Organes de travail essentiels de l'Assemblée nationale, les commissions ont une double fonction :

- préparer le débat législatif en séance publique ;

- informer l'Assemblée et contrôler le Gouvernement.

Dans leurs efforts pour mettre en place un parlementarisme rationalisé, les rédacteurs de la Constitution de 1958 ont tenté d’encadrer étroitement le rôle et l’influence des commissions permanentes, notamment en limitant leur nombre à six.

La pratique n’a pas répondu à leurs attentes. Aujourd’hui, les travaux des commissions permanentes constituent un des apports majeurs à l’élaboration de la loi. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a tiré les conclusions de cette évolution, en permettant que les textes débattus en séance publique soient ceux issus des travaux des commissions et en portant de six à huit le nombre maximal de commissions permanentes.

Par ailleurs, diverses révisions constitutionnelles et réglementaires leur ont confié des moyens de contrôle de l’action du Gouvernement plus variés et ont accru la publicité de leurs travaux.

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Organes de travail essentiels de l’Assemblée nationale, les commissions ont pour fonction principale de préparer le débat législatif en séance publique. L’importance de leur rôle a été renforcée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a permis que les textes débattus en séance publique soient ceux issus des travaux des commissions.

Mais loin de se cantonner dans ce rôle, les commissions permanentes étendent, conformément à une évolution observée dans de nombreux parlements, leurs activités dans différents domaines, au premier rang desquels se placent l’information de l’Assemblée nationale et le contrôle du Gouvernement.

 

Les commissions, lieux de préparation du débat législatif en séance publique 

•  Nombre et compétences des commissions 

  Les rédacteurs de la Constitution de 1958 avaient tenté d’encadrer strictement les commissions permanentes pour en limiter l’influence :

   - d’où la fixation par la Constitution elle-même du nombre des commissions permanentes ; arrêté à six, celui-ci était sensiblement plus faible que celui observé dans les autres parlements de l’Union européenne ; une rupture était ainsi marquée avec la pratique de la IV^e République où l’on comptait 18 commissions ;

   - d’où également leur volonté de faire du recours à une commission spéciale la règle et de la saisine d’une commission permanente, l’exception (cf. article 43 de la Constitution qui disposait que les projets et propositions sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet, ou à défaut à l’une des six commissions permanentes). La pratique parlementaire n’a toutefois pas suivi car les commissions spéciales se sont révélées d’un maniement malaisé (pour le Gouvernement, perte des repères existant dans une commission permanente, fonctionnement parallèle des commissions permanentes, frein mis par ces dernières à la constitution d’un organe les dessaisissant d’une part de leurs prérogatives, éventuel ralentissement de la procédure législative lié à l’intérêt pour une commission spéciale de prolonger l’examen d’un texte, dans la mesure où elle cesse d’exister avec l’adoption de ce texte).

  La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a porté à huit le nombre maximal de commissions permanentes et, afin de consacrer la pratique, fait du renvoi d’un texte à une commission permanente la règle et de la constitution d’une commission spéciale l’exception.

  L’article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui fixe la dénomination et les compétences des commissions permanentes, a été modifié en conséquence, le passage de six à huit commissions étant assuré par la scission de chacune des deux commissions qui comptaient chacune le quart des membres de l’Assemblée : la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire. Il en résulte une répartition plus équilibrée des députés entre les huit commissions, à raison d’un huitième des effectifs de l’Assemblée par commission :

   - commission des affaires culturelles et de l’éducation,

   - commission des affaires économiques,

   - commission des affaires étrangères,

   - commission des affaires sociales,

   - commission de la défense nationale et des forces armées,

   - commission du développement durable et de l’aménagement du territoire,

   - commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,

   - commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

  Comme auparavant, chaque député ne peut être membre que d’une seule commission permanente.

   

• Constitution et fonctionnement des commissions

  En début de législature, puis chaque année au début de la session ordinaire, l’Assemblée nomme, sur la base de la représentation proportionnelle des groupes politiques et sur proposition des présidents de ces groupes, les membres des commissions permanentes. Chaque commission désigne, pour la diriger, un bureau composé d’un président et de quatre vice-présidents et quatre secrétaires. La commission des finances nomme en outre un rapporteur général et ne peut élire à sa présidence qu’un député appartenant à un groupe d’opposition. La composition du bureau de chaque commission s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes. 

  Toute commission permanente dispose :

   - de sa propre salle de réunion ; celle-ci est sonorisée et dotée d’équipements permettant l’enregistrement numérique des débats (garantie essentielle en cas de contestation du compte rendu) ;

   - de sa propre équipe de fonctionnaires dirigée par un chef de secrétariat ; les secrétariats des commissions mobilisent ainsi 50 administrateurs – contre 16 au début de la V^e République – et 149 fonctionnaires contribuent à leur activité ;

   - d’une division des études législatives et du contrôle (sauf pour les commissions des affaires étrangères et de la défense qui bénéficient du soutien des autres divisions du service des affaires internationales et de défense), qui apporte notamment son assistance pour les missions de contrôle des commissions ; l’ensemble de ces divisions regroupent 27 administrateurs et 91 fonctionnaires ;

   - de moyens financiers spécifiques lui permettant, par exemple, de couvrir des frais de mission ou des frais d’études.

  Les commissions permanentes ont une intense activité qu’illustrent les données suivantes relatives à la session 2007-2008 :

   - 543 réunions d’une durée totale de 814 heures (dont 150 heures consacrées au débat budgétaire) ;

   - 280 auditions (dont 109 de membres du Gouvernement) ;

   - 312 rapports déposés.

  Les commissions permanentes sont généralement soumises à une très forte contrainte, celle du temps. En principe, elles ne siègent pas en même temps que se tient la séance publique de l’Assemblée, sauf pour terminer l’examen d’un texte inscrit à l’ordre du jour, conformément au premier alinéa de l’article 41 du Règlement. Mais ce principe est très difficile à respecter, surtout depuis que l’institution de la session unique (en 1995) a concentré la séance publique sur trois jours (mardi, mercredi et jeudi). Le mercredi matin est réservé aux travaux des commissions. La quasi-totalité des réunions de commission se déroulent le mardi après-midi et le mercredi.

  Mais la contrainte de temps la plus forte est sans conteste celle résultant de l’ordre du jour. C’est afin d’alléger cette contrainte que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit l’exigence d’un délai de six semaines entre le dépôt d’un texte et son examen en première lecture devant la première assemblée saisie, puis d’un délai de quatre semaines entre la transmission du texte et son examen en première lecture devant la deuxième assemblée saisie. Une dérogation à ces délais est toutefois prévue lorsque la procédure accélérée est engagée par le Gouvernement. La commission est donc a priori assurée de disposer des semaines nécessaires pour procéder aux réunions de travail et à des auditions, en priorité celle du ministre chargé de la présentation du projet de loi.

   

• Saisine des commissions

  —  Commission spéciale ou commission permanente ?

  La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inversé la logique instaurée au début de la V^e République, qui visait à diminuer la puissance des commissions permanentes en privilégiant l’examen des textes par des commissions spéciales. La nouvelle rédaction de l’article 43 de la Constitution, prenant acte de la pratique, a consacré la règle du renvoi d’un texte (projet déposé par le Gouvernement ou proposition déposée par un ou plusieurs députés) à une commission permanente, le renvoi à une commission spéciale étant l’exception.

  Toutefois, la constitution d’une commission spéciale demeure de plein droit si le Gouvernement le demande ou si cette demande est formulée par un ou plusieurs présidents de groupes dont l’effectif global est égal à la majorité absolue des membres de l’Assemblée (cette demande ne pouvant porter sur les projets de lois de finances).

  Dans les autres cas, lorsque la demande émane d’une commission permanente, d’un groupe ou de quinze députés, elle est considérée comme adoptée, sauf opposition de la part du Gouvernement, du président d’une commission permanente ou d’un président de groupe. En cas d’opposition, la décision appartient à l’Assemblée.

  Dans les faits, les projets de lois sont renvoyés dans la quasi-totalité des cas à une commission permanente (depuis 1997, seuls 10 textes ont été examinés par une commission spéciale) [Liste des commissions spéciales]. S’il y a conflit de compétences entre deux commissions permanentes, il appartient à l’Assemblée elle-même de le trancher. Ce cas est très rare et le dernier exemple date de 1979.

  —  Les commissions saisies pour avis

  La quasi-absence de conflit de compétences s’explique en partie par la souplesse de la procédure de saisine pour avis qui donne à chaque commission permanente la liberté de se prononcer sur tout ou partie d’un texte renvoyé au fond à une autre commission permanente.

  Ainsi, sur le projet de loi de finances renvoyé au fond à la commission des finances, les sept autres commissions permanentes donnent chaque année leur avis.

  Toutefois, hors loi de finances, la procédure de « saisine pour avis » est moins fréquente. Ce relatif insuccès s’explique par :

   - le caractère « frustrant » de la saisine pour avis, qui représente, pour la commission et son rapporteur, une somme de travail relativement importante pour un résultat souvent assez mince ;

   - la possibilité accordée aux députés non membres d’une commission d’assister aux travaux d’une autre commission (auparavant seul le rapporteur pour avis pouvait y assister avec voix consultative).

  Il n’est pas à exclure que la nouvelle règle constitutionnelle d’examen en séance du texte issu des travaux de la commission saisie au fond, combinée à la nouvelle disposition du Règlement prévoyant qu’une commission saisie pour avis doit se réunir avant la commission saisie au fond, pour présenter devant cette dernière ses amendements, contribue en pratique  à affaiblir l’intérêt de la saisine pour avis.

   

• Exercice des compétences des commissions en matière législative

  —  Une place nouvelle des commissions dans la procédure législative

  La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié l’article 42 de la Constitution, de telle sorte que, depuis le 1^er mars 2009, la discussion des projets et propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie au fond (alors que cette règle ne s’appliquait auparavant qu’à l’examen en première lecture devant la première assemblée saisie d’une proposition de loi). Ce n’est qu’à défaut de l’établissement d’un texte par la commission, soit qu’elle ait voté le rejet du texte, soit qu’elle n’ait pas pu achever l’examen du texte dans les temps, que le texte discuté en séance publique est celui dont l’assemblée a été initialement saisi.

  Cette nouvelle règle entraîne un changement profond de la place et du rôle des commissions dans la procédure législative. Désormais, les amendements adoptés par la commission saisie au fond sont intégrés dans le texte discuté en séance et n’ont plus à être présentés, discutés et adoptés en séance. En conséquence, il faut, si l’on souhaite combattre la position retenue par la commission saisie au fond, présenter en séance un amendement en sens contraire. Cette logique inversée de discussion a des conséquences non seulement pour l’ensemble des parlementaires mais également pour le Gouvernement, qui ne maîtrise plus comme auparavant la base de discussion en séance.

  Une dérogation à cette nouvelle règle d’examen a toutefois été prévue au deuxième alinéa de l’article 42 de la Constitution, en faveur des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, dont la discussion en séance porte, en première lecture devant la première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement, puis, pour les autres lectures, sur le texte transmis par l’autre assemblée.

  —  Les travaux du rapporteur

  Pour chaque projet ou proposition de loi, la commission compétente nomme un rapporteur parmi ses membres.

  Le rapporteur ne dispose d’aucun pouvoir d’investigation spécifique. Seuls les rapporteurs spéciaux – c’est-à-dire les membres de la commission des finances chargés d’examiner les crédits relevant de tel ou tel ministre – ont un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place, pouvoir récemment étendu au président et au rapporteur général – chargé de l’examen de l’ensemble du projet de loi de finances – de cette même commission.

  Assisté de fonctionnaires parlementaires mis à sa disposition, le rapporteur est investi d’une double mission :

   - une mission d’expertise concrétisée par la rédaction d’un rapport ;

   - une mission d’initiative qui se traduit par la présentation d’amendements.

  Depuis la révision du Règlement, les auditions du rapporteur sont systématiquement ouvertes à l’ensemble des commissaires. Le rapporteur de la commission saisie au fond est en outre tenu de communiquer aux commissaires un document faisant état de l’avancement de ses travaux lors de la semaine qui précède l’examen du texte en commission, dès lors que le délai entre le dépôt et l’examen du texte en séance est de six semaines.

  —  L’examen des textes en commission

  L’examen du rapport par la commission se déroule selon une procédure très proche de celle suivie en séance publique.

  Il s’ouvre en principe par une discussion générale, parfois précédée, voire remplacée, par l’audition du ministre compétent, sans qu’il soit possible de défendre à ce stade des motions de procédure. La commission procède ensuite à l’examen du texte, article par article, en examinant tous les amendements, y compris ceux déposés par les députés non membres de la commission. Les amendements adoptés par une commission saisie pour avis sont présentés par son rapporteur devant la commission saisie au fond. Le président de la commission s’assure de la conformité à l’article 40 de la Constitution des amendements présentés en commission, le cas échéant après avoir consulté le président de la commission des finances, afin d’éviter que la commission n’introduise dans le texte discuté en séance des dispositions irrecevables.

  En principe, le Gouvernement peut assister à cet examen. En pratique, cette faculté n’a été que très rarement utilisée jusqu’à l’entrée en vigueur, le 1^er mars 2009, de la disposition constitutionnelle prévoyant l’examen en séance du texte résultant des travaux de la commission. Depuis lors, un membre du Gouvernement est généralement présent lors de l’examen en commission des projets de loi, même si les modalités de sa participation au débat sont assez variables. Certains ministres n’hésitent pas à intervenir fréquemment, d’autres se contentant de donner leur avis lorsque la commission le sollicite.

  Le débat en commission prend fin par un vote sur l’ensemble du texte. Le rapport de la commission, qui en retrace les travaux, conclut en conséquence à un texte d’ensemble (ou à l’adoption avec amendements dans le cas des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de révision constitutionnelle), à une adoption conforme ou à un rejet du projet ou de la proposition de loi.

  —  Les prérogatives des commissions en séance publique

  En séance publique, la commission est représentée par son président et par son rapporteur. Dans son exposé, le rapporteur s’exprime en tant que porte-parole de la commission dont il doit défendre les positions, même si elles sont contraires aux siennes, qu’il peut alors évoquer « à titre personnel ». Le rapporteur exprime la position de la commission sur chacun des amendements soumis à l’Assemblée.

  Le président de la commission saisie au fond et son rapporteur disposent d’un privilège : celui de s’exprimer en séance publique quand ils le veulent. Lorsqu’un texte fait l’objet d’une discussion dans un temps programmé, en vertu de l’article 49 du Règlement, leur temps de parole n’est pas décompté, non plus que celui des éventuels rapporteurs pour avis. En outre, les demandes de suspension de séance, de scrutin public, de réserve de discussion ou de seconde délibération qu’ils peuvent être amenés à formuler sont de droit.

 

L’extension du rôle des commissions permanentes

 

• La montée en puissance des activités d’information et de contrôle

  L’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que les commissions permanentes assurent l’information de l’Assemblée pour lui permettre d’exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement.

  Alors que, pendant longtemps, l’activité des commissions permanentes en matière de contrôle est quasiment restée en sommeil, on assiste, notamment depuis une quinzaine d’années, à une progression forte et continue de ce type d’activités.

  —  Les auditions en commission

  Les auditions en commission, en particulier les auditions de ministres, sont devenues une méthode de travail traditionnelle et privilégiée des commissions permanentes.

  Depuis la loi du 14 juin 1996, les commissions se sont d’ailleurs vu reconnaître le droit de convoquer toute personne de leur choix (le fait de ne pas répondre à une convocation étant puni de 7 500 € d’amende), réserve faite, d’une part, des sujets de caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et, d’autre part, du respect du principe de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs.

  —  Les missions d’information temporaires

  Créées au sein de chaque commission ou parfois communes à plusieurs commissions, les missions d’information temporaires ont tendance à se multiplier depuis 1990 [Missions d'information des commissions]. Leurs travaux donnent lieu à la publication de rapports d’information ; de plus, depuis 1996, les commissions peuvent se voir attribuer les pouvoirs d’investigation des commissions d’enquête pour une mission déterminée et une durée n’excédant pas six mois. Le succès que rencontrent ces missions (il s’en crée désormais plus d’une trentaine chaque année) est dû en particulier au peu de formalisme exigé pour leur constitution. Désormais, elles doivent nécessairement associer l’opposition (article 145 du Règlement).

  —  Les missions d’évaluation et de contrôle

  Depuis 1999, existe auprès de la commission des finances une mission d’évaluation et de contrôle (MEC) inspirée du National Audit Office du Parlement britannique. Elle réalise chaque année une évaluation des politiques publiques en travaillant sur divers thèmes prédéterminés par le bureau de la commission des finances, qui sont au nombre de quatre. Elle est co-présidée par un membre de la majorité et un membre de l’opposition.

  Afin d’assurer un meilleur contrôle des finances sociales, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a créé en 2004, sur le modèle de la MEC, une mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) dont les travaux ont débuté en janvier 2005. Elle retient deux à trois thèmes d’étude chaque année.

  —  Les rapports d’application des lois

  Depuis 2004, le rapporteur d’une loi qui nécessite la publication de textes réglementaires peut présenter à la commission compétente, à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur de cette loi, un rapport d’application, lequel fait notamment état de l’avancement des textes d’application nécessaires. Ce sont ainsi 43 lois qui ont fait l’objet de rapports d’application depuis novembre 2004. [Liste des rapports d'application des lois]

  Les rapports d’application des lois ne se limitent pas toujours à cet aspect de suivi des textes réglementaires, mais permettent également d’évaluer les dispositions législatives qui ont été votées. À l’issue de son travail, le rapporteur présente ses conclusions devant la commission compétente, en présence du membre du Gouvernement intéressé, lequel peut alors donner les raisons de l’éventuel retard dans la publication de certains textes réglementaires et exposer les problèmes rencontrés dans l’application de la législation.

  Afin de donner à ce travail une portée de contrôle et d’évaluation plus prononcée, la réforme du Règlement du 27 mai 2009 a instauré une obligation de désignation de deux rapporteurs sur chaque rapport d’application, dont un député appartenant à un groupe d’opposition.

   

• Les commissions et l’appareil normatif européen

  Depuis 1992, le Gouvernement soumet à l’Assemblée nationale et au Sénat les propositions d’acte communautaire comportant des dispositions de nature législative. Cette transmission a été étendue depuis à l’ensemble des projets ou propositions d’actes communautaires, sans considération de leur nature législative ou non.

  La commission des affaires européennes, antérieurement dénommée délégation pour l’Union européenne, rédige, à sa discrétion, des rapports généralement assortis de propositions de résolution sur certains de ces actes.

  Jusqu’à la réforme du Règlement du 27 mai 2009, les propositions de résolution portant sur des actes communautaires (y compris celles déposées individuellement par les députés) étaient examinées par la commission permanente compétente au fond. Si, dans les huit jours à compter de la distribution du rapport de la commission, le Gouvernement ou le président d’un groupe ou d’une commission ou le président de la délégation pour l’Union européenne n’avait pas demandé son inscription en séance publique, la résolution était considérée comme adoptée, formalisant ainsi la position de l’Assemblée nationale sur la proposition d’acte communautaire.

  Désormais, les propositions de résolution portant sur des actes communautaires sont d’abord examinées par la commission des affaires européennes. Le texte résultant des travaux de la commission des affaires européennes est ensuite renvoyé à une commission permanente, laquelle est réputée avoir adopté le texte sans modification à défaut de l’examiner dans un délai d’un mois. L’absence de demande d’inscription en séance publique de la proposition de résolution dans les quinze jours suivant son adoption, positive ou tacite, par la commission saisie au fond permet de considérer la résolution comme adoptée.

   

• La modification des règles relatives à la publicité des travaux des commissions

  Jusqu’en 1994, la publicité des travaux en commission était limitée à la publication d’un compte rendu de type analytique publié dans les meilleurs délais, le plus souvent dès le lendemain de la réunion.

  En 1994, cette publicité a été renforcée, le bureau d’une commission pouvant décider d’ouvrir à la presse les réunions au cours desquelles elle procède à des auditions. Les députés non membres de la commission peuvent, sans prendre part aux votes, assister à ses réunions et y prendre la parole. Il en va de même pour le Gouvernement.

  Ces règles de publicité ont encore été renforcées par la réforme du Règlement du 27 mai 2009, qui a confié au bureau de chaque commission le soin d’organiser la publicité des travaux de la commission par les moyens de son choix. Le bureau de chaque commission peut notamment décider de produire un compte rendu audiovisuel de ses travaux. En outre, le compte rendu des travaux des commissions est désormais établi à titre principal par un service spécifique (service des comptes rendus des commissions). Est ainsi remplie l’exigence formulée par le Conseil constitutionnel « qu’il soit précisément rendu compte des interventions faites devant les commissions, des motifs des modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et des votes émis en leur sein ».