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Les commissions d'enquête

[ Dernière mise à jour : mercredi 08 décembre 2010 ]

  La création d'une commission d'enquête

  Le déroulement des travaux

  Une capacité d'influence sans pouvoir de contrainte

 Les commissions d'enquête
et les missions d'information créées par la Conférence des Présidents

 Annexe : Textes relatifs aux commissions d'enquête

 Les travaux des commissions d'enquête sous la XIIIe législature

 Les travaux des commissions d'enquête sous la XIIe législature
 Les travaux des commissions d'enquête sous les  Xe et XIe législatures
 Liste des commissions d'enquête créées sous la Ve République

 

Les commissions d'enquête sont apparues en France avec le régime parlementaire, le droit d'enquête étant considéré comme un corollaire du droit de contrôle des assemblées ; néanmoins, la procédure n'a jamais été inscrite dans la Constitution.

Associées aux crises du régime sous les IIIe et IVe Républiques, elles ont été dotées, sous la Ve République, d'un statut contraignant destiné à prévenir toute ingérence parlementaire vis-à-vis du pouvoir exécutif et de l'autorité judiciaire.

Toutefois, grâce à l'élargissement de leurs moyens d'investigation et à la publicité de leurs auditions depuis 1991, les commissions d'enquête sont à l'heure actuelle des instruments d'information et de contrôle efficaces, dont les conclusions sont susceptibles d'infléchir l'action gouvernementale

La création d'une commission d'enquête

Depuis 1991, on désigne sous un seul vocable « commission d’enquête » les instances qui auparavant prenaient la forme d’une « commission d’enquête » proprement dite (dont l’objet devait porter sur des faits déterminés) ou d’une « commission de contrôle » (dont l’objet était la gestion administrative, financière ou technique de services publics ou d’entreprises nationales).

La création d’une commission d’enquête relève exclusivement de l’initiative parlementaire. Celle-ci doit prendre la forme du dépôt par un ou plusieurs députés, d’une proposition de résolution tendant à la création d’une telle commission. Cette proposition de résolution doit exposer les motifs de la demande et déterminer l’objet de l’enquête.

Elle est transmise à la commission permanente compétente au fond. L’Assemblée nationale se prononce ensuite en séance publique.

Depuis 1988, un « droit de tirage » annuel permettant l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête, a été reconnu conventionnellement à chaque groupe politique. Ce droit de tirage, qui était tombé en désuétude, a été renforcé et consacré par la réforme du Règlement du 27 mai 2009. Désormais, chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire peut demander une fois par session ordinaire, à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée, qu’un débat sur la création d’une commission d’enquête ait lieu en séance publique. Pour être rejetée, la création de la commission d’enquête doit faire l’objet d’un vote négatif des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée, seuls les députés qui y sont défavorables prenant part au vote.

  • Les conditions de recevabilité de la proposition de résolution

Dans son rapport, la commission permanente, se prononce sur la recevabilité de la demande au regard des textes et sur son opportunité.

Selon les termes du Règlement de l’Assemblée nationale, la proposition de résolution « doit déterminer avec précision soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services ou entreprises publics dont la commission doit examiner la gestion » ; cette exigence n’est pas très contraignante en pratique.

Par ailleurs, l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prohibe expressément la création d’une commission d’enquête lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. C’est pourquoi le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que le Président notifie la proposition de résolution dès son dépôt au garde des Sceaux.

Le problème de la délimitation précise des domaines respectifs de l’enquête parlementaire et des investigations judiciaires a donné lieu à une jurisprudence complexe ; l’interprétation qui prévaut est que l’existence de poursuites n’interdit pas la création d’une commission d’enquête lorsqu’elle est souhaitée, mais restreint son champ d’investigation aux faits n’ayant pas donné lieu à poursuites. Ainsi, la souplesse d’interprétation de cette règle n’a pas empêché par exemple, la création des commissions d’enquête sur le Service d’Action Civique, les sectes, le Crédit Lyonnais, le régime étudiant de la Sécurité sociale.

Quoi qu’il en soit, les travaux d’une commission d’enquête sont automatiquement interrompus par l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa création.

  • La composition des commissions d'enquête

Bien que l’ordonnance de 1958 ait prévu à l’origine la désignation des commissaires au scrutin majoritaire, un compromis a toujours permis de respecter la proportionnelle des groupes.

La révision du Règlement du 27 mai 2009 a renforcé le pluralisme des commissions d’enquête. Désormais, leurs membres sont désignés à la proportionnelle des groupes, leur bureau doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes. Enfin, les fonctions de président ou de rapporteur reviennent automatiquement à un membre d’un groupe d’opposition ou d’un groupe minoritaire.

Les commissions d’enquête comprennent au maximum 30 membres qui élisent au scrutin secret un bureau – composé obligatoirement d’un président, de 4 vice-présidents et de 4 secrétaires – et un rapporteur.

Le déroulement des travaux

  • Des délais limités

Les commissions d’enquête ont un caractère temporaire : leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et au plus tard à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date d’adoption de la résolution qui les a créées.

Par ailleurs, une commission d’enquête ne peut être reconstituée avec le même objet avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter de la fin de ses travaux ou de la fin des travaux d’une mission créée par la Conférence des Présidents sur le même sujet.

  • Des pouvoirs importants

Aux termes de l’ordonnance de 1958, « les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d’information (…) en vue de les soumettre à l’assemblée qui les a créées ».

Elles organisent leurs travaux par référence aux règles applicables aux commissions permanentes. La loi a aligné leurs prérogatives sur celles de la commission des finances :

- un droit de citation directe : les personnes dont une commission d’enquête a jugé l’audition utile sont tenues de déférer à la convocation qui leur est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission. Elles sont entendues sous serment à l’exception des mineurs de 16 ans. Elles sont tenues de déposer sous réserve des dispositions relatives au secret professionnel prévues aux articles 226‑13 et 226-14 du code pénal. Ces obligations sont assorties de sanctions pénales. Par ailleurs, les sanctions prévues en cas de faux témoignage ou de subornation de témoin sont applicables aux enquêtes parlementaires ; les poursuites judiciaires sont exercées à la demande du président de la commission d’enquête ou à la demande du Bureau de l’Assemblée, lorsque le rapport a été publié. En revanche, les personnes entendues sont protégées, depuis la loi n° 2008‑1187 du 14 novembre 2008, des actions en diffamation, injure ou outrage pour les propos tenus devant une commission d’enquête, sauf s’ils sont étrangers à l’objet de l’enquête ;

- des pouvoirs spécifiques attribués aux rapporteurs : ces derniers exercent leurs missions sur pièces et sur place et doivent obtenir tous les renseignements de nature à faciliter leur mission ; ils sont habilités à se faire communiquer tout document de service, à l’exception de ceux revêtant un caractère secret, concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs. Ils peuvent également faire appel à la Cour des comptes (ce fut le cas par exemple de la commission d’enquête sur les privatisations en 1989) ;

- la publicité des auditions : chaque commission d’enquête est libre de l’organiser par les moyens de son choix, y compris par retransmission télévisée. Elle peut, à l’inverse, choisir de se placer sous le régime du secret. Il faut préciser que le secret continue à s’appliquer aux autres travaux de la commission : ainsi, sauf si le rapport publié à la fin de ses travaux en fait mention, les délibérations internes de la commission ne doivent pas être divulguées.

Chaque commission d’enquête est dotée d’un secrétariat composé de fonctionnaires de l’Assemblée nationale. Les nombreuses auditions auxquelles elle procède font l’objet de comptes rendus, le plus souvent publiés en annexe à son rapport. Elle peut effectuer des missions en France (et le cas échéant à l’étranger), des crédits spécifiques étant prévus à cet effet dans le budget de l’Assemblée nationale.

  •  La fin des travaux

Le rapport est adopté par la commission d’enquête et remis au Président de l’Assemblée nationale ; la mention de ce dépôt est faite au Journal officiel. Le rapport est publié, sauf décision contraire de l’Assemblée constituée en comité secret, à la suite d’une demande devant intervenir dans un délai de cinq jours à compter du dépôt. Le rapport d’une commission d’enquête peut en outre faire l’objet d’un débat sans vote en séance publique (ce fut le cas du rapport de la commission d’enquête sur les sectes en 1996).

Toute personne qui, dans un délai de trente ans, divulguerait ou publierait une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux en a fait état, est passible de sanctions pénales. Les députés qui auraient fait l’objet d’une sanction pénale ou disciplinaire pour manquement à l’obligation du secret à l’occasion des travaux non publics d’une commission d’enquête ne peuvent à nouveau être désignés membres d’une commission d’enquête pendant la durée de la législature.

Une capacité d'influence sans pouvoir de contrainte

  • L'orientation de l'action gouvernementale

Les conclusions et propositions occupent en général une grande place dans les rapports des commissions d’enquête. Ces documents reflètent évidemment l’opinion de la majorité de la commission, mais l’usage est d’intégrer dans une partie distincte l’opinion des commissaires minoritaires.

Les conclusions contenues dans les rapports peuvent faire l’objet d’un débat sans vote ; les députés peuvent également les évoquer en utilisant les procédures du droit parlementaire classique, notamment en posant des questions au Gouvernement. Par ailleurs, une réforme du Règlement de l’Assemblée nationale adoptée le 12 février 2004 prévoit que, dans les six mois suivant la publication des conclusions d’enquête, un membre de la commission permanente compétente, désigné par elle, lui présente un rapport sur la mise en œuvre des recommandations formulées par la commission d’enquête.

  • La faculté de susciter l'action judiciaire

En menant leurs investigations, les commissions d’enquête peuvent découvrir des faits délictueux. Sans pouvoir les qualifier juridiquement, ni se prononcer sur la sanction applicable, elles peuvent transmettre les informations recueillies au ministère de la justice, à sa demande, aux fins d’ouverture d’une enquête judiciaire, ou encore saisir directement le parquet, en application de l’article 40 du code de procédure pénale (tel fut le cas de la commission d’enquête sur l’influence des mouvements sectaires sur les mineurs, en 2006).

  • La stimulation de l'activité parlementaire

Les commissions permanentes, quant à elles, peuvent reprendre une question examinée par une commission d’enquête et compléter ses investigations ; il arrive, en outre, que d’anciens membres d’une commission d’enquête s’associent au dépôt d’une proposition de loi destinée à remédier aux insuffisances de la législation révélées lors de l’enquête.
 

 

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ANNEXE
Textes relatifs aux commissions d'enquête

l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

Articles 137 à 144-2 du Règlement de l'Assemblée nationale