La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit à l’article 1er de la Constitution le fait que l’organisation de la République est décentralisée. Cette nouvelle étape dans le processus de décentralisation s’inscrit dans le prolongement de nombreuses réformes, qui ont conféré une liberté d’administration accrue aux différents échelons territoriaux. La loi du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, a marqué, à cet égard, un pas essentiel. Plus récemment, l’accent a été mis sur la coopération intercommunale. Ce processus de décentralisation s’est également accompagné d’une déconcentration croissante des services de l’État dans les régions et les départements.

I. –    DES COLLECTIVItéS TERRITORIALES TRÈS DIVERSES

L’article 72 de la Constitution dresse la liste des collectivités territoriales de la République que sont : « les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. ».

1. - Communes, départements et régions

Il existe actuellement en France trois niveaux de collectivités territoriales.

― Les communes constituent l’échelon le plus ancien et le plus proche des citoyens au sein de l’organisation territoriale de la France. Au nombre d’environ 36 000, elles ont succédé en 1789 aux anciennes paroisses. Le maire, qui est élu par le conseil municipal, est à la fois un représentant de l’État dans la commune (il détient des compétences en matière d’état civil et de police administrative) et le détenteur du pouvoir exécutif local (il prépare et exécute les décisions du conseil municipal).

― Les départements ont été créés également en 1789. Ils sont au nombre de cent, dont 96 en métropole. Ils constituaient à l’origine des circonscriptions d’action de l’État (qui y est représenté par le préfet) et ce n’est qu’en 1871 qu’ils sont devenus des collectivités territoriales. Le conseil général, qui est l’assemblée délibérante départementale, est renouvelé par moitié tous les trois ans. Chaque conseiller général est élu dans un canton.

― Les 22 régions sont de création plus récente. Elles constituaient, dans les années 1960, de simples établissements publics, circonscriptions d’action régionale destinées à donner davantage de cohérence à la politique de l’État, à un échelon supérieur à celui du département. La loi du 2 mars 1982 leur a reconnu le statut de collectivité territoriale mais ce n’est qu’en 1986 qu’a eu lieu la première élection du conseil régional au suffrage universel.

Ces trois échelons constituent à la fois des collectivités territoriales mais aussi des circonscriptions d’action de l’État (dont les représentants sont respectivement le maire, le préfet et le préfet de région). De ce fait, l’organisation des services déconcentrés de l’État se fonde sur les mêmes divisions territoriales. Au sein du département, s’y ajoute l’arrondissement, où l’État est représenté par un sous-préfet.

2.  - Les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer

Certaines collectivités bénéficient d’un statut particulier, tant en métropole qu’outre-mer.

En métropole, Paris, Lyon et Marseille ont un statut particulier : ces villes sont divisées en arrondissements, qui élisent des conseils et des maires d’arrondissement. De surcroît, Paris présente le double statut de commune et de département et l’essentiel du pouvoir de police est placé entre les mains du préfet de police, et non du maire. De manière analogue, les règles applicables à l’Île-de-France sont pour partie dérogatoires du droit commun. Pour des raisons historiques, certaines règles particulières sont également applicables en Alsace et en Moselle.

La Corse bénéficie d’une organisation institutionnelle spécifique, permettant une plus grande autonomie de gestion. La collectivité territoriale de Corse (CTC) a des compétences élargies dans certains domaines, notamment dans celui de la protection du patrimoine culturel.

Les quatre départements d’outre-mer (DOM) que sont la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Réunion, sont soumis, en vertu de l’article 73 de la Constitution, au régime d’assimilation législative. Ils exercent les compétences de droit commun des départements mais ils sont également associés aux négociations internationales et disposent d’un pouvoir de proposition plus important. Une autre spécificité de ces territoires réside dans le fait qu’aux quatre départements d’outre-mer se superposent quatre régions d’outre-mer (ROM). En 2011, Mayotte deviendra le cinquième département d’outre-mer.

En revanche, les collectivités d’outre-mer (COM) et la Nouvelle-Calédonie sont soumises au principe de spécialité législative, régi par l’article 74 de la Constitution : une loi organique définit le statut de chaque collectivité et énumère les lois qui y sont applicables. Les assemblées locales peuvent élaborer des règlements relevant du domaine de la loi, à l’exclusion des matières régaliennes.

3. - Le développement de l'intercommunalité

La France est l’un des pays du monde qui compte le plus de communes. Pour faire face au risque d’émiettement des politiques publiques locales, s’est développé un échelon intercommunal, qui permet à plusieurs communes de mettre en commun la gestion de certains services publics et l’élaboration de certaines politiques. Pour ce faire, sont créés des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui sont des personnes publiques sans être des collectivités territoriales. Leur création résulte d’une démarche volontaire des collectivités qui en deviennent membres et elle n’entraîne pas leur disparition.

La première génération d’EPCI est constituée des syndicats intercommunaux, qui sont aujourd’hui au nombre d’environ 13 000. On distingue les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU), qui n’exercent qu’une compétence (par exemple la gestion de la voirie), des syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM), qui peuvent en exercer plusieurs. Ces EPCI sont dépourvus de ressources propres et dépendent donc des communes pour leur financement. S’y ajoutent les syndicats mixtes, qui peuvent associer des communes à d’autres personnes publiques.

La seconde génération d’EPCI répond à la volonté de développer davantage les formes de coopération intercommunale. Ces établissements sont en effet dotés d’une fiscalité propre : la taxe professionnelle unique (TPU). Au 1er janvier 2008, la France comptait ainsi 14 communautés urbaines (qui regroupent chacune plus de 500 000 habitants), 171 communautés d’agglomération (qui comptent chacune plus de 50 000 habitants) et près de 2 400 communautés de communes.

II. –   LES COLLECTIVITéS, dES ACTEURS PUBLICS MAJEURS

Les collectivités territoriales sont devenues des acteurs majeurs de la vie locale. Leurs compétences sont en effet en nombre croissant, ce qui nécessite des ressources accrues et une fonction publique spécifique, dont les effectifs augmentent également.

1. - Les compétences des collectivités

Les collectivités territoriales bénéficient d’une clause générale de compétence dans les limites du principe de subsidiarité explicité à l’article 72 de la Constitution : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. »

Mais en pratique, cette compétence générale s’exerce au travers de certaines compétences qui leur ont été transférées par la loi. Le législateur a entendu, dès les débuts du processus de décentralisation, dégager des blocs homogènes de compétences. Ainsi les communes exercent-t-elles des compétences en matière d’urbanisme, de logement, de santé, d’action sociale ou de culture. Les départements ont des responsabilités dans quatre domaines principaux : l’action sociale et sanitaire, l’aménagement de l’espace et l’équipement, la culture et le patrimoine et le développement économique. Enfin, les compétences des régions recouvrent essentiellement le développement économique et l’aménagement du territoire. Néanmoins, certaines compétences sont encore souvent partagées entre les différents échelons de collectivités territoriales : c’est le cas par exemple en matière d’éducation (enseignement primaire attribué aux communes, collèges du ressort des départements, et lycées de la compétence des régions).

Les collectivités territoriales bénéficient également du principe de libre administration, qui leur est garanti par l’article 72 de la Constitution. Ce principe s’applique à la fois aux relations des collectivités avec l’État mais aussi à celles qui lient les collectivités entre elles. De ce fait, il ne saurait y avoir de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, ce qui n’empêche pas, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, de désigner une collectivité « chef de file », chargée de coordonner l’action de toutes les collectivités pour l’exercice de telle ou telle compétence.

Le principe de libre administration a également mis fin au contrôle a priori qu’effectuaient les préfets sur les actes des collectivités territoriales. Si ces dernières doivent, en règle générale, les leur transmettre, seul le juge administratif, s’il est saisi par le préfet ou par une personne physique ou morale ayant intérêt à agir, peut les annuler.

2. - Les ressources des collectivités

Les collectivités locales sont des investisseurs de premier plan. En 2008, leurs dépenses s’élevaient à 215 milliards d’euros, dont 90 provenaient des finances communales. Ceci représente environ 20 % de la dépense publique, soit un peu plus de 11 % du PIB. Le montant de leurs ressources est croissant, du fait des transferts de compétences dont elles bénéficient.

Pour mener à bien leurs missions, les collectivités locales disposent de recettes importantes :

― la principale d’entre elles est constituée des impôts et taxes locales, parmi lesquels la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle ⁽¹⁾ , qui constituent la fiscalité directe locale. Ces ressources fiscales représentaient, en 2007, environ 94 milliards d’euros ;

― les collectivités locales bénéficient également de concours de l’État, pour un montant d’environ 48 milliards d’euros par an. Le plus important de ces concours est la dotation globale de fonctionnement (DGF).

3. - La fonction publique territoriale

C’est par la loi du 16 janvier 1984 qu’a été créée la fonction publique territoriale. Depuis, ses effectifs ont fortement augmenté, de telle sorte qu’elle regroupait, en 2008, plus de 1,6 million d’agents. Les communes et les EPCI emploient l’essentiel des fonctionnaires territoriaux (plus de 1,4 million), loin devant les départements (environ 300 000) et les régions (qui ont moins de 20 000 agents). L’Observatoire de la fonction publique territoriale y a dénombré plus de 250 métiers, regroupés en huit filières, qui correspondent aux nombreuses compétences qui sont dévolues aux collectivités territoriales.

(1) Le projet de loi de finance pour 2010 prévoit de substituer à cette taxe deux impôts : la cotisation locale d’activité et la cotisation complémentaire.