I. - LE RÉGIME DES SESSIONS
Conformément à l’article 28 de la Constitution de 1958 (dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle de 1995), le Parlement est réuni de plein droit en une session ordinaire annuelle. À la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale, il peut être réuni en session extraordinaire, ouverte et close par décret du Président de la République (articles 29 et 30 de la Constitution). Enfin, certaines circonstances exceptionnelles survenant hors des sessions impliquent la tenue de séances à l’Assemblée nationale et au Sénat (par exemple en cas de mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution ou pour entendre un message du Président de la République) ; en outre, l’Assemblée nationale se réunit de plein droit après les élections législatives suivant une dissolution.
En dehors des périodes de session expressément prévues par la Constitution, les assemblées ne peuvent tenir de séance plénière et ne peuvent donc voter de loi, mais rien n’interdit à leurs instances internes, principalement les commissions permanentes, de se réunir en vue de préparer le travail législatif de la session suivante ou d’exercer leur contrôle sur le Gouvernement.
1. - La session ordinaire
a) Les causes de la révision constitutionnelle de 1995
Dans sa rédaction antérieure, la Constitution de 1958 avait prévu deux sessions ordinaires, d’environ trois mois chacune – la première à l’automne, de 80 jours à compter du 2 octobre, la seconde au printemps, de 90 jours au plus à compter du 2 avril (1) – séparées par des intersessions. L’ouverture de la session ordinaire d’avril était, sauf dissolution, le repère marquant le début de la nouvelle législature (« Les pouvoirs de l’Assemblée nationale expirent à l’ouverture de la cinquième session ordinaire d’avril qui suit son élection »).
En instituant une session unique de neuf mois, la révision constitutionnelle de 1995 poursuivait un double but :
- renforcer le poids des assemblées parlementaires au sein des institutions en leur permettant d’exercer de manière plus continue leur mission de contrôle de l’action du Gouvernement, mais aussi des instances de l’Union européenne ;
- adapter le rythme des réunions du Parlement aux exigences du travail législatif ; depuis 1958, le nombre de jours de séance à l’Assemblée nationale avait augmenté de manière presque constante (de 90 de 1959 à 1970, il avait atteint la centaine en 1971 et dépassé 150 en 1982) ; l’étroitesse du cadre temporel imposé par la Constitution avait entraîné le recours à des mesures ou pratiques compensatoires. Les séances de nuit et surtout les sessions extraordinaires s’étaient ainsi multipliées (entre 1958 et 1995, le Parlement avait ainsi été convoqué 60 fois en sessions de moins en moins « extraordinaires » ; sur ces 60 sessions extraordinaires, 59 avaient été convoquées à la demande du Premier ministre).
b) La session unique
Le Congrès, réuni à Versailles le 31 juillet 1995, a adopté le texte suivant : « Le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin ».
Toutefois, afin d’éviter que le passage à la session unique de neuf mois ne favorise la tendance à l’inflation législative dénoncée par les parlementaires eux-mêmes, mais aussi par des institutions telles que le Conseil d’État ou le Conseil constitutionnel, la révision constitutionnelle de 1995 a plafonné à 120 le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut normalement tenir au cours d’une session. La tenue de jours de séance supplémentaires peut cependant être décidée par le Premier ministre, après consultation du Président de l’assemblée concernée, ou par la majorité des membres de chaque assemblée. La limite des 120 jours a été franchie pour la première fois lors de la session parlementaire 2008-2009. Le Gouvernement ne peut cependant obliger une assemblée à siéger en dehors des jours et heures prévus par son Règlement.
La durée de la session ordinaire n’est pas affectée par l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale, que ce soit à l’échéance normale de son mandat, « le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection » (article L.O. 121 du code électoral), ou à la suite d’une dissolution prononcée par le Président de la République en vertu de l’article 12 de la Constitution. Le Sénat pourrait en effet continuer à siéger même s’il est d’usage qu’il ajourne ses travaux jusqu’à l’installation de la nouvelle Assemblée.
La clôture d’une session, ordinaire ou extraordinaire, et le plafonnement du nombre de jours de séance ne doivent pas empêcher le Parlement et, au premier chef, l’Assemblée nationale, d’exercer ses prérogatives les plus essentielles. C’est la raison pour laquelle l’article 51 de la Constitution prévoit que cette clôture est retardée ou que des séances supplémentaires sont de droit pour permettre la mise en cause par l’Assemblée nationale de la responsabilité du Gouvernement.
De même, aux termes de l’article 26 de la Constitution, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent pouvoir continuer leurs travaux au-delà du plafond de 120 jours de séance pour décider de la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d’un de leurs membres.
2. - Les sessions extraordinaires
Le Parlement est réuni en session extraordinaire à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale, sur un ordre du jour déterminé (article 29, alinéa premier de la Constitution). La session extraordinaire est ouverte et close par décret du Président de la République (article 30).
Si la session extraordinaire a été convoquée à la demande de la majorité des députés, le décret de clôture intervient dès l’épuisement de l’ordre du jour et, en tout état de cause, douze jours au plus tard à compter de l’ouverture de la session.
La pratique institutionnelle fait du droit de convocation du Parlement en session extraordinaire un pouvoir discrétionnaire du Président de la République. Celui-ci ne se considère pas comme tenu de suivre la proposition du Premier ministre ou de la majorité des députés. En pratique, depuis le début de la Vème République, seule une session extraordinaire a été convoquée à la demande d’une majorité de députés : la session du 14 au 16 mars 1979, dont l’ordre du jour comportait la discussion de deux propositions de résolution tendant à la création de commissions d’enquête sur la situation de l’emploi et sur les conditions de l’information publique.
Seul le Premier ministre peut demander une nouvelle session avant l’expiration du mois qui suit le décret de clôture.
En pratique, l’Assemblée nationale et le Sénat sont convoqués mais il est arrivé, pour achever l’examen de textes en cours de discussion, que l’ordre du jour d’une session extraordinaire ne concerne que l’une des deux assemblées.
L’instauration du régime de la session unique n’a pas mis fin à la multiplication des sessions extraordinaires. C’est ainsi que, depuis l’ouverture de la XIIIème législature, des sessions extraordinaires ont été tenues immédiatement après la clôture des trois sessions ordinaires de 2006-2007, 2007-2008 et 2008-2009, auxquelles se sont ajoutées celles convoquées en septembre 2007, 2008 et 2009, toutes à la demande du Premier ministre.
3. - Les sessions de droit
Le Parlement est également réuni de plein droit, s’il n’est pas déjà en session, dans trois circonstances prévues par la Constitution :
- l’article 16 prévoit la réunion de plein droit des deux assemblées lorsque le Président de la République décide de recourir aux pouvoirs exceptionnels qu’il lui confère ;
- l’article 18 prévoit que les deux assemblées sont réunies spécialement hors session pour entendre la lecture d’un message du Président de la République ;
- l’article 12 prévoit que l’Assemblée nationale, nouvellement élue à la suite d’une dissolution, se réunit à compter du deuxième jeudi suivant son élection, une session de droit de quinze jours étant ouverte (au cours de laquelle les deux assemblées peuvent se réunir) si cette première réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire. Si cette première réunion se tient à moins de quinze jours de la fin de la session ordinaire, celle-ci est prolongée d’autant par une session de droit
II. - LES RÈGLES RELATIVES AU RYTHME ET À LA DURÉE DES SÉANCES PUBLIQUES
Quand l’Assemblée nationale est réunie, notamment pendant la session ordinaire, elle ne siège pas en permanence, mais selon un calendrier organisé en semaines, jours de séance et séances, dont certaines sont spécialement affectées à un ordre du jour particulier.
Les modalités d’organisation des séances publiques de l’Assemblée nationale s’efforcent de satisfaire à plusieurs objectifs qui ne sont pas toujours aisément conciliables :
- prévoir le temps nécessaire à l’examen des affaires inscrites à l’ordre du jour de l’Assemblée, dans le respect du plafond constitutionnel de 120 jours de séance par session ordinaire ;
- éviter le plus possible que la tenue des séances publiques n’interfère avec les réunions d’autres organes de l’Assemblée, en particulier les groupes politiques et les commissions ;
- permettre aux députés d’exercer dans les meilleures conditions leurs autres activités, notamment celles liées au travail qu’ils doivent accomplir dans leur circonscription ainsi qu’aux autres mandats électifs qu’ils peuvent détenir.
La diversité de ces objectifs et la variation dans le temps des contraintes qui en découlent expliquent que l’organisation de la « semaine parlementaire » résulte autant de la coutume ou de l’accord des différents acteurs concernés (Président de l’Assemblée nationale, Gouvernement, groupes politiques de la majorité et de l’opposition) que de l’application littérale des textes qui régissent cette matière.
La nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution, issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit, outre le partage de la maîtrise de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement, qu’une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. De plus, un jour par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires.
Il résulte du même article qu’une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. En application de l’article 133 du Règlement, la Conférence des présidents fixe les séances de questions au Gouvernement des sessions ordinaires, traditionnellement au début de la séance de l’après-midi du mardi et du mercredi. La session extraordinaire de juillet 2009 a été la première de la Vème République au cours de laquelle une séance hebdomadaire de questions au Gouvernement a été organisée.
Pour le reste, l’article 28 de la Constitution autorise les assemblées à fixer elles-mêmes leurs semaines de séance - en pratique, il s’agit plutôt pour elles de déterminer les semaines durant lesquelles elles ne siègent pas (à l’occasion des périodes de fête ou des campagnes électorales par exemple) - et renvoie à leur règlement le soin de définir les jours et les horaires des séances.
Sur cette base, le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que celle-ci tient séance chaque semaine le matin, l’après-midi et la soirée du mardi, ainsi que l’après-midi et la soirée du mercredi ainsi que le matin, l’après-midi et la soirée du jeudi. Les horaires des séances sont fixés comme suit : de 9 heures 30 à 13 heures le matin, de 15 heures à 20 heures l’après-midi et de 21 heures 30 à 1 heure le soir.
Pour préserver la nécessaire souplesse du dispositif, le Règlement définit les procédures suivant lesquelles il peut être dérogé à ces règles, tout en respectant la limite énoncée par le deuxième alinéa de l’article 28 de la Constitution : des séances supplémentaires peuvent être tenues sur proposition de la Conférence des présidents ou, de droit, à la demande du Gouvernement.
De même, l’Assemblée peut décider de déroger aux horaires prévus par le Règlement, soit sur proposition de la Conférence des présidents (sur un ordre du jour déterminé), soit sur proposition de la commission saisie au fond ou du Gouvernement pour poursuivre le débat en cours.
Ces facultés de dérogation trouvent particulièrement à s’appliquer au cours de la période où l’Assemblée examine le projet de loi de finances (approximativement du 20 octobre au 20 novembre) puisqu’elle tient séance les vendredis et parfois les lundis, en sus des trois jours prévus par le Règlement, sans qu’il soit exclu qu’elle en tienne éventuellement le samedi et le dimanche si nécessaire.
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(1) Dans sa rédaction initiale, modifiée le 30 décembre 1963, la Constitution prévoyait que la session de printemps s'ouvrait le dernier mardi d'avril.
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