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La rédaction initiale de la Constitution de 1958 faisait du Gouvernement le seul maître de l’ordre du jour prioritaire des assemblées. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 permet désormais un partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement.
En pratique, l’ordre du jour est élaboré par la Conférence des présidents.
Dans sa rédaction initiale, l’article 48 de la Constitution prévoyait que l’ordre du jour des assemblées comportait, par priorité et dans l’ordre que le Gouvernement avait fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui. Sous réserve des séances réservées, une fois par semaine au moins, aux questions au Gouvernement et une fois par mois, à un ordre du jour fixé par chaque assemblée, cet ordre du jour prioritaire pouvait occuper tout le temps de séance disponible.
La nouvelle rédaction de l’article 48 issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, dispose que l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée et instaure un partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement.
L’ordre du jour est établi par la Conférence des présidents par séquences de quatre semaines, dans le respect des priorités définies par l’article 48 de la Constitution.
Ainsi, afin d’assurer au pouvoir exécutif la possibilité de mettre en œuvre les réformes législatives qu’il estime primordiales dans des délais raisonnables, une fraction d’ordre du jour, dans la limite de deux semaines de séance sur quatre, a été préservée au bénéfice exclusif du Gouvernement. Selon la Constitution, le Gouvernement a la faculté de déterminer les projets et propositions de loi qu’il désire voir figurer à l’ordre du jour de ces deux semaines et de fixer l’ordre dans lequel ils seront examinés. Sur cette liste de textes et sur cet ordre, ni la Conférence des présidents, ni l’Assemblée n’ont à se prononcer.
Ayant le droit de fixer cette partie de l’ordre du jour, le Gouvernement est libre également de le modifier. Il suffit d’une lettre adressée au Président de l’Assemblée ou même - ce qui est beaucoup plus rare - d’une simple déclaration faite en séance publique par un membre du Gouvernement pour changer l’ordre des textes inscrits, retirer un texte de l’ordre du jour, voire, à titre exceptionnel, inscrire un texte qui n’était pas prévu.
L’Assemblée, quant à elle, fixe l’ordre du jour des deux semaines restantes. Une semaine est ainsi consacrée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques, la seconde semaine étant consacrée à l’examen des textes qu’elle souhaite voir débattus (semaine dite de l’Assemblée). La Conférence des présidents établit des propositions que le Président de l’Assemblée soumet à l’Assemblée. Celle-ci se prononce par un vote sur l’ensemble, aucun amendement n’étant recevable.
Le programme de travail ainsi élaboré est publié au Journal officiel et sur le site de l’Assemblée nationale.
Le troisième alinéa de l’article 48 prévoit l’inscription à l’ordre du jour par priorité de certains textes, à la demande du Gouvernement et en dehors des semaines qui lui sont normalement réservées :
- les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
- les projets et propositions de loi adoptés par la première assemblée transmis depuis six semaines au moins ;
- les projets de loi relatifs aux états de crise ;
- les demandes d’autorisation de l’article 35 de la Constitution relatives à une intervention des forces armées à l’étranger pour une durée de plus de quatre mois ou à une déclaration de guerre.
En ce qui concerne les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale, il est nécessaire de permettre leur inscription par priorité à l’ordre du jour, dans la mesure où leur examen doit avoir lieu dans des délais très stricts, imposés par le texte constitutionnel (cf. articles 47 et 47-1 de la Constitution).
Le Gouvernement peut également demander à une assemblée saisie d’un texte voté par l’autre assemblée « depuis six semaines au moins » d’inscrire ce texte à l’ordre du jour par priorité. Cette inscription permet d’assurer la poursuite de l’examen d’un texte dans les meilleurs délais, sans que les conséquences d’un ordre du jour partagé puissent ralentir à l’excès la navette parlementaire. Cette inscription à l’ordre du jour est applicable non seulement au cas d’un texte adopté mais également au cas d’un texte rejeté par l’autre assemblée.
Dans la mesure où une compétence générale de principe est désormais conférée à la Conférence des présidents par le premier alinéa de l’article 48 du Règlement, le Gouvernement informe la Conférence des présidents avant d’inscrire des textes à l’ordre du jour au plus tard la veille de la réunion de celle-ci.
La révision constitutionnelle a substantiellement modifié l’article 42 de la Constitution en prescrivant l’examen en séance publique des textes élaborés par les commissions. Afin de permettre aux commissions d’examiner les textes qui leur sont soumis dans des conditions raisonnables, un délai minimal a été défini par la Constitution entre le dépôt et la discussion en séance publique.
Ainsi, la discussion, en première lecture, d’un projet ou d’une proposition de loi, ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt. Dans le cas d’un texte transmis par l’autre assemblée, ce délai est ramené à quatre semaines à compter de la transmission. Il ne s’applique pas aux textes prévus à l’article 48, alinéa 3, de la Constitution, ni à ceux soumis à la procédure accélérée de l’article 45 de la Constitution.
Aux termes de l’article 46, alinéa 2 de la Constitution, les mêmes délais s’appliquent aux lois organiques sauf si la procédure accélérée est engagée. Dans ce cas, un délai de quinze jours doit s’écouler entre le dépôt d’un texte de caractère organique et sa discussion par la première assemblée saisie.
La discussion des motions de censure (article 49, alinéas 2 et 3 de la Constitution) doit avoir lieu au plus tard le troisième jour de séance suivant l’expiration du délai constitutionnel de quarante-huit heures consécutif au dépôt. Cette date est fixée par la Conférence des présidents. Par ailleurs, l’article 51 de la Constitution dispose que « la clôture de la session ordinaire ou des sessions extraordinaires est de droit retardée pour permettre, le cas échéant, l’application de l’article 49 ». À cette même fin, des séances supplémentaires sont de droit.
L’article 48, alinéa 2 dispose que : « une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l’article 9, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement ».
En pratique, les séances de questions se répartissent entre les questions au Gouvernement, les questions orales sans débat et les questions à un ou plusieurs ministre sur les politiques qu’ils conduisent. Les premières ont lieu deux fois par semaine à l’Assemblée nationale : les mardi et mercredi après-midi, la première heure de séance est consacrée aux questions d’actualité au Gouvernement. Les questions orales sans débat sont organisées les mardi et jeudi matin lors de la semaine réservée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Enfin, les séances de questions à un ministre, dont la durée est généralement fixée à 1 h 30, sont organisées lors de cette même semaine réservée au contrôle.
La reconnaissance des droits accordés aux groupes d’opposition ou minoritaires par l’article 51-1 de la Constitution est la conséquence directe de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. L’article 48, alinéa 5 de la Constitution dispose que : « une séance par mois est réservée à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires ».
La place accordée à l’opposition dans la fixation de l’ordre du jour est très sensiblement améliorée. En effet, l’ordre du jour prioritaire accordé à l’opposition correspond à « un jour de séance par mois ». Ainsi, alors que les groupes appartenant à l’opposition bénéficiaient, aux termes de l’ancien Règlement, de sept séances d’initiative parlementaire par session, ils devraient bénéficier de vingt-sept séances d’initiative parlementaire par session (à raison de trois séances par jour).
La Conférence des présidents arrête l’ordre du jour de cette journée sur le fondement des propositions d’inscription formulées par le groupe d’opposition ou minoritaire.
La Conférence des présidents est l’organe compétent pour préparer l’organisation du travail de l’Assemblée nationale en séance publique. Elle est réunie à l’initiative du Président de l’Assemblée nationale, une fois par semaine, généralement le mardi matin, davantage si nécessaire.
La Conférence des présidents est composée, outre le Président, des six vice-présidents de l’Assemblée, des huit présidents des commissions permanentes, du rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, du président de la commission des affaires européennes et des présidents des groupes politiques. Les présidents des commissions spéciales peuvent être convoqués à la Conférence sur leur demande.
Le Gouvernement y est représenté par un de ses membres, généralement le ministre chargé des relations avec le Parlement qui transmet à la Conférence les prévisions du Gouvernement pour les semaines de séance qui lui sont réservées par priorité.
La nouvelle rédaction de l’article 48 de la Constitution pose le principe de la fixation de l’ordre du jour par l’Assemblée. Il revient donc à la Conférence des présidents d’établir le programme de travail en tenant compte des limites déterminées par la Constitution.
En premier lieu, la Conférence des présidents est informée par le Gouvernement de ses prévisions indicatives sur l’utilisation de la session : à cet effet, le ministre des relations avec le Parlement lui communique, avant l’ouverture de la session ou après la formation du Gouvernement, les semaines qu’il prévoit de réserver, au cours de la session, pour l’examen des textes et les débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.
Ensuite, l’ordre du jour est établi pour chaque séquence de quatre semaines par la Conférence des présidents. En raison de la priorité constitutionnelle qui est reconnue au Gouvernement dans la fixation de l’ordre du jour (alinéas 2 et 3 de l’article 48 de la Constitution), la Conférence des présidents n’a pas à statuer sur le programme de travail qui lui est présenté pour les deux semaines réservées au gouvernement ou pour les textes relevant de la priorité gouvernementale. Toutefois, même pour cette partie de l’ordre du jour, la réunion de la Conférence des présidents fournit l’occasion d’échanges de vues qui peuvent conduire le Gouvernement, en complément des consultations préalables auxquelles il a procédé, à aménager les prévisions qu’il avait d’abord retenues.
Pour les deux autres semaines, la Conférence dispose d’une grande liberté pour élaborer un ordre du jour.
Les présidents des groupes et ceux des commissions peuvent faire des propositions d’inscription à l’ordre du jour lorsqu’il s’agit d’une semaine relevant de l’Assemblée : leurs propositions doivent être adressées au Président de l’Assemblée au plus tard quatre jours avant la tenue de la Conférence. Pour les semaines de contrôle, chaque groupe d’opposition ou minoritaire a droit à l’inscription d’un sujet d’évaluation et de contrôle.
La Conférence des présidents est aussi appelée à arrêter, pour la durée de la session, le calendrier des séances mensuelles réservées par priorité à un ordre du jour réservé à l’initiative des groupes d’opposition ou groupes minoritaires (article 48, alinéa 5, de la Constitution). Les séances sont réparties, au début de chaque session, entre les groupes d’opposition et groupes minoritaires en fonction de leur importance numérique, chaque groupe disposant au moins de trois séances par session ordinaire.
La Conférence des présidents décide de l’organisation de la discussion générale des textes ou des débats inscrits à l’ordre du jour, en répartissant notamment les temps de parole qui seront accordés aux orateurs, quel que soit le cadre – gouvernemental ou d’initiative parlementaire – dans lequel ces textes et débats s’insèrent.
En outre, en application de l’article 45 de la Constitution, les Conférences des présidents des deux assemblées peuvent décider conjointement de s’opposer à la mise en œuvre de la procédure accélérée.
Le Règlement donne enfin compétence à la Conférence des présidents pour :
- fixer la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte (temps législatif programmé) ;
- organiser les séances de questions orales, qu’il s’agisse des questions orales sans débat ou des deux séances hebdomadaires de questions au Gouvernement;
- élaborer les conditions et la durée de la discussion du projet de loi de finances annuelle tant pour la première partie de cette discussion que pour l’examen des missions de la seconde partie ;
- décider qu’il sera procédé « au vote solennel », par scrutin public, sur l’ensemble des textes importants et fixer à l’avance la date de ces votes ;
- fixer le jour d’examen des motions de censure et organiser leur discussion.
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Malvoyants