Le droit d’amendement est le droit de soumettre au vote des assemblées parlementaires des modifications aux textes dont elles sont saisies, qu’il s’agisse de projets de loi (d’initiative gouvernementale), de propositions de loi (d’initiative parlementaire) ou de propositions de résolution. Il peut être considéré comme un « prolongement » du droit d’initiative législative ; avec le temps, il est même devenu dans de nombreux parlements et notamment en France la forme d’expression principale du droit d’initiative des parlementaires.

Il trouve sa source dans le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, qui énonce que « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement ». Depuis la révision de juillet 2008, cet article précise que ce droit « s’exerce en séance ou en commission ».

Les caractères principaux du droit d’amendement sont de trois ordres :

- c’est un droit partagé entre le Gouvernement et les parlementaires ;

- c’est un droit individuel ou collectif (contrairement aux questions, par exemple, les amendements peuvent être co-signés) ;

- c’est un droit illimité (sous réserve des restrictions présentées ci-après), ce qui peut en faire un moyen d’obstruction.

Le principe général, affirmé par l’article 45 de la Constitution, est que le droit d’amendement s’exerce librement au stade de la première lecture : tout amendement est recevable à ce stade dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte. Au cours des lectures suivantes, les amendements ne peuvent porter que sur les dispositions restant en discussion, ce qui exclut les amendements introduisant des dispositions nouvelles. Il s’agit, en outre, d’un droit encadré par la Constitution, dans l’esprit du parlementarisme rationalisé qui a présidé à son élaboration.

I. - L'ENCADREMENT DU DROIT D'AMENDEMENT

Les règles qui suivent sont applicables aux amendements comme aux sous-amendements. Toutefois, les sous-amendements ne sont pas recevables lorsqu’ils contredisent le sens de l’amendement ou excèdent son champ. En revanche, les délais de dépôt ne leur sont pas opposables.

1. - Le contrôle de la recevabilité financière des amendements

a) Principe général

L’article 40 de la Constitution précise que les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. La rédaction employée permet de présenter un amendement diminuant une ressource publique, sous réserve qu’il soit gagé par l’augmentation à due concurrence d’une autre ressource publique ; en revanche, elle proscrit toute compensation dans le domaine des charges publiques.

La jurisprudence constitutionnelle a précisé la portée de l’irrecevabilité financière. Elle a ainsi décidé qu’elle s’appliquait non seulement aux dépenses de l’État mais aussi à celles des autres personnes publiques et que l’incidence des mesures proposées se jugeait par rapport au texte examiné ou au droit existant, s’il est plus favorable.

b) La recevabilité financière des amendements aux projets de loi
de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale

Le contrôle de la recevabilité financière des amendements aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale obéit à des règles particulières :

- les règles applicables aux lois de finances ont été sensiblement assouplies à compter de l’examen du projet de loi de finances pour 2006, qui est le premier à avoir été présenté en application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.

Cette loi organique a profondément modifié les modalités du contrôle budgétaire du Parlement, en substituant à l’ancienne répartition des crédits par ministères, titres de dépenses puis chapitres budgétaires, une répartition distinguant une cinquantaine de missions de l’État (dont une dizaine interministérielles) et, à l’intérieur de celles-ci, à peu près 170 programmes. L’article 47 de la loi organique précitée précise que la notion de charge publique doit être appréciée au niveau de chaque mission, ce qui permet dorénavant aux parlementaires de proposer, au sein d’une même mission, des augmentations de crédits au sein d’un programme compensées par une diminution d’autres crédits au sein d’un autre programme ; en outre, les parlementaires ont la faculté de créer un programme nouveau en compensant cette mesure par la diminution des crédits affectés à un autre programme de la même mission ;

- pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale, le paragraphe IV de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale précise que, s’agissant des amendements portant sur les objectifs de dépenses inscrits en loi de financement, la charge s’entend de chaque objectif de dépenses par branches ou de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

Ce dernier assouplissement, introduit par une loi organique du 2 août 2005, permet en principe aux parlementaires d’opérer, au sein de l’ONDAM ou des objectifs de dépenses par branches (le premier étant obligatoirement décomposé en sous-objectifs et les seconds pouvant l’être), des arbitrages entre sous-objectifs. Cependant, la valeur prévisionnelle et non limitative des sous-objectifs et objectifs de dépenses risque de limiter l’usage qui sera fait des nouvelles possibilités d’amendements ainsi créées.

c) Les modalités du contrôle

Il convient de distinguer les amendements déposés en commission de ceux déposés en séance.

Dans le premier cas, il revient au président de la commission et, en cas de doute, à son bureau, d’apprécier la recevabilité de l’amendement au regard de l’article 40 de la Constitution, au besoin après avis du président ou du rapporteur général de la commission des finances. Les amendements qu’il déclare irrecevables ne sont pas examinés par la commission. Le Gouvernement ou un député peut également opposer à tout moment l’article 40 de la Constitution à une modification apportée par une commission au texte d’un projet ou d’une proposition de loi, c’est-à-dire à un amendement adopté par une commission et intégré dans le texte qui servira de base à la discussion en séance publique. L’irrecevabilité est appréciée par le président ou le rapporteur général de la commission des finances.

S’agissant des amendements déposés en vue de leur examen en séance, c’est le Président de l’Assemblée qui est chargé d’en apprécier la recevabilité financière. Cependant, selon un usage constant, le Président suit quasiment toujours l’avis du président de la commission des finances ou, à défaut, du rapporteur général ou d’un membre du bureau de la commission des finances désigné à cet effet (l’article 89, alinéa 3 du Règlement prévoit cette consultation « en cas de doute »). Tous les amendements litigieux sont ainsi renvoyés, lors de l’enregistrement, au président de la commission des finances, et son avis joue un rôle déterminant. Lorsque l’avis conclut à l’irrecevabilité, l’amendement est renvoyé à l’auteur. Il n’est pas mis en distribution et ne sera pas appelé en discussion.

Cette procédure de contrôle a priori n’interdit pas d’opposer ultérieurement l’irrecevabilité financière aux propositions de loi et aux amendements. Cette faculté, prévue par l’article 89, alinéa 4 du Règlement, est reconnue aussi bien au Gouvernement qu’à tout député. En pratique l’opposition aura rarement lieu d’être formulée à ce stade puisque la première vérification, faite au moment du dépôt, devrait avoir éliminé d’office les initiatives encourant l’irrecevabilité.

L’irrecevabilité financière peut cependant être opposée aux amendements mis en distribution. Dans ce cas, l’appréciation de recevabilité est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt, c’est-à-dire sur décision du Président de l’Assemblée après avis du président de la commission des finances. Compte tenu de l’examen systématique de recevabilité des amendements au dépôt, il n’y a lieu de procéder à une nouvelle consultation que dans des cas exceptionnels : il en va ainsi, par exemple, lorsque la discussion fait apparaître un fait nouveau mettant en cause l’avis de recevabilité formulé au dépôt.

Il est à noter que la procédure de contrôle de la recevabilité financière organisée par le Règlement confie aux seules instances parlementaires le soin de statuer sur la question de recevabilité au cours de la procédure législative. En cas de litige sur la recevabilité d’un amendement – en particulier lorsque le Gouvernement conteste la recevabilité affirmée par l’autorité parlementaire compétente –, c’est la décision de cette dernière qui prévaut, sans appel, à ce stade, à un juge extérieur, contrairement à ce qui est prévu en matière de recevabilité « législative ».

Les décisions prises par les instances parlementaires dans le domaine de la recevabilité financière ne peuvent être contestées que par la voie du recours devant le Conseil constitutionnel, présenté en application de l’article 61, alinéa 2 de la Constitution, après l’adoption de la loi. Le Conseil constitutionnel se reconnaît en effet compétent pour apprécier s’il a été fait, dans le cours de la procédure législative, une application correcte de l’article 40 de la Constitution, qu’il s’agisse des décisions d’irrecevabilité ou de recevabilité financière. Dans ce dernier cas, cependant, le Conseil estime qu’il ne peut être saisi que si l’exception d’irrecevabilité financière a été soulevée devant le Parlement.

2. - Le contrôle de la recevabilité législative des amendements

L’article 41 de la Constitution prévoit que « s’il apparaît, au cours de la procédure législative, qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi (...), le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité ». En cas de désaccord entre eux, « le Conseil constitutionnel, à la demande de l’un ou de l’autre, statue dans un délai de huit jours ».

Initialement, seul le Gouvernement pouvait opposer l’irrecevabilité et, dans la pratique, la complexité de la procédure s’est traduite par une faible utilisation de celle-ci. En confiant ce droit au Président de l’Assemblée nationale, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a entendu lui donner un second souffle.

Une différence majeure qui oppose cette procédure à celle destinée à assurer le respect de l’article 40 est que la recevabilité législative n’est pas systématiquement contrôlée au moment du dépôt des propositions et des amendements parlementaires : ce contrôle requiert l’intervention du Gouvernement ou du Président de l’Assemblée.

Mettant en oeuvre l’article 41 de la Constitution, l’article 93 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit ainsi que l’irrecevabilité d’une proposition ou d’un amendement peut être opposée à tout moment tant par le Président de l’Assemblée que par le Gouvernement. Elle précise également que l’amendement qui prend la forme d’une disposition du texte résultant des travaux de la commission peut aussi faire l’objet d’une telle contestation. Les deuxième et troisième alinéas de l’article 93 envisagent respectivement le cas d’une irrecevabilité opposée par le Gouvernement et celui d’une irrecevabilité opposée par le Président de l’Assemblée. Si l’irrecevabilité est opposée par le Gouvernement, il revient alors au Président de l’Assemblée de se prononcer. Dès lors que le Président de l’Assemblée est en désaccord avec le Gouvernement, il saisit le Conseil constitutionnel. Si l’irrecevabilité est opposée par le Président de l’Assemblée il doit consulter le Gouvernement et, en cas de désaccord avec ce dernier, saisir le Conseil constitutionnel. Dès lors que le Président de l’Assemblée envisage d’opposer l’irrecevabilité ou doit se prononcer sur l’irrecevabilité opposée par le Gouvernement, il est prévu qu’il puisse consulter le président de la commission des lois ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet.

3. - Autres restrictions au droit d'amendement

a) Restrictions liées à la bonne organisation du débat parlementaire

Pour permettre une discussion ordonnée et cohérente des articles d’un projet de loi et des amendements qui s’y rapportent, et pour donner à chaque acteur du débat, Gouvernement, rapporteur et députés le temps de préparer cette discussion, il est nécessaire de prévoir une date limite pour le dépôt de ces derniers. La réforme du Règlement du 27 mai 2009 a institutionnalisé le délai de dépôt des amendements en commission : les amendements doivent être déposés au secrétariat de la commission au plus tard le troisième jour ouvrable, à 17 heures, précédant l’examen du texte en commission. Elle a également modifié le délai pour les amendements déposés sur le texte discuté en séance en le portant également au troisième jour ouvrable précédant l’examen du texte en séance, à 17 heures, au lieu de la veille de la discussion à 17 heures, comme c’était le cas depuis 2006.

Le Conseil constitutionnel a admis la fixation de tels délais sous réserve que les présidents de commissions, s’agissant de l’examen des textes par ces dernières, ou la Conférence des présidents, s’agissant de la séance publique, puissent fixer un autre délai si le délai de droit commun ne permet pas que soient respectées les « exigences de clarté et de sincérité » des débats, et ce, afin de garantir pleinement « le caractère effectif du droit d’amendement conféré aux parlementaires par l’article 44 de la Constitution » (Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009). Pour les amendements en séance, la loi organique du 15 avril 2009 impose qu’en tout état de cause, les amendements des députés soient déposés avant le début de l’examen en séance.

Des délais particuliers sont prévus pour l’examen de la seconde partie des projets de loi de finances : les amendements rattachés à l’examen des crédits doivent être déposés au plus tard l’avant-veille de la discussion à 13 heures, ceux présentés aux articles non rattachés au plus tard la veille à 13 heures.

Après l’expiration des délais susvisés, restent recevables les sous-amendements, les amendements du Gouvernement et des commissions saisies au fond, les amendements portant sur les articles modifiés ou ajoutés par un amendement du Gouvernement ou de la commission au fond déposé hors délais.

b) Irrecevabilité liée à l'objet de l'amendement

L’article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale énonce que les amendements ne peuvent porter que sur un seul article. Les sous-amendements ne peuvent contredire le sens de l’amendement qu’ils visent et ne peuvent être sous amendés. En outre, conformément à l’article 45 de la Constitution, ce même article 98 admet la recevabilité, en première lecture, de tout amendement dès lors que celui-ci présente une lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. Dans tous les cas, il revient au Président de l’Assemblée d’apprécier la recevabilité, au regard de ces dispositions, des amendements déposés.

c) Restriction liée à l'examen en commission

En application de l’article 44, alinéa 2 de la Constitution, le Gouvernement peut s’opposer à la discussion des amendements ou des sous-amendements qui n’ont pas été soumis à la commission saisie au fond. Cette arme de procédure n’est généralement utilisée qu’en cas d’obstruction manifeste, à l’égard d’amendements déposés après la dernière réunion de la commission.

d) Restrictions liées aux nécessités de la procédure législative

Comme on l’a vu, la procédure législative, fondée sur un système de navette entre les deux assemblées, vise à rapprocher progressivement leurs points de vue respectifs en vue de l’adoption d’un texte identique. Dès lors, il est logique que tous les articles de loi qui, à un stade donné de la procédure, ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées sortent du champ de la navette et ne soient plus amendables. Sont également prohibés les amendements qui remettraient en cause des dispositions adoptées conformes en introduisant dans le texte des additions incompatibles. Il peut seulement être fait exception aux règles qui viennent d’être exposées pour assurer la coordination avec d’autres dispositions du projet ou de la proposition, pour rectifier une erreur matérielle ou pour assurer le respect d’une disposition constitutionnelle.

Le texte issu des délibérations de la commission mixte paritaire fait également l’objet de restrictions particulières à l’exercice du droit d’amendement, qui se justifient par la nécessité de ne pas dénaturer l’accord sur un texte commun qui a pu être trouvé entre les deux assemblées. L’article 45, alinéa 3 de la Constitution prévoit à cet effet que seuls sont recevables les amendements du Gouvernement et les amendements parlementaires dont le Gouvernement a accepté le dépôt.

Depuis sa décision du 25 juin 1998, le Conseil constitutionnel considère en outre que le texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire - que celle-ci ait ou non abouti - ne peut faire l’objet d’adjonctions, et que les dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la commission mixte paritaire ne peuvent être modifiées que par des amendements qui, soit sont en relation directe avec une disposition restant en discussion, soit sont dictés par la nécessité d’assurer le respect de la Constitution, d’assurer une coordination avec d’autres textes en cours d’examen ou de corriger une erreur matérielle.

Le juge constitutionnel a ensuite étendu le champ de cette jurisprudence en censurant des dispositions entièrement nouvelles introduites par la commission mixte paritaire elle-même (décision du 5 août 2004).

Plus récemment encore, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 19 janvier 2006 revenant sur une jurisprudence antérieure, a annoncé son intention d’écarter, dès la deuxième lecture, les amendements qui ne seraient pas en relation directe avec une disposition restant en discussion, avec les mêmes exceptions que celles déjà prévues pour les textes soumis aux assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire.

Enfin, lorsque le Gouvernement décide, en application de l’article 45, alinéa 4 de la Constitution, de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale par le biais d’une ultime lecture dite « lecture définitive », les seuls amendements recevables au dernier texte voté par l’Assemblée nationale sont ceux précédemment adoptés par le Sénat en nouvelle lecture.