L’article 40 de la Constitution, inchangé depuis 1958, dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

Cette restriction à l’initiative financière des parlementaires est l’un des éléments constitutifs du « parlementarisme rationalisé » qui caractérise les institutions de la V^ème République.

I. – La procédure

1. – Préalablement au dépôt

Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, « le respect de l’article 40 de la Constitution exige qu’il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité […] des propositions et amendements formulés par les députés et cela antérieurement à l’annonce de leur dépôt » et « avant qu’ils ne puissent être publiés, distribués et mis en discussion » (décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009).

a) Les propositions de loi

En application de l’article 89, alinéa 1, du Règlement de l’Assemblée nationale, l’appréciation de leur recevabilité est confiée à une délégation du Bureau de l’Assemblée, qui refuse le dépôt des propositions de loi « lorsqu’il apparaît que leur adoption aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution ».

b) Les amendements en commission

L’article 89, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que l’irrecevabilité est appréciée, pour les amendements déposés en commission, par le président de la commission concernée et, en cas de doute, par son bureau.

Le président de la commission saisie au fond peut consulter, s’il l’estime nécessaire, son homologue de la commission des finances.

c) Les amendements en séance

Aux termes de l’article 89, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale, le Président de l’Assemblée est tenu de refuser le dépôt d’un amendement en séance lorsqu’il apparaît évident qu’il a pour effet de diminuer les ressources publiques ou de créer ou augmenter une charge publique. En cas de doute, il prend sa décision après avoir consulté le président de la commission des finances.

En pratique, les avis du président de la commission des finances sont toujours suivis par le Président de l’Assemblée.

2. – Postérieurement au dépôt

Les dispositions de l’article 40 de la Constitution peuvent être opposées « à tout moment » au cours de la procédure législative, par le Gouvernement ou par tout député, aux propositions et amendements, ainsi qu’aux modifications apportées par les commissions aux textes dont elles sont saisies.

En pareil cas, il appartient au président de la commission des finances de se prononcer sur leur recevabilité (article 89, alinéa 4, du Règlement de l’Assemblée nationale).

II. – Les principes généraux : champ d’application et base de référence

1. – Le champ d’application

L’article 40 de la Constitution, qui vise les ressources et les charges publiques, s’applique donc à l’État, aux collectivités territoriales et aux différents organismes de sécurité sociale (à l’exclusion des régimes complémentaires).

Par extension, l’article 40 est applicable aux structures publiques bénéficiant de financements publics : établissements publics à caractère administratif, la plupart des établissements publics industriels et commerciaux. En revanche, les entreprises publiques se trouvent hors du champ d’application de l’article 40, de même que les organismes de formation professionnelle.

2. – La base de référence

La base de référence est le terme de comparaison choisi pour apprécier le caractère coûteux d’un amendement, c’est-à-dire soit la perte de recettes qu’il entraîne, soit la création ou l’aggravation de charge à laquelle il procède.

Les bases de référence possibles sont les suivantes :

-       le droit existant (textes législatifs et réglementaires en vigueur) ;

-       le droit proposé (texte en discussion).

Le choix entre ces deux bases se fait toujours, par principe, dans le sens le plus favorable à l’initiative parlementaire.

III. – L’interdiction relative de diminuer des ressources publiques

L’article 40 de la Constitution prohibe la diminution des ressources publiques par une initiative parlementaire. L’emploi du pluriel a pour effet d’autoriser la compensation d’une perte de recette par l’augmentation d’une autre recette.

Cette compensation, communément désignée sous le terme de « gage », conditionne la recevabilité d’un amendement ou d’une proposition de loi entraînant une perte de recette. La compensation doit bénéficier à la collectivité ou à l’organisme qui subit la perte de recette. En conséquence, il n’est, par exemple, pas possible de compenser une perte de ressource subie par l’État par une majoration des impôts perçus par les collectivités territoriales.

Le gage doit être réel et la recette qui en résulte doit pouvoir être effectivement perçue. Il est cependant admis que le gage puisse consister en la création d’un impôt nouveau ou en la majoration du taux d’un impôt existant, « à due concurrence » de la perte de recette. Cette pratique facilite la rédaction des amendements. De fait, lors de la discussion en séance publique, le plus souvent, le Gouvernement « lève le gage » des amendements qu’il a décidé d’accepter ou auxquels il a renoncé à s’opposer.

IV. – L’interdiction absolue d’augmenter une charge publique

L’article 40 de la Constitution est opposable à une initiative parlementaire qui crée ou aggrave une charge publique. L’emploi du singulier a pour effet d’interdire toute compensation : la création ou l’aggravation d’une charge ne peut être gagée, que ce soit par une augmentation de recette ou par une diminution de charge. Ainsi, le fait que la création d’une charge nouvelle génère par ailleurs des économies plus que proportionnelles est sans effet au regard de l’article 40 : l’amendement ou la proposition de loi est irrecevable.

Sont regardées comme des charges les dépenses directes et certaines, mais également les dépenses éventuelles ou facultatives ; ainsi, sont irrecevables les amendements qui ouvrent une possibilité juridique de dépenser.

En revanche, ne sont pas irrecevables les simples charges de gestion, définies comme les mesures dont le coût pour les finances publiques pourrait manifestement être pris en charge par la mobilisation de moyens administratifs déjà existants, sans extension des missions des organismes concernés. Sont également toujours recevables les dispositions non normatives et les demandes de rapports.

L’article 40 est donc d’une très grande sévérité en matière de dépenses, alors qu’il est en pratique moins contraignant pour l’initiative parlementaire s’agissant des recettes.

V. – L’application de l’article 40 aux amendements aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale

1. – Projets de lois de finances

Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les conditions d’application de l’article 40 aux amendements portant sur les projets de loi de finances ont été précisées et assouplies.

L’article 47 de la LOLF dispose que, pour l’application de l’article 40, « la charge s’entend, s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits, de la mission ». Il en résulte une faculté nouvelle pour les parlementaires, qui peuvent proposer des mouvements de crédits entre les programmes d’une même mission sans augmenter le montant global de cette dernière. La base du droit d’amendement, qui s’exerçait auparavant au niveau du chapitre budgétaire, a donc été élargie. Cet assouplissement sensible ne concerne que les amendements relatifs aux crédits.

Les amendements de crédits doivent être précisément motivés, c’est-à-dire que tant l’augmentation des crédits d’un programme que la diminution des crédits d’un ou plusieurs autres programmes doivent être justifiées et faire l’objet d’une imputation précise.

En application du dernier alinéa de l’article 47 de la LOLF, les amendements, quel que soit le texte sur lequel ils portent, doivent être conformes aux dispositions de la loi organique. Cette disposition a notamment pour effet de protéger le domaine exclusif des lois de finances : ainsi, sont irrecevables les amendements qui proposent d’introduire dans un autre texte des dispositions ne pouvant figurer qu’en loi de finances (par exemple, l’affectation au profit d’une autre personne morale d’une recette établie au profit de l’État).

2. – Projets de lois de financement de la sécurité sociale

La loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a prévu un régime de recevabilité financière similaire. Elle dispose notamment que « la charge s’entend, s’agissant des amendements aux projets de loi de financement de la sécurité sociale s’appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses par branche ou de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ». Les parlementaires peuvent donc présenter des amendements majorant le montant d’un ou plusieurs sous-objectifs inclus dans un objectif de dépenses, à condition de ne pas augmenter le montant de ce dernier.

Cette loi organique prévoit également la protection du domaine des lois de financement de la sécurité sociale, notamment de leur domaine exclusif (par exemple, l’affectation à un tiers d’une recette exclusive des régimes sociaux).