I. - LES COMMISSIONS D'ENQUÊTE
1. – La création d’une commission d’enquête
Depuis 1991, on désigne sous un seul vocable « commission d’enquête » les instances qui auparavant prenaient la forme d’une « commission d’enquête » proprement dite (dont l’objet devait porter sur des faits déterminés) ou d’une « commission de contrôle » (dont l’objet était la gestion administrative, financière ou technique de services publics ou d’entreprises nationales).
La création d’une commission d’enquête relève exclusivement de l’initiative parlementaire. Celle-ci doit prendre la forme du dépôt par un ou plusieurs députés, d’une proposition de résolution tendant à la création d’une telle commission. Cette proposition de résolution doit exposer les motifs de la demande et déterminer l’objet de l’enquête.
Elle est transmise à la commission permanente compétente au fond. L’Assemblée nationale se prononce ensuite en séance publique.
Depuis 1988, un « droit de tirage » annuel permettant l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête, a été reconnu conventionnellement à chaque groupe politique. Ce droit de tirage, qui était tombé en désuétude, a été renforcé et consacré par la réforme du Règlement du 27 mai 2009. Désormais, chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire peut demander une fois par session ordinaire, à l’exception de celle précédant le renouvellement de l’Assemblée, qu’un débat sur la création d’une commission d’enquête ait lieu en séance publique. Pour être rejetée, la création de la commission d’enquête doit faire l’objet d’un vote négatif des trois cinquièmes des membres de l’Assemblée, seuls les députés qui y sont défavorables prenant part au vote.
a) Recevabilité de la proposition de résolution
Dans son rapport, la commission permanente, se prononce sur la recevabilité de la demande au regard des textes et sur son opportunité.
Selon les termes du Règlement de l’Assemblée nationale, la proposition de résolution « doit déterminer avec précision soit les faits qui donnent lieu à enquête, soit les services ou entreprises publics dont la commission doit examiner la gestion » ; cette exigence n’est pas très contraignante en pratique.
Par ailleurs, l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prohibe expressément la création d’une commission d’enquête lorsque les faits ont donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. C’est pourquoi le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que le Président notifie la proposition de résolution dès son dépôt au Garde des Sceaux.
Le problème de la délimitation précise des domaines respectifs de l’enquête parlementaire et des investigations judiciaires a donné lieu à une jurisprudence complexe ; l’interprétation qui prévaut est que l’existence de poursuites n’interdit pas la création d’une commission d’enquête lorsqu’elle est souhaitée, mais restreint son champ d’investigation aux faits n’ayant pas donné lieu à poursuites. Ainsi, la souplesse d’interprétation de cette règle n’a pas empêché par exemple, la création des commissions d’enquête sur le Service d’action civique, les sectes, le Crédit Lyonnais ou le régime étudiant de la Sécurité sociale.
Quoi qu’il en soit, les travaux d’une commission d’enquête sont automatiquement interrompus par l’ouverture d’une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa création.
b) Composition des commissions d’enquête
Bien que l’ordonnance de 1958 ait prévu à l’origine la désignation des commissaires au scrutin majoritaire, un compromis a toujours permis de respecter la proportionnelle des groupes.
La révision du Règlement du 27 mai 2009 a renforcé le pluralisme des commissions d’enquête. Désormais, leurs membres sont désignés à la proportionnelle des groupes, leur bureau doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes. Enfin, les fonctions de président ou de rapporteur reviennent automatiquement à un membre d’un groupe d’opposition ou d’un groupe minoritaire.
Les commissions d’enquête comprennent au maximum 30 membres qui élisent au scrutin secret un bureau – composé obligatoirement d’un président, de 4 vice-présidents et de 4 secrétaires – et un rapporteur.
2. – Déroulement des travaux
a) Des délais limités
Les commissions d’enquête ont un caractère temporaire : leur mission prend fin par le dépôt de leur rapport et au plus tard à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date d’adoption de la résolution qui les a créées.
Par ailleurs, une commission d’enquête ne peut être reconstituée avec le même objet avant l’expiration d’un délai de douze mois à compter de la fin de ses travaux ou de la fin des travaux d’une mission créée par la Conférence des présidents sur le même sujet.
b) Des pouvoirs importants
Aux termes de l’ordonnance de 1958, « les commissions d’enquête sont formées pour recueillir des éléments d’information (…) en vue de les soumettre à l’assemblée qui les a créées ».
Elles organisent leurs travaux par référence aux règles applicables aux commissions permanentes. La loi a aligné leurs prérogatives sur celles de la commission des finances :
- un droit de citation directe : les personnes dont une
commission d’enquête a jugé l’audition utile sont tenues de déférer à la
convocation qui leur est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un
agent de la force publique, à la requête du président de la commission.
Elles sont entendues sous serment à l’exception des mineurs de 16 ans.
Elles sont tenues de déposer sous réserve des dispositions relatives au
secret professionnel prévues aux articles 226-13 et
226-14 du code
pénal. Ces obligations sont assorties de sanctions pénales. Par ailleurs,
les sanctions prévues en cas de faux témoignage ou de subornation de
témoin sont applicables aux enquêtes parlementaires ; les poursuites
judiciaires sont exercées à la demande du président de la commission
d’enquête ou à la demande du Bureau de l’Assemblée, lorsque le
rapport a été publié. En revanche, les personnes entendues sont protégées,
depuis la
loi n° 2008-1187 du 14 novembre 2008, des actions en
diffamation, injure ou outrage pour les propos tenus devant une commission
d’enquête, sauf s’ils sont étrangers à l’objet de l’enquête;
- des pouvoirs spécifiques attribués aux rapporteurs :
ces derniers exercent leurs missions sur pièces et sur place et doivent
obtenir tous les renseignements de nature à faciliter leur mission ; ils
sont habilités à se faire communiquer tout document de service, à
l’exception de ceux revêtant un caractère secret, concernant la défense
nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure
de l’État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de
l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs. Ils peuvent également faire
appel à la Cour des comptes (ce fut le cas par exemple de la commission
d’enquête sur les privatisations en 1989);
- la publicité des auditions : chaque commission
d’enquête est libre de l’organiser par les moyens de son choix, y compris
par retransmission télévisée. Elle peut, à l’inverse, choisir de se placer
sous le régime du secret. Il faut préciser que le secret continue à
s’appliquer aux autres travaux de la commission : ainsi, sauf si le
rapport publié à la fin de ses travaux en fait mention, les délibérations
internes de la commission ne doivent pas être divulguées.
Chaque commission d’enquête est dotée d’un secrétariat composé de fonctionnaires de l’Assemblée nationale. Les nombreuses auditions auxquelles elle procède font l’objet de comptes rendus, le plus souvent publiés en annexe à son rapport. Elle peut effectuer des missions en France (et le cas échéant à l’étranger), des crédits spécifiques étant prévus à cet effet dans le budget de l’Assemblée nationale.
c) La fin des travaux
Le rapport est adopté par la commission d’enquête et remis au Président de l’Assemblée nationale ; la mention de ce dépôt est faite au Journal officiel. Le rapport est publié, sauf décision contraire de l’Assemblée constituée en comité secret, à la suite d’une demande devant intervenir dans un délai de cinq jours à compter du dépôt. Le rapport d’une commission d’enquête peut en outre faire l’objet d’un débat sans vote en séance publique (ce fut le cas du rapport de la commission d’enquête sur les sectes en 1996).
Toute personne qui, dans un délai de trente ans, divulguerait ou publierait une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête, sauf si le rapport publié à la fin des travaux en a fait état, est passible de sanctions pénales. Les députés qui auraient fait l’objet d’une sanction pénale ou disciplinaire pour manquement à l’obligation du secret à l’occasion des travaux non publics d’une commission d’enquête ne peuvent à nouveau être désignés membres d’une commission d’enquête pendant la durée de la législature.
3. – Une capacité d’influence sans pouvoir de contrainte
a) L’orientation de l’action gouvernementale
Les conclusions et propositions occupent en général une grande place dans les rapports des commissions d’enquête. Ces documents reflètent évidemment l’opinion de la majorité de la commission, mais l’usage est d’intégrer dans une partie distincte l’opinion des commissaires minoritaires.
Les conclusions contenues dans les rapports peuvent faire l’objet d’un débat sans vote ; les députés peuvent également les évoquer en utilisant les procédures du droit parlementaire classique, notamment en posant des questions au Gouvernement. Par ailleurs, une réforme du Règlement de l’Assemblée nationale adoptée le 12 février 2004 prévoit que, dans les six mois suivant la publication des conclusions d’enquête, un membre de la commission permanente compétente, désigné par elle, lui présente un rapport sur la mise en œuvre des recommandations formulées par la commission d’enquête.
b) La faculté de susciter l’action judiciaire
En menant leurs investigations, les commissions d’enquête peuvent découvrir des faits délictueux. Sans pouvoir les qualifier juridiquement, ni se prononcer sur la sanction applicable, elles peuvent transmettre les informations recueillies au ministère de la justice, à sa demande, aux fins d’ouverture d’une enquête judiciaire, ou encore saisir directement le parquet, en application de l’article 40 du code de procédure pénale (tel fut le cas de la commission d’enquête sur l’influence des mouvements sectaires sur les mineurs, en 2006).
c) La stimulation de l’activité parlementaire
Les commissions permanentes, quant à elles, peuvent reprendre une question examinée par une commission d’enquête et compléter ses investigations ; il arrive, en outre, que d’anciens membres d’une commission d’enquête s’associent au dépôt d’une proposition de loi destinée à remédier aux insuffisances de la législation révélées lors de l’enquête.
Commissions d’enquête créées à l’Assemblée nationale sous la XIIe législature
- Commission d’enquête sur les conditions de la présence du loup en France et l’exercice du pastoralisme dans les zones de montagne.
- Commission d’enquête sur les causes économiques et financières de la disparition d’Air Lib.
- Commission d’enquête sur la gestion des entreprises publiques afin d’améliorer le système de prise de décision.
- Commission d’enquête sur l’application des mesures préconisées en matière de sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants et l’évaluation de leur efficacité.
- Commission d’enquête sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule.
- Commission d’enquête sur l’évolution de la fiscalité locale.
- Commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement.
- Commission d’enquête relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé psychique et mentale des mineurs.
Commission d’enquête créée à l’Assemblée nationale sous la XIIIe législature (jusqu’en juin 2009)
- Commission d’enquête sur les conditions de libération des infirmières et du médecin bulgares détenus en Libye et sur les récents accords franco-libyens
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II. - LES MISSIONS D'INFORMATION CRÉÉES PAR LA CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS
Une nouvelle disposition du Règlement, adoptée en mars 2003 dans le cadre de la réflexion sur la modernisation des méthodes de travail de l’Assemblée, donne à la Conférence des présidents la possibilité de créer des missions d’information, sur proposition du Président de l’Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel a précisé que ces missions devaient être temporaires et se limiter à un simple rôle d’information.
La création en Conférence des présidents, à l’initiative du Président de l’Assemblée, confère une certaine solennité à des travaux qui concernent des sujets sensibles ou des thèmes d’actualité intéressant tous les groupes politiques et toutes les commissions et ce, d’autant plus que le Président de l’Assemblée a la possibilité de présider la mission (missions d’information sur les signes religieux à l’école, sur l’assurance maladie et sur les questions mémorielles).
Si trois missions d’information ont élu pour rapporteur leur président (missions d’information sur les signes religieux à l’école, sur l’accompagnement de la fin de vie et sur l’assurance maladie), les huit suivantes ont respecté, sous la XIIe législature, une alternance majorité/opposition dans la répartition des fonctions de rapporteur (majorité) et de président (opposition). C’est également le cas de trois des cinq missions créées sous la XIIIe législature jusqu’en octobre 2009.
Les travaux des missions d’information comprennent des auditions et éventuellement des déplacements en France et à l’étranger. Les rapports peuvent donner lieu à un débat sans vote en séance. Selon l’objet de la mission, ils peuvent également se conclure par le dépôt d’une proposition de loi cosignée, le cas échéant, par l’ensemble des membres de la mission (mission d’information sur l’accompagnement de la fin de vie), d’un projet de loi (missions d’information sur les signes religieux à l’école et sur la famille et les droits des enfants) ou la présentation d’un décret (mission d’information sur l’interdiction du tabac dans les lieux publics).
Missions d’information créées par la Conférence des Présidents sous la XIIe législature
- Mission d’information sur la question des signes religieux à l’école.
- Mission d’information sur l’accompagnement de la fin de vie.
- Mission d’information sur la sécurité du transport aérien de voyageurs.
- Mission d’information sur la problématique de l’assurance-maladie.
- Mission d’information sur les enjeux des essais et de l’utilisation des O.G.M. (organismes génétiquement modifiés).
- Mission d’information sur la famille et le droit des enfants.
- Mission d’information sur les risques et les conséquences de l’exposition à l’amiante.
- Mission d’information sur la grippe aviaire : mesures préventives.
- Mission d’information sur l’effet de serre.
- Mission d’information sur l’interdiction du tabac dans les lieux publics.
Missions d’information créées par la Conférence des Présidents sous la XIIIe législature (jusqu’en octobre 2009)
- Mission d’information sur les questions mémorielles.
- Mission d’information sur la révision des lois de bioéthique.
- Mission d'évaluation de la loi n° 2005-370 du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie (1) .
- Mission d’information sur la politique de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes.
- Mission d’information sur la pratique du port du voile intégral sur le territoire national.
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(1) La mission d'évaluation de la loi n° 2005-370 du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie a été créée le 8 avril 2008. Son statut était particulier du fait de la double fonction de son rapporteur, M. Jean Leonetti, chargé d’évaluer cette loi par le Premier ministre et par le Président de l’Assemblée nationale.
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