I.– Le contrÔle de l’application des lois, par principe, relÈve des commissions permanentes
La complexité croissante des lois les rend de plus en plus tributaires de textes réglementaires d’application. Les députés suivent donc avec attention l’application des lois qu’ils votent afin d’éviter, notamment, que le défaut de publication des textes d’application fasse échec aux décisions qu’ils ont prises.
Depuis 1990, le rapporteur général de la commission des finances procède à l’examen de l’état d’application des dispositions fiscales des lois examinées par la commission (c’est-à-dire non seulement des lois de finances, mais aussi de toutes les lois portant dispositions d’ordre économique et financier). Il présente également au printemps un rapport d’information sur les premiers éléments disponibles concernant l’exécution du budget de l’année précédente.
Cette pratique a été généralisée et étendue à toutes les commissions en 2004 : « à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, deux députés, dont l’un appartient à un groupe d’opposition et parmi lesquels figure de droit le député qui en a été le rapporteur, présentent à la commission compétente un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend ses rapporteurs à l’issue d’un nouveau délai de six mois » (article 145-7, alinéa 1 du Règlement de l’Assemblée nationale). Les rapports sur la mise en application des lois peuvent, à ce titre, donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions.
Afin de contrôler l’application des lois, les commissions permanentes ont également à leur disposition les études d’impact, qui accompagnent les projets de loi. L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose, en effet, que « les documents rendant compte de cette étude d’impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d’État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent ». Ces études d’impact exposent, entre autres, avec précision l’état d’application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ainsi que les modalités d’application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées.
II.– Le contrÔle de l’application des lois s’est progressivement doublÉ d’une Évaluation des effets de la lÉgislation
La nouvelle approche de l’action publique, qui apprécie les effets et l’impact social des décisions prises au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés, a été intégrée dans le contrôle parlementaire de l’application des lois.
Un nombre croissant de textes est assorti d’un dispositif interne de contrôle pouvant aller de la simple exigence d’un rapport d’application jusqu’à la mise en place de mécanismes d’évaluation.
De son côté, l’Assemblée nationale a utilisé les dispositifs existants ou a créé de nouveaux outils afin d’évaluer la législation. Ainsi, en juin 1990, une modification du Règlement de l’Assemblée nationale a permis la création de missions d’information temporaires, éventuellement communes à plusieurs commissions, portant notamment sur les conditions d’application d’une législation. Par ailleurs, la mission assignée aux commissions d’enquête et aux missions d’information tend à évoluer vers une démarche évaluative de politiques sectorielles, ou de telle ou telle législation.
1. – Le comité d’évaluation et de contrôle
Créé par la réforme du Règlement du 27 mai 2009, le comité d’évaluation et de contrôle (CEC) permet à l’Assemblée nationale de mettre en œuvre la fonction de contrôle et d’évaluation qui lui est explicitement reconnue par l’article 24 de la Constitution. Le CEC est une instance de contrôle opérationnel qui, d’une part, conduit des évaluations de politiques publiques, et, d’autre part, apporte son expertise sur les études d’impact qui accompagnent les projets de loi déposés par le Gouvernement.
L’article 146-2 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que le CEC, présidé par le Président de l’Assemblée nationale, comporte un certain nombre de membres de droit : les présidents des commissions permanentes et le président de la commission chargée des affaires européennes ; le rapporteur général de la commission des finances ; le député à qui est confiée la présidence ou la vice-présidence de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) ainsi que le député qui préside la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes ; les présidents de chaque groupe politique, qui pourront se faire suppléer. Le comité comprend également 15 autres membres désignés selon la même procédure que celle prévue pour la désignation des membres de commissions permanentes. La composition d’ensemble du comité reproduit la configuration politique de l’Assemblée nationale.
Au titre de ses missions, dont le champ a été strictement délimité par le Conseil constitutionnel (décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009), le CEC assure les fonctions suivantes :
— assurer l’évaluation des politiques publiques transversales : le CEC, de sa propre initiative ou à la demande d’une commission permanente, évalue les politiques publiques portant sur des domaines de compétence plus larges que ceux d’une commission permanente. Chaque groupe peut obtenir de droit la réalisation d’une évaluation par session ordinaire (article 146-2 du Règlement) ;
— être tenu informé des conclusions des missions d’information : le CEC est tenu informé des conclusions des missions d’information, qu’elles soient propres à une commission permanente, communes à plusieurs commissions permanentes ou créées par la Conférence des présidents (article 146-3 du Règlement) ;
— donner un avis sur les études d’impact associées aux projets de loi : le président de la commission à laquelle a été renvoyé un projet de loi peut saisir le CEC, afin que ce dernier donne son avis sur les documents rendant compte de l’étude d’impact qui sont joints au projet de loi et qu’il détermine s’ils sont conformes aux exigences prévues à l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (article 146-4 du Règlement) ;
— formuler des propositions pour l’ordre du jour de la semaine réservée par priorité au contrôle et à l’évaluation : en application de l’article 48 de la Constitution, le CEC peut « en particulier, proposer l’organisation en séance publique, de débats sans vote ou de séances de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d’information » des commissions permanentes ou de la Conférence des présidents (article 146-5 du Règlement).
2. – Les missions d’évaluation et de contrôle
Au sein de la commission des finances de l’Assemblée nationale a été créée en 1999 une mission d’évaluation et de contrôle (MEC), chargée d’évaluer chaque année les résultats de certaines politiques publiques. Cette structure présente deux particularités par rapport aux autres missions créées par les commissions :
- il s’agit dans les faits d’une structure permanente (constituée pour un an, elle est reconduite chaque année),
- la majorité et l’opposition y ont une représentation plus paritaire que proportionnelle et un poste de co-président est confié à l’opposition.
De la même manière, une mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) a été mise en place en 2004 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. De composition également plus paritaire que proportionnelle, elle constitue un instrument de contrôle des finances sociales permettant aux députés de mieux suivre l’exécution des lois de financement de la sécurité sociale et de s’assurer que les nouveaux outils législatifs et réglementaires répondent aux objectifs financiers retenus.
3. – Les délégations
La délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, créée en 1999, s’est vue confier par la loi le soin de suivre l’application des lois dans son domaine de compétence.
Avant que la création de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ne la prive d’intérêt et n’entraîne sa disparition, la délégation à l’aménagement et au développement durable du territoire, créée en 1999, était chargée « d’évaluer les politiques » conduites dans ce domaine.
Créée par la loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007, la délégation parlementaire au renseignement, commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, est chargée de « suivre l’activité générale et les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l’autorité des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l’économie et du budget ». La délégation doit recevoir des informations et des éléments d’appréciation concernant le budget, l’activité générale et l’organisation des services de renseignement placés sous l’autorité des ministres concernés et peut adresser des recommandations et des observations au Président de la République et au Premier ministre. La délégation établit, par ailleurs, un rapport public annuel. Toutefois, compte tenu du caractère extrêmement sensible de certaines informations, la délégation se voit imposer certaines restrictions portant à la fois sur la collecte et la publicité des données qui lui sont transmises.
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