I.–   Un organe de dÉcision : les questeurs

1. –   Une institution qui a fêté son bicentenaire en 2003

Comme le rappelle Eugène Pierre dans son Traité de droit politique, électoral et parlementaire, « de tout temps, les représentants du pays ont choisi dans leur propre sein des membres chargés de veiller à ce qu’aucune préoccupation matérielle ne vienne entraver ou troubler la marche du travail législatif ».

Ainsi, dès 1789, l’Assemblée nationale fixe les missions de ceux qui allaient être dénommés questeurs par le sénatus-consulte du 28 frimaire an XII (20 décembre 1803), en référence au rôle administratif et financier des questeurs de la République romaine.

2. –   Les questeurs sont désignés par leurs pairs

Les trois questeurs sont élus par les députés au début de chaque législature, puis tous les ans au début de la session ordinaire, sauf celle qui précède le renouvellement de l’Assemblée.

On constate de fait une grande stabilité dans la fonction de questeur.

La désignation des questeurs obéit à un souci de pluralisme tenant compte des effectifs des groupes de l’Assemblée nationale. En pratique, l’un des questeurs appartient toujours à l’opposition.

3. –   Les questeurs assument une quadruple fonction

Les missions des questeurs découlent du principe de l’autonomie financière des assemblées réaffirmé par l’ordonnance du 17 novembre 1958. Elles sont précisées par le Règlement de l’Assemblée nationale et l’Instruction générale du Bureau.

a)      Ils disposent de pouvoirs financiers et budgétaires

Ils établissent et exécutent le budget de l’Assemblée, engagent toutes les dépenses et en ordonnent le règlement. Ils prennent les décisions relatives aux marchés publics passés par l’Assemblée nationale.

b)      Ils exercent un pouvoir administratif de direction du personnel
et des services de l’Assemblée nationale

Le service du personnel, en charge du recrutement et de la gestion des personnels de l’Assemblée nationale, relève du secrétariat général de la Questure.

c)      Ils assurent les relations de l’Assemblée avec les députés
et avec l’extérieur

Ainsi, ils mettent à la disposition des députés les locaux et les moyens matériels nécessaires à l’exercice de leur mandat. Ils sont membres de la commission chargée d’accréditer les organes de presse et délivrent les cartes d’accès et laissez-passer ainsi que les autorisations de photographier et de filmer.

d)      Ils diligentent les procédures contentieuses

4. –   Les questeurs prennent leurs décisions collégialement

Les décisions des questeurs sont prises collégialement au cours des réunions de questure qui se tiennent généralement chaque semaine pendant la session parlementaire, et environ deux fois par mois hors session. La collégialité est tempérée par l’institution du questeur délégué, responsabilité exercée à tour de rôle pendant un mois par chacun des trois questeurs.

Chaque questeur dispose théoriquement d’un droit de veto. Toutefois, en pratique, les décisions ne donnent jamais lieu à un vote.

Les réunions des questeurs, auxquelles participent les deux secrétaires généraux, ainsi que le directeur général des services administratifs, sont aussi l’occasion d’échanges nombreux sur le fonctionnement administratif de l’Assemblée.

Les questeurs ne sont responsables de leur gestion que devant leurs pairs, au travers de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes.

II.–  La prÉparation et la mise en œuvre des dÉcisions des questeurs

Pour accomplir leur mission et prendre les décisions qui relèvent de leurs compétences, les questeurs disposent des services administratifs de l’Assemblée nationale, dirigés par le secrétaire général de la Questure, et des services communs placés sous l’autorité des deux secrétaires généraux.

1. –   Le secrétariat général de la questure

L’ensemble des activités de questure est coordonné par une cellule volontairement réduite et légère qui, outre le secrétaire général de la Questure et le directeur général des services administratifs, comprend un chef de division et deux secrétaires.

Le secrétariat général de la Questure prépare les réunions des questeurs, veille, en liaison avec les services à la confection des dossiers soumis aux questeurs, établit les procès-verbaux, enregistre les décisions et s’assure de leur exécution ainsi que de la diffusion des décisions prises, notamment sur les sites Intranet-Extranet « 577 », pour les députés et leurs collaborateurs et Weban, pour le personnel (rubrique « Nouvelles de la questure »).

Après chaque réunion de questure, le secrétaire général de la Questure et le directeur général des services administratifs réunissent les directeurs des services gestionnaires pour les informer des décisions prises et pour fixer avec eux leurs modalités pratiques de mise en œuvre.

Ils président fréquemment des groupes de travail constitués sur des dossiers impliquant plusieurs services.

Les dossiers qui n’entrent pas dans les attributions réglementaires d’un service administratif sont instruits et suivis par la division du secrétariat général de la Questure, placée sous l’autorité du secrétaire général de la Questure et du directeur général des services administratifs. En outre, le conseiller, chef de la division du secrétariat général de la Questure est mis à la disposition du président de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes et assure le secrétariat de cette commission.

2. –   Les services administratifs et les services communs

a)      La direction générale des services administratifs

Le directeur général des services administratifs supplée en tant que de besoin le secrétaire général de la Questure. Il est notamment chargé de coordonner les mesures relatives à la sûreté et à la sécurité du Palais Bourbon et de tous les locaux de l’Assemblée ainsi qu’à la mise en œuvre des décisions de l’Assemblée nationale agissant en qualité de maître d’ouvrage. Sont placées sous son autorité :

-         la division de l’accueil, de la sûreté et de la sécurité ;

-        la division des marchés (cette division étudie et prépare notamment, en liaison avec les services concernés, les décisions des questeurs relatives aux marchés publics passés par l’Assemblée nationale) ;

-       la division du secrétariat général déjà évoquée.

b)      Les autres services administratifs

Ces services instruisent, dans le cadre de leurs attributions réglementaires, les dossiers soumis aux questeurs et exécutent les décisions de ces derniers :

-       le service des affaires administratives générales, qui comporte deux divisions, la division du secrétariat (orientation et renseignement des parlementaires et des correspondants extérieurs, locaux, salles de réunion, moyens de communication) et la division des transports (bureau des voyages, parc automobile), gère les différents moyens offerts aux députés pour l’exercice de leur mandat. Ainsi en matière de locaux, c’est sur la base d’un dossier instruit par le secrétaire général de la Questure et le service des affaires administratives générales que les questeurs et les présidents de groupe arrêtent, lors d’une réunion commune se tenant au début de chaque législature, la répartition des bureaux et salles de réunion affectés aux secrétariats de chaque groupe et aux députés. Le service des affaires administratives générales instruit également pour les questeurs les demandes de réservation, notamment en vue de colloques, des salles Lamartine et Victor Hugo de l’immeuble Jacques Chaban-Delmas. Il en est de même pour les demandes de reportage ou d’interview lorsque ceux-ci sont réalisés en dehors des lieux librement accessibles aux journalistes accrédités et des bureaux de député, ainsi que les autorisations de photographier et de filmer dans les salles, couloirs et cours de l’Assemblée nationale. Ce service dirige aussi certaines opérations d’investissement ou de communication décidées notamment par les questeurs ou y participe ;

-       le service du personnel gère les ressources humaines de l’Assemblée nationale constituées notamment de quelque 1 350 fonctionnaires. Une division est chargée du recrutement et de la formation professionnelle, une autre du statut et de la gestion du personnel. Un conseiller chargé de mission réalise des études ponctuelles sur des questions de personnel ;

-       le service des achats et des moyens matériels joue un rôle d’acheteur et de gestionnaire pour des produits et services extrêmement divers, il gère les restaurants, libres-services et buvettes de l’Assemblée nationale et est responsable de l’hébergement des députés ;

-       le service des affaires financières exerce trois missions essentielles :

§        la division de la comptabilité et de la trésorerie contrôle et valide les mandats de paiement et les titres de recettes signés par les questeurs, tient la comptabilité générale de l’Assemblée nationale et les comptabilités annexes et suit l’exécution financière des marchés. Le trésorier est responsable devant les questeurs des fonds qui lui sont confiés, quelle qu’en soit la nature ou la forme. À ce titre, il surveille la conservation et la gestion de la dotation versée par l’État, des disponibilités et des immobilisations financières ;

§        la gestion financière des députés et de leurs collaborateurs est traitée par la division de la gestion financière parlementaire ;

§        la division du budget prépare le projet de budget de l’Assemblée nationale, en centralisant et instruisant les demandes de crédits formulées par les différents services gestionnaires. Le projet de budget, adopté par les questeurs, détermine le montant des crédits nécessaires au fonctionnement de l’Assemblée nationale, qui est ensuite arrêté par la commission commune des crédits, instituée par l’ordonnance du 17 novembre 1958 et composée des questeurs des deux assemblées réunies sous la présidence d’un président de chambre de la Cour des comptes assisté de deux magistrats appartenant à celle-ci. Le montant des crédits nécessaires, une fois arrêté, est transmis au ministre chargé du budget pour inscription dans le projet de loi de finances. En début d’exercice, les questeurs arrêtent la répartition des crédits entre les différents chapitres budgétaires. Le suivi de l’exécution du budget incombe alors à la division du budget qui contrôle les engagements et les imputations. À ce titre, elle assure la liaison avec les différents services gestionnaires des crédits et instruit les éventuelles modifications du budget initial ;

-       le service des affaires sociales assure la gestion administrative des régimes de protection sociale – fondée également sur le principe d’autonomie – des membres de l’Assemblée et des personnes qui y travaillent. Ce service, tout à la fois caisse de sécurité sociale à ressort géographique et caisse de pensions et retraites, comporte pour cette raison deux divisions :

§        la division des affaires sociales assure le fonctionnement du régime autonome de sécurité sociale des députés et anciens députés ainsi que celui des personnels en activité et des retraités. Chaque fonds est administré par un comité de gestion présidé par un questeur. La division est chargée de mettre en œuvre les dispositions prises en matière d’aide sociale et peut être amenée à proposer aux questeurs ou aux comités de gestion le versement de prestations ou de secours exceptionnels ;

§        la division des pensions et retraites assure, sous l’autorité des questeurs, la gestion administrative des régimes autonomes des pensions et retraites des anciens députés et des anciens personnels de l’Assemblée ;

-       le service des affaires immobilières et du patrimoine a pour missions essentielles de gérer le patrimoine immobilier et mobilier de l’Assemblée nationale et d’assister les autorités de l’Assemblée dans l’exercice de la maîtrise d’ouvrage. Le directeur du service est assisté, dans l’exercice de ses fonctions, d’un conseiller, chef de division. Ce dernier, assisté d’une cellule technique qui lui est rattachée, assure, notamment, la coordination des missions de maîtrise d’ouvrage.

c)      Les services communs 

-       Parmi ces services figure la division du protocole et de la gestion qui est notamment chargée de gérer les crédits afférents à la vie internationale de l’Assemblée et de ses divers organes.

-       Le service des systèmes d’information participe à la définition du programme de développement des moyens informatiques et technologiques nécessaires au traitement automatisé et à la diffusion de l’information et de la documentation, ainsi qu’à la dématérialisation des procédures administratives et législatives. Il comporte une division de la gestion et des pôles techniques chargés des applications, de la production et du support aux utilisateurs. Une mission de coordination traite de la conception et de la réalisation des applications législatives et documentaires.