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Fiche n° 16 : Le statut du député

  • Points-clésDate de mise à jour : Septembre 2012

    Élu pour représenter la Nation, le député participe à l’exercice de la souveraineté nationale. Il vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement. Il bénéficie, comme le sénateur, d’un statut protecteur, conçu non comme un privilège mais comme un moyen destiné à lui assurer l’indépendance et la liberté d’expression nécessaires à l’exercice de son mandat. Cette protection spécifique est consacrée par le principe des immunités parlementaires, qui trouvent leur fondement dans la Constitution elle-même.

    La reconnaissance d’un statut spécifique impose des contreparties, le mandat devant être préservé de toute influence pouvant en contrarier le libre exercice. Aussi les parlementaires sont-ils soumis à diverses obligations et interdictions.

    Au-delà des droits et obligations liés au mandat parlementaire, le député peut également exercer ès qualités diverses responsabilités au sein et en dehors de l’Assemblée nationale.

    Il est astreint au respect d’un code de déontologie. Le déontologue de l’Assemblée nationale est chargé d’y veiller.

  • I. – L’immunité parlementaire

    On qualifie d’immunité parlementaire l’ensemble des dispositions qui assurent aux parlementaires un régime juridique dérogatoire au droit commun dans leurs rapports avec la justice afin de préserver leur indépendance.

    Le souci de concilier la nécessaire protection de l’exercice du mandat parlementaire et le principe de l’égalité des citoyens devant la loi a conduit à distinguer deux catégories d’immunités : l’irresponsabilité et l’inviolabilité.

    1. – L’irresponsabilité

    L’irresponsabilité, immunité absolue, soustrait les parlementaires à toute poursuite pour les actes liés à l’exercice de leur mandat. Elle est établie par la Constitution dont l’article 26, dans son premier alinéa, dispose « qu’aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions ».

    L’irresponsabilité couvre tous les actes de la fonction parlementaire : interventions et votes, propositions de loi, amendements, rapports ou avis, questions, actes accomplis dans le cadre d’une mission confiée par les instances parlementaires.

    Elle protège les parlementaires contre toute action judiciaire, pénale ou civile, motivée par des actes qui, accomplis hors du cadre d’un mandat parlementaire, seraient pénalement sanctionnables ou susceptibles d’engager la responsabilité civile de leur auteur (diffamation ou injure par exemple).

    Toutefois, la jurisprudence a exclu les propos d’un parlementaire au cours d’un entretien radiodiffusé ou les opinions exprimées par un parlementaire dans le rapport rédigé dans le cadre d’une mission confiée par le Gouvernement.

    Même si elle assure une protection très large, elle n’entraîne pas l’immunité totale puisque, pour leurs interventions en séance publique, les députés restent toujours soumis au régime disciplinaire prévu par le Règlement de l’Assemblée.

    Dans son domaine d’application, l’irresponsabilité a un caractère absolu, car aucune procédure ne permet de la lever. Elle est permanente, car elle s’applique toute l’année y compris pendant l’intersession. Elle est perpétuelle et s’oppose aux poursuites motivées par les actes accomplis durant le mandat, même après la fin de celui-ci. La mise en œuvre de l’irresponsabilité relève de la compétence exclusive des autorités judiciaires. Elle constitue un moyen d’ordre public ; aussi le parlementaire ne peut-il y renoncer.

    2. – L’inviolabilité

    L’inviolabilité tend à éviter que l’exercice du mandat parlementaire ne soit entravé par certaines actions pénales visant des actes accomplis par les députés en tant que simples citoyens. Elle réglemente les conditions dans lesquelles s’exerce l’action pénale pour les actes étrangers à sa fonction.

    Si, depuis la réforme du 4 août 1995, le régime de l’inviolabilité ne protège plus le député contre l’engagement de poursuites (mise en examen), en revanche, le député ne peut faire l’objet d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté (contrôle judiciaire) sans l’autorisation du Bureau, sauf les cas de crime ou délit flagrant, ou de condamnation définitive. En outre, la détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté, ou la poursuite d’un député, sont suspendues pour la durée de la session si l’Assemblée le requiert.

    L’inviolabilité est exclusivement attachée à la personne des parlementaires. Elle ne joue qu’en matière criminelle et correctionnelle.

    Contrairement à l’irresponsabilité dont les effets ne sont pas limités dans le temps, l’inviolabilité a une portée réduite à la durée du mandat.

    - Les demandes d’autorisation d’arrestation ou de mesures privatives ou restrictives de liberté concernant un député sont formulées par le procureur général près la cour d’appel compétente, transmises par le Garde des Sceaux au Président de l’Assemblée nationale, instruites par une délégation du Bureau puis examinées par le Bureau. La demande ne fait l’objet d’aucune publication et la plus grande confidentialité entoure leur examen. Seule la décision du Bureau est publiée au Journal officiel et au Feuilleton.

    Le Bureau a pour seul rôle de se prononcer sur le caractère sérieux, loyal et sincère de la demande. Des décisions intervenues depuis la révision constitutionnelle de 1995, il ressort que le pouvoir d’appréciation du Bureau l’autorise non seulement à accepter ou rejeter globalement la requête mais, le cas échéant, à n’en retenir que certains éléments.

    - Les demandes de suspension des poursuites, des mesures privatives ou restrictives de liberté, ou de la détention, sont adressées au Président de l’Assemblée par un ou plusieurs députés, distribuées puis renvoyées à la commission constituée en application de l’article 80 du Règlement, qui doit entendre le député concerné ou le collègue qu’il a chargé de le représenter et présenter un rapport. Dès la distribution de ce dernier, la discussion de la demande est inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée. L’examen en séance fait alors l’objet d’un débat limité au terme duquel l’Assemblée se prononce. La décision de l’Assemblée s’impose aux autorités administratives et judiciaires. Elle entraîne, pour la durée de la session, soit la suspension de toute procédure judiciaire, soit la levée du contrôle judiciaire et la mise en liberté du député détenu, soit l’une ou l’autre seulement de ces deux mesures.

    II. – Les incompatibilités

    Liée au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, l’incompatibilité se définit comme l’impossibilité légale de cumuler certaines fonctions avec le mandat parlementaire. Édictées d’abord dans le domaine des fonctions publiques, les incompatibilités ont été par la suite étendues à certaines fonctions exercées dans le secteur privé. À la différence de l’inéligibilité, l’incompatibilité n’empêche pas a priori l’élection, mais elle impose a posteriori un choix à l’élu.

    1. – Les incompatibilités avec les fonctions publiques électives

    Est interdit le cumul des mandats de député et de sénateur et de député et de membre du Parlement européen, ainsi que, bien qu’aucun texte ne le prévoie, le cumul avec les fonctions de Président de la République.

    En outre, le mandat de député est incompatible avec l’exercice de plus d’un des mandats ou fonctions suivants : conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller à l’Assemblée de Corse, conseiller à l’Assemblée de Guyane, conseiller à l’Assemblée de Martinique, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants.

    En revanche, le cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale (président de conseil régional, président de conseil général, maire) demeure autorisé.

    2. – Les incompatibilités avec les fonctions publiques non électives

    Dans le souci de dégager les parlementaires des liens de dépendance qu’ils pourraient avoir avec un autre pouvoir ou une autre autorité, les députés ne peuvent cumuler leur mandat avec les fonctions de membre du Gouvernement, du Conseil constitutionnel ou du Conseil économique, social et environnemental, de magistrat et de membre du Conseil supérieur de la magistrature.

    De manière plus générale, l’exercice de fonctions publiques non électives est incompatible avec l’exercice du mandat parlementaire et les fonctionnaires qui sont dans cette situation au moment de leur élection doivent être placés en position de détachement. Tout au plus, peuvent-ils continuer d’exercer certaines fonctions dans l’enseignement supérieur.

    Les missions temporaires confiées par le Gouvernement sont compatibles avec le mandat parlementaire, à condition de ne pas excéder une durée de six mois.

    3. – Les incompatibilités avec les autres activités professionnelles

    L’évolution du rôle de l’État, le poids de certains intérêts dans la vie collective ont conduit à interdire aux parlementaires l’exercice de fonctions déterminées dans des catégories d’entreprises limitativement énumérées ainsi que l’accomplissement de certains actes.

    Est ainsi prohibé le cumul avec des fonctions de direction dans des entreprises nationales ou des établissements publics nationaux, c’est-à-dire des organismes dépendant étroitement de la puissance publique (sauf si les parlementaires ont été désignés en cette qualité comme membres du conseil d’administration en application des textes organisant les entreprise nationales ou les établissements publics).

    De même, le cumul est interdit avec l’exercice de fonctions de direction dans certaines sociétés ou entreprises privées bénéficiant d’avantages accordés par l’État ou les collectivités publiques en vertu d’une réglementation propre, celles ayant exclusivement un objet financier ou faisant publiquement appel à l’épargne, les sociétés travaillant principalement pour le compte ou sous le contrôle de l’État ou d’une personne publique et les sociétés exerçant certaines activités immobilières à but lucratif.

    Il est interdit à un député, en cours de mandat, de commencer à exercer une activité de conseil, sauf s’il exerçait déjà une telle activité avant son élection. Cette interdiction n’est toutefois pas applicable aux membres des professions libérales soumises à un statut réglementé, telles que la profession d’avocat.

    Lorsqu’il exerce la profession d’avocat, le parlementaire a l’interdiction de plaider contre l’État, les sociétés nationales, les collectivités ou établissements publics ; cette interdiction s’applique à l’ensemble des membres du cabinet d’avocat dans lequel exerce le parlementaire.

    4. – Le contrôle et les sanctions

    Afin de permettre le contrôle des activités professionnelles incompatibles avec le mandat parlementaire par le Bureau de l’Assemblée, les députés doivent, dans le mois de leur entrée en fonction, se démettre de leurs activités incompatibles et remettre au Bureau une déclaration des activités professionnelles ou d’intérêt général qu’ils se proposent de poursuivre. L’absence du dépôt est assortie d’une sanction sévère, la démission d’office.

    En cas de doute ou de contestation, le Bureau saisit le Conseil constitutionnel. Le Garde des Sceaux et le parlementaire concerné peuvent également le saisir. Si le Conseil constate l’incompatibilité d’une fonction, le parlementaire dispose alors d’un délai de 30 jours pour régulariser sa situation. En l’absence de régularisation dans ce délai, il est déclaré démissionnaire d’office de son mandat par le Conseil constitutionnel.

    En matière de cumul de mandats, le député dispose d’un délai de trente jours pour démissionner du mandat ou de la fonction de son choix. À défaut, le mandat local acquis à la date la plus ancienne prend fin de plein droit.

    Enfin, lorsqu’un acte interdit en matière de plaidoirie ou d’usage du titre de député a été commis, la sanction est d’application immédiate. Le député fautif est déclaré démissionnaire d’office par le Conseil constitutionnel à la requête du Bureau ou du Garde des Sceaux.

    III. – Les obligations et interdictions qui s’appliquent aux députés

    1. – Les interdictions spécifiques

    Ces interdictions qui visent certains actes déterminés ou certaines situations, répondent principalement à la préoccupation de moralisation de la vie politique :

    - pour soustraire le parlementaire à toute forme de pression, un député ou un sénateur ne peut, sauf certaines exceptions, recevoir aucune décoration française durant son mandat ;

    - pour éviter toute atteinte à la dignité de la fonction parlementaire, un député ou un sénateur ne peut user de sa qualité à des fins publicitaires ;

    - pour éviter qu’un organe de presse ne se retranche derrière l’immunité de son directeur parlementaire afin de se soustraire aux poursuites en cas de délit de presse, l’entreprise doit, si son directeur de publication est député, nommer un codirecteur de la publication choisi parmi les personnes ne bénéficiant pas de l’immunité parlementaire. Il en est de même pour les services de communication au public par voie électronique (sites Internet).

    2. – Déclaration de patrimoine

    Le statut juridique et financier du parlementaire a pour contrepartie une obligation de transparence. C’est à cette fin qu’un système de contrôle permettant de vérifier que l’exercice du mandat parlementaire n’est pas source d’enrichissement indu, a été mis en place à partir de 1988.

    L’obligation de déclaration de patrimoine en début et fin de mandat a pour objet d’éviter qu’un parlementaire ne profite de ses fonctions électives pour s’enrichir abusivement.

    À cette fin, chaque député est tenu de déposer auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, dans les deux mois qui suivent son entrée en fonction, une déclaration certifiée sur l’honneur exacte et sincère de sa situation patrimoniale concernant la totalité de ses biens propres ainsi que, éventuellement, ceux de la communauté ou les biens réputés indivis. Ces biens sont évalués à la date de l’élection.

    Une nouvelle déclaration de situation patrimoniale doit être déposée auprès de la même instance deux mois au plus tôt et un mois au plus tard avant l’expiration du mandat.

    Ces déclarations ne sont pas rendues publiques.

    En cas de non-respect de cette obligation, la Commission pour la transparence financière de la vie politique saisit le Bureau de l’Assemblée nationale qui transmet au Conseil constitutionnel. Celui-ci constate, le cas échéant, l’inéligibilité et, par la même décision, déclare le député démissionnaire d’office. Tout manquement à l’obligation de déclaration est puni de 15 000 € d’amende ; en outre, toute omission délibérée ou toute déclaration mensongère est punie de 30 000 € d’amende et de la privation des droits civiques.

    IV. – Les fonctions autorisées du député

    Les députés sont appelés à assumer d’autres fonctions que celles exercées au sein de l’Assemblée, et qui se rattachent à l’exercice de leur mandat.

    Certaines prérogatives sont exercées de plein droit, soit à titre personnel, soit ès qualités par les détenteurs de certains postes particuliers au sein de l’Assemblée :

    représentation de l’Assemblée nationale au sein d’organismes extraparlementaires, c’est-à-dire des organismes dans lesquels siègent des députés en vertu d’un texte législatif ou réglementaire (exemples : conseil d’administration de France Télévisions, commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, conseil d’orientation des retraites, conseil national du bruit, etc.) ;

    − exercice, pour le compte du Gouvernement qui le désigne, d’une « mission temporaire » d’une durée maximale de six mois (cf. supra).

    V.– LA DÉONTOLOGIE A L’ASSEMBLEE NATIONALE

    La question de la prévention des conflits d’intérêts a fait l’objet d’un large débat depuis ces deux dernières années, aussi bien dans la sphère politique que dans la sphère privée.

    En 2010, le Bureau de l’Assemblée nationale s’est ainsi penché sur les moyens de prévenir toute suspicion illégitime à l’endroit des députés tout en mettant en place des mécanismes pour résoudre les cas qui pourraient apparaître litigieux.

    A cette fin a été créé un groupe de travail pluraliste, composé à la fois de membres du Bureau, de députés désignés par leur groupe et du président de la commis-sion des lois.

    Ce groupe de travail a accompli un travail de réflexion en tenant compte à la fois de l’attente légitime des citoyens et de la spécificité de la situation des parlementai-res. Il a, pour cela, auditionné de nombreux spécialistes et praticiens des questions d’éthique, issus aussi bien du secteur privé que du secteur public, et procédé à une étude comparative des pratiques des parlements des démocraties occidentales.

    Sur la base de ces auditions et de ces travaux, le groupe de travail a proposé un dispositif de prévention des conflits d’intérêts qui entend non pas se fonder sur une approche punitive mais bien pédagogique afin que chaque député puisse éviter de se placer ou se trouver dans une situation qui pourrait faire l’objet de critiques.

    Il a, en premier lieu, donné une définition du conflit d’intérêts comme « une situation d’interférence entre les devoirs du député et un intérêt privé qui, par sa nature et son intensité, peut raisonnablement être regardée comme pouvant influencer ou paraître influencer l’exercice de ses fonctions parlementaires ».

    Afin de prévenir de telles situations, le groupe de travail a formulé trois pro-positions :

    - l’adoption d’un code de déontologie, énonçant les principes essentiels que les députés s’engageraient à respecter ;

    - la remise en début de mandat, par chaque député, d’une déclaration d’intérêts ;

    - l’institution d’un déontologue au sein de l’Assemblée nationale, chargé de recevoir les déclarations d’intérêts, de conseiller les députés sur toute situation délicate et d’alerter le Bureau en cas de manquement.

    Présentées le 6 avril 2011 au Bureau, ces propositions ont été adoptées à l’unanimité.

    Le 15 juin 2011, le Bureau a procédé à la nomination du premier déontologue, en la personne de M. Jean Gicquel, professeur émerite de droit constitutionnel.

    Si le code de déontologie a été mis en application immédiatement ainsi que les dispositions relatives au déontologue, la mise en œuvre des déclarations d’intérêts n’est rendue effective qu’à compter de la quatorzième législature qui a débuté en juin 2012.

    Le 10 octobre 2012, sur la proposition du Président Claude Bartolone, et après accord des présidents des groupes de l’opposition, le Bureau de l’Assemblée nationale a nommé à l’unanimité Mme Noëlle Lenoir en qualité de déontologue de l’Assemblée nationale.

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