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Fiche n° 2 : Le Président de la République

  • Points-clésDate de mise à jour : Septembre 2012

    Clé de voûte des institutions de la Vème République, le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct, mode de désignation lui conférant une légitimité démocratique en rapport avec l’étendue de ses pouvoirs.

    Ceux-ci sont soit personnels (recours au référendum législatif prévu à l’article 11 de la Constitution, droit de dissolution de l’Assemblée nationale, pouvoirs exceptionnels de l’article 16, nomination du Premier ministre, droit de saisine du Conseil constitutionnel, etc.), soit soumis au contreseing du Premier ministre (nomination des ministres, convocation du Parlement en session extraordinaire, signature des ordonnances, promulgation des lois, droit de grâce, etc.).

    Plus généralement, c’est au Président de la République qu’il incombe de veiller au respect de la Constitution, d’assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et de garantir l’indépendance nationale et l’intégrité territoriale. Il est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

    La réalité des pouvoirs du Président de la République peut être modifiée dans certaines circonstances : lorsque la majorité présidentielle et la majorité législative coïncident, la fonction présidentielle prédomine ; à l’inverse, la « cohabitation » confère une suprématie politique de fait au Premier ministre.

    La pratique des institutions et certaines réformes mises en œuvre au cours de la période récente ont renforcé le poids du Président de la République. Dans le même temps, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a accentué les pouvoirs du Parlement.

  • I. - LE STATUT DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

    1. - L'élection du Président de la République

    Le Président de la République est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. Cette règle, prévue par le premier alinéa de l’article 6 de la Constitution, est la conséquence de deux réformes institutionnelles essentielles :

    – la révision de la Constitution de 1962, réalisée par référendum en application de l’article 11 qui, en instaurant l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, a conféré à la fonction une légitimité plus en rapport avec l’étendue de ses pouvoirs (avant cette réforme, le Président était élu par un collège constitué des parlementaires et d’élus locaux) ;

    – la révision de la Constitution de 2000, effectuée par la voie parlementaire, en application de l’article 89, mais approuvée par référendum, qui a réduit de sept à cinq ans la durée de son mandat, mettant ainsi fin à la tradition républicaine française du septennat et optant pour une solution proche de la durée moyenne des mandats présidentiels applicables dans les autres pays.

    L’élection se déroule entre vingt et trente-cinq jours avant l’expiration du mandat du Président de la République en exercice. Le terme du mandat est avancé en cas de décès, de démission ou de destitution du Président de la République (la vacance est alors constatée par le Conseil constitutionnel), ou en cas d’empêchement définitif du Président (c’est le Conseil constitutionnel, préalablement saisi par le Gouvernement, qui déclare l’empêchement à la majorité absolue de ses membres). Dans ces cas, l’intérim est assuré par le Président du Sénat, qui dispose alors des pouvoirs du Président de la République, à l’exception du droit de dissolution de l’Assemblée nationale, du droit de recourir au référendum et du droit d’initiative en matière de révision constitutionnelle.

    En l’état des textes, tout citoyen français âgé de vingt trois ans révolus peut se porter candidat à l’élection présidentielle à condition d’avoir obtenu le parrainage de cinq cents élus nationaux ou locaux ; des dispositions complémentaires imposent une répartition géographique des parrainages (ceux-ci doivent être issus d’au moins trente départements ou collectivités d’outre-mer différents sans que plus d’un dixième de ces élus proviennent du même département ou de la même collectivité d’outre-mer). C’est au Conseil constitutionnel qu’il appartient de vérifier la validité des candidatures. Par ailleurs, chaque candidat officiellement proclamé doit remettre au Conseil une déclaration patrimoniale détaillée.

    La campagne électorale officielle s’ouvre quinze jours avant le premier tour et se prolonge, le cas échéant, pendant les deux semaines séparant les deux tours. Dans les faits, les débats commencent bien avant cette ouverture officielle. Chaque candidat doit tenir un compte de campagne vérifié par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP) avec appel possible devant le Conseil constitutionnel. La CCFP vérifie en particulier que les dépenses engagées pour la campagne officielle ne dépassent pas les plafonds légaux. L’État rembourse aux candidats qui ont recueilli moins de 5% des suffrages exprimés le montant de leurs dépenses dans la limite de 4,75% du plafond des dépenses et à ceux qui ont recueilli au moins 5% des suffrages exprimés dans la limite de 47,5 % du plafond applicable au premier ou au second tour.

    L’élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. Seuls les deux candidats arrivés en tête au premier tour restent en compétition pour le second. Celui-ci se tient quatorze jours après le premier tour.

    Le Conseil constitutionnel est seul juge de l’élection. Il est chargé de l’ensemble du contentieux électoral et examine, de ce fait, tant les contestations portant sur les opérations préalables à l’élection que celles relatives au scrutin lui-même.

    L’article 6, alinéa 2 de la Constitution dispose, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, que « nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ».

    2. - La question de la responsabilité du Président de la République

    La définition donnée, en 1958, aux articles 67 et 68 de la Constitution, de la responsabilité du Président de la République est apparue, au fil des années, incertaine et ambiguë : à l’incertitude relative de la notion de « haute trahison » s’ajoutait une ambiguïté sur la portée des dispositions de l’article 68 pour les actes accomplis par le Président en dehors de l’exercice de ses fonctions. Ces dispositions ont été interprétées de façon divergente entre 1999 et 2001 par le Conseil constitutionnel puis la Cour de cassation.

    La révision constitutionnelle du 19 février 2007 a confirmé l’immunité traditionnelle dont bénéficie le Président de la République pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions et a institué une inviolabilité temporaire concernant tous ses autres actes, inviolabilité qui prend fin avec le mandat présidentiel.

    a) Le principe maintenu de l'irresponsabilité du Président de République à raison des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions

    Il s’agit d’un principe républicain traditionnel qui ne connaît que deux exceptions : l’une tenant à la compétence de la Cour pénale internationale, l’autre pour manquement par le Président de la République à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat (notion qui, à la suite de la révision constitutionnelle du 19 février 2007, a remplacé celle de haute trahison).

    L’exigence d’un contreseing ministériel pour de nombreux actes du Président de la République est le corollaire de ce principe, puisqu’il permet aux ministres d’endosser la responsabilité politique des actes du Président de la République.

    b) L’inviolabilité temporaire nouvelle du Président de la République pour tous les actes étrangers à sa fonction

    L’article 67 de la Constitution institue une inviolabilité temporaire totale pour la durée du mandat, suspendant en matière civile et pénale tant les procédures engagées contre le Président de la République que la prescription, et prenant fin un mois après la cessation des fonctions.

    Au cours du mandat, cette protection ne peut être levée que par le Parlement siégeant en Haute Cour et destituant le Président pour manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat, le rendant alors à nouveau justiciable des juridictions de droit commun.

    c) La réunion du Parlement en Haute Cour pour destituer, et non plus juger, le Président de la République

    L’article 68 de la Constitution issu de la révision du 19 février 2007 reconnaît désormais au Parlement siégeant dans son intégralité en Haute Cour le pouvoir de destituer (et non plus de juger) le Président de la République pour « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ».

    Après l’adoption par l’Assemblée nationale et le Sénat, en termes identiques, d’une résolution de réunion du Parlement en Haute Cour, cette dernière doit statuer dans le délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Tous les votes doivent être acquis à la majorité qualifiée des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée et la Haute Cour, sans qu’aucune délégation de vote ne soit permise. Seuls sont recensés les votes favorables à la réunion en Haute Cour et à la destitution.

    La décision de la Haute Cour est d’effet immédiat.

    II. - LES POUVOIRS DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

    1. - Les pouvoirs propres

    Il s’agit de pouvoirs que le Président de la République exerce sans contreseing.

    LES POUVOIRS DE GARANTIE ET D’ARBITRAGE

    En matière constitutionnelle

    L’article 5 de la Constitution, en proclamant que « le Président de la République veille au respect de la Constitution », lui accorde en pratique un pouvoir d’interprétation de la Constitution (pouvoir dont il a usé à plusieurs reprises : usage du référendum pour la révision constitutionnelle, refus de signature des ordonnances par exemple).

    La nomination de trois membres du Conseil constitutionnel et le droit de saisine de cette institution (articles 59 et 61 de la Constitution) dont dispose le Président de la République relèvent également de son rôle de garant des institutions.

    En matière judiciaire

    Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire (article 64 de la Constitution) ; dans l’exercice de cette fonction, il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature.

    LES POUVOIRS DE CRISE

    Les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution

    Cette disposition, qui confère au Président de la République des pouvoirs exceptionnels de salut public, trouve une justification historique dans les événements de 1940, le Président de la République de l’époque, Albert Lebrun, personnellement hostile à l’armistice, ayant dû s’incliner et laisser les pouvoirs au Maréchal Pétain. La situation de crise que connaissait la France au moment de l’adoption de la Constitution de 1958 (guerre d’Algérie) est un autre élément d’explication. De fait, l’article 16 n’a été appliqué qu’une seule fois en 1961, à la suite de la tentative de putsch militaire survenue à Alger.

    Ses dispositions ont toujours constitué l’un des points les plus controversés de la Constitution, même si le sujet a perdu beaucoup de son actualité. De fait, leur usage a été quelque peu encadré par la révision de la Constitution de juillet 2008.

    Pour que le Président de la République puisse recourir aux pouvoirs exceptionnels de l’article 16, deux conditions de fond doivent être réunies :

    – une « menace grave et immédiate » doit peser sur « les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux » : sont en particulier visés les guerres et tous les mouvements insurrectionnels ;

    – le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels doit être interrompu.

    C’est au Président de la République qu’il appartient d’apprécier si les deux conditions sont remplies. S’il outrepassait ses droits, le Parlement pourrait se réunir en Haute Cour et le destituer pour manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat.

    Les conditions de forme sont peu contraignantes se limitant à une consultation du Premier ministre, des Présidents des deux assemblées et du Conseil constitutionnel (dont l’avis motivé doit être publié au Journal officiel).

    En cas d’application de l’article 16, la répartition des pouvoirs telle qu’elle est prévue par la Constitution n’est plus applicable et le Président de la République exerce les pleins pouvoirs. Il « prend les mesures exigées par les circonstances ». Mais, précise la Constitution, ces mesures « doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission ». Les décisions prises par le Président de la République sont soumises pour avis au Conseil constitutionnel. Pendant la durée de mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels, le Parlement se réunit de plein droit et l’Assemblée nationale ne peut être dissoute.

    Depuis la révision du 23 juillet 2008 il est précisé que, après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées pour recourir aux pouvoirs exceptionnels prévus par l’article 16 demeurent réunies. Le Conseil se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.

    Le droit de dissolution

    Le droit de dissolution appartient souverainement au Président de la République qui est simplement tenu, avant de l’exercer, de consulter les Présidents des assemblées et le Premier ministre.

    La Constitution en fixe trois limites. La dissolution ne peut ainsi être prononcée :

    – pendant l’intérim de la présidence ;

    – pendant la période au cours de laquelle le Président de la République dispose des pouvoirs exceptionnels prévus par l’article 16 de la Constitution ;

    – pendant les douze mois suivant une précédente dissolution.

    Prévue pour résoudre une crise grave en faisant appel au peuple ou pour trancher ou prévenir un différend avec l’Assemblée nationale, la dissolution n’a été décidée que deux fois à ce titre (1962 et 1968). Dans les trois autres circonstances, elle a été prononcée par le Président de la République, soit en début de mandat pour avoir à l’Assemblée nationale une majorité soutenant sa politique (1981 et 1988), soit pour anticiper une consultation électorale à un moment jugé plus opportun (1997).

    LES PRÉROGATIVES LIÉES AUX RELATIONS AVEC LES AUTRES INSTITUTIONS

    Avec le Gouvernement : le Président de la République nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions ; il convoque, approuve l’ordre du jour et préside le Conseil des ministres.

    Avec le Parlement : le Président de la République communique par messages avec le Parlement, ces messages étant lus par les Présidents de chaque assemblée et ne donnant lieu à aucun débat ; depuis la révision constitutionnelle de 2008 le Président peut également prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès, sa déclaration pouvant donner lieu, hors sa présence, à un débat sans vote (cette nouvelle procédure a été mise en œuvre pour la première fois le 22 juin 2009).

    2. - Les pouvoirs partagés

    Il s’agit des pouvoirs que le Président de la République ne peut exercer qu’avec le contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, du ou des autres ministres concernés.

    LE POUVOIR DE NOMINATION

    Conformément à l’article 8, alinéa 2 de la Constitution, le Président de la République nomme les ministres sur proposition du Premier ministre.

    Le Président de la République (article 13 de la Constitution) nomme aux emplois civils et militaires de l’État. Cette compétence partagée avec le Premier ministre (article 21) se traduit par le fait que les hauts fonctionnaires ainsi que les dirigeants des établissements et entreprises publics sont nommés en Conseil des ministres. Toutefois, il est précisé, à l’article 13, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, que, pour certains emplois ou fonctions déterminés par une loi organique, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.

    LA SIGNATURE DES ORDONNANCES ET DES DÉCRETS

    Le Président de la République signe les ordonnances (textes qui, bien que relevant du domaine de la loi, ont été pris par le Gouvernement préalablement habilité par le Parlement pour agir ainsi pendant un délai limité).

    Il est arrivé, au cours d’une période de cohabitation, que le Président de la République refuse de signer les ordonnances ; on peut donc en conclure que le Président de la République n’a pas, en la matière, une compétence liée.

    Le Président de la République signe également les décrets délibérés en Conseil des ministres.

    LE POUVOIR DE CONVOQUER LE PARLEMENT EN SESSION EXTRAORDINAIRE

    Le Président de la République peut convoquer le Parlement en session extraordinaire par décret sur un ordre du jour déterminé, à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres composant l’Assemblée nationale (article 29 de la Constitution).

    La pratique institutionnelle n’en fait pas une compétence liée, la convocation relevant de la seule responsabilité et de la seule appréciation du Président de la République.

    LE RECOURS AU RÉFÉRENDUM

    On distingue trois types de référendum au plan national ; seule la décision de recourir au référendum législatif n’est pas soumise à contreseing, mais elle nécessite une intervention préalable du Parlement ou du Gouvernement.

    Le référendum constituant, soumis à contreseing (article 89, alinéa 2 de la Constitution), est une procédure qui nécessite le vote, préalablement, du texte par les deux assemblées dans des termes identiques. Dès le vote du texte, le Président de la République peut soit le soumettre à référendum, soit le soumettre au Parlement réuni en Congrès qui statue à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (si le texte est d’origine parlementaire, le recours au référendum est obligatoire). À l’exception du référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat, c’est toujours le passage devant le Congrès qui a été préféré.

    Le référendum législatif (article 11 de la Constitution) est une procédure initiée par le Gouvernement ou le Parlement (dans les faits, celui-ci ne l’a jamais utilisée). Le Gouvernement ou les deux assemblées du Parlement par une proposition conjointe, saisissent le Président de la République qui décide sans contreseing s’il interroge ou non le peuple. Si la proposition émane du Gouvernement, celui-ci doit faire une déclaration suivie d’un débat devant chaque assemblée. Le champ d’application de l’article 11 est vaste et susceptible d’interprétations extensives. Il couvre l’organisation des pouvoirs publics, la ratification d’un traité ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions (cf. traité sur l’Union européenne en 1992, traité établissant une constitution pour l’Europe en 2005), les réformes relatives à la politique économique et sociale. Après la proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel, le Président de la République promulgue la loi référendaire.

    Le référendum de l’article 88-5 de la Constitution est soumis à contreseing. Cette procédure est prévue pour les projets de loi autorisant la ratification d’un traité relatif à l’adhésion d’un État à l’Union européenne. La portée de cette disposition, adoptée en 2005, a toutefois été atténuée en juillet 2008 puisque, désormais, par le vote d’une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l’adoption d’un tel projet de loi par le Congrès.

    Par ailleurs, depuis 2003, le Président de la République peut consulter les électeurs d’une collectivité territoriale d’outre-mer sur « une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif » ou sur son changement de statut (article 72-4 de la Constitution). La procédure est la même que celle utilisée pour l’article 11. Cette disposition a été utilisée une fois, en 2003, en Martinique, en Guadeloupe, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, en 2009 à Mayotte et en 2010 en Guyane et Martinique.

    LES POUVOIRS EN MATIÈRE DE DIPLOMATIE ET DE DÉFENSE

    La Constitution instaure une compétence partagée dans ces domaines : le Président de la République est le « chef des armées » (article 15), il « négocie et ratifie les traités » (article 52) ; de son côté, le Gouvernement, qui « détermine et conduit la politique de la Nation », « dispose de la force armée » (article 20).

    La pratique institutionnelle fait de ces matières un « domaine réservé » du Président de la République lorsqu’il dispose d’une majorité parlementaire et un domaine partagé en cas de cohabitation. On peut estimer que le domaine réservé s’est étendu depuis le décret du 15 mai 2002 accordant au Président de la République la présidence du Conseil de sécurité intérieure.

    LE POUVOIR DE PROMULGATION DES LOIS

    Le Président de la République, par décret contresigné du Premier ministre, promulgue les lois dans les 15 jours suivant la transmission du texte définitivement voté au Gouvernement. Pendant ce délai, il peut demander une nouvelle délibération de la loi votée (également avec contreseing du Premier ministre).

    LE DROIT DE GRÂCE

    Il s’agit d’une prérogative traditionnelle des chefs de l’État héritée de la monarchie qui permet de dispenser un condamné d’effectuer tout ou partie de sa peine.

    Il est précisé, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, que la grâce doit être accordée individuellement, ce qui ne permet plus des grâces collectives.

    III. - LA PRATIQUE INSTITUTIONNELLE

    Au-delà de la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les deux têtes de l’exécutif, l’élection au suffrage universel direct est l’élément déterminant qui donne au Président de la République une prééminence sur le Premier ministre. Le chef de l’État ne peut rester cantonné, comme il l’était sous les Républiques précédentes, dans un simple rôle de représentation ; il ne peut, selon la formule du Général de Gaulle, limiter son action à « inaugurer les chrysanthèmes ».

    Certes, en pratique, l’étendue des pouvoirs du Président de la République varie selon que la majorité de l’Assemblée nationale coïncide ou non avec celle qui l’a élu.

    Dans le premier cas, le chef de l’État choisit librement le Premier ministre qui lui est donc subordonné. Il a même la latitude de lui demander sa démission. Malgré les dispositions de l’article 20 de la Constitution qui prévoient que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, le Président de la République en fixe les grandes orientations.

    Dans les situations de « cohabitation », c’est-à-dire lorsqu’une majorité hostile à sa politique est élue à l’Assemblée nationale, il en va autrement. Le Président de la République doit choisir le Premier ministre en son sein pour que le Gouvernement dispose du soutien de l’Assemblée. S’agissant des ministres, la pratique a montré que le Président de la République dispose tout au plus d’un droit de veto pour certaines fonctions dites de souveraineté. Dans le domaine de la politique intérieure, l’influence du chef de l’État se trouve réduite. Ce n’est que dans le domaine de la politique étrangère, pour lequel la Constitution lui reconnaît des pouvoirs propres, qu’il conserve l’essentiel de ses prérogatives. Encore doit-il les exercer en concertation avec le Premier ministre.

    L’étendue des pouvoirs du Président de la République, et donc la nature du régime, dépendent ainsi de la situation politique. Mais la réduction à cinq ans du mandat présidentiel et le fait que l’élection du chef de l’État précède désormais celle de l’Assemblée nationale doivent limiter les cas de coexistence d’un Président issu d’une majorité et d’une Assemblée issue d’une autre. La prééminence du Président de la République est ainsi renforcée.

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