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Fiche n° 39 : Le contrôle de constitutionnalité des lois

  • Points-clésDate de mise à jour : Septembre 2012

    Le contrôle de constitutionnalité des lois (ainsi que des traités et engagements internationaux) est exercé par le Conseil constitutionnel.

    Le Conseil peut être saisi par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat et, depuis la révision constitutionnelle de 1974, 60 députés ou 60 sénateurs, pour contrôler la constitutionnalité d’une loi entre le moment de son adoption et celui de sa promulgation. La procédure est écrite, inquisitoriale et secrète.

    Les lois organiques et les règlements des assemblées parlementaires font l’objet d’une transmission d’office au Conseil constitutionnel.

    Une décision déclarant une loi inconstitutionnelle fait obstacle à sa promulgation. Si seule une partie du texte est déclarée inconstitutionnelle, la loi peut être partiellement promulguée si les articles non conformes sont « séparables » de l’ensemble du dispositif. Le Conseil constitutionnel peut aussi déclarer des dispositions législatives conformes à la Constitution sous certaines réserves d’interprétation.

    En juillet 2008 a été inséré dans la Constitution un article 61-1 qui prévoit une possibilité de saisine du Conseil constitutionnel, lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Ce droit nouveau dénommé « question prioritaire de constitutionnalité » est applicable depuis le 1er mars 2010.

  • Le contrôle de constitutionnalité des lois permet de vérifier la conformité de ces dernières aux normes constitutionnelles. L’instauration d’un contrôle de constitutionnalité en France en 1958 a renforcé l’autorité de la Constitution et a donné lieu à une jurisprudence aux conséquences importantes.

    I. - LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

    Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres nommés et de membres de droit.

    1. – Les membres nommés

    Le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale nomment chacun trois conseillers (un tous les trois ans) pour une durée de neuf ans, la longueur de leur mandat et le caractère non renouvelable de celui-ci visant à garantir leur indépendance. En l’absence de toute condition de profession ou d’âge, le choix peut se porter sur toute personne de nationalité française jouissant de ses droits civils et politiques. Concrètement, les membres du Conseil constitutionnel sont souvent d’anciens hommes politiques, des hauts fonctionnaires ou des juristes.

    Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et conformément à la procédure définie par la loi organique du 23 juillet 2010, ces nominations sont soumises à la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution (avis public de la commission chargée des lois constitutionnelles de chaque assemblée ; impossibilité d’y procéder lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions). Toutefois, les nominations effectuées par les présidents de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission chargée des lois constitutionnelles de l’assemblée concernée.

    2. – Le Président

    Le Président de la République nomme le président du Conseil constitutionnel parmi ses membres. Il peut désigner n’importe quel membre mais il choisit le plus souvent celui qu’il vient lui-même de nommer.

    L’intérim de la présidence du Conseil constitutionnel ne fait l’objet d’aucun texte, mais le président Roland Dumas, s’étant « mis en congé » en 1998, a lui-même confié au doyen d’âge du Conseil, à titre provisoire, la plénitude de ses pouvoirs, avant de quitter définitivement le Conseil en 2000.

    Le président du Conseil constitutionnel assure la présidence des séances, désigne le rapporteur pour chaque dossier et dispose d’une voix prépondérante en cas de partage.

    3. – Les membres de droit

    Sont membres de droit du Conseil constitutionnel, à vie, les anciens Présidents de la République.

    Deux anciens présidents de la IVème République, Vincent Auriol et René Coty, ont ainsi siégé, par intermittences, jusqu’en 1962.

    M. Valéry Giscard d’Estaing participe aux délibérations du Conseil constitutionnel depuis le mois de juin de l’année 2004. Il a été rejoint par M. Jacques Chirac qui a siégé pour la première fois au mois de novembre 2007 et par M. Nicolas Sarkozy après l'élection présidentielle de 2012.

    4. – Le statut des membres du Conseil constitutionnel

    Les membres du Conseil constitutionnel prêtent serment devant le Président de la République. Leur fonction comporte une obligation de réserve et est incompatible avec l’exercice de tout mandat électoral national, local ou européen, ainsi que toute activité politique inconciliable avec l’indépendance requise pour exercer leurs fonctions. Les conseillers sont par ailleurs soumis aux mêmes incompatibilités professionnelles que les députés et ne peuvent être nommés à aucun emploi public pendant la durée de leurs fonctions. Ces incompatibilités de fonction s’appliquent également aux membres de droit du Conseil constitutionnel.

    Les membres du Conseil constitutionnel touchent une indemnité égale aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle.

    Ils doivent s’abstenir de tout ce qui peut compromettre l’indépendance et la dignité de leur fonction, et notamment de toute prise de position publique concernant des sujets susceptibles de faire l’objet d’une décision du Conseil. Les délibérations et les votes doivent être tenus secrets.

    Enfin, les conseillers ne peuvent ni être révoqués, ni désignés pour un mandat supplémentaire, par les autorités de nomination, sauf s’ils avaient été nommés, en remplacement d’un membre dont les fonctions avaient pris fin avant leur terme normal, pour une durée inférieure à trois ans. Seul le Conseil lui-même peut prononcer la démission d’office de l’un de ses membres qui aurait manqué à ses obligations. Cette procédure n’a jamais été mise en œuvre.

    II. - LES PROCÉDURES DU CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ

    1. - Le contrôle obligatoire (article 61, alinéa 1 de la Constitution)

    Les lois organiques avant leur promulgation et les règlements des assemblées (Assemblée nationale, Sénat, Congrès) avant leur mise en application sont transmis d’office au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

    2. - Le contrôle a priori des lois ordinaires (article 61, alinéa 2 de la Constitution)

    Seules les lois ordinaires votées par le Parlement sont concernées, le Conseil constitutionnel s’étant déclaré incompétent en ce qui concerne les lois constitutionnelles adoptées par référendum ou par le Congrès.

    Le Conseil peut être saisi par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat et, depuis la révision constitutionnelle de 1974, 60 députés ou 60 sénateurs. La saisine ne peut intervenir que pendant le délai de promulgation d’un texte voté, c’est-à-dire pendant quinze jours au plus. La saisine suspend la promulgation du texte.

    Le Conseil dispose d’un mois pour se prononcer, ce délai pouvant être ramené à huit jours en cas d’urgence à la demande du Gouvernement.

    Lorsque le Conseil constitutionnel déclare la loi conforme à la Constitution, celle-ci peut être promulguée.

    À l’inverse, une décision déclarant la totalité d’une loi contraire à la Constitution fait obstacle à sa promulgation. La procédure législative qui a conduit à l’adoption d’une telle loi se trouve annulée et il n’y a d’autre solution que de la reprendre dès l’origine, sauf si le motif de non conformité constitue un obstacle déterminant supposant, par exemple, une modification préalable de la Constitution elle-même.

    Enfin, le Conseil constitutionnel peut décider qu’une loi est en partie conforme à la Constitution. Dans une telle hypothèse, plus fréquente que la précédente, la loi peut être promulguée à l’exception de ses articles ou parties d’articles déclarés contraires à la Constitution (et à condition que ceux-ci soient « séparables » de l’ensemble du dispositif).

    3. – Le contrôle a posteriori des lois ordinaires (article 61-1 de la Constitution)

    Jusqu’à une date récente la Constitution n’organisait aucun contrôle de la loi une fois celle-ci promulguée. Le Conseil admettait toutefois, depuis une décision du 25 janvier 1985, que la constitutionnalité d’une loi promulguée « peut être utilement contestée à l’occasion de l’examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine ».

    L’article 61-1 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, a ouvert un droit nouveau au bénéfice des justiciables, permettant que le Conseil constitutionnel puisse être saisi, à l’occasion des procès intentés devant les juridictions administratives et judiciaires, de la conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis de dispositions législatives promulguées.

    La loi organique du 10 décembre 2009, prise en application de l’article 61-1, prévoit que toute juridiction peut être saisie d’une question prioritaire de constitutionnalité par une partie à une instance. Elle doit alors l’examiner sans délai (d’où le caractère prioritaire de cette question, qui prime sur toute autre) et la transmettre à la juridiction suprême de son ordre si elle porte sur une disposition applicable au litige, qui n’a pas déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel (sauf changement de circonstances), et qu’elle n’est pas dépourvue de caractère sérieux. La transmission de la question a pour effet de suspendre le cours de l’instance à l’occasion de laquelle la question a été soulevée (excepté lorsqu’une personne est privée de liberté à raison de l’instance ou lorsque la juridiction doit statuer dans un délai déterminé ou en urgence).

    Un second filtre est ensuite assuré par le Conseil d’État ou la Cour de cassation, auxquels la question prioritaire de constitutionnalité a été transmise par une juridiction de leur ordre ou qui en sont directement saisis. Ils sont chargés, pour leur part, de vérifier, dans un délai de trois mois, que la question porte sur une disposition applicable au litige, qui n’a pas déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel (sauf changement de circonstances), et qu’elle est nouvelle ou présente un caractère sérieux.

    La question qui répond à ces critères est alors renvoyée au Conseil constitutionnel, qui statue dans un délai de trois mois sur la constitutionnalité de la disposition législative ainsi contestée.

    S’il la juge inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel abroge la disposition contestée. Il peut choisir de moduler dans le temps les effets de sa décision. Il détermine également les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition abrogée a produits sont susceptibles d’être remis en cause.

    4. – Le contrôle des engagements internationaux (article 54 de la Constitution)

    Ce contrôle vise aussi bien les traités que les autres engagements internationaux. La procédure suivie est la même que celle qui s’applique aux lois, le Conseil constitutionnel pouvant être saisi par les mêmes personnes (la saisine n’a toutefois été élargie à 60 députés ou 60 sénateurs qu’en 1992) jusqu’à la ratification du traité. Si le traité n’est pas conforme à la Constitution, cette dernière doit être révisée préalablement à sa ratification.

    III.– Le contenu et l’exÉcution des dÉcisions

    1. – Le contenu des décisions

    Dans le cadre du contrôle a priori la procédure est écrite et inquisitoriale. Le texte de la saisine depuis 1983 et les observations du secrétaire général du Gouvernement depuis 1984 sont cependant publiés au Journal officiel. Le caractère contradictoire de la procédure tend à se développer.

    La procédure mise en œuvre devant le Conseil constitutionnel dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité est prévue par la loi organique du 10 décembre 2009 (et doit être précisée par le règlement intérieur du Conseil). Les parties sont mises à même de présenter contradictoirement leurs observations. L’audience est publique, sauf cas exceptionnels. Le Président de la République, le Premier ministre et les présidents des deux assemblées, avisés de toute question prioritaire de constitutionnalité renvoyée au Conseil constitutionnel, peuvent adresser à ce dernier des observations.

    En ce qui concerne les engagements internationaux, les lois organiques et les règlements des assemblées, le Conseil constitutionnel doit vérifier la conformité à la Constitution de l’ensemble du texte.

    Le Conseil peut déclarer des dispositions législatives conformes sous certaines réserves d’interprétation, soit en précisant la manière dont elles doivent être interprétées (interprétation neutralisante), soit en les complétant (interprétation constructive), soit en précisant la manière dont elles doivent être appliquées (interprétation directive).

    2. – L’exécution des décisions

    Un traité déclaré inconstitutionnel ne peut être ratifié qu’après une modification de la Constitution.

    Une disposition du Règlement d'une assemblée déclarée inconstitutionnelle ne peut être mise en application, tandis que celle d’une loi ne peut être promulguée. S’il s’agit d’une loi, le Président de la République peut cependant promulguer la loi amputée ou demander une nouvelle délibération au Parlement (article 10 de la Constitution).

    Dans le cas du contrôle a posteriori, la disposition législative inconstitutionnelle est abrogée.

    Les décisions sont publiées au Journal officiel et ont l’autorité de la chose jugée, qui s’attache non seulement au dispositif mais également aux motifs. Elles « s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles » (article 62 de la Constitution).

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