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L'examen parlementaire des lois de finances

 

  Les lois de finances : spécificité, contenu, présentation

  Une procédure législative particulière

  L’examen des autres lois de finances : lois de finances rectificatives et lois de règlement

 

Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale

Adopter le budget

Voir aussi la rubrique : « Budget et lois de financement de la sécurité sociale »

 

Encadrées par des règles constitutionnelles complétées par la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), les conditions d'examen des lois de finances par l'Assemblée nationale se distinguent nettement de celles des autres projets de lois. Mobilisant un grand nombre de députés, le débat budgétaire reste un moment fort de la vie parlementaire.

Les lois de finances : spécificité, contenu, présentation

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables ont été profondément modifiées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

La loi de finances est l’acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l’État. Elle détermine, pour un exercice (correspondant à l’année civile) la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, art.1er).

Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances qui ne peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution).

On distingue trois catégories de lois de finances :

 - la loi de finances de l’année ;

 - les lois de finances rectificatives ;

 - la loi de règlement.

Les lois de finances doivent être sincères (LOLF, art. 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler au moment de leur adoption.

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, art. 34) :

 - la première partie autorise la perception des impôts, évalue les ressources de l’État, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire (présentées dans un tableau d’équilibre) ;

 - la seconde partie fixe pour chacune des missions du budget de l’État le montant des crédits et par ministère le plafond des autorisations d’emplois.

Jusqu’ici présenté par ministère et par type de dépenses (fonctionnement, investissements, interventions…), le budget est aujourd’hui structuré en trois niveaux :

 - la mission, ministérielle ou interministérielle ;

 - les programmes ;

 - les actions.

La mission, exclusivement d’initiative gouvernementale, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou plusieurs ministères.

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF, art. 7).

La présentation des crédits par titres (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, opérations financières) est seulement indicative sous réserve du titre des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme.

Le budget général de l’État (en 2009) comprend 33 missions regroupant 133 programmes découpés en 614 actions.

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :

 - les « bleus » budgétaires ou projets annuels de performances (PAP) présentent par mission les crédits de chacun de ses programmes, en précisant pour chaque action les objectifs et les indicateurs de performances qui leur sont associés. Annexés au projet de loi de règlement, les rapports annuels de performances (RAP) permettent de comparer la prévision et l’exécution de la dépense et les résultats constatés au regard des objectifs poursuivis ;

 - les « jaunes » budgétaires sont des annexes informatives (ex. : Effort de la Nation en faveur de la sécurité routière ; Rapport relatif à l’État actionnaire ; Relations financières avec l’Union européenne) ;

 - les documents de politique transversale qui présentent de façon détaillée les politiques (ex : sécurité civile, outre-mer) concernant des programmes relevant de différentes missions ;

 - les autres documents budgétaires permettent notamment de replacer le projet de budget dans son contexte économique social et financier : Rapport sur les prélèvements obligatoires ; Rapport économique, social et financier ; Rapport sur les comptes de la Nation.

 

Une procédure législative particulière

Le Parlement est, depuis 1996, associé à la préparation du projet de loi de finances grâce à un débat d’orientation des finances publiques dont l’organisation, au printemps, a été consacrée par la LOLF (art. 48). Ce débat s’engage sur la base d’un rapport du Gouvernement sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques. Ce rapport doit comporter la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances qui leur sont associés, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante.

1. – Une discussion budgétaire encadrée par des délais constitutionnels

L’article 47 de la Constitution fixe à 70 jours le délai accordé au Parlement pour statuer sur le projet de loi de finances et fait de la procédure accélérée une règle applicable de droit aux projets de loi de finances.

Le délai ainsi prévu se décline (LOLF, art. 40) de la façon suivante :

 - première lecture à l’Assemblée nationale : 40 jours ;

 - première lecture au Sénat : 20 jours ;

 - navette parlementaire : 10 jours.

Si le délai global de 70 jours après le dépôt du projet de loi n’est pas respecté, le Gouvernement peut recourir à une ordonnance pour en mettre les dispositions en vigueur.

Le projet de loi de finances doit être déposé à l’Assemblée nationale qui a la priorité sur le Sénat avant le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget (article 39 de la Constitution). Combinée aux délais d’examen, cette priorité a notamment pour effet d’interdire au Gouvernement d’introduire devant le Sénat, sous forme d’amendement, toute mesure nouvelle (décisions du Conseil Constitutionnel n° 76-73 DC du 28 décembre 1976 et n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006).

L’ensemble de ces règles contraignantes pour le Parlement mais aussi pour le Gouvernement (tenu également de respecter des dates limites de dépôt pour les annexes explicatives) a pour objet d’assurer, grâce à l’adoption d’un budget avant le début de l’exercice, la continuité de la vie nationale.

2. – Une spécificité procédurale renforcée dans le cadre de la révision constitutionnelle intervenue en 2008

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi que les dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale qui en tirent les conséquences, ont apporté, dans les rapports entre le Parlement et le Gouvernement et dans la procédure législative ordinaire, des aménagements substantiels qui ne sont pas applicables aux lois de finances :

– s’agissant de l’examen des projets de loi de finances en commission, demeurent inchangés, le principe selon lequel ne peuvent déposer des amendements en commission que les membres de la commission concernée et la possibilité pour les commissions saisies pour avis de se réunir après la commission saisie au fond ; en outre, les ministres ne peuvent pas assister aux votes en commission ;

– l’examen des projets de loi de finances reste inscriptible par priorité, à tout moment, à l’ordre du jour de l’Assemblée, à la demande du Gouvernement, y compris pendant les semaines réservées en principe au Parlement (article 48 de la Constitution) ;

– la discussion en séance publique en première lecture devant l’Assemblée nationale porte sur le texte présenté par le Gouvernement et non sur le texte adopté par la commission (article 42 de la Constitution) ; pour les autres lectures, la discussion porte sur le texte transmis par l’autre assemblée et non sur le texte de la commission ;

– la procédure dite du « temps législatif programmé » (fixation de la durée maximale de l’examen d’un texte) n’est pas applicable à l’examen des projets de loi de finances ;

– la possibilité pour le Gouvernement de recourir à l’article 49-3 de la Constitution (engagement de responsabilité sur le vote d’un texte) a été maintenue sans limitation pour le vote d’un projet de loi de finances.

3. – Un examen approfondi par les huit commissions permanentes

La loi organique (LOLF, art. 39) prévoit le renvoi du projet de loi de finances à la commission des finances, excluant ainsi la possibilité de constitution d’une commission spéciale. Mais si la commission des finances joue un rôle prépondérant dans l’examen de ce texte, les sept autres commissions permanentes s’en saisissent pour avis.

a) Le rôle prédominant de la commission des finances

Sur les 73 membres de la commission des finances, une cinquantaine participent directement à l’examen du projet de loi de finances.

Au premier rang d’entre eux, le rapporteur général élu chaque année en même temps que le président de la commission et les membres de son bureau et à qui est automatiquement confié le rapport général sur le projet de budget.

Ce rapport général est composé de trois tomes :

 - Le tome I est consacré à une analyse globale du budget replacé dans son contexte économique et financier.

 - Le tome II comprend les commentaires des dispositions de la première partie du projet de loi de finances, c’est-à-dire pour l’essentiel des mesures fiscales ayant une incidence sur l’équilibre de l’exercice concerné.

 - Le tome III traite des dispositions de la deuxième partie, en l’occurrence de l’examen des articles non rattachés à une mission. Il s’agit surtout, pour les plus importantes d’entre elles, de dispositions fiscales ou budgétaires n’affectant pas l’équilibre budgétaire de l’année.

Quant à l’examen détaillé des crédits, il est assuré par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances auxquels la loi organique (LOLF, art. 57) accorde des pouvoirs d’investigation sur pièces et sur place et un droit de communication des renseignements et documents d’ordre financier et administratif (sous réserve des sujets couverts par le secret en matière de défense nationale, de sécurité intérieure ou extérieure de l’État et par le secret de l’instruction judiciaire).

Désignés par la commission des finances au cours du premier trimestre de l’année, les rapporteurs spéciaux, chargés de façon permanente du contrôle de l’exécution budgétaire dans leur domaines d’attribution, adressent des questionnaires aux ministres avant le 10 juillet de chaque année en vue de la préparation de leurs rapports sur le projet de loi de finances. Le Gouvernement a l’obligation d’y répondre par écrit au plus tard le 10 octobre (LOLF, art. 49).

Chaque rapporteur spécial est chargé de l’examen des crédits d’une mission, ou dans certains cas d’un ou plusieurs programmes d’une même mission.

La commission des finances consacre environ cinquante heures à l’examen du projet de loi de finances de l’année.

b) Les avis des autres commissions permanentes

Les sept autres commissions permanentes désignent des rapporteurs pour avis chargés de l’examen des missions (pour tout ou partie) relevant de leurs domaines de compétences. Chaque année, une soixantaine d’avis budgétaires sont ainsi publiés.

4. –  L’organisation particulière du débat budgétaire

Le débat budgétaire fait l’objet d’une organisation particulière par la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale.

Comme dans la procédure classique, la discussion de la première partie s’ouvre par une discussion générale au cours de laquelle interviennent les porte-parole des groupes. La discussion des articles de cette première partie suit également les règles ordinaires (sauf l’article relatif au prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne qui fait l’objet d’une organisation spécifique).

La spécificité du projet de loi de finances tient à l’existence d’un « article d’équilibre » et à la disposition de l’article 42 de la LOLF qui fait du vote de la première partie un préalable à la mise en discussion de la seconde partie du projet de loi : en effet, c’est cet article qui évalue l’ensemble des ressources du budget de l’État et qui fixe les plafonds des charges, arrêtant ainsi l’équilibre financier. La décision du Conseil constitutionnel, en date du 24 décembre 1979, a censuré la loi de finances pour 1980, pour non respect de cette obligation.

Le débat en séance publique occupe en général cinq jours de séance.

La discussion de la deuxième partie n’obéit pas en revanche aux règles habituelles. Après avoir fixé, sur proposition de la commission des finances, dès le mois de juin, la durée globale indicative du débat et la liste des missions dont l’examen se déroulera en commission élargie, la Conférence des Présidents détermine, en principe début octobre, les dates de réunion : les missions concernées sont examinées au cours d’une réunion commune de la commission des finances et de la ou des commissions saisies pour avis, en présence du Gouvernement et dans des conditions de publicité analogues à celles de la séance publique ; elles ne font ensuite l’objet en séance publique que d’un très bref débat suivi de l’examen des éventuels amendements et du vote des crédits. Cette pratique, initiée sous la XIlégislature, a été consacrée dans le Règlement en juin 2006. Pour les autres missions, les groupes parlementaires répartissent librement le temps qu’ils ont affecté à chaque discussion entre les deux phases suivantes :

 - la phase des interventions générales,

 - la phase des questions, suivies des réponses immédiates des ministres.

À l’issue de la discussion des missions qui s’étale sur trois semaines, l’Assemblée nationale examine les articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances, les articles dits de récapitulation (articles renvoyant à des états annexés et retraçant la répartition des crédits par missions) et procède au vote sur l’ensemble du projet de loi.

Au total l’Assemblée nationale consacre chaque année au débat budgétaire environ 150 heures, en séance publique et en commission élargie. 

5. – La navette parlementaire et la promulgation de la loi

La procédure accélérée s’appliquant de droit, le projet de loi de finances fait l’objet, après sa première lecture au Sénat dans le délai de vingt jours imparti à cette assemblée, de la réunion d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion.

La procédure suivie en cas de succès de la CMP, c’est-à-dire d’élaboration d’un texte, ou d’échec est la procédure normale applicable à tous les projets de loi.

Bien entendu, lorsque l’Assemblée nationale et le Sénat doivent procéder à une nouvelle lecture, le débat se déroule rapidement, les missions n’étant pas rediscutées l’une après l’autre.

Avant sa promulgation, la loi de finances est habituellement soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel qui a développé une abondante jurisprudence en matière budgétaire et qui veille notamment au respect des règles organiques relatives aux lois de finances.

 

L’examen des autres lois de finances : lois de finances rectificatives et lois de règlement

1. – Les lois de finances rectificatives

Les lois de finances rectificatives, qui modifient en cours d’exercice la loi de finances de l’année, ont la même structure en deux parties que celle-ci.

Couramment appelée « collectif budgétaire », la loi de finances rectificative a principalement pour objet de prendre en compte les évaluations révisées des ressources de l’État (pour tenir compte des écarts constatés entre les prévisions et les recettes effectivement encaissées), d’apporter aux crédits les modifications nécessaires qui excèdent celles que le Gouvernement est autorisé à opérer par voie réglementaire et de déterminer le nouvel équilibre budgétaire qui en résulte.

Certains collectifs peuvent, notamment en cas d’alternance politique ou d’aléa économique, traduire un changement plus profond de la politique fiscale et budgétaire.

La discussion des crédits n’a pas lieu mission par mission et seul le ministre chargé du budget est chargé de soutenir le projet de loi. Les débats sont relativement brefs.

2. – Les lois de règlement

La loi de règlement a principalement pour objet d’arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte et le résultat budgétaire qui en découle.

La date limite de dépôt du projet de loi de règlement est fixée au 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte (LOLF, art. 46). Il est accompagné des rapports annuels de performances (RAP) qui permettent de comparer l’exécution budgétaire et ses résultats avec les prévisions figurant dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances de l’année.

Le projet de loi de règlement est examiné selon les règles ordinaires, l’article 41 de la LOLF prévoyant cependant que le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote en première lecture du projet de loi de règlement de l’année précédente. Depuis 2006, l’Assemblée nationale a été en mesure d’examiner le projet de loi de règlement dès le mois de juin ou pendant la session extraordinaire du mois de juillet.

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Il est à noter que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois de programmation qui, sans être stricto sensu des lois de finances, sont, s’agissant de leur objet, très proches de celles-ci : il s’agit des lois de programmation qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution). Ces lois de programmation relèvent de la procédure législative ordinaire.