Accueil > Connaissance de l'Assemblée nationale > Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale (sommaire)

Consulter la section précédente

CINQUIÈME PARTIE

LES LOIS DE FINANCEMENT
DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Consulter la section suivante

 

Les lois de financement de la sécurité sociale forment une catégorie sui generis de lois financières, créée par la loi constitutionnelle n° 96–138 du 22 février 1996. Elles « déterminent les conditions générales de [l’] équilibre financier [de la sécurité sociale] et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (article 34 de la Constitution).

Si elles présentent de nombreuses similitudes avec les lois de finances, notamment en termes de procédure, les lois de financement ne constituent pas pour autant des lois budgétaires au sens juridique du terme car elles n’autorisent ni la perception des recettes des organismes de sécurité sociale, ni leurs dépenses. Souvent critiquées pour leur faible normativité ou le non-respect des objectifs de dépenses qu’elles déterminent, elles constituent néanmoins un outil original de pilotage de l’équilibre financier de la sécurité sociale, dans le respect de son mode de gestion spécifique.

Au bénéfice des enseignements de neuf lois de financement successives depuis 1996, une nouvelle loi organique du 2 août 2005 (LOLFSS) a remplacé celle du 22 juillet 1996, et rénové de manière substantielle le contenu et le cadre de la discussion parlementaire des lois de financement de la sécurité sociale, sur le modèle de la LOLF.

Les particularités des lois de financement de la sécurité sociale nécessitent de présenter dans une partie spécifique les règles ainsi définies et la pratique suivie par l’Assemblée nationale en ce qui les concerne.

CHAPITRE PREMIER :

DE LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT
 À SA PRÉSENTATION À L’ASSEMBLÉE NATIONALE

La loi de financement de la sécurité sociale est un texte tout à fait spécifique, même s’il emprunte un certain nombre de ses caractéristiques à la loi de finances. Son contenu, sa structure et sa présentation sont régis par des dispositions organiques (241) qui ont été modifiées de manière substantielle en 2005.

Monopole du Gouvernement, la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale laisse une place restreinte aux interventions des parlementaires. Le projet doit être déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale, prioritaire en matière financière. Il y est immédiatement présenté devant les commissions concernées.

SECTION 1.– LA SPÉCIFICITÉ DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

La spécificité de la loi de financement de la sécurité sociale s’apprécie essentiellement par comparaison avec la loi de finances, tant en termes de portée que de structuration du texte de loi.

§1. Une portée de nature différente de la loi de finances

La question de la normativité de la loi de financement de la sécurité sociale a été fortement débattue dès l’adoption de la loi constitutionnelle du 22 février 1996. Les parlementaires avaient alors évoqué une normativité « différée » (M. Pierre Mazeaud), « indéterminée » (M. Robert Badinter) ou « sui generis » (M. Jacques Larché). Avec l’expérience de onze lois de financement, on peut considérer que cette normativité est réelle pour certains éléments spécifiques de la loi de financement, sans qu’il soit possible pour autant de mettre sur un même plan la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances en ce qui concerne la portée juridique des votes émis par le Parlement.

Le vote, chaque année, d’une loi de financement a ainsi introduit une rupture fondamentale dans la gestion de la sécurité sociale, avec la fixation d’un cadre budgétaire, c’est-à-dire la définition d’un équilibre ex ante, compte tenu à la fois des perspectives économiques et financières générales de la Nation et des priorités de la politique de santé et de sécurité sociale. Une responsabilité étatique, exercée dans le cadre démocratique du débat parlementaire, permet désormais le pilotage financier de la sécurité sociale et encadre sa gestion par les partenaires sociaux.

La loi de financement de la sécurité sociale n’a pas pour autant vocation à déterminer un équilibre budgétaire strict à l’instar de la loi de finances qui, dans son article d’équilibre, rapproche prévisions de recettes et autorisations de dépenses de l’État. Elle définit les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale. Cela signifie que, pour chaque branche (242), elle fixe des objectifs de dépenses, compte tenu des prévisions de recettes. Le rapprochement, depuis la loi organique du 2 août 2005, des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses par branche dans des tableaux d’équilibre permet au Parlement d’avoir une vision précise du solde de chaque branche.

En ce qui concerne spécifiquement les recettes, on a vu que la loi de finances autorise globalement la perception des impositions de toutes natures, y compris celles affectées à la sécurité sociale (CSG et CRDS en particulier). La loi de financement de la sécurité sociale se contente de récapituler les prévisions de recettes de la sécurité sociale ; elle ne les autorise donc pas.

Les prévisions de recettes figurant en loi de financement de la sécurité sociale ont la même portée indicative que les évaluations des ressources du budget de l’État, d’autant qu’elles reposent sur les mêmes hypothèses économiques. La sécurité sociale bénéficie cependant d’une plus grande maîtrise de ses recettes depuis que la loi organique du 2 août 2005 a prévu que seule une loi de financement peut modifier les affectations de recettes sociales ou instaurer des exonérations de cotisations non compensées. Si la loi de finances dispose aussi d’un monopole pour les affectations des recettes de l’État (article 36 de la LOLF), elle ne bénéficie pas d’un tel monopole pour les mesures fiscales, qui peuvent être incluses dans tout projet ou proposition de loi même si elles affectent l’équilibre budgétaire de l’exercice en cours.

S’agissant des dépenses, le Parlement vote en loi de finances des crédits budgétaires, c’est-à-dire des autorisations de dépenses à caractère limitatif, alors qu’il ne vote que des objectifs de dépenses par branche en loi de financement de la sécurité sociale. Ces objectifs peuvent s’analyser comme des crédits évaluatifs : il s’agit de prestations sociales devant être versées à leurs bénéficiaires. La loi de financement n’autorise donc pas non plus les dépenses de la sécurité sociale, mais elle est un instrument de prévision et de pilotage financier de ces dépenses, compte tenu des moyens de régulation existants.

Un objectif de dépenses particulier, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), retrace l’ensemble des dépenses de soins remboursées par la sécurité sociale : couvrant à ce titre des dépenses relevant de plusieurs régimes et de deux branches, il s’agit d’un outil de pilotage spécifique de la politique de santé.

En ce qui concerne la trésorerie, la loi de financement de la sécurité sociale est en revanche plus contraignante que la loi de finances. Le Parlement vote en effet des plafonds limitatifs de ressources non permanentes pour les régimes de sécurité sociale, alors qu’il se contente de donner une habilitation générale au ministre chargé des finances pour procéder à toutes les opérations de trésorerie et d’endettement de l’État, en fixant uniquement – et seulement depuis la LOLF – une limite pour la variation nette de la dette à long terme de l’État.

Enfin, le Conseil constitutionnel a rappelé, dans plusieurs décisions (243), que les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale résultant de la loi de financement s’imposent au législateur et au pouvoir réglementaire lorsqu’ils sont amenés à adopter des dispositions ayant des incidences financières sur les régimes de sécurité sociale. Celles-ci doivent être préalablement « appréciées et prises en compte » dans le cadre d’une loi de financement de la sécurité sociale.

§2. Une structure spécifique

La loi organique du 2 août 2005 a structuré la loi de financement de la sécurité sociale en quatre parties, chacune devant être votée successivement. La loi de financement combine en un texte unique trois types distincts de textes dans le domaine des lois de finances (loi de finances de l’année, loi de finances rectificative et loi de règlement). Ces quatre parties sont les suivantes :

– 1ère partie : approbation des comptes du dernier exercice clos (année n-1) et modalités d’emploi des excédents ou de couverture des déficits constatés, soit l’équivalent de la loi de règlement ;

– 2ème partie : rectification des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses pour l’année en cours (année n), soit l’équivalent de la loi de finances rectificative de fin d’année ;

– 3ème partie : détermination des prévisions de recettes, des plafonds d’avances de trésorerie et des tableaux d’équilibre pour l’année à venir (année n+1), soit l’équivalent de la première partie de la loi de finances de l’année ;

– 4ème partie : fixation des objectifs de dépenses (notamment l’ONDAM) pour l’année à venir (année n+1), soit l’équivalent de la seconde partie de la loi de finances de l’année.

Le fait que la loi de financement de l’année comprenne une partie rectificative pour l’année en cours a permis jusqu’à présent d’éviter la présentation d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative en cours d’année. Mais une telle procédure est prévue par la loi organique.

La loi de financement de la sécurité sociale prend en compte la programmation pluriannuelle des finances publiques issue du pacte de stabilité et de croissance : dès lors que la France s’engage vis-à-vis de l’Union européenne sur un niveau de déficit et de dette pour l’ensemble des administrations publiques, il est apparu nécessaire de rendre compte de la contribution de la sécurité sociale à la réalisation de ces objectifs. La loi de financement présente ainsi, dans une annexe soumise au vote du Parlement (244), les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses sur quatre années (n+1, n+2, n+3 et n+4). En combinant la structuration en quatre parties de la loi de financement et le contenu de cette annexe présentant une projection quadriennale, le Parlement dispose d’une approche globale sur six années (de n–1 à n+4) des conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale.

Ces conditions sont déterminées en loi de financement pour les seuls organismes de sécurité sociale définis par la loi organique. Il s’agit des régimes obligatoires de base (245), avec une présentation distincte du régime général compte tenu de son poids financier. Sont également concernés les organismes concourant au financement de ces régimes (à savoir, en 2007, le Fonds de solidarité vieillesse – FSV – et le Fonds de financement des prestations sociales agricoles – FFIPSA), ainsi que la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), au travers du vote d’un objectif annuel d’amortissement de la dette sociale, et le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), au moyen du vote des prévisions de recettes qui lui sont affectées chaque année.

SECTION 2.– LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCEMENT
 ET SON ARTICULATION AVEC LE PROJET DE LOI DE FINANCES

Conformément à l’article 39 de la Constitution, et comme pour le projet de loi de finances, la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale relève exclusivement de la compétence gouvernementale. Elle est assurée, sous l’autorité du Premier ministre, par le ministre chargé des comptes de la sécurité sociale. La coordination est réalisée par la direction de la sécurité sociale qui agit en étroite concertation avec les différents organismes de sécurité sociale, ainsi qu’avec les autres ministères concernés (finances, agriculture, outre-mer…).

Le calendrier de la préparation, qui court sur toute l’année, dépend essentiellement de la disponibilité des informations comptables et statistiques fournies par les caisses de sécurité sociale. De nombreux arbitrages doivent aussi être réalisés pour garantir la cohérence du projet de loi de financement avec le projet de loi de finances. En effet, compte tenu des interactions financières multiples qui existent entre l’État et la sécurité sociale, les deux lois financières prévues par la Constitution sont intimement liées.

Tout d’abord, les deux projets sont élaborés sur la base des mêmes hypothèses et prévisions macroéconomiques, conformément à la programmation pluriannuelle des finances publiques. La préparation de ces deux textes par un seul ministère, depuis 2007, vise notamment à renforcer cette cohérence.

Ensuite, nombre de crédits votés en loi de finances, et soumis à ce titre à la procédure classique des arbitrages budgétaires, figurent également en recettes de la loi de financement de la sécurité sociale : subventions d’équilibre versées à plusieurs régimes de sécurité sociale structurellement déficitaires, compensation d’exonérations de cotisations sociales et prise en charge de certaines cotisations et prestations sociales par le budget de l’État. Par ailleurs, en tant qu’employeur, l’État verse des cotisations qui correspondent à la fois à des crédits budgétaires en loi de finances et à des recettes en loi de financement. Enfin, il gère directement le régime de retraite de ses fonctionnaires, au sein du compte d’affectation spéciale « Pensions » : les recettes comme les dépenses de ce compte sont également retranscrites au sein de la loi de financement, car il s’agit aussi d’un régime de sécurité sociale.

Le Parlement doit être informé de ces coordinations. Le Conseil constitutionnel a ainsi précisé (246) que les documents annexés au projet de loi de finances, notamment le rapport économique, social et financier, doivent mettre le Parlement en mesure de tenir compte, au cours de l’examen de ce projet, des incidences économiques et fiscales des mesures figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. La création, par l’article 52 de la LOLF, d’un rapport sur l’évolution des prélèvements obligatoires, vise aussi à donner au Parlement une vision d’ensemble des finances publiques : ce rapport a vocation à être utilisé comme un support commun à l’examen des deux lois financières, mais en pratique, il est publié avant le dépôt de projet de loi de financement, ce qui conduit à valoriser son contenu de façon privilégiée dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances. Enfin, l’ensemble des relations financières entre l’État et la protection sociale est retracé dans une annexe budgétaire d’information (un « jaune »).

Depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 2 août 2005, le Parlement a l’occasion de participer officiellement à la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale, au travers du débat sur les orientations des finances sociales qui peut être organisé sur la base d’un rapport que doit déposer le Gouvernement au cours du dernier trimestre de la session ordinaire (article L.O. 111-5-2). Pour la première année d’application de cette règle, ce débat a été concomitant au débat d’orientation budgétaire, le 22 juin 2006 ; en 2007, il n’a pas eu lieu. Dans ce cadre, les interventions, tant des ministres que des parlementaires, demeurent assez générales et permettent surtout de faire le point à mi-année sur les comptes sociaux, notamment à partir de l’avis rendu le 1er juin par le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie. Les principaux parlementaires de la majorité sont associés, de manière informelle, aux arbitrages essentiels, notamment pour la fixation du taux de croissance de l’ONDAM dans le courant du mois de septembre.

Des instances publiques comprenant des parlementaires participent également au processus d’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale. En juin-juillet, la Conférence nationale de la famille, présidée par le Premier ministre, définit les grandes orientations de la politique familiale qui sont ensuite reprises dans le projet de loi de financement. Surtout, la réunion de septembre de la Commission des comptes de la sécurité sociale, présidée par le ministre qui en a la charge, est l’occasion de présenter à tous les acteurs de la sphère sociale et à la presse les prévisions d’évolution des comptes des différents régimes de sécurité sociale et les mesures que le Gouvernement a retenues dans son avant-projet de loi de financement.

Après cette réunion, le texte est transmis pour avis aux conseils d’administration des principales caisses nationales de sécurité sociale, qui ont rarement plus d’une semaine pour se prononcer. En raison de la brièveté de ces délais, cet exercice est assez formel et n’a guère de répercussion sur le contenu du projet de loi. Toutefois, l’opposition résolue des caisses de sécurité sociale et des partenaires sociaux à la création d’une contribution sur les régimes de sécurité sociale pour financer la réduction du temps de travail, prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, a amené le Gouvernement à amender son propre texte sur ce point pendant le débat parlementaire.

Parallèlement à cette consultation des caisses nationales, l’avant-projet de loi de financement est soumis pour avis au Conseil d’État. Il est ensuite adopté par le Conseil des ministres.

SECTION 3.– LA PRÉSENTATION ET LE DÉPÔT DU PROJET DE LOI
DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

§1. La présentation du projet, en priorité à l’Assemblée nationale

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale est déposé à l’Assemblée nationale, conformément au droit de priorité en matière financière reconnu à l’Assemblée nationale par l’article 39 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a précisé (247) que ce droit de priorité concerne aussi toute mesure nouvelle que le Gouvernement souhaite proposer par amendement au cours du débat ; elle ne peut donc pas être présentée en premier lieu devant le Sénat.

Comme le projet de loi de finances, le projet de loi de financement est traditionnellement présenté au Parlement par le ministre compétent le jour même de son adoption par le Conseil des ministres.

Cependant cette présentation s’effectue dans le cadre d’une audition commune de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales et de la Commission des finances.

Cette audition débute traditionnellement par une intervention des ministres responsables. Les premières questions sont ensuite posées par les présidents et rapporteurs des deux commissions. Puis la parole est donnée à un représentant de chacun des groupes parlementaires. Après les réponses ministérielles, les autres orateurs peuvent intervenir, mais ne disposent que d’un temps limité.

Ce premier dialogue sur les orientations de la politique de sécurité sociale reste le plus souvent assez général, car le texte définitif du projet de loi n’est pas encore distribué aux parlementaires.

§2. Le dépôt du projet et de ses annexes

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale est enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le jour de son adoption par le Conseil des ministres. Cette procédure est commune à tous les projets de loi ; mais le projet de loi de financement, comme le projet de loi de finances, est déposé avec un nombre important d’annexes destinées à l’information du Parlement.

Compte tenu des délais très serrés résultant des derniers arbitrages pour l’élaboration du projet de loi de financement, ces annexes ne sont jamais disponibles lors de l’adoption du projet par le Conseil des ministres. Elles sont déposées au plus tard le 15 octobre (article L.O. 111-6), jour qui constitue le point de départ des délais fixés par la Constitution pour l’examen du texte. Si ces annexes sont distribuées aux députés avec un certain retard, le Conseil constitutionnel a exigé (248) que celui-ci ne soit pas excessif afin de ne pas « priver l’Assemblée nationale de l’information à laquelle elle a droit pendant l’examen de la loi de financement de la sécurité sociale » car ces documents ont pour but « d’assurer [l’] information [des députés] en temps utile pour leur permettre de se prononcer en connaissance de cause sur le projet de loi de financement ».

Comme pour le projet de loi de finances, les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale sont imprimées par le Gouvernement qui les met à la disposition de l’Assemblée aux fins de distribution à tous les députés. L’ensemble des annexes a représenté 866 pages de documents pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

Les annexes prévues par la loi organique du 2 août 2005 sont les suivantes :

 Programmes de qualité et d’efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche, équivalents des PAP et des RAP annexés aux projets de loi de finances et de règlement ;

 Objectifs pluriannuels de gestion et moyens de fonctionnement des organismes de sécurité sociale ;

 Mise en œuvre des dispositions de la loi de financement de l’année en cours ;

 Présentation, par catégorie et par branche, des recettes des organismes relevant du champ de la loi de financement ;

 Mesures d’exonération de cotisations et de contributions sociales et leur compensation financière à la sécurité sociale ;

 Évolution des champs respectifs d’intervention de la sécurité sociale, de l’État et des autres collectivités publiques ;

 Justifications de l’évolution de l’ONDAM et de la dépense nationale de santé ;

 Comptes des fonds de financement de la sécurité sociale (FSV, FFIPSA, CADES, FRR, CNSA, FMESPP, FIVA, ONIAM,…) ;

 Besoins de trésorerie des régimes et impact financier des mesures nouvelles prévues par le projet de loi de financement ;

10° Tous les trois ans, présentation de la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

La définition des annexes est limitative car elle résulte directement de la loi organique. C’est pourquoi le Conseil constitutionnel a considéré (249) que le Parlement ne pouvait pas demander au Gouvernement de déposer d’autres annexes non prévues par la loi organique.
 

CHAPITRE DEUXIÈME :

LE TRAVAIL EN COMMISSION

Le travail en commission constitue une phase essentielle de l’examen par l’Assemblée du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il mobilise essentiellement la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales ; la Commission des finances, saisie pour avis, examine aussi le projet.

SECTION 1.– LES RÔLES DES COMMISSIONS CONCERNÉES ET DE LEURS RAPPORTEURS

La compétence de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales pour examiner au fond le projet de loi de financement de la sécurité sociale n’est prévue spécifiquement ni par la loi organique, ni par le Règlement de l’Assemblée ; elle résulte des domaines traditionnels d’intervention de cette commission et ne soulève aucune difficulté, même si le Gouvernement peut toujours demander la constitution d’une commission spéciale. La Commission des finances se saisit systématiquement pour avis de l’ensemble du texte, compte tenu de ses implications sur les finances publiques.

Compte tenu de l’ampleur du projet et de la spécificité des problèmes abordés, plusieurs rapporteurs sont désignés par la commission saisie au fond. Depuis 1997, il y a quatre rapporteurs : recettes et équilibre général, assurance maladie et accidents du travail, assurance vieillesse, famille (250). Chaque rapporteur intervient sur les articles et les amendements relevant de son domaine (251). Afin de garantir un certain pluralisme politique, un de ces rapporteurs est, depuis 1997, un député de l’opposition.

Le tableau suivant récapitule tous les rapporteurs des projets de loi de financement de la sécurité sociale à l’Assemblée nationale. Il permet de constater qu’il y a eu en la matière relativement moins de continuité que pour le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances.
 

(*) En italique, les rapporteurs appartenant à l’opposition.
 

SECTION 2.– LES MOYENS D’INFORMATION ET LES MÉTHODES DE TRAVAIL

Comme les rapporteurs spéciaux et pour avis du projet de loi de finances, les rapporteurs du projet de loi de financement de la sécurité sociale adressent des questionnaires parlementaires au ministre chargé de la sécurité sociale (et le cas échéant aux caisses nationales).

Conformément aux délais fixés par la loi organique du 2 août 2005, les questionnaires sont transmis avant le 10 juillet et les réponses doivent parvenir avant le 8 octobre. Les rapports de la Commission des comptes de la sécurité sociale ainsi que les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale constituent également un important volume d’informations, qu’il faut analyser pour préparer le débat parlementaire. Pour cela, les rapporteurs bénéficient de l’assistance technique d’administrateurs des commissions concernées.

Les rapporteurs procèdent individuellement à de nombreuses auditions (partenaires sociaux, gestionnaires des caisses nationales de sécurité sociale, professionnels de santé, experts, associations ou groupes d’intérêts). Le plus souvent, ces auditions sont ouvertes à tous les membres de la commission saisie au fond car celle-ci n’a pas le temps suffisant, compte tenu des délais très serrés, pour procéder elle-même à des auditions.

La seule audition plénière systématiquement organisée, en plus de la présentation du texte par les ministres lors de son adoption par le Conseil des ministres, est celle du Premier président de la Cour des comptes, qui vient remettre aux parlementaires au début du mois de septembre le rapport annuel de la Cour sur la sécurité sociale, ce qui permet notamment d’aborder l’exécution de la loi de financement de l’année précédente. Des réunions de travail entre rapporteurs et magistrats de la Cour des comptes peuvent ensuite aussi avoir lieu sur la base de ce rapport.

 

SECTION 3.– L’EXAMEN EN COMMISSION

Le travail en commission se termine par l’examen du rapport sur le projet de loi : présentation par les rapporteurs de leurs propres observations, discussion générale, examen des articles et des amendements. La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales examine en principe le projet sur deux ou trois jours de réunion, la semaine où la première partie du projet de loi de finances est débattue en séance publique. La Commission des finances y consacre une réunion la même semaine.

La commission saisie au fond conclut à l’adoption ou au rejet du texte. Les commissions au fond et pour avis adoptent des amendements qui seront défendus par leurs rapporteurs en séance publique. Les rapports qui résument les travaux des commissions sont ensuite publiés et mis en ligne avant l’examen en séance publique. Ils comprennent cinq tomes pour la commission saisie au fond (un par rapporteur et un dernier tome avec le tableau comparatif et les amendements non adoptés par la commission), seul le premier tome reprenant les débats en commission sur tous les articles du projet. En 2006, l’ensemble des rapports et avis a représenté 966 pages.

L’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale constitue l’axe majeur du travail de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales à l’automne, entre mi-septembre et mi-novembre. Il représente en moyenne un cinquième de la durée des réunions de la commission et plus d’un quart de sa présence en séance publique, sur l’ensemble d’une législature. Tant en termes de durée des travaux en commission qu’en nombre d’amendements examinés, on constate une montée en puissance depuis la création des projets de loi de financement de la sécurité sociale en 1996 jusqu’au projet de loi de financement pour 2000, et une diminution plutôt régulière depuis.

 

 

CHAPITRE TROISIÈME :

LA DÉLIBÉRATION PARLEMENTAIRE
 

La discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale constitue un moment fort de la vie parlementaire à l’automne. Encadrée par des délais très stricts, beaucoup plus concentrée que le débat budgétaire, elle cristallise souvent les oppositions politiques sur des enjeux majeurs concernant la santé, l’assurance vieillesse, la politique familiale ou l’équilibre des comptes sociaux.

L’organisation des débats doit respecter certaines règles spécifiques qui, pour être très prégnantes (s’agissant notamment de la recevabilité financière), sont cependant dans l’ensemble beaucoup moins formalistes que pour le projet de loi de finances.
 

SECTION 1.– LES DÉLAIS D’EXAMEN PARLEMENTAIRE

L’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale est enserré dans des délais stricts fixés, sur le modèle du projet de loi de finances, par l’article 47-1 de la Constitution : le Parlement ne dispose au total que de 50 jours à compter du dépôt du projet de loi devant l’Assemblée nationale, lequel doit intervenir au plus tard le 15 octobre (252) selon la loi organique. Cette brièveté résulte du fait que la loi de financement s’applique dès le 1er janvier de l’année qui suit et doit donc être promulguée le 31 décembre au plus tard. Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans ce délai, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance, mais cette procédure n’a jamais été appliquée.

En première lecture, l’Assemblée nationale dispose de 20 jours pour se prononcer après le dépôt du projet, puis le Sénat de 15 jours qui courent à compter de la transmission du texte adopté par l’Assemblée nationale. Lorsqu’une assemblée n’a pas émis un vote sur l’ensemble du projet de loi dans le délai prévu, le Gouvernement a la faculté de transmettre le texte à l’autre assemblée. Le Conseil constitutionnel a toutefois précisé (253) que le dépassement d’un de ces délais ne constituerait un vice de procédure que s’il avait pour effet de réduire les délais subséquents, pour l’une ou l’autre des assemblées du Parlement.

En termes de calendrier, la discussion du projet de loi de financement en première lecture à l’Assemblée intervient à la fin du mois d’octobre : elle est intercalée dans l’examen en séance du projet de loi de finances, après l’adoption de la première partie de ce texte et en principe avant le début de la seconde partie (sauf en 1996, 2002 et 2003, où l’examen de la seconde partie avait déjà été entamé).

Au Sénat, la discussion du projet de loi de financement a lieu mi-novembre, pendant une semaine avant le début de l’examen du projet de loi de finances par la seconde chambre. Ce chevauchement des calendriers nécessite un certain nombre de « votes croisés » de coordination entre les deux lois financières.

Le tableau figurant page suivant récapitule pour chaque année les dates essentielles de la procédure d’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, depuis sa présentation à la Commission des comptes de la sécurité sociale jusqu’à la promulgation de la loi, avec le détail des principales phases de son examen dans les deux assemblées compte tenu des délais constitutionnels.

 

 

SECTION 2.– LE DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE

§1. L’organisation du débat

La discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale en première lecture à l’Assemblée nationale se déroule en principe sur quatre jours de séance, du mardi après-midi au vendredi après-midi, mais il a parfois fallu commencer dès le lundi et terminer en séance de nuit le vendredi soir.

À la différence du débat budgétaire, qui suit des règles d’organisation tout à fait spécifiques (notamment pour la seconde partie du texte), le débat dans l’hémicycle sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale se déroule selon les mêmes règles de procédure que pour tout projet de loi, à savoir dans l’ordre :

– intervention des ministres chargés de présenter, au nom du Gouvernement, le texte devant le Parlement ;

– interventions des commissions (les quatre rapporteurs de la commission saisie au fond, le rapporteur pour avis de la Commission des finances et le président de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales) ;

– discussion, le cas échéant, des deux premières motions de procédure (exception d’irrecevabilité et question préalable) ;

– discussion générale pendant laquelle se succèdent les orateurs désignés par les groupes politiques et à la fin de laquelle les ministres leur répondent globalement ;

– discussion, le cas échéant, de la troisième motion de procédure (motion de renvoi en commission) ;

– examen des articles et des amendements qui s’y rapportent ;

– le cas échéant, seconde délibération de certains articles demandée par le Gouvernement ou la commission saisie au fond ;

– vote sur l’ensemble du texte, par scrutin public solennel organisé par la Conférence des présidents lors de la séance de l’après-midi du mardi de la semaine suivant l’examen du texte (254).

La seule particularité, calquée sur la procédure d’examen des projets de loi de finances, résulte de l’existence de quatre parties distinctes en loi de financement de la sécurité sociale. Chacune de ces parties fait l’objet d’une mise aux voix spécifique à l’issue de l’examen des articles qui la composent. De plus, la loi organique du 2 août 2005 rend obligatoire l’adoption (et pas seulement la mise aux voix) de la troisième partie avant que ne soit entamé l’examen de la quatrième partie, afin de garantir que les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, que fixe cette troisième partie, ne soient pas bouleversées lors de l’examen des différents objectifs de dépenses en quatrième partie.

Alors qu’on peut constater un relatif tassement de la durée des débats dans l’hémicycle sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale depuis le début de la décennie 2000, le nombre d’articles des projets présentés par le Gouvernement, tout comme celui des lois de financement définitivement adoptées, sont en très forte croissance, ainsi que le récapitule le tableau suivant.

 

 

§2. L’exercice du droit d’amendement par les parlementaires

Le droit d’amendement des membres du Parlement au cours du débat est limité, de manière générale, par l’article 40 de la Constitution qui interdit, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. Depuis sa décision n° 60-11 DC du 20 janvier 1961, le Conseil constitutionnel considère que les dépenses et les recettes des régimes de base de la sécurité sociale constituent des charges et des ressources publiques au sens de l’article 40 de la Constitution. Celui-ci s’applique donc pleinement à l’occasion de la discussion du projet de loi de financement.

Un assouplissement a toutefois été introduit par la loi organique du 2 août 2005, sur le modèle de l’article 47 de la LOLF. Les objectifs de dépenses peuvent en effet être déclinés par le Gouvernement en plusieurs sous-objectifs, qui peuvent être eux-mêmes modifiés par le Parlement. Jusqu’à présent, seul l’ONDAM a été décliné en sous-objectifs (255). Les parlementaires n’ont pas encore usé en pratique de leur nouveau droit d’amendement, qui leur permet de modifier la répartition prévue entre sous-objectifs à condition de ne pas augmenter le montant global de l’objectif de dépenses.

Une autre irrecevabilité financière résulte de l’existence d’un domaine spécifique des lois de financement, qui est protégé par la loi organique. Certaines dispositions ne peuvent donc pas figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale : il s’agit des cavaliers sociaux, selon une expression inspirée des cavaliers budgétaires. Cette règle a pour objet d’empêcher que les conditions particulières d’examen du texte, notamment les stricts délais encadrant le débat, aient pour conséquence de limiter le pouvoir de délibération des assemblées parlementaires sur des dispositions diverses n’ayant pas de lien direct avec le financement de la sécurité sociale : la loi de financement ne doit pas se transformer en texte portant diverses mesures d’ordre social (DMOS) ou en loi de santé publique.

Constituent des cavaliers sociaux des dispositions qui, soit ne concernent pas des régimes et organismes relevant du champ des lois de financement, soit ont un « effet trop indirect » (256) sur les recettes et les dépenses de ces régimes et organismes, soit n’améliorent pas le contrôle parlementaire sur le financement de la sécurité sociale

En sens inverse, certaines dispositions législatives ne peuvent figurer qu’en loi de financement : les parlementaires, tout comme le Gouvernement, ne peuvent donc pas présenter hors de la discussion d’un tel projet des amendements modifiant les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale, affectant à un tiers des recettes de la sécurité sociale ou créant des exonérations de cotisations sociales non compensées. Il s’agit ainsi d’éviter des dégradations de la situation financière de la sécurité sociale qui ne soient pas évaluées en loi de financement.

La recevabilité financière des amendements parlementaires, au regard de ces trois motifs, est examinée à l’Assemblée nationale de manière systématique par le président de la Commission des finances, alors qu’au Sénat le contrôle, non systématique jusqu’à présent, est partagé entre la Commission des affaires sociales (pour les cavaliers sociaux) et la Commission des finances. L’ensemble des règles applicables en la matière a été récapitulé dans un rapport d’information présenté par M. Pierre Méhaignerie, président de la Commission des finances, en juillet 2006 (257).

 

SECTION 3.– LA NAVETTE PARLEMENTAIRE ET LA PROMULGATION DE LA LOI

Après son examen en première lecture par le Sénat, selon des modalités plus spécifiques qu’à l’Assemblée nationale (avec notamment l’organisation de débats thématiques par branche en séance publique), le projet est soumis de droit à la procédure d’urgence (article L.O. 111-7), ce qui se traduit concrètement par la réunion immédiate d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’élaborer un texte commun sur les dispositions restant en discussion. Au sein de la CMP, le rôle central appartient aux rapporteurs ayant compétence, dans chaque assemblée, pour les recettes et l’équilibre général. Les deux présidents des commissions chargées des affaires sociales exercent à l’occasion un rôle d’arbitrage.

Deux cas de figure sont prévus par l’article 45 de la Constitution. En cas de réussite de la CMP (députés et sénateurs se mettent d’accord sur un texte en reprenant, pour chaque article encore en discussion, soit le texte de l’Assemblée nationale, soit le texte du Sénat, soit un texte de compromis), le projet ainsi remanié est soumis pour adoption successivement à chaque assemblée en séance publique. À ce stade de la procédure, seul le Gouvernement dispose encore du droit d’amendement. Cette procédure ne peut trouver à s’appliquer qu’en cas de concordance des majorités politiques de l’Assemblée nationale et du Sénat, ce qui a été le cas pour le premier projet de loi de financement de la sécurité sociale en 1996 et sous la douzième législature (de 2002 à 2006).

En sens inverse, l’échec de la CMP résulte des désaccords profonds sur la politique de santé et de sécurité sociale qui reflètent la non-concordance des majorités des deux assemblées (ce qui a été le cas sous la XIe législature, de 1997 à 2001). Dans ce cas, l’Assemblée nationale se prononce en nouvelle lecture sur le texte que lui a transmis le Sénat, ce qui la conduit à rétablir pour l’essentiel le texte qu’elle avait adopté en première lecture. Saisi à son tour en nouvelle lecture, le Sénat a toujours choisi d’adopter une question préalable pour prendre acte de l’échec de la navette parlementaire, sauf en 1998 où il a adopté des amendements pour rétablir son propre texte de première lecture. Il revient enfin à l’Assemblée nationale de statuer définitivement, en reprenant en lecture définitive son texte de nouvelle lecture, modifié le cas échéant par des amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture.

À l’issue de la procédure d’examen parlementaire, la loi de financement adoptée a été systématiquement déférée au Conseil constitutionnel par l’opposition, compte tenu de la très grande sensibilité politique de ce texte. De ce fait, le Conseil a eu l’occasion d’élaborer une jurisprudence nouvelle et nourrie en matière de finances sociales, en réaffirmant – tout en les adaptant aux spécificités des lois de financement – les principes traditionnels du droit budgétaire. Pour cela, il s’est notamment appuyé sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, dont il considère qu’elle a la même portée juridique que la LOLF : la méconnaissance de ses dispositions est donc un motif d’inconstitutionnalité. De ce fait, notamment, de nombreux cavaliers sociaux sont censurés chaque année (258).

Une fois la décision du Conseil constitutionnel rendue, la loi de financement de la sécurité sociale est publiée au Journal officiel, en général à une date proche du 20 décembre.

 

CHAPITRE QUATRIÈME :

LE CONTRÔLE DES FINANCES SOCIALES

 

La nature spécifique des lois de financement de la sécurité sociale empêche de faire référence à la notion classique de contrôle de leur exécution. L’article 47-1 de la Constitution emploie d’ailleurs les termes de « contrôle de l’application », qui sont plus appropriés.

Le Parlement attache cependant une attention toute particulière au suivi de l’ensemble des comptes sociaux, compte tenu de leur importance financière et des enjeux liés aux politiques sociales. C’est pourquoi il a développé des outils originaux de contrôle des finances sociales, avec l’appui de la Cour des comptes.

 

SECTION 1.– LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

La mise en œuvre de la loi de financement de la sécurité sociale relève d’un cadre beaucoup plus souple que l’exécution du budget de l’État. En effet, la gestion des régimes de sécurité sociale demeure confiée aux partenaires sociaux. Il revient donc seulement à la tutelle ministérielle de ces régimes de s’assurer de l’application de la loi de financement par leurs instances dirigeantes. Pour cela, des conventions d’objectifs et de gestion pluriannuelles sont signées entre l’État et les principales caisses nationales. Le respect des objectifs de dépenses repose pour l’essentiel sur la fixation d’éléments de calcul des prestations sociales par la voie réglementaire et de plus, s’agissant de l’ONDAM, sur l’application de dispositifs de régulation dont les modalités sont négociées avec les acteurs de la santé.

Le Parlement n’intervient donc pas directement dans la mise en œuvre de la loi de financement de la sécurité sociale. De plus, il dispose de peu d’informations en cours d’année sur son application : mis à part le débat sur les orientations des finances sociales déjà évoqué, il n’y a pas en effet de débat spécifique sur la loi de financement rectificative ou sur la loi de règlement comme pour le budget de l’État. Les seules informations consolidées sont fournies par le Gouvernement à l’occasion de la réunion de printemps de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Par ailleurs, depuis 2005, le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie, composé de trois experts indépendants, doit indiquer, au 1er juin de chaque année, s’il y a un risque sérieux de dépassement de l’ONDAM (de plus de 0,75 %), afin que le Gouvernement et les organismes concernés puissent, le cas échéant, prendre les mesures nécessaires. Cette procédure a été enclenchée, pour la première fois, en 2007.

 

SECTION 2.– LES MOYENS DE CONTRÔLE DÉVELOPPÉS PAR LE PARLEMENT

Les rapporteurs de la commission saisie au fonds du projet de loi de financement de la sécurité sociale disposent des mêmes pouvoirs d’investigation que les rapporteurs spéciaux du budget de l’État pour contrôler, sur pièces et sur place, l’application de ces lois (article L.O. 111-9) (259). À ce titre, ils peuvent se faire communiquer tous renseignements et documents d’ordre administratif et financier qu’ils estiment nécessaires pour remplir leur mission, sous réserve qu’il ne soit pas porté atteinte au secret médical ou au secret de la défense nationale. Les commissaires aux comptes et les représentants des autorités publiques de contrôle sont déliés du secret professionnel à leur égard.

La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales a aussi créé en son sein à partir de 2004, sur le modèle de la MEC, une mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), afin de suivre de manière permanente l’application de ces lois, avec les mêmes pouvoirs de contrôle que les rapporteurs du projet. Sa composition politique est plus paritaire que proportionnelle et elle est co-présidée par un député de la majorité et un député de l’opposition. La mission procède pour l’essentiel à des auditions publiques pour élaborer des rapports d’information publiés avec l’autorisation de la commission (par exemple, sur l’organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité sociale en 2005, la tarification à l’activité dans les établissements de santé en 2006 et l’action sociale du régime général de sécurité sociale et l’action sociale des collectivités territoriales en 2007). La Commission des affaires sociales du Sénat a également créé une MECSS en son sein en 2006.

Il faut aussi mentionner les travaux de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé (OPEPS). Il s’agit d’un organe commun à l’Assemblée nationale et au Sénat qui a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 et dont les rapports traitent d’enjeux de santé publique à partir d’études épidémiologiques. Sous la XIIe législature, l’office a publié six rapports portant sur le dépistage du cancer du sein, la prévention des handicaps de l’enfant, la maladie d’Alzheimer, la nutrition et la prévention de l’obésité, le bon usage des médicaments psychotropes et les infections nosocomiales.

Par ailleurs, la loi organique du 2 août 2005 a accordé de nouveaux pouvoirs d’information aux commissions saisies au fond. Elles sont obligatoirement consultées par le Gouvernement sur la déclinaison envisagée des objectifs de dépenses en sous-objectifs. Elles doivent être informées préalablement à tout relèvement des plafonds d’avances de trésorerie des régimes de sécurité sociale, lequel prend la forme d’un décret en Conseil des ministres et en Conseil d’État dont la ratification doit être opérée en loi de financement. Elles sont aussi destinataires, chaque semestre, d’un état des créances et des dettes réciproques entre l’État et la sécurité sociale.

Enfin, des parlementaires sont membres de nombreux organismes et instances qui leur permettent d’être informés des enjeux sociaux et de la mise en œuvre des lois de financement. Il s’agit soit de conseils consultatifs (Commission des comptes de la sécurité sociale, Conseil d’orientation des retraites, Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie,…), soit de conseils ou comités de surveillance placés auprès des caisses nationales de sécurité sociale et de leurs fonds de financement (Fonds de réserve pour les retraites, Caisse d’amortissement de la dette sociale,…).

 

SECTION 3.– L’ASSISTANCE DE LA COUR DES COMPTES

L’article 47-1 de la Constitution, pendant de l’article 47 concernant les lois de finances, prévoit que « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ».

À ce titre, la Cour publie chaque année au début du mois de septembre (260) un rapport sur la sécurité sociale, lequel analyse l’ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale, rend compte de l’exécution de la loi de financement de l’année précédente et présente les résultats d’enquêtes thématiques réalisées par la Cour. L’objectif de ce rapport consiste à apporter des éléments d’information au Parlement pour éclairer ses débats, et à formuler des recommandations destinées aux administrations de tutelle et aux organismes de sécurité sociale.

La loi organique du 2 août 2005 a transposé au champ des lois de financement de la sécurité sociale la mission de certification des comptes de l’État attribuée à la Cour par l’article 58 de la LOLF. La haute juridiction financière doit donc désormais rendre un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre de la sécurité sociale relatifs au dernier exercice clos, afin de permettre au Parlement de les approuver en première partie de la loi de financement, au bénéfice des remarques et réserves émises relativement à leur fiabilité et à leur sincérité. La Cour doit également certifier les comptes du régime général. Le champ de la certification est limité à ce régime, qui constitue quand même le principal régime de sécurité sociale, en raison des nombreuses difficultés techniques et organisationnelles qui se seraient posées si la Cour avait eu à certifier les comptes de tous les régimes.

Les commissions parlementaires compétentes peuvent également saisir la Cour des comptes de toute question relative à l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Dans ce cadre, la Cour est amenée à procéder à des enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle. Ces demandes d’enquête peuvent être intégrées dans le programme de travail de la Cour et faire l’objet de développements dans son rapport annuel sur la sécurité sociale. Plus ponctuellement, pour des enquêtes précises, la Cour doit communiquer directement à la commission le résultat de ces vérifications, mais elle n’est tenue par aucun délai. Des magistrats de la Cour participent également aux auditions de la MECSS.

________________________________________________________

241  Les dispositions organiques applicables aux lois de financement de la sécurité sociale sont codifiées aux articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2 du code de la sécurité sociale.

242  La notion de branche correspond au regroupement comptable d’un ensemble homogène de prestations couvrant un risque social. Il en existe quatre : maladie ; vieillesse ; accidents du travail et maladies professionnelles ; famille.

243  Voir notamment les décisions n° 97-388 DC du 20 mars 1997, n° 98-401 DC du 10 juin 1998 et n° 99-423 DC du 13 janvier 2000.

244  Il s’agit de l’annexe B, votée au début de l’examen de la troisième partie du projet de loi de financement. L’annexe A, votée à la fin de la première partie, décrit les mesures prévues pour l’emploi des excédents ou la couverture des déficits constatés. L’annexe C, enfin, répartit par catégories les prévisions de recettes par branche des trois premières parties.

245  En sont donc exclus les régimes complémentaires (AGIRC et ARRCO notamment), ainsi que le régime d’assurance chômage (géré par l’UNEDIC).

246  Dans sa décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997.

247  Décision n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006.

248  Décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997.

249  Dans sa décision n° 98-404 du 18 décembre 1998.

250  Au Sénat, il y en a aussi quatre depuis 2003, mais avec une répartition différente : équilibres financiers généraux et assurance maladie, famille, assurance vieillesse, accidents du travail et maladies professionnelles.

251  Au Sénat, le rapporteur pour l’équilibre général examine les articles et les amendements pour l’ensemble du projet de loi.

252  Ou le 16 octobre si le 15 est un dimanche.

253  Décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999.

254  La seule année – en 2002 – où, pour des raisons de calendrier, un scrutin solennel n’a pas pu être organisé en première lecture, un tel scrutin a été organisé à l’issue de la deuxième lecture, stade du débat auquel il n’est pas toujours procédé ainsi.

255  L’ONDAM doit comporter au moins cinq sous-objectifs en vertu de la loi organique.

256  Selon les termes du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005.

257  Voir le rapport n° 3247 (XIIe législature) sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires.

258  Au total, cinquante cavaliers sociaux ont été censurés entre 1996 et 2006.

259  La Commission des affaires culturelles, familiales et sociales a, en juin 2006, présenté un rapport d’information, dans le cadre des dispositions de l’article 86, alinéa 8 du Règlement de l’Assemblée nationale, sur la mise en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

260  Comme on l’a vu plus haut, ce rapport est d’abord présenté par le Premier président de la Cour devant la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

 

 

Consulter la section précédente   Consulter la section suivante