La cinquième partie concerne l’examen et le vote du projet de loi de
financement de la sécurité sociale, dont les règles diffèrent sensiblement de
celles applicables aux lois de finances, même si elles en sont largement
inspirées.
Les procédures législatives spéciales applicables aux lois de finances et aux
lois de financement de la sécurité sociale reposent sur quelques articles de la
Constitution du 4 octobre 1958 et surtout, respectivement, sur la loi organique
n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, pleinement
applicable depuis le 1er janvier 2005 (dénommée LOLF dans la suite du présent
ouvrage) et sur la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de
financement.
Dans un cas comme dans l’autre, les règles ainsi définies se sont substituées
à d’autres beaucoup plus anciennes – l’ordonnance du 2 janvier 1959 pour les
lois de finances – ou plus récentes – la loi organique du 22 juillet 1996 pour
les lois de financement.
Les réformes ainsi mises en œuvre ont été porteuses de nombreuses et
importantes innovations, mais n’en sont pas moins inscrites dans la continuité
d’une évolution de long terme tendant à donner aux assemblées parlementaires un
rôle accru en matière financière.
Aussi l’on s’efforcera ici, tout en mettant en évidence les changements les
plus récents, de décrire sur une longue période les pratiques et leurs
évolutions.
Contrairement à la procédure législative ordinaire, dont la description
repose essentiellement sur des notions de droit constitutionnel et de droit
parlementaire, la compréhension des procédures spécifiques applicables aux lois
financières requiert la connaissance de règles et de mécanismes propres aux
finances de l’État et aux finances sociales qui ne seront que succinctement
rappelés dans les développements qui suivent. Pour une connaissance plus
approfondie, le lecteur voudra bien se référer aux éléments de bibliographie
présentés en annexe.
PREMIÈRE PARTIE
DE LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI
DE FINANCES
À SA PRÉSENTATION
À L’ASSEMBLÉE NATIONALE
Spécifique à plus d’un titre, le projet de loi de finances dont le contenu,
la structure et la présentation sont régis par la loi organique du 1er août 2001
(LOLF), est préparé par le Gouvernement dont le monopole en la matière laisse
peu de place aux interventions des parlementaires. Multiformes et souvent
discrètes, celles-ci ont connu, depuis une quinzaine d’années, une évolution
sensible marquée notamment par l’organisation, au printemps, d’un débat
d’orientation budgétaire, élargi, depuis 2008, à l’ensemble des finances
publiques.
Aux termes de la Constitution, ce projet de loi doit être déposé sur le
bureau de l’Assemblée nationale, prioritaire en matière financière. Il est
immédiatement présenté devant la Commission des finances par le ou les ministres
chargés des finances et du budget.
CHAPITRE PREMIER :
LA SPÉCIFICITÉ DE LA LOI DE FINANCES
La spécificité de la loi de finances conduit à examiner la nature et le
contenu du texte dont sont saisis prioritairement les députés, en application de
l’article 39 de la Constitution. L’image du parlementaire désarmé devant la
masse et la complexité des documents budgétaires et dont la marge de manœuvre
est limitée par les règles du parlementarisme rationalisé est si fréquemment
utilisée qu’elle aboutit à masquer les pouvoirs réels du Parlement. Ceux-ci
résultent en particulier de la structure juridique de la loi de finances et de
la définition précise de son contenu.
SECTION 1.– L’UNICITÉ DE LA LOI DE FINANCES ET SA STRUCTURE BIPARTITE
L’article premier de la LOLF donne des lois de finances la définition
suivante : « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le
montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que
l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».
§1. L’unicité de la loi de finances
L’unicité de la loi de finances a permis de mettre fin à l’éclatement des
lois budgétaires qui a caractérisé la IVe République. L’objectif est de
rassembler dans un même texte l’évaluation de toutes les ressources du budget de
l’État, la fixation des plafonds des charges budgétaires et d’autorisation des
emplois et de permettre ainsi, en tenant compte des hypothèses économiques
associées au budget (ou « équilibre économique »), de déterminer dans la plus
grande clarté l’équilibre financier qui en résulte.
Même si la mise en œuvre d’un tel principe se heurte parfois à certaines
difficultés, elle a mis fin à une situation confuse préjudiciable à une bonne
gestion des finances publiques. Ainsi le budget de 1947 avait-il fait l’objet de
quatre lois successives, trois d’entre elles n’étant promulguées qu’en
août 1947. L’année suivante, le « train budgétaire » comportait cinq lois, la
dernière, relative à l’évaluation des « voies et moyens » du budget général,
étant datée du 26 septembre 1948.
Le mécanisme de la loi des maxima (loi n° 48-1921 du 21 décembre 1948) avait
déjà pour objectif « de restaurer l’unité du budget sous une forme synthétique »
et de permettre « de prendre une vue immédiate et précise des conditions
d’équilibre du budget »(1). Mais son application concrète ne fut pas couronnée
de succès : la loi de finances pour 1951 n’a pu être promulguée que le 24 mai
1951, en même temps que dix-huit lois de développement (ces lois arrêtaient le
montant définitif des crédits dans la limite des plafonds fixés par la loi des
maxima) et alors que quinze lois de même nature étaient déjà intervenues.
Même si l’on fait abstraction de ces bouleversements chronologiques, il
manquait à cette procédure le texte réalisant la synthèse budgétaire qu’a imposé
l’ordonnance organique de 1959 et maintenu la LOLF.
Les députés sont donc saisis, depuis les débuts de la Vème République, d’un
projet unique qui leur permet d’abord d’examiner la politique budgétaire
proposée par le Gouvernement, puis de se prononcer sur elle. Cet avantage,
considérable par rapport à la pratique antérieure, est souvent passé sous
silence tant il paraît aujourd’hui indissociable d’une gestion saine des
autorisations budgétaires.
§2. La structure bipartite
Ce projet unique est présenté selon une structure bipartite dont la fonction
et la chronologie de discussion n’ont pas toujours été bien perçues, mais qui
ont été consacrées par la retentissante annulation de la loi de finances pour
1980 par le Conseil constitutionnel(2).
L’article 34 de la LOLF a maintenu la structure bipartite de la loi de
finances, son article 42 clarifiant le texte de l’ordonnance de 1959
(article 40), en précisant que « la seconde partie du projet de loi de finances
de l’année et, s’il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative ne
peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la
première partie » (sur les modalités de vote de la loi de finances,
cf. pages 115 et suivantes).
Selon l’article 34 précité, la première partie du projet de loi de finances
de l’année :
– autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des
impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que
l’État ;
– comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent
l’équilibre budgétaire de l’exercice considéré ;
– évalue chacun des prélèvements sur recettes effectués au profit des
collectivités territoriales ou des Communautés européennes (LOLF art. 6) ;
– évalue chacune des recettes budgétaires (fiscales ou non fiscales) ;
– fixe les plafonds des dépenses de l’État (pour le budget général et les
budgets annexes) et les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes
spéciaux ;
– fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ;
– arrête les données générales de l’équilibre budgétaire ;
– évalue les ressources et les charges de trésorerie de l’État présentées
dans un tableau de financement et comporte les autorisations relatives aux
emprunts ;
– fixe, enfin, le plafond de la variation nette de la dette négociable de
l’État.
Élargie à l’équilibre financier et complétée par un plafond global
d’autorisation d’emplois, la première partie rassemble les dispositions de la
loi de finances « qui constituent sa raison d’être et sont indispensables pour
qu’elle puisse remplir son objet » (3). Elle reste ainsi conforme à l’intention
des auteurs de l’ordonnance organique de 1959, telle qu’exprimée avec une grande
clarté par l’un de ses principaux rédacteurs : la distinction des deux parties
de la loi de finances doit permettre « de résoudre les problèmes généraux de
politique financière avant d’aborder les problèmes particuliers sur les
crédits » afin que « l’étude détaillée des éléments de train de vie de l’État
soit dominée par la situation d’ensemble des finances publiques et par la
conjoncture économique du pays » (4). Elle se termine par un article d’équilibre
et son adoption conditionne le passage à l’examen de la seconde partie.
Cette seconde partie, également définie par l’article 34 de la LOLF :
– fixe, pour le budget général, par mission, et pour chaque budget annexe et
compte spécial, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de
paiement ;
– fixe, par ministère et par budget annexe, le plafond des autorisations
d’emplois ;
– fixe le montant du plafond des reports ;
– autorise l’octroi des garanties de l’État et la prise en charge par l’État
des dettes de tiers.
La seconde partie peut également comporter des dispositions étrangères aux
autorisations de dépense, au premier rang desquelles figurent les dispositions
relatives à l’assiette, au taux et aux modalités des impositions de toute nature
qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire. Peuvent également y être insérées
les dispositions relatives au régime des dépenses de l’État (règles de calcul,
champ des bénéficiaires) de l’année ou à l’information et au contrôle du
Parlement sur la gestion des finances publiques.
Cette structure, qui s’impose au Gouvernement dans la préparation de son
projet de loi, comporte pour le Parlement de nombreux avantages.
La lecture du budget en est facilitée, l’ensemble des comptes du budget de
l’État (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux) se trouvant réunis au
sein d’un même document. Compte tenu des mouvements qui peuvent intervenir, au
fil des années, entre ces différents compartiments du budget (budgétisation ou
débudgétisation de telle ou telle dépense, création d’un nouveau prélèvement sur
recettes, modification du mode d’imputation des recettes de privatisation,
etc.), la permanence de la structure de la loi de finances et celle de sa
présentation fournissent également les moyens de comparaison entre les exercices
budgétaires successifs. Cela contribue à la clarté des comptes et à leur
transparence. Bien entendu, cela ne suffit pas à garantir la sincérité du projet
de loi, devenue par ailleurs un principe budgétaire de nature organique dans les
conditions prévues par l’article 32 de la LOLF, mais les parlementaires
disposent d’éléments nécessaires pour l’apprécier. Rendu plus lisible, le budget
n’est cependant pas d’une lecture toujours aisée. Les débats auxquels donne
lieu, presque chaque année, le taux de progression des dépenses annoncé par le
Gouvernement en fournissent une bonne illustration.
La structure bipartite favorise également le suivi de l’exécution budgétaire.
L’ensemble des mouvements qui affectent, en cours d’exercice, les recettes ou
les dépenses trouvent leur traduction dans l’équilibre budgétaire tel qu’il est
prévu par la loi de finances initiale et modifié par les lois de finances
rectificatives (cf. pages 183 à 198) qui doivent elles aussi comporter un
article d’équilibre et respecter cette structure bipartite (LOLF article 35).
Enfin, l’unité de la loi de finances, subdivisée en deux parties, est l’un
des éléments essentiels de la méthode de travail qui s’impose tant au pouvoir
exécutif qu’au législateur. Elle oblige le Gouvernement à une approche globale
de la politique budgétaire replacée dans son contexte économique et financier,
approche que doit transcrire le projet de budget. Cette structure sert également
de support aux votes du Parlement.
La définition du contenu des lois de finances par la loi organique renforce
leur cohérence et contribue à leur clarté.
SECTION 2.– LE CONTENU DE LA LOI
Dans un souci de simplification, la première partie de la loi de finances est
souvent présentée comme relative aux recettes, la seconde ayant trait aux
dépenses. Cette vision est cependant trop réductrice et mérite d’être nuancée.
Certes la première partie, intitulée « Conditions générales de l’équilibre
financier », comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui
affectent l’équilibre budgétaire de l’année et c’est, en conséquence, en son
sein, que trouvent place chaque année la plupart des mesures fiscales les plus
importantes qui focalisent l’attention des parlementaires et de l’opinion(5).
Mais elle doit surtout comporter certains éléments qui, comme on l’a vu,
constituent sa « raison d’être ». Outre l’autorisation de perception des
ressources permanentes qui fait traditionnellement l’objet de l’article premier,
il s’agit des dispositions qui sont aujourd’hui regroupées au sein d’un seul
article, l’article d’équilibre.
Cet article constitue un outil précieux pour comprendre l’articulation entre
les différents compartiments du budget de l’État et appréhender la signification
de ses divers agrégats.
L’article d’équilibre, clef de voûte du projet de loi de finances, comprend
les principales dispositions qui, en application de l’article 34 de la LOLF,
doivent figurer dans la première partie.
Il s’ouvre par la présentation, dans un « tableau d’équilibre », des
« données générales de l’équilibre budgétaire ». La structure de ce tableau,
dont l’existence est désormais prévue par la LOLF (art. 34. I. 7°), reprend, en
les complétant, les données qui y étaient traditionnellement retracées : montant
total des recettes fiscales et des recettes non fiscales, montant des
prélèvements sur recettes, montant des recettes du budget général nettes de
prélèvements sur recettes.
Comme antérieurement à la LOLF, le passage des « recettes fiscales brutes »
aux « recettes fiscales nettes » s’effectue par déduction des « remboursements
et dégrèvements d’impôts ». Pratiquée depuis 1973, cette méthode a un impact sur
les masses budgétaires, puisque, parallèlement, la même déduction est opérée
pour passer des « dépenses brutes » aux « dépenses nettes ». Neutre pour
l’équilibre, cette présentation est parfaitement justifiée pour les
remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (remboursements d’excédents de
versement d’impôt sur les sociétés, de TVA, admissions en non-valeur ou
correction d’erreurs dans l’assiette ou le calcul de l’impôt). En pareil cas, la
dépense constatée a bien pour objet de compenser directement une recette
indûment perçue ou qui ne résulterait que d’un jeu d’écritures (6) : il est
légitime d’en faire abstraction pour évaluer le montant réel tant des ressources
que des dépenses de l’État (d’où la notion de « dépenses en atténuation de
recettes »). Pour la prise en charge par l’État des dégrèvements portant sur les
impôts locaux (plafonnement de la taxe d’habitation en fonction du revenu ou de
la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée), la méthode est plus
contestable(7).
Aux recettes nettes ainsi calculées, viennent s’ajouter, depuis 2006, les
fonds de concours dont les recettes doivent être prévues et évaluées par la loi
de finances (LOLF art. 17), les crédits correspondant l’étant également dans les
programmes des missions concernées.
Cela vaut également pour les budgets annexes dont les plafonds de ressources
et de dépenses sont majorés des évaluations des fonds de concours.
S’agissant des dépenses, la présentation retenue est la suivante :
– pour le budget général : montant des dépenses brutes dont sont déduits les
remboursements et dégrèvements pour obtenir les dépenses nettes ;
– pour les budgets annexes : montant global des dépenses pour chacun des
budgets annexes, sans distinction entre les opérations courantes et les
opérations en capital ;
– pour chacune des catégories de comptes spéciaux : le plafond global des
dépenses (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financier) ou le
solde du compte (comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires).
L’article d’équilibre fait apparaître trois soldes budgétaires :
– le solde du budget général,
– le solde des comptes spéciaux,
– le solde général, somme des deux précédents.
Le deuxième volet de l’article d’équilibre comporte les éléments suivants :
– un tableau de financement retraçant les ressources et les charges de
trésorerie concourant à l’équilibre financier. Ce tableau – innovation forte de
la LOLF – permet d’appréhender les charges de remboursement de la dette de
l’État ainsi que les grandes lignes de la politique d’émission de l’État sur les
marchés financiers ;
– les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État,
accordées au ministre chargé des finances ;
– le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette
négociable de l’État ;
– le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État exprimé en
« équivalents temps plein travaillé » (ETPT) ;
– les conditions d’affectation des éventuels surplus de recettes fiscales.
En dehors de ces dispositions essentielles et nécessaires, on rappellera que
la première partie de la loi de finances regroupe toutes les mesures relatives
aux ressources du budget de l’État qui ont une incidence sur le montant de
celles-ci au cours de l’exercice concerné. Les autres dispositions fiscales,
celles relatives aux impôts d’État mais dont l’incidence n’est effective qu’à
compter des exercices postérieurs à la loi de finances, celles afférentes aux
impôts locaux ou aux impositions de toute nature affectées à des établissements
publics ou à divers organismes, ont leur place en deuxième partie.
On rappellera également que les dispositions fiscales n’appartiennent pas au
domaine exclusif des lois de finances et peuvent tout aussi bien trouver place
dans une loi ordinaire.
S’agissant des recettes non fiscales, seules peuvent figurer dans la loi de
finances (en première ou en seconde partie selon leur incidence budgétaire) les
mesures législatives, au demeurant assez rares, relatives aux ressources de
l’État.
La première partie de la loi de finances comporte enfin des mesures
diverses : confirmation ou modification des affectations existantes,
modification, pour l’exercice concerné, des ressources des budgets annexes et
des comptes spéciaux et dispositions afférentes aux divers prélèvements sur
recettes (un article fixant l’évaluation de chacun des prélèvements opérés au
profit des collectivités territoriales, un autre article évaluant le prélèvement
opéré au titre de la participation de la France au budget des Communautés
européennes).
La seconde partie(8), intitulée « Moyens des politiques publiques et
dispositions spéciales », est divisée en quatre titres. Les titres Ier et II
sont relatifs aux autorisations budgétaires annuelles (crédits des missions et
autorisations de découvert des comptes de commerce et des comptes d’opérations
monétaires). Les trois premiers articles qui constituent le titre Ier ouvrent
les crédits de paiement et les autorisations d’engagement par mission pour le
budget général, pour chacun des budgets annexes et pour chacun des comptes
spéciaux (les états B, C et D respectivement annexés à chacun de ces articles en
retracent le détail par programme). Le titre II porte sur les plafonds des
autorisations d’emplois. À l'origine, ce titre comportait un seul article
relatif aux emplois de l'État, détaillant par ministère la répartition du
plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État figurant en
première partie. Ce titre comporte en outre, depuis la loi de finances pour
2009, un article fixant les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs
de l'État et, depuis la loi de finances pour 2010, un article fixant ces
plafonds pour les établissements à autonomie financière(9).
Le titre III, comprenant un article unique, porte sur les reports de crédits
et fixe la liste des programmes bénéficiant d’une exception à la règle de
limitation de ces reports prévue par l’article 15 de la LOLF.
Le titre IV de la seconde partie regroupe les « dispositions permanentes ».
Cet intitulé est source d’ambiguïté, car les dispositions fiscales ou non
fiscales ainsi désignées ne diffèrent pas par leur nature de celles inscrites en
première partie de la loi de finances. La distinction entre les deux catégories
tient seulement à l’incidence ou à l’absence d’incidence sur l’exercice
budgétaire concerné. L’utilisation de l’adjectif « permanent » a seulement pour
but de préciser que, contrairement aux articles antérieurs de la seconde partie,
ces dispositions ne sont pas soumises au principe de l’annualité budgétaire.
En pratique, il s’agit des mesures relatives aux recettes de l’État n’ayant
pas d’effet immédiat sur l’équilibre, de celles afférentes à la fiscalité locale
ou aux impositions de toute nature qui n’entrent pas dans la première partie et
de celles modifiant les procédures fiscales qui, sauf exception, sont
considérées comme n’ayant pas d’incidence sur l’équilibre. La plupart de ces
articles sont dits « non rattachés », leur examen n’étant pas lié à celui d’une
mission du budget de l’État.
Peuvent également figurer dans la seconde partie les autorisations d’octroi
des garanties de l’État et la fixation de leur régime et les autorisations de
prise en charge par l’État des dettes de tiers.
L’article 34 de la LOLF prévoit aussi que les dispositions relatives à la
définition des modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités
territoriales et à l’approbation des conventions financières ainsi qu’au
contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ont leur place en
seconde partie.
Sont également insérées parmi les « dispositions permanentes » les mesures
relatives aux dépenses budgétaires de l’année, c’est-à-dire les dispositions
législatives nécessaires à l’utilisation des crédits demandés. La modification
et, a fortiori, le rejet de l’une d’entre elles ont pour conséquence une
rectification des charges dont le montant tient compte de l’ensemble du
dispositif du projet de loi de finances. La plupart de ces mesures sont
présentées sous le titre de la mission à laquelle elles sont associées : on dit
alors qu’elles sont « rattachées » à cette mission(10).
CHAPITRE DEUXIÈME :
LA PRÉPARATION DU PROJET DE LOI
DE FINANCES
La préparation du projet de loi de finances relève exclusivement de la
compétence gouvernementale. La description, même rapide, de cette phase de
l’élaboration du budget, de loin la plus longue, permet de mieux comprendre les
raisons qui, sous des formes diverses, conduisent les parlementaires à essayer
d’intervenir en amont de l’adoption par le Conseil des ministres du projet de
loi de finances de l’année et les suites que peuvent effectivement connaître ces
différentes tentatives.
SECTION 1.– LE MONOPOLE DU GOUVERNEMENT
Au début de la Ve République, nombreux ont été ceux qui ont dénoncé le déclin
du pouvoir budgétaire du Parlement. En 1959, un député déclarait : « La
véritable discussion (...) échappe au Parlement. Elle a lieu entre le ministre
des finances et les autres ministères avant la présentation du budget »(11).
Entre le vote définitif d’une loi de finances et le dépôt du projet de loi de
finances initiale suivant, députés et sénateurs ont longtemps eu l’impression
d’être mis entre parenthèses et, en quelque sorte, placés hors jeu.
Le monopole conféré au Gouvernement en matière de lois de finances par les
articles 39 et 47 de la Constitution – l’article 38 de la LOLF confiant au
ministre chargé des finances, sous l’autorité du Premier ministre, le soin de
préparer « les projets de loi de finances qui sont délibérés en conseil des
ministres » – ne constitue pourtant pas une innovation. Progressivement admis
sous la IIIe République, ce monopole avait été consacré par l’article 16 de la
Constitution du 27 octobre 1946, qui disposait que l’Assemblée nationale était
saisie du « projet de budget », dont le mode de présentation devait être réglé
par une loi organique. Mais la véritable innovation a résulté de l’article 42 de
la Constitution du 4 octobre 1958, selon lequel la discussion de tous les
projets de loi portait, devant la première assemblée saisie, sur le texte
présenté par le Gouvernement. Si le texte issu de la révision constitutionnelle
du 23 juillet 2008 prévoit désormais que la discussion des projets de loi porte,
en séance, sur le texte adopté par la commission, le dispositif antérieur a été
conservé pour trois catégories de texte : les projets de révision
constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de
financement de la sécurité sociale. Cette disposition essentielle, explicitement
maintenue dans le cadre d’une réforme constitutionnelle dont l’objectif était
pourtant de renforcer les pouvoirs du Parlement, a contribué à conforter
l’exclusion des parlementaires de la phase de préparation du budget.
Le temps où Joseph Barthélémy pouvait faire « le procès de la Commission des
finances » et dénoncer une situation qui aurait dû conduire « à lui abandonner
l’entière fabrication du budget » et « à faire l’économie d’un ministre des
finances » (12) est bien révolu. Comme cela est très souvent le cas en matière
budgétaire, on constate un passage progressif d’une situation extrême – décrite
par Léon Say en 1885 et dans laquelle « la Commission du budget veut se mettre à
la place de l’administration et préparer le budget elle-même, au lieu de se
contenter de le recevoir tout préparé pour le contrôler » (13) – à une pratique
mieux adaptée à l’évolution des finances publiques et au rôle joué par le
budget, devenu l’expression privilégiée de la politique gouvernementale.
Adaptées par touches successives depuis 1995, notamment pour favoriser la
collégialité de l’exercice et prendre en compte les procédures de programmation
pluriannuelle résultant des engagements européens de la France, les modalités de
la préparation du projet de loi de finances ont connu un profond renouvellement
lors du passage de l’ordonnance organique de 1959 à la LOLF.
Mise en œuvre à compter de la préparation du projet de loi de finances de
l’année 2006, la nouvelle procédure a même été qualifiée de « véritable
révolution copernicienne » (14), puisque l’on est passé d’une logique
ascendante, dans laquelle les arbitrages successifs sur les crédits remontaient
jusqu’au Premier ministre, à une logique plus descendante où ce dernier arrête
en amont les grands arbitrages stratégiques du budget en définissant le montant
des enveloppes par mission, c’est-à-dire par politique publique.
Une innovation résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008
renforce encore cette logique, tout en associant le Parlement à sa mise en
œuvre : dans sa nouvelle rédaction, l'article 34, avant-dernier alinéa, de la
Constitution prévoit que des lois de programmation définissent les orientations
pluriannuelles des finances publiques, en s'inscrivant dans l'objectif
d'équilibre des comptes des administrations publiques.
La loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les
années 2009 à 2012 a mis en œuvre pour la première fois cette disposition
constitutionnelle.
Depuis cette date, le Gouvernement prépare un budget « triennal », qui
comprend des plafonds de dépenses par mission pour trois années, dont deux
années pour lesquelles ces plafonds sont arrêtés de façon ferme et une troisième
année pour laquelle les crédits sont ajustables. Les modalités de préparation du
projet de loi de finances sont alors simplifiées une année sur deux, au moment
des années impaires (par exemple en 2009 pour le projet de loi de finances
2010).
Pour les années paires, les principales étapes de cette procédure sont les
suivantes :
– une conférence nationale des finances publiques (décret n° 2006-515 du
5 mai 2006) permet une présentation de la situation des finances de l’État, des
organismes sociaux et des collectivités territoriales sur la base de laquelle le
Premier ministre arrête les objectifs en matière de dépense publique ; une telle
conférence n’est toutefois pas systématiquement organisée en début de
procédure (15) ;
– une lettre de cadrage est ensuite adressée par le Premier ministre aux
membres du Gouvernement, dans laquelle il fixe notamment la norme de progression
des dépenses de l’État et les grandes orientations du prochain budget ;
– les conférences budgétaires, qui réunissent de février à mai la direction
du budget et les représentants des ministres gestionnaires, se déroulent en
plusieurs phases : réunions d’examen des stratégies sectorielles, réunions
techniques au cours desquelles sont examinés tous les déterminants de la dépense
et le bilan de l’exécution de l’année antérieure et réunions de budgétisation en
mai qui présentent les demandes d’emplois et de crédits et analysent les
dépenses fiscales ;
– les réunions d’arbitrage, organisées successivement au niveau des cabinets
des ministres, des ministres puis du Premier ministre pour les sujets les plus
délicats, permettent ensuite d’arrêter les plafonds de crédits par mission, les
schémas d’emplois et les plafonds d’effectifs par ministère.
– sur la base ainsi définie et notifiée par lettre du Premier ministre en
juin, les ministres procèdent à la répartition des crédits entre les programmes,
et en leur sein, entre les actions ; le ministre chargé du budget s’assure, au
cours des conférences de répartition en juillet-août, de la sincérité et de la
soutenabilité des choix ainsi opérés par chaque gestionnaire ; cette phase
d’échange peut également donner lieu à des arbitrages du Premier ministre ;
– les travaux relatifs au volet « performance » du budget se déroulent
parallèlement à ces diverses réunions, les conférences « performance » ayant
pour objet de passer en revue les objectifs et indicateurs des programmes,
d’analyser les résultats de l’exercice précédent et de fixer les cibles de
résultats pour l’exercice à venir ;
– enfin, les mois de juillet-août sont également consacrés à la finalisation
des documents budgétaires (justification des crédits au premier euro et
présentation des projets annuels de performances).
Depuis que le Gouvernement prépare un projet de budget pour trois ans, une
procédure simplifiée s’applique les années impaires. Dans ce cas, les plafonds
de crédits par mission et les plafonds d’emplois ministériels sont déjà fixés et
le Gouvernement procède, en tant que de besoin, à une simple actualisation des
crédits et des emplois. Après les réunions techniques et les réunions sur la
performance, la direction du budget organise directement les réunions de
répartition des crédits.
Quelle que soit l’année concernée (paire ou impaire), la fin de la procédure
est identique. Début septembre, les ultimes arbitrages relatifs aux mesures
fiscales sont rendus par le ministre chargé du budget ou par le Premier
ministre.
Le Gouvernement prépare alors les projets d’articles qui composeront le
projet de loi de finances ainsi que les évaluations préalables qui les
accompagnent depuis la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 relative à
l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
L’ensemble de ces articles est soumis par le Gouvernement au Conseil d’État
tout au long du mois de septembre. Le projet de loi de finances ainsi élaboré
est adopté par le Conseil des ministres, le plus souvent au cours de la deuxième
quinzaine du mois de septembre. Le projet de loi et l’ensemble de ses annexes
doivent être déposés au plus tard le premier mardi d’octobre à l’Assemblée
nationale.
SECTION 2.– LES INTERVENTIONS DES PARLEMENTAIRES ET LE DÉBAT D’ORIENTATION
DES FINANCES PUBLIQUES
Les tentatives d’infléchissement des choix budgétaires par les parlementaires
avant les arbitrages gouvernementaux sont, par nature, difficiles à appréhender.
Multiformes, parfois volontairement discrètes, elles ne laissent de traces que
lorsqu’elles font l’objet d’une certaine médiatisation, utilisée comme un moyen
supplémentaire de peser sur la décision finale. Elles émanent bien entendu de la
seule majorité, le rôle de l’opposition étant, du moins à ce stade,
exclusivement critique ou tribunicien.
Les exemples abondent, depuis la demande formulée par la Commission des
finances, en août 1988, de limiter l’ampleur de la baisse du taux de l’impôt sur
les sociétés envisagée par le Gouvernement (16) jusqu’au débat, lancé par la
mission d’évaluation et de contrôle de la Commission des finances en 1999, sur
la suppression de certaines aides à l’emploi jugées inefficaces (17) ou encore
les interventions en juin 2004 du Président et du Rapporteur général de la
Commission des finances contre une nouvelle baisse de l’impôt sur le
revenu (18). Des interventions de même nature ont été rapportées en mai 2010, à
l’occasion de la préparation du projet de loi de finances pour 2011(19).
Plusieurs de ces multiples tentatives se sont inscrites dans un cadre
institutionnel : le débat parlementaire sur les orientations budgétaires pour
l’année 1991, l’exercice de « révision des services votés » auquel s’est livrée
la Commission des finances au printemps 1994, les travaux conduits depuis 1999
par la mission d’évaluation et de contrôle constituée par cette commission et le
débat d’orientation budgétaire, tel qu’il est maintenant ancré dans la pratique
depuis le printemps 1996.
Les conditions dans lesquelles le premier débat d’orientation budgétaire a
été organisé sont instructives. Intervenant à l’Assemblée, en avril 1990, avant
l’envoi des lettres de cadrage, ce débat, considéré comme « une novation dans le
mécanisme parlementaire » (20), et comme « une grande première dans l’histoire
parlementaire » (21) n’était pas destiné, de l’aveu même des participants, à
avoir une incidence sensible sur le projet de budget en cours de préparation,
même si le Président la Commission des finances estimait qu’il devrait éviter
« aux parlementaires de se retrouver, lors du début de la session budgétaire,
devant un débat largement engagé dans le pays, notamment par le biais de la
presse, sans qu’eux-mêmes aient pu en délibérer avec le Gouvernement » (22).
Nombreux sont en revanche ceux qui, comme le Rapporteur général, ont souligné
qu’une telle discussion permettrait au Parlement « hors de la contrainte, hors
du compte à rebours » de la session budgétaire, « d’organiser sa réflexion dans
une perspective pluriannuelle dépassant le cadre étroit de l’annualité »(23).
L’opposition a jugé ce débat prématuré et a souhaité « qu’il ait lieu plus
tard dans la session (...) à un moment où l’on aurait pu disposer d’un véritable
rapport sur l’exécution de la loi de finances en cours et sur la base d’un
document gouvernemental indiquant précisément les orientations sur lesquelles le
Gouvernement entend s’engager »(24). Cependant, organisé en juin au Sénat, le
débat d’orientation n’en a pas pour autant changé de nature.
Ces appréciations diverses suffisent à montrer la difficulté d’un tel
exercice, qui sera cependant renouvelé chaque année à partir de 1996, à
l’exception des années 1997, en raison de la dissolution de l’Assemblée
nationale le 21 avril, et 2002, du fait de l’installation d’un nouveau
Gouvernement.
C’est dans la continuité de ces évolutions que se situe la consécration par
l’article 48 de la LOLF du débat d’orientation budgétaire (DOB), devenu depuis
2008, le débat d’orientation des finances publiques (DOFP). Même si ce débat
reste facultatif et ne se conclut, sauf exception(25), par aucun vote, il est
peu à peu devenu un moment privilégié de l’association de l’Assemblée nationale
à la phase de préparation du projet de loi de finances de l’année.
DÉBAT D’ORIENTATION BUDGÉTAIRE ET DÉBAT D’ORIENTATION
DES FINANCES PUBLIQUES À L’ASSEMBLÉE NATIONALE
|
Année |
Date |
Nombre de séances |
Durée du débat |
|
1996 |
14 et 15 mai |
2 |
7 h 55 |
|
1998 |
9 juin |
2 |
6 h 25 |
|
1999 |
17 juin |
2 |
6 h 30 |
|
2000 |
16 mai |
2 |
5 h 45 |
|
2001 |
6 juin |
2 |
4 h 25 |
|
2003 |
26 juin |
1 |
4 h 55 |
|
2004 |
24 juin |
2 |
8 h 40 |
|
2005 |
5 juillet |
1 |
3 h |
|
2006 |
22 juin |
2 |
6 h 10 |
|
2007 |
16 juillet |
1 |
4 h 35 |
|
2008 |
15 juillet |
2 |
5 h 25 |
|
2009 |
30 juin |
2 |
3 h 45 |
|
2010 |
6 juillet |
1 |
3 h 50 |
À l’origine, le débat s’engageait principalement sur la base d’un rapport
déposé par le Gouvernement joint au traditionnel rapport sur l’évolution de
l’économie nationale et des finances publiques, d’une contribution de la Cour
des comptes retraçant principalement les résultats de l’exercice précédent et
d’un rapport d’information du Rapporteur général. Plusieurs intervenants ont
souligné que cette initiative n’avait pas pour objet de remettre en cause
l’équilibre institutionnel mais, au contraire, dans le respect de cet équilibre,
« d’associer le Parlement à la préparation du budget en lui permettant de
s’exprimer sur les grandes orientations budgétaires, d’être informé, dès ce
stade du processus d’élaboration de la prochaine loi de finances, des principaux
choix envisagés par le Gouvernement pour la mise en œuvre de ces orientations et
d’indiquer le cas échéant, les solutions qui auraient sa préférence » (26).
Le support de ce débat reste aujourd’hui un rapport que le Gouvernement doit
présenter au cours du dernier trimestre de la session ordinaire (avril-juin) et
qui porte sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des
finances publiques. L’article 48 de la LOLF précise que ce rapport doit
comporter les quatre éléments suivants :
– une analyse des évolutions économiques constatées depuis l’établissement du
rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et
financières de la Nation (annexe au projet de loi de finances de l’année prévue
à l’article 50 de la LOLF) ;
– une description des grandes orientations de la politique économique et
budgétaire au regard des engagements européens de la France ;
– une évaluation à moyen terme des ressources de l’État et de ses charges
ventilées par grandes fonctions ;
– la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances
associés à chacun d’entre eux, envisagée pour le projet de loi de finances de
l’année suivante.
En apportant ces précisions, le législateur organique a souhaité enrichir le
rapport support du débat d’orientation budgétaire et donner à ce dernier plus de
substance. En outre, et bien que la présentation de l’architecture budgétaire
n’ait à ce stade qu’une valeur indicative, elle permet aux parlementaires, soit
d’intervenir en amont pour demander une modification de la maquette budgétaire
(missions, programmes), soit de préparer avec plus de visibilité certains des
argumentaires qui seront développés ultérieurement au cours de la discussion du
projet de loi de finances.
Dans la continuité des efforts faits depuis de nombreuses années pour mieux
appréhender l’ensemble des finances publiques, le DOB est, depuis 2006, couplé
au débat sur l’orientation des finances sociales institué par l’article 6 de la
loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité
sociale. Sa nouvelle dénomination – débat d'orientation des finances publiques –
consacre cette évolution qui avait d'ailleurs été traduite en 2007 dans la
structure gouvernementale avec la nomination d'un ministre en charge du budget
et des comptes publics.
Enfin, le débat d'orientation des finances publiques intervenu au début de
l'été 2008 a été marqué par une innovation que le Rapporteur général de la
commission des Finances a jugée « spécialement remarquable », car « pour la
première fois, il ne se contente pas de porter sur les seules perspectives pour
l'année prochaine, mais a vocation à embrasser l'ensemble de la stratégie
budgétaire d'ici à la fin de la XIIIème législature »(27). Le débat est en effet
intervenu dans un contexte nouveau : d'une part, la préparation par le
Gouvernement du projet de loi de finances pour 2009 concernait non seulement cet
exercice mais aussi les exercices 2010 et 2011 ; d'autre part, le Gouvernement
envisageait de déposer, à l'automne, un projet de loi de programmation de
l'ensemble des finances publiques afin de tracer le chemin d'un retour à
l'équilibre des comptes publics pour 2012. La consécration d'une telle
programmation des orientations pluriannuelles des finances publiques par la loi
constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis de concrétiser cette intention
avec le vote de la loi n° 2009-135 du 9 février de programmation des finances
publiques pour les années 2009 à 2012, qui fixe notamment les montants que
« respectent les crédits alloués aux missions du budget général pour 2009, 2010
et 2011 ».
Dernier élément à prendre en compte pour apprécier la portée du débat
d’orientation des finances publiques : le dépôt du projet de loi de règlement
avant le 1er juin de l’année suivant l’exécution du budget auquel il se rapporte
(article 46 de la LOLF). Cette nouvelle chronologie (cf. pages 204 et suivantes)
améliore sensiblement le cadre dans lequel les assemblées parlementaires sont
désormais associées à l’élaboration du projet de budget.
Le travail entrepris, début 1994, à l’initiative du Président de la
Commission des finances, par cinq rapporteurs spéciaux chargés d’examiner les
« services votés » des budgets dont ils avaient la charge, s’inscrivait lui
aussi dans une perspective d’intervention en amont. Portant sur une masse
importante de crédits (les budgets retenus étaient ceux des Charges communes,
des Affaires sociales, du Logement, de la Fonction publique et de la Formation
professionnelle), cet examen a débouché, fin juin 1994, sur des propositions
concrètes d’économies budgétaires envisageables dès l’exercice 1995 ou à moyen
terme : suppression du Fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS), réduction
des crédits de la formation professionnelle, modification des modalités de
gestion du revenu minimum d’insertion, limitation de la charge résultant du
plafonnement de la taxe professionnelle, etc. Menée en collaboration avec le
ministre chargé du budget, cette analyse des « services votés » s’inscrivait
dans la même logique que le débat d’orientation précité : « Le dialogue entre le
Gouvernement et le Parlement doit être plus étroit et se situer plus en amont.
Cela vaut pour les services votés, mais cela vaut également pour une meilleure
mise en perspective des engagements nouveaux et des contraintes
budgétaires »(28). Quelques-unes des propositions émises par les rapporteurs
spéciaux ont inspiré certaines des dispositions retenues par le Gouvernement et
les longs et difficiles débats qu’elles ont suscités ont montré tout à la fois
l’intérêt et la difficulté d’un tel exercice. Comme l’a déclaré l’un des
rapporteurs spéciaux concernés, il s’agit d’« une possibilité offerte aux
parlementaires, qu’ils se doivent de saisir. Il en va de l’intérêt du Parlement
et des possibilités de modifier la loi de finances. Cela fait pièce à ceux qui
pensent que nous ne servirions à rien »(29).
La constitution, depuis 1999, au sein de la Commission des finances, d’une
Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) au cours du premier semestre de chaque
année traduit également la volonté des parlementaires de disposer d’« un outil
d’aide à la décision budgétaire leur permettant d’affecter les dotations
budgétaires au regard de l’efficacité des interventions financières de l’État »,
ces travaux ayant « vocation à avoir des répercussions concrètes lors du débat
budgétaire de l’automne » (30) (sur cette mission, cf. pages 159 à 162).
CHAPITRE TROISIÈME :
LA PRÉSENTATION ET LE DÉPÔT DU PROJET
DE LOI DE FINANCES
Même unique, le projet de loi de finances initiale reste complexe et le
nombre des documents qui le constitue impressionnant. La masse des informations
ainsi rassemblées et l’importance politique de l’action budgétaire conduisent
inévitablement le Gouvernement à différentes présentations de son projet. Pour
des raisons multiples, qui vont des contraintes matérielles aux nécessités d’une
communication de plus en plus développée, le pouvoir exécutif fournit donc,
parallèlement à la publication des « bleus » et des « jaunes », un volumineux
« dossier de presse » à l’appui du projet. Dans cet exercice difficile, le
Gouvernement doit concilier les droits du Parlement, seul détenteur du pouvoir
d’autorisation budgétaire, et la mise en valeur de la politique qu’il conduit au
travers du projet de loi de finances.
SECTION 1.– LA PRÉSENTATION DU PROJET PAR LE GOUVERNEMENT
La spécificité du projet de loi de finances n’est pas sans conséquence sur
les modalités de sa présentation et de sa diffusion.
Il est en effet rarissime de voir un ministre, sauf lorsqu’il s’agit d’un
texte d’une urgence extrême, venir présenter un projet de loi au Parlement le
jour même de son adoption par le Conseil des ministres.
S’agissant de la loi de finances initiale, cette pratique est constante. Elle
a même été confortée depuis que la Commission des finances du Sénat a obtenu du
Gouvernement, en 1988, qu’il se rende également devant elle le même jour.
Dès son adoption par le Conseil des ministres, le plus souvent dans les dix
derniers jours de septembre(31), le projet de budget, déposé sur le bureau de
l’Assemblée nationale en vertu de la priorité dont elle bénéficie en matière de
lois de finances, est d’abord présenté à sa Commission des finances.
Cette audition du ou des ministres chargés du budget et des finances se
déroule dans des conditions assez particulières.
Elle connaît tout d’abord une contrainte horaire généralement peu appréciée
par les députés. Commençant en fin de matinée, elle doit impérativement prendre
fin rapidement, les mêmes ministres se rendant ensuite devant la Commission des
finances du Sénat, puis tenant une conférence de presse sur le même sujet. Cet
emploi du temps resserré contraint le Président de la Commission à organiser
rigoureusement les débats.
L’audition débute traditionnellement par une intervention des ministres.
Ceux-ci tentent de concilier des exigences contradictoires : si leur discours
introductif est jugé trop long, ils se le voient reprocher par les membres de la
Commission s’estimant réduits au silence faute de temps ; si, au contraire, la
présentation est trop rapide, la critique risque de porter sur le manque
d’informations précises. Ainsi, à un député qui jugeait trop brève la
présentation du projet de budget pour 1991, le ministre des finances répondait
que « cette brièveté devait permettre de privilégier le dialogue et les échanges
de vue »(32).
Pour mieux comprendre cette situation a priori paradoxale, il faut savoir
que, lors de cette audition, les députés n’ont pas sous les yeux le projet de
loi de finances. Ce volumineux document, adopté le matin même en Conseil des
ministres et le plus souvent mis au point définitivement la veille, n’est pas
encore disponible. Même si son dépôt officiel intervient le jour même, il ne
sera distribué à tous les parlementaires que plusieurs jours plus tard
(cf. pages 93 à 98).
Quelques minutes avant leur arrivée, les ministres font mettre à la
disposition du secrétariat de la Commission quelques dizaines d’exemplaires d’un
« dossier de presse », distribués aux parlementaires à leur entrée en réunion de
commission(33). C’est ce même dossier qui sera remis aux journalistes quelques
heures après. Son contenu, dépourvu de valeur juridique, répond aux seuls
besoins de la communication gouvernementale.
Après l’intervention des ministres, le Rapporteur général de la Commission
fait part de ses observations et pose les premières questions. Cette priorité et
le fait que les ministres lui répondent immédiatement tiennent au rôle
privilégié qui est le sien (cf. pages 59 et suivantes).
Prend ensuite la parole un représentant de chacun des groupes parlementaires.
Après les réponses ministérielles, le temps de parole disponible pour les autres
orateurs est très réduit, voire inexistant. Pour pallier ces inconvénients, une
seconde audition des ministres est parfois organisée(34), soit le soir même,
soit ultérieurement et en toute hypothèse avant que la Commission n’aborde
l’examen de la première partie du projet de loi.
Pour les parlementaires, ce dialogue avec les ministres est avant tout la
première occasion d’exprimer un point de vue, le plus souvent global, sur le
budget. L’exercice est difficile, puisque les informations dont ils disposent
viennent juste de leur être communiquées, ce qui ne facilite pas leur
exploitation. Cela ne les empêche cependant pas de poser quelques questions plus
précises sur telle ou telle disposition du projet. Il est vrai que la lecture de
la presse, dans les jours qui précèdent l’adoption du texte en Conseil des
ministres, est souvent riche d’enseignements, à tel point qu’en 1989 le ministre
des finances regrettait devant la Commission des finances que « la presse ait
déjà largement rendu compte du projet de loi de finances pour 1990 »(35). Une
telle situation s’est reproduite en 2003, l’opposition « saluant la tonalité
agréable de la présentation du projet de loi de finances » mais estimant
« regrettable que les parlementaires n’aient disposé que très tardivement, et
après la presse, du dossier de présentation. » (36)
Cette concurrence entre la presse écrite et audiovisuelle et le Parlement
n’est certes pas nouvelle – en 1948, un parlementaire protestait contre
l’absence d’information du Parlement sur les chiffres du budget de 1949 alors
même que le journal Le Monde faisait état des intentions du Gouvernement (37) –
et n’est pas propre aux projets de loi de finances.
Les conséquences indirectes de la conférence de presse sur le déroulement de
l’audition des ministres la rendent cependant plus vive. On comprend mieux dès
lors l’importance du « dossier de presse ». Ce document (38) assez volumineux
(plus de 220 pages pour le budget 2010) comporte les éléments suivants :
présentation du projet par le ou les ministres, grandes orientations des
finances publiques, grandes lignes du projet, chiffres clés, dispositions
fiscales, politiques publiques : crédits et performances(39). Dans ce cadre, les
informations sont traitées et présentées pour valoriser le projet gouvernemental
et sont parfois replacées dans une perspective à moyen terme.
Ce dossier est donc pour les députés une simple source d’informations et non
un document de travail.
Ce n’est en fait qu’à partir des documents budgétaires que les députés
peuvent entreprendre un travail d’analyse approfondie.
SECTION 2.– LE DÉPÔT DU PROJET ET DE SES ANNEXES
Le projet de loi de finances est enregistré à la présidence de l’Assemblée
nationale le jour de sa réception, c’est-à-dire, en principe, celui de son
adoption par le Conseil des ministres.
Intervenant en principe hors session – sauf session extraordinaire –, le
dépôt du projet fait, en application de l’article 81 du Règlement de
l’Assemblée, l’objet d’une insertion au Journal officiel. (40)
Cette procédure est commune à tous les projets de loi. Mais le projet de loi
de finances présente de nombreuses particularités, au premier rang desquels
figurent la multiplicité et la diversité de ses annexes. Celles-ci se
répartissent en plusieurs catégories désignées par la couleur de leur
couverture : les « bleus », les « jaunes », naguère les « blancs », qui
n’existent plus depuis 1997, et depuis 2006 les « oranges » (documents de
politique transversale).
Quelques annexes sont distribuées avant même l’adoption du projet par le
Conseil des ministres. Il en va ainsi chaque année pour le rapport sur les
comptes de la Nation (41), disponible dès le mois de juin, et également pour un
certain nombre d’annexes explicatives (les bleus) mises en distribution sur une
période s’étendant habituellement de début septembre à début octobre. C’est
d’ailleurs la date d’envoi par le Gouvernement d’un document constatant le dépôt
de l’ensemble de ces annexes à caractère obligatoire qui constitue le point de
départ des délais fixés par la Constitution pour l’examen du budget (sur les
délais et le calendrier du dépôt des documents budgétaires cf. pages 93 à 98).
Autre particularité des projets de loi de finances : bien qu’il s’agisse de
« documents parlementaires », et par exception à la règle selon laquelle la mise
au point et l’impression de tous les projets déposés à l’Assemblée sont assurées
par ses services, tous les documents budgétaires sont imprimés sous la
responsabilité du Gouvernement, qui les met à la disposition de l’Assemblée aux
fins de distribution à tous les députés. Cette situation s’explique tout à la
fois par le monopole gouvernemental en matière de lois de finances et par la
complexité et le volume des documents.
Ceux-ci fournissent au Parlement une masse d’informations qui peut paraître
difficile à maîtriser. Tous n’ont cependant pas la même importance.
Le premier d’entre eux est le projet de loi lui-même, parfois appelé « bleu
général ». Son originalité ne tient pas seulement à son volume (200 à 300 pages
en moyenne ; 271 pages pour le projet de loi de finances pour 2010), mais aussi
à la présentation d’un exposé des motifs par article, auquel est venu s’ajouter,
depuis 1987, un exposé général. Ce choix gouvernemental, devenu une très solide
tradition, s’explique tout à la fois par la technicité fréquente des
dispositions, notamment fiscales, et par leur très grande diversité. Le « bleu
général » comporte également cinq états annexés, et des informations annexes
(présentation des recettes et dépenses budgétaires en une section de
fonctionnement et une section d’investissement ; tableaux d’évolution des
dépenses du budget général et observations générales (42) ; tableaux de synthèse
des comptes spéciaux). L’exposé des motifs intègre, depuis le projet de loi de
finances pour 2001, une « charte de budgétisation » destinée à faciliter les
comparaisons d’une année sur l’autre en neutralisant les changements de
périmètre des dépenses du budget général de l’État. Une telle présentation est
devenue obligatoire en application de l’article 51, alinéa 2 de la LOLF.
Les articles 50 et 51 de la LOLF prévoient plusieurs types d’annexes au
projet de loi de finances : rapport sur la situation et les perspectives
économiques sociales et financières de la Nation, diverses annexes explicatives,
des annexes générales destinées à l’information et au contrôle du Parlement,
ainsi que l’évaluation préalable des articles du projet(43).
La loi organique précise et enrichit le contenu du « rapport économique,
social et financier ». Celui-ci constitue toujours la présentation générale du
projet de loi et de la politique budgétaire dont il est le support, replacée
dans son contexte économique, social et financier. Mais il doit, désormais,
prendre en compte la notion de pluriannualité en présentant les perspectives
d’évolution, pour au moins quatre années, des finances (recettes, dépenses et
solde) de l’ensemble des administrations publiques en les replaçant dans le
contexte des engagements européens de la France. Ce rapport doit également
retracer, le cas échéant, les recommandations formulées par les instances
communautaires sur le fondement des articles 99 et 104 du Traité instituant la
Communauté européenne, afin notamment d’éviter les déficits publics excessifs.
Le deuxième tome de ce rapport est constitué par une annexe statistique
retraçant les données économiques issues des comptes nationaux et celles
relatives à la situation des finances publiques.
Les « annexes explicatives », communément appelées « bleus » ou encore
« fascicules budgétaires » ou désormais (et improprement) « projets annuels de
performances » (PAP) sont sans conteste les plus importantes. Alors que
jusque-là leur contenu n’était pas défini de façon exhaustive par le texte
organique, la LOLF (article 51, 5°) en décrit les différents éléments de façon
très détaillée.
Ces « bleus » budgétaires qui, dans un passé récent, avaient fait l’objet de
réformes successives (la dernière en date ayant été mise en œuvre en 1996) ont
connu, en application de la LOLF, une véritable transformation. Ils sont, en
effet, le reflet de la nouvelle approche budgétaire en développant les crédits
de chacun des programmes (regroupés par mission) et de chacune des dotations
conformément aux dispositions de l’article 5 de la LOLF qui fixe la nouvelle
nomenclature dite « par nature » des charges budgétaires de l’État (44). Cette
présentation est accompagnée du « projet annuel de performances » de chaque
programme, ces PAP étant regroupés dans des fascicules par mission.
Chaque PAP doit, en application du texte organique, présenter les actions de
chacun des programmes, les coûts associés, les objectifs poursuivis et attendus
pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs de résultats (dans le
projet de loi de finances pour 2010, on recensait 499 objectifs et 1030
indicateurs, le nombre des uns comme des autres ayant sensiblement diminué par
rapport aux premières années de mise en œuvre de la LOLF).
À cette présentation des crédits s’ajoutent notamment l’estimation des
crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours, l’évaluation
des dépenses fiscales, la justification de l’évolution des crédits par rapport
aux dépenses effectives de l’année antérieure, l’échéancier des crédits de
paiement associés aux autorisations d’engagement et la répartition
prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État.
Des « bleus » accompagnés de PAP sont également prévus pour chaque budget
annexe et chaque compte spécial(45).
L’ensemble constitue une masse considérable d’informations (7 392 pages pour
les 49 « bleus » annexés au projet de loi de finances pour 2010) dont le contenu
enrichi et clarifié est devenu, depuis la mise en œuvre de la LOLF, plus
accessible et plus lisible(46).
À ces annexes, viennent s’ajouter le fascicule « Évaluation des voies et
moyens » (article 51, 4° de la LOLF) et un rapport retraçant l’ensemble des
prélèvements obligatoires (article 52)(47).
L’« évaluation des voies et moyens » comporte deux tomes. Le premier retrace
les évaluations de recettes (recettes fiscales ; remboursements et
dégrèvements ; recettes non fiscales ; prélèvements sur les recettes fiscales de
l’État), y compris (novation considérable de la LOLF) les fonds de concours et
la liste et l’évaluation des taxes affectées à des personnes morales autres que
l’État (par grands secteurs bénéficiaires : secteur social, emploi et formation
professionnelle, organismes consulaires, secteur de l’équipement, du logement,
des transports et de l’urbanisme, secteur agricole, secteur de l’industrie, de
la recherche, du commerce et de l’artisanat, collectivités territoriales,
secteur culturel, environnement, organismes divers) (48). Ce premier tome
comporte en outre une synthèse des résultats du contrôle fiscal et, depuis le
projet de loi de finances pour 2009, la liste des mesures fiscales adoptées
depuis le dépôt du précédent projet de loi de finances(49). Le second tome est
consacré à l’évaluation des dépenses fiscales. Ce document a été profondément
renouvelé à l’occasion de la présentation des projets de loi de finances pour
2009 et 2010, afin d’accroître la quantité et la lisibilité des informations
présentées, de permettre une évaluation qualitative de ces dépenses et de se
conformer aux exigences nouvelles résultant de la loi de programmation des
finances publiques pour les années 2009 à 2012(50).
Le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution répond au
besoin exprimé par les parlementaires d’avoir une vue d’ensemble prospective sur
les ressources de l’État, des collectivités locales et des organismes sociaux.
Il peut faire l’objet d’un débat devant chacune des assemblées, faculté qui
jusqu’à présent n’a été mise en œuvre qu’une seule fois à l’Assemblée
nationale(51).
Les annexes générales, les « jaunes » sont celles prévues par les lois et
règlement et destinées à l’information et au contrôle du Parlement. Leur dépôt
intervient tout au long de la discussion budgétaire et leur nombre est variable,
certaines d’entre elles n’ayant pas une périodicité annuelle. Ces documents
budgétaires de portée informative, qui n’étaient souvent mis à la disposition
des députés que le jour du débat auquel ils se rapportent, doivent désormais
(article 39 de la LOLF) l’être cinq jours francs avant le débat. Il est vrai
qu’ils apportent des informations souvent plus utiles pour l’exercice du pouvoir
de contrôle du Parlement que pour l’examen du projet de loi de finances
lui-même. Le projet de loi de finances pour 2010 était accompagné de 20 jaunes.
ANNEXES GÉNÉRALES AU PLF 2010
« JAUNES »
|
Intitulé |
Texte de référence |
Nombre de pages |
|
1. Agences de l’eau |
Art L. 213.9 du code de l’environnement |
70 |
|
2. Bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale |
Art. 40
LFR du 13/07/2000 |
33 |
|
3. Effort financier au titre de la protection de la nature et de
l’environnement |
|
70 |
|
4. Effort financier de l’État dans le domaine culturel |
|
82 |
|
5. Effort financier de l’État en faveur des associations |
Art 186
LF 2009 |
1 878 |
|
6. Effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales |
Art. 103
LFR 2007 |
195 |
|
7. Effort financier de l’État en faveur des petites et moyennes
entreprises |
Art. 106
LF 1986 |
66 |
|
8. État récapitulatif des crédits de fonds de concours et attributions de
produits (2008/2009) |
|
49 |
|
9. Formation professionnelle |
|
167 |
|
10. Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives
placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres |
Art. 11
LFR 2002 |
135 |
|
11. Opérateurs de l’État |
Art. 14 LR pour 2005 |
337 |
|
12. Personnels affectés dans les cabinets ministériels |
|
87 |
|
13. Efficacité des dépenses fiscales en faveur du logement |
Art 136
LF 2008 |
27 |
|
14. Rapport relatif à l’État actionnaire |
|
248 |
|
15. Rapport sur la gestion du fonds de solidarité |
Art. 8 Loi n° 82-939 du 4/11/82 et Ord. n° 84-198
du 21/3/84 |
16 |
|
16. Rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations
supérieures |
Art. 129
LFR 2005 |
218 |
|
17. Rapport sur l’état de la fonction publique et les rémunérations |
Art. 113
LF2007 |
218 |
|
18. Rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique |
Art. 106
Loi n° 2005-78 du 13/07/05 |
63 |
|
19. Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique |
Art. 102
LFR 2007 |
97 |
|
20. Relations financières avec l’Union européenne |
Art. 128
LFR 2005 |
171 |
|
Total |
|
4 297 |
Une nouvelle catégorie d’annexes générales au projet de loi de finances a été
créée par l’article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 (52): il
s’agit des documents de politique transversale. De couleur orange et au nombre
de 15 (53), ils ont pour objet de présenter une politique transversale,
c’est-à-dire concernant plusieurs missions, en détaillant, notamment, l’effort
financier qui lui est consacré par l’État.
DOCUMENTS DE POLITIQUE TRANSVERSALE
ANNEXÉS AU PLF 2010
|
Intitulé |
Nombre de missions concernées |
Nombre de pages |
|
Action extérieure de l’État |
22 |
111 |
|
Aménagement du territoire |
16 |
84 |
|
Inclusion sociale |
14 |
185 |
|
Lutte contre le changement climatique |
11 |
94 |
|
Orientation et insertion professionnelle des jeunes |
11 |
59 |
|
Outre-mer |
27 |
216 |
|
Politique française de l’immigration et de
l’intégration |
11 |
54 |
|
Politique française en faveur du développement |
12 |
90 |
|
Prévention de la délinquance |
7 |
58 |
|
Sécurité civile |
5 |
61 |
|
Sécurité routière |
10 |
51 |
|
Ville |
17 |
114 |
|
Politique de l’égalité entre les femmes et les
hommes |
9 |
71 |
|
Politiques de lutte contre les drogues et les
toxicomanies |
18 |
77 |
|
Défense et sécurité nationale |
10 |
69 |
|
Total |
|
1 394 |
Enfin, en application de l'article 51, 8° de la LOLF(54), un nouveau
document, intitulé « évaluation préalable des articles du projet de loi », a été
présenté pour la première fois en annexe au projet de loi de finances pour 2010.
Il s'agit d'une obligation nouvelle prévoyant l'évaluation préalable de chaque
disposition ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances. Pour
chaque article concerné(55), sont ainsi présentés :
– le diagnostic des difficultés à résoudre et les objectifs de la réforme
envisagée ;
– les différentes options envisageables et leurs avantages et inconvénients
respectifs ;
– le dispositif juridique retenu, en précisant notamment l'articulation de la
mesure avec le droit européen ;
– l'impact de la disposition envisagée pour les différentes catégories de
personnes intéressées et pour les administrations publiques concernées ;
– les consultations menées avant la saisine du Conseil d'État ;
– les conditions de mise en œuvre de la disposition.
C'est sur la base de l’ensemble de ces documents (soit au total plus de
14 400 pages pour le budget 2010) que s’engage le travail des commissions
permanentes sur le projet de loi de finances(56).
DEUXIÈME PARTIE
LE TRAVAIL EN COMMISSION
Même si le projet gouvernemental reste la base du débat en séance public, le
travail en commission constitue une phase essentielle de l’examen par
l’Assemblée du projet de loi de finances. Il mobilise les huit commissions
permanentes et plus particulièrement, en leur sein, plus d’une centaine de
députés qui ont été désignés en qualité de rapporteurs, soit par la Commission
des finances, soit par les autres commissions, saisies pour avis.
La Commission des finances, saisie de droit au fond, joue naturellement un
rôle prépondérant, assuré grâce à une organisation spécifique caractérisée par
la désignation d’un Rapporteur général et de rapporteurs spéciaux dotés d’un
pouvoir permanent de contrôle. Assistés de fonctionnaires parlementaires, ces
rapporteurs réunissent, notamment par la voie des questionnaires budgétaires,
une masse d’informations considérable qui nourrit les rapports présentés à la
Commission des finances. Celle-ci les examine selon des modalités originales
dont la chronologie n’est pas celle de la procédure législative ordinaire.
CHAPITRE PREMIER :
LES RÔLES RESPECTIFS
DES HUIT COMMISSIONS PERMANENTES
L’article 39 de la LOLF, apportant une dérogation limitée et justifiée par
les particularités des lois de finances aux termes de l’article 43 de la
Constitution (57), précise que le projet de loi de finances est, dès son dépôt,
« immédiatement renvoyé à l’examen de la commission chargée des finances ». Il
interdit ainsi la constitution d’une commission spéciale. Auparavant, un tel
renvoi à la Commission des finances était prévu par l’article 117 du Règlement
de l’Assemblée et aucun projet de loi de finances n’avait donné lieu à la
constitution d’une commission spéciale. Par ailleurs, en application de
l’article 87 du Règlement de l’Assemblée, les sept autres commissions
permanentes se saisissent pour avis.
Le projet de loi de finances de l’année mobilise donc les huit commissions
permanentes (58) et plus particulièrement, en leur sein, plus d’une centaine de
députés. Leur travail, dont les modalités diffèrent, a déjà commencé lorsqu’intervient le dépôt du projet. Sa spécificité, qui répond à celle du
budget, rend nécessaire une description des rôles respectifs de la Commission
des finances et des commissions saisies pour avis(59).
SECTION 1.– LA COMMISSION DES FINANCES
Saisie au fond de tous les projets de loi de finances, la Commission des
finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire (60) de l’Assemblée
tient naturellement le premier rôle dans la discussion budgétaire. Ses
compétences, définies par l’article 36 du Règlement de l’Assemblée, sont les
suivantes : finances publiques ; lois de finances ; lois de programmation des
orientations pluriannuelles des finances publiques ; contrôle de l’exécution du
budget ; fiscalité locale ; conjoncture économique ; politique monétaire ;
banques ; assurances ; domaine et participations de l’État. L’inclusion dans les
lois de finances de la plupart des mesures relatives à la fiscalité locale et la
multiplication des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des
collectivités territoriales ont, en pratique, au cours des vingt-cinq dernières
années, étendu cette compétence aux finances locales. De même, le poids
économique croissant des dépenses sociales et celui du prélèvement opéré sur les
recettes au profit des Communautés européennes ont conduit la Commission des
finances à suivre avec attention ces questions(61). En outre, l’article 57 de la LOLF avait étendu la compétence de la Commission des finances à l’évaluation de
toute question relative aux « finances publiques », ce qui inclut les
entreprises publiques, les établissements publics, les finances locales et les
finances sociales.
« C’est en raison de ses responsabilités financières que la Commission des
finances dispose de pouvoirs propres qui la singularisent par rapport aux autres
commissions permanentes »(62). Mais, même si elle reste l’une des commissions
les plus recherchées par les députés, elle n’a plus totalement le rôle
prééminent qui fut autrefois le sien.
Son organisation présente deux principales particularités.
La première est fort ancienne, puisqu’elle remonte aux origines de la IIIe
République. Il s’agit de la désignation d’un Rapporteur général dont l’existence
et le rôle ont été consacrés par l’article 57 de la LOLF. Élu chaque année – à
l’ouverture de la session de printemps jusqu’en 1995, et depuis, début octobre,
à l’ouverture de la session unique –, en même temps que le bureau de la
Commission des finances, le Rapporteur général a pour charge d’examiner et de
présenter à la commission tous les projets de lois de finances. Sa permanence
contraste avec le caractère temporaire de la mission confiée aux rapporteurs des
autres projets de loi, limitée à la durée de l’examen du texte pour lequel ils
ont été désignés(63). L’importance, la périodicité et la technicité des lois de
finances expliquent que le titulaire de cette fonction, membre de la Conférence
des Présidents, soit considéré
comme un interlocuteur privilégié du
Gouvernement. Cette situation est renforcée par la désignation du même
Rapporteur général tout au long d’une législature – cela a toujours été le cas
depuis 1973 – et par le fait qu’il est, le plus souvent, politiquement issu des
mêmes rangs que le Premier ministre (voir, en annexe, la liste des rapporteurs
généraux depuis 1959).
La seconde est très récente et marque une rupture avec une pratique,
constante sous la Ve République, selon laquelle les présidences des commissions
permanentes étaient, sauf circonstances exceptionnelles, dévolues à des députés
appartenant à la majorité. Il s’agit, depuis le début de la XIIIème législature,
de l’élection, à la présidence de la Commission des finances, d’un député
appartenant à l’opposition. À l’occasion de l’élection du bureau de la
commission, en juin 2007 et en octobre 2008, conformément à un engagement pris
par le Chef de l’État au cours de la campagne présidentielle, les groupes de la
majorité n’ont pas présenté de candidat à la présidence, permettant à un député
de l’opposition, seul candidat, d’être proclamé élu. Depuis lors, la résolution
du 27 mai 2009 a inscrit dans le Règlement (article 39, alinéa 3) la règle selon
laquelle « ne peut être élu à la présidence de la Commission des finances […]
qu’un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition ».
Le Président de la Commission des finances se distingue lui aussi de ses
homologues. Outre les prérogatives générales d’un président de commission, il
exerce, par délégation du Président de l’Assemblée, le pouvoir de contrôle de la
recevabilité financière des amendements d’origine parlementaire déposés sur le
bureau de l’Assemblée. Il peut également être consulté par les présidents des
autres commissions sur la recevabilité des amendements présentés en commission
et il est appelé, en cas de litige, à apprécier l’irrecevabilité des
propositions de loi, des amendements et des modifications apportées par les
commissions aux textes dont elles sont saisies. Même si cette compétence n’est
pas limitée aux seuls projets de loi de finances, elle revêt à cette occasion
une importance toute particulière, puisque la totalité des amendements déposés
sur ces projets par les députés sont, en raison de leur contenu, soumis au
contrôle de recevabilité (sur les irrecevabilités financières, cf. pages 115 à
120). Mais l’exercice de cette prérogative n’explique pas, à lui seul, le rôle
essentiel joué par le Président de la Commission tout au long du processus
budgétaire. Bénéficiant, lui aussi, d’une certaine continuité dans ses fonctions
(voir, en annexe, la liste des présidents de la Commission des finances depuis
1959), son rôle politique a toujours été éminent(64), même s’il connaît une
évolution sensible sous la XIIIème législature, en raison de l’exercice de cette
fonction par un membre de l’opposition.
Le Président et le Rapporteur général de la Commission des finances se sont
vu attribuer des pouvoirs spécifiques de contrôle, sur pièces et sur place, de
l’emploi des crédits des départements ministériels, de l’évolution des recettes
de l’État et des recettes publiques affectées et de la gestion des entreprises
et organismes publics par l’article 30 de la loi de finances rectificative du
13 juillet 2000.
Auparavant, de tels pouvoirs n’étaient expressément prévus qu’au bénéfice des
rapporteurs spéciaux dont l’existence constitue une des plus remarquables
spécificités de l’organisation de la Commission des finances. Ayant désormais un
caractère organique (article 57 de la LOLF) et précisés dans leur portée par
l’article 119 de la loi de finances pour 2006(65), les pouvoirs des rapporteurs
spéciaux leur permettent de jouer un rôle moteur dans l’examen des projets de
loi de finances et de façon plus générale dans l’activité de contrôle
budgétaire.
Désignés chaque année au cours du premier trimestre (sauf à l’ouverture de la
législature où leur désignation intervient début juillet), les rapporteurs
spéciaux dont les fonctions sont permanentes sont souvent reconduits tout au
long de la législature, cette permanence leur permettant d’acquérir une
connaissance approfondie du secteur relevant de leur compétence.
Le nombre des rapporteurs spéciaux varie en fonction de la structure du
budget, de l’importance accordée à telle ou telle politique publique, les
problèmes posés par l’attribution de ces fonctions aux différents commissaires
dans le respect des équilibres politiques étant également pris en compte.
Le nombre de rapports, après avoir atteint un maximum de 53 en 1984 avait,
depuis cette date, tendance à diminuer. On en comptait 46 en 1986, 45 en 1988,
44 en 1993 et 1997 et 42 en 2005 et 2006. Mais, en 2007, 50 rapporteurs spéciaux
ont été désignés pour 49 rapports(66). Le volume total de ces rapports est
considérable : près de 3 900 pages pour le budget 2010.
Le changement de la structure budgétaire consécutif à l’entrée en vigueur de
la LOLF (PLF 2006) ne s’est pas traduit par une baisse du nombre de rapports, le
découpage de ces derniers n’ayant pas été calqué sur celui du budget général (34
missions), les missions hors budget général (12 pour les comptes spéciaux et
2 pour les budgets annexes) ayant toutes (à l’exception du compte
« Participations financières de l’État ») été rattachées aux missions du budget
général concourant aux mêmes politiques (ex. : la mission « Avances à
l’audiovisuel public » rattachée à la mission « Médias »).
En revanche, certains rapports portent sur un ou plusieurs programmes d’une
mission (ex : rapport « Patrimoines », programme de la mission « Culture » ou
rapport « Fonction publique », programme de la mission « Gestion des finances
publiques et des ressources humaines »).
On rappellera ici que la Commission des finances de l’Assemblée compte
73 membres et qu’il n’est pas envisageable
– contrairement à la pratique en usage au Sénat (67) – que chacun d’entre eux
puisse se voir confier un rapport spécial.
Ces rapports, longtemps réservés aux seuls membres de la majorité, sont,
depuis 1973, également attribués à des représentants de l’opposition pour un
tiers d’entre eux environ(68). Tous n’ont évidemment pas la même importance et
les rapporteurs spéciaux d’opposition se voient rarement confier certains
domaines jugés essentiels par la majorité. Le rôle du rapporteur spécial étant
de présenter à la Commission le budget dont il a la charge et sur lequel il
dispose d’un pouvoir de contrôle permanent, il peut difficilement en aller
autrement. Certains rapports confiés à des membres de l’opposition se concluent
par une formule attirant l’attention sur la contradiction entre la position
personnelle du rapporteur et celle de la Commission dont le rapport doit
retracer les travaux : elle précise que, contrairement aux recommandations du
rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits. L’idée parfois émise de
« confier les budgets à l’examen de deux rapporteurs, l’un appartenant à la
majorité, l’autre à l’opposition »(69), n’a pas été concrétisée, sans doute en
raison des difficultés pratiques de son application.
SECTION 2.– LES COMMISSIONS SAISIES POUR AVIS
Si les rapporteurs spéciaux de la Commission des finances se doivent d’abord
d’analyser de manière exhaustive les crédits dont ils ont la charge, cela ne les
empêche évidemment pas de porter des appréciations politiques ou plus
qualitatives. Les rapporteurs pour avis privilégient, pour leur part, cette
seconde approche. S’exprimant au nom des autres commissions permanentes dans les
domaines qui entrent plus particulièrement dans le champ de leurs compétences,
ils sont plus spécialisés, mais leurs travaux ne couvrent pas nécessairement
l’ensemble du budget. C’est ainsi que la mission « Engagements financiers de
l’État » ne fait l’objet d’aucun avis (il en allait de même, dans l’ancienne
nomenclature, du budget des Charges communes). Aucun des comptes spéciaux ne
fait l’objet d’un avis spécifique. En revanche, la mission « Recherche et
enseignement supérieur » ou la mission « Défense » font l’objet de plusieurs
avis.
En outre, la structure des rapports pour avis se distingue de celle des
rapports spéciaux. Le meilleur exemple est sans doute celui des avis émis par la
Commission de la défense nationale. Celle-ci a adopté huit avis sur les crédits
de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2010, quatre d’entre
eux portant sur le même programme (Préparation et emploi des forces). Autre
exemple : la commission des Affaires économiques a rendu sur ce même projet cinq
avis relatifs à la mission « Politique des territoires » (Entreprises ;
Tourisme ; Commerce extérieur ; Consommation ; Communications électroniques et
postes).
Au total, le nombre d’avis dépasse celui des rapports spéciaux (61 contre 49
sur le budget de 2010).
On relèvera enfin qu’une commission peut se saisir pour avis des dispositions
d’un projet de loi de finances ne portant pas sur les crédits. Cette pratique
est toutefois peu fréquente, s’agissant des articles non rattachés.
La multiplication des rapporteurs pour avis ne va pas sans poser des
problèmes de coordination avec les travaux des rapporteurs spéciaux. Et ce
d’autant plus que, dans la pratique, les moyens d’information et les méthodes de
travail des uns et des autres ne diffèrent pas sensiblement.
RAPPORTS POUR AVIS SUR LE PLF 2010
|
Commission |
Nbre de rapports |
Nbre de pages |
|
Affaires culturelles |
9 |
758 |
|
Affaires économiques |
13 |
571 |
|
Affaires étrangères |
9 |
745 |
|
Affaires sociales |
6 |
396 |
|
Défense nationale et forces armées |
8 |
648 |
|
Développement durable |
7 |
384 |
|
Lois constitutionnelles, législation et admin.
générale de la République |
9 |
758 |
|
TOTAL |
61 |
4 260 |
CHAPITRE DEUXIÈME :
LES MOYENS D’INFORMATION ET LES MÉTHODES DE TRAVAIL
L’examen d’un projet de loi de finances est souvent perçu comme un exercice
difficile en raison de la masse et de la diversité des informations qu’il faut
exploiter, du nombre considérable de documents qu’il faut manipuler. Face au
Gouvernement et à son armada d’administrations centrales, le député peut
apparaître mal armé, voire se sentir en état d’infériorité.
L’ampleur de la tâche, sa technicité, sa périodicité ont, depuis longtemps,
conduit la Commission des finances à se doter, la première, de moyens
spécifiques : c’est avant 1914 que des fonctionnaires ont été chargés d’assister
les membres de la commission dans leur travail sur le budget de l’État.
De profonds changements ont marqué les informations économiques auxquelles
ont accès les parlementaires, alors même que les méthodes de travail des
rapporteurs budgétaires, reposant sur une procédure écrite et sur des auditions,
n’ont que peu évolué.
SECTION 1.– L’INFORMATION ÉCONOMIQUE
Certaines des informations économiques nécessaires pour apprécier le contexte
dans lequel vient s’inscrire le projet de loi de finances initiale font l’objet
d’annexes à ce projet.
La première d’entre elles, disponible dès le mois de juin, est le rapport sur
les comptes de la Nation. Annexé au rapport économique, social et financier, ce
document, rédigé par les services de l’INSEE, en collaboration avec la direction
générale du Trésor et la Banque de France, fournit une vue d’ensemble de
l’économie française au cours de l’année écoulée, complétée par plusieurs
« dossiers » sur des thèmes d’actualité tels que « Quelle croissance de moyen
terme après la crise ? », « Les préconisations du rapport [ sur la mesure de la
performance économique et du progrès social ] : quelques illustrations » et
« Les émissions de CO2 du circuit économique en France », dans le rapport annexé
au projet de loi de finances pour 2011 (70).
C’est à partir de ce socle, et compte tenu des évolutions conjoncturelles
constatées durant le premier semestre de l’année en cours, que le Gouvernement
va arrêter les hypothèses économiques et élaborer les « budgets économiques »
associés au projet de loi de finances et publiés dans le rapport économique,
social et financier (71).
Cette seconde annexe économique du projet de loi de finances, publiée fin
septembre, suscite fréquemment des controverses. La contestation politique des
hypothèses économiques retenues par le Gouvernement pour construire son projet
de budget est souvent l’une des premières critiques formulées par l’opposition
parlementaire. Le débat a toutefois changé de nature depuis que les députés
peuvent confronter les prévisions du Gouvernement à celles des nombreux
organismes indépendants associés aux travaux de la Commission des comptes de la
nation, à laquelle s’est substituée, en 1999, la Commission économique de la
Nation. Depuis 1988, le Rapporteur général retrace, et éventuellement commente,
l’ensemble de ces prévisions dans le tome I de son rapport (cf. page 62). La
multiplication des travaux économiques n’a cependant pas fait taire toutes les
critiques. Mais celles-ci, moins virulentes que par le passé, passent souvent au
second plan derrière celles qui portent sur la sincérité des lois de finances,
principe qui a aujourd’hui une valeur organique, l’article 52 de la LOLF
disposant que « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des
ressources et des charges de
l’État »(72), cette sincérité s’appréciant « compte
tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement
en découler ». Or ces critiques concernent plus les données budgétaires
(estimation des recettes, évaluation des dépenses, modifications du périmètre du
budget) que les hypothèses économiques elles-mêmes.
SECTION 2.– LE TRAVAIL DES RAPPORTEURS
Si le travail du Rapporteur général de la Commission des finances ne se
distingue pas ou peu, quant à la méthode suivie, de celui des autres rapporteurs
sur les projets de loi ordinaire, il n’en va pas de même de celui des
rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis.
Chargé de préparer et de présenter un rapport sur l’ensemble du projet de
budget, le Rapporteur général est le seul à traiter à la fois des questions
économiques, financières, fiscales et budgétaires. Son rapport est
traditionnellement composé de trois tomes :
– le tome I (qui constitue le rapport général stricto sensu) est consacré à
une analyse globale du budget replacé dans son contexte économique et
financier ;
– le tome II comprend les commentaires des dispositions de la première partie
du projet de loi de finances ;
– le tome III traite des dispositions de la seconde partie ; il présente les
commentaires des « articles non rattachés » (sur le « rattachement » des
articles, cf. pages 71 et 72), renvoyant, depuis 2006 pour les « articles
rattachés » aux commentaires figurant dans les rapports spéciaux correspondants.
L’ensemble est souvent volumineux (1 294 pages pour le rapport sur le projet
de loi de finances pour 2009 ; 1 887 pour celui relatif à l’exercice 2010). Pour
ce travail, nécessairement réalisé dans un délai relativement bref (sur les
délais cf. pages 87 et suivantes), le Rapporteur général dispose d’une équipe
permanente composée exclusivement, depuis 1981, de fonctionnaires de l’Assemblée
(un chef de secrétariat, sept conseillers ou administrateurs et un
administrateur-adjoint appartenant au service des Finances publiques(73)).
Antérieurement, les fonctionnaires chargés de l’assister étaient mis à sa
disposition par le ministre des finances. Cette pratique ancienne ne semblait
présenter que des avantages pour le Gouvernement si l’on en croit un ancien
directeur du budget, qui estimait, en 1954, qu’« en mettant à la disposition
des
commissions financières un certain nombre de ses agents, et souvent les
meilleurs, (le ministre des finances) est très loin de faire le marché de dupes
dont s’indignent ceux qui croient qu’il fournit ainsi des verges pour se faire
fouetter. Nourris dans le sérail et formés aux disciplines de la rue de Rivoli,
ces apparents transfuges en conservent l’esprit. Même s’il devait douter de leur
loyalisme politique, (le ministre) pourrait toujours se fier à la sûreté de
leurs réflexes professionnels. Ainsi, en un certain sens du mot, (il) "contrôle"
l’œuvre budgétaire du Parlement »(74).
Le contrôle ainsi assuré par le contrôlé n’était sans doute pas la meilleure
des solutions, surtout dans un cadre institutionnel où cette fonction était
censée se développer afin de faire contrepoids à l’application, dans le domaine
budgétaire, des règles du parlementarisme rationalisé.
La méthode de travail suivie par le Rapporteur général pour l’examen de la
loi de finances est très classique : réunions avec le cabinet du ministre et
contacts politiques directs avec celui-ci, demandes d’informations,
d’explications et de renseignements adressées par son secrétariat à toutes les
administrations concernées, au premier rang desquelles la direction de la
législation fiscale (DLF) et la direction du budget.
Très sollicité par toutes les parties prenantes qui interviennent
habituellement au cours du processus législatif (souvent improprement désignées
sous le terme de « lobbies »), le Rapporteur général complète son information et
forme son jugement au cours des nombreux entretiens qu’il a pendant cette
période de travail intense. Contrairement aux rapporteurs spéciaux, il n’utilise
que dans des cas exceptionnels la procédure du questionnaire écrit, la brièveté
des délais rendant en l’espèce plus efficaces, car mieux adaptés à ses besoins
spécifiques, les contacts directs notamment avec le cabinet du ministre chargé
du budget qui assure un rôle politique de centralisation des informations et des
justifications fournies par le Gouvernement à l’appui des dispositions de son
projet de loi. Cette procédure, en pratique assez souple, même si sa mise en
œuvre demande souvent une ténacité certaine, n’exclut évidemment pas les
relations directes avec les services administratifs. S’agissant plus
particulièrement des mesures fiscales, le cabinet du ministre et le bureau de la
DLF chargé de la coordination des travaux avec le Parlement organisent
conjointement une série d’entretiens entre les fonctionnaires concernés (qu’ils
appartiennent à la DLF elle-même et plus généralement, à la direction générale
des finances publiques ou encore à celle des douanes et des droits indirects) et
les fonctionnaires de l’Assemblée qui assistent le Rapporteur général. Il en va
de même avec la première sous-direction chargée de la synthèse des finances
publiques au sein de la direction du budget.
Bien entendu, les services du ministère des finances jouent un rôle
privilégié, mais n’ont pas le monopole des relations avec le Rapporteur général.
Le caractère en quelque sorte pluridisciplinaire de certaines dispositions des
lois de finances conduit souvent celui-ci à consulter d’autres ministères, ce
dialogue pouvant alors parfois s’apparenter à une concertation
interministérielle a posteriori.
La conception du rapport général s’inscrit dans une tradition symbolisée par
l’existence des trois tomes précités, sans être pour autant figée. On peut même
constater une très nette évolution, notamment pour le tome I de ce document.
Depuis le début des années quatre-vingt, celui-ci a été de plus en plus consacré
à un examen détaillé des conditions de l’équilibre budgétaire (ressources,
dépenses, solde). Alors que le tome I ne traitait auparavant que de la situation
économique conjoncturelle et des grandes lignes de la politique économique et
budgétaire, le rééquilibrage au profit de l’analyse du budget lui-même s’est, à
partir du projet de budget pour 1994, traduit par la présentation de ce tome en
deux volumes séparés. Depuis la XIIème législature, le tome I du Rapport
général, de nouveau constitué d’un seul volume, est presque exclusivement
consacré à l’examen des données budgétaires, le cadrage économique n’en
constituant plus que le dernier chapitre (depuis le projet de budget pour 2004)
d’une vingtaine de pages seulement, accompagné d’annexes constituées d’une
sélection de données économiques et financières complémentaires de celles
présentées dans les rapports déposés par le Gouvernement(75).
Le tome I est habituellement divisé en trois ou quatre chapitres traitant
successivement des choix budgétaires, des ressources de l’État, des charges
budgétaires et du cadrage économique. Le Rapporteur général s’attache
traditionnellement à fournir sur le budget un éclairage différent de celui du
« dossier de presse » (76) du ministère des finances. Il donne notamment tous
les éléments permettant une comparaison avec le ou les exercices précédents,
comparaison rendue parfois délicate – nonobstant la « charte de budgétisation »
figurant dans l’exposé des motifs du projet depuis le budget pour 2001 (77) – en
raison des changements de structure du budget de l’État. On y trouve notamment,
chaque année, un tableau intitulé « Synthèse des charges budgétaires» qui
présente plusieurs agrégats de référence permettant d’évaluer l’évolution des
dépenses en prenant en compte les changements de périmètre(78). Depuis le
rapport sur le projet de loi de finances pour 2003, le Rapporteur général l’a
enrichi d’« un agrégat élargi des charges budgétaires » qui prend en compte les
prélèvements sur recettes et les remboursements et dégrèvements d’impositions
locales(79).
La présentation des dépenses reste principalement centrée sur les priorités
retenues par le Gouvernement et sur les économies que traduit le projet de
budget. Elle retrace l’évolution des crédits par fonction, leur examen détaillé
par mission étant du ressort des rapporteurs spéciaux.
On a déjà dit que, seul à bénéficier en permanence de l’assistance d’une
équipe de fonctionnaires parlementaires, le Rapporteur général dispose de moyens
plus importants que ceux des autres rapporteurs, exception faite parfois de ceux
qui sont chargés des projets de loi de grande ampleur.
Tel n’est pas le cas des rapporteurs spéciaux. Le service des Finances
publiques, chargé, depuis 2006, de gérer les moyens mis à la disposition du
secrétariat de la Commission des finances, moyens en léger accroissement depuis
une quinzaine d’années, ne comprend au total que vingt-sept conseillers,
administrateurs et administrateurs-adjoints, tous fonctionnaires parlementaires,
chargés d’assister le Président de la Commission, notamment pour le contrôle de
la recevabilité financière des amendements, le Rapporteur général et les
rapporteurs spéciaux. Il n’est donc pas rare qu’un seul et même fonctionnaire
soit chargé d’assister trois, voire quatre rapporteurs spéciaux. Pour leur part,
certains des fonctionnaires secondant le Rapporteur général apportent également
leur concours à un rapporteur spécial. Malgré l’importance inégale des rapports
et en raison des contraintes fortes résultant des délais d’examen des fascicules
budgétaires (les rapports spéciaux doivent tous être publiés en moins d’un mois,
entre la mi-octobre et la mi-novembre), cette situation est parfois jugée
préjudiciable par certains des rapporteurs concernés, surtout pour ce qui est du
suivi permanent de l’utilisation des crédits budgétaires.
Pour l’élaboration de leur rapport, les rapporteurs spéciaux utilisent
principalement la procédure du questionnaire budgétaire. Cette pratique est très
ancienne et même antérieure au premier texte législatif dotant les rapporteurs
de la Commission des finances de pouvoirs spécifiques, à savoir l’article 7 de
la loi du 30 juin 1917. Ce texte y faisait indirectement référence en prévoyant
que « doivent être fournis à ces rapporteurs tous les renseignements d’ordre
budgétaire de nature à faciliter leur mission ».
La procédure du questionnaire, bien qu’elle ait toujours fait l’objet de
sévères critiques – les uns dénonçant le trop grand nombre de questions, les
autres l’insuffisance voire l’absence de certaines réponses – a été consacrée
par l’article 49 de la LOLF qui prévoit que les commissions des finances et
– importante innovation – les commissions saisies pour avis du projet de budget
« adressent des questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque
année », celui-ci devant y répondre « par écrit au plus tard le
10 octobre » (80).
Conformément au texte organique qui prévoit que les questionnaires émanent
des commissions (et non de leurs rapporteurs), le Président de la Commission des
finances les fait parvenir à chacun des ministres concernés. Centralisées par le
secrétariat de la commission, les réponses sont transmises aux rapporteurs
spéciaux. Une procédure similaire est suivie par les commissions pour avis.
QUESTIONNAIRES BUDGÉTAIRES DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
|
Projet
de loi de finances |
Nombre
de questions |
Nombre
de réponses * |
Taux de réponse |
|
2003 |
3 155 |
1 672 |
53 % |
|
2004 |
3 545 |
2 548 |
72 % |
|
2005 |
3 856 |
2 003 |
52 % |
|
2006 |
4 271 |
2 485 |
58 % |
|
2007 |
4 628 |
3 620 |
78 % |
|
2008 |
4 635 |
3 318 |
72 % |
|
2009 |
4 258 |
3 504 |
82 % |
|
2010 |
4 084 |
3 019 |
74 % |
* Nombre de réponses parvenues dans le respect du délai organique
(10 octobre). Le nombre total de réponses est évidemment plus élevé : pour le
projet de loi de finances pour 2010, il a atteint 3 268, soit un taux de réponse
de 80 %, en repli par rapport à l’année précédente (91 %).
L’enrichissement des informations contenues dans les bleus budgétaires depuis
l’entrée en vigueur de toutes les dispositions de la LOLF (PLF 2006) n’a pas,
pour le moment, eu pour effet une diminution du nombre des questions. On a même
observé un mouvement de sens inverse pour les PLF 2006 et 2007, sans doute dû
aux incertitudes relatives au contenu concret des annexes explicatives et des
projets annuels de performances qui les accompagnent et à la nécessité d’assurer
un suivi budgétaire à moyen terme, sans solution de continuité. Après cette
période de transition, on assiste à un début de reflux qui pourrait s’amplifier
avec le développement de l’exploitation des rapports annuels de performances
annexés, depuis l’exercice 2006, au projet de loi de règlement.
Quoi qu’il en soit, le nombre des questions, qui portent aussi bien sur le
bilan de l’action gouvernementale que sur la justification des crédits demandés
ou encore sur des données statistiques budgétaires, économiques et financières,
restera élevé.
On comprend ainsi pourquoi « les ministères, tenus d’y répondre, sont parfois
réticents » et pourquoi « chaque année, quelques propos un peu vifs sont
adressés par des membres de la Commission des finances au Gouvernement lorsque
certaines réponses sont absentes, tardives... ou laconiques »(81). Dans les cas
manifestant un réel dysfonctionnement de la procédure, la protestation du
rapporteur spécial est parfois rendue publique et peut alors prendre, par
exemple, la forme d’un report de l’examen des crédits en commission ou même d’un
rejet des crédits(82). Toutefois, ces reproches semblent devenus moins fréquents
depuis quelques années.
Afin de stimuler le zèle des ministres, depuis la consécration des
questionnaires par la LOLF, les rapporteurs spéciaux font systématiquement
figurer au début de leur rapport un encadré faisant état du pourcentage des
réponses leur étant parvenues dans les délais.
Dans l’ensemble, et malgré le caractère inégal des réponses, les
questionnaires budgétaires remplissent leur office. Ils représentent d’ailleurs
une tâche lourde pour les administrations concernées, et ce d’autant plus que
les rapporteurs pour avis utilisent la même technique... tout comme les
rapporteurs, spéciaux et pour avis du Sénat. De fait, nombre de questions se
recoupent et le problème de la coordination des différents questionnaires est
soulevé de façon récurrente. En 1973, le Bureau de l’Assemblée avait même pris
une décision prévoyant une concertation entre les rapporteurs budgétaires pour
l’établissement de leurs questionnaires. Mais, là encore, le problème semble
moins aigu qu’il y a quelques années, les rapprochements entre les rapporteurs
devenant plus fréquents et pouvant même conduire à l’établissement de
questionnaires totalement communs.
Pour l’élaboration de leur rapport, les rapporteurs spéciaux, dont on a déjà
dit qu’ils étaient « permanents », tout comme le Rapporteur général, bénéficient
aussi du résultat du travail de contrôle auquel ils peuvent se livrer toute
l’année, notamment dans le cadre de leur pouvoir spécifique de contrôle (cf.
page 148).
Le questionnaire n’est évidemment pas le seul mode de relation entre le
rapporteur spécial et le ou les ministères responsables de la gestion des
crédits et des politiques publiques relevant de leur compétence. De fait, les
contacts directs avec le ministre et son cabinet jouent, là aussi, un rôle
important, plus politique que le questionnaire dont l’objet est avant tout
informatif. En outre, les rapporteurs spéciaux sont très souvent conduits à
entrer en relation avec les responsables des entreprises et des organismes
bénéficiant de financements publics, les syndicats, organismes
socioprofessionnels et les associations.
L’intensité du travail des rapporteurs spéciaux est habituellement inégale.
Le Président de la Commission des finances ne manque pas de rappeler
périodiquement l’importance de ces fonctions, souhaitant, par exemple, que les
« rapporteurs effectuent un travail de contrôle réel et complet tout au long de
l’année » (83) ou rappelant, avant l’attribution des rapports spéciaux, « la
nécessité pour leurs titulaires de répondre pleinement à leurs fonctions [chacun
devant] s’astreindre à faire au moins un contrôle sur pièces et sur place par
an » et soulignant que « l’impulsion des contrôles relève de la seule initiative
des rapporteurs spéciaux, avec l’aide technique des administrateurs » (84).
La consultation des rapports spéciaux sur le projet de budget pour 2010
montre que 42 des 50 rapporteurs ont, dans le cadre de leurs fonctions, procédé
à de très nombreuses auditions tout au long de l’année 2009, les auditions
constituant l’un des moyens de travail privilégié du contrôle parlementaire. En
vue de la préparation de leurs rapports sur le projet de budget pour 2010, les
rapporteurs spéciaux ont ainsi entendu plus de 600 personnalités diverses, les
rapporteurs pour avis près de 800.
Ces rapports constituent une source très riche d’informations de plus en plus
souvent exploitées en dehors du cadre parlementaire. Certes leur tirage moyen a
beaucoup diminué (passant de 2 800 en 1999 à 880 en 2009 pour les rapports
spéciaux et les avis budgétaires et de 3 700 à 1 030 pour le rapport général),
mais la consultation sur Internet de ces documents parlementaires a dans le même
temps augmenté de façon spectaculaire : le dossier législatif consacré au projet
de loi de finances pour 2010, qui donne notamment accès à ces documents, a été
consulté à plus de 110 000 reprises entre le début d’octobre et la mi-décembre
2009, nombre en progression de près de 85 % par rapport à la même période de
2006.
Les rapports budgétaires, dont le volume est considérable (plus de
8 000 pages pour les rapports spéciaux et les rapports pour avis sur le budget
de 2010), constituent la seule description critique détaillée du budget de
l’État et des politiques suivies par chacun des départements ministériels.
Leur contenu est présenté par leurs auteurs aux commissions dont ils sont
membres et leur version finale retrace les travaux de ces mêmes commissions(85).
CHAPITRE TROISIÈME :
L’EXAMEN EN COMMISSION
L’examen du projet de loi de finances en commission obéit, pour l’essentiel,
aux règles habituellement suivies pour les autres projets de loi. Néanmoins, il
présente quelques caractéristiques propres qui correspondent aux spécificités de
la loi de finances. En outre, les commissions étant maîtresses de l’organisation
de leurs travaux, la méthode suivie pour examiner le budget a évolué au fil des
ans, dans le respect des procédures inspirées de celles prévues par le Règlement
de l’Assemblée pour le débat en séance publique.
L’importance du travail à effectuer et le nombre de réunions nécessaire pour
y parvenir (29 réunions d’une durée totale d’environ 36 heures pour le budget de
2010(86)) expliquent pourquoi la Commission des finances ne commence pas
toujours ses travaux par l’examen et le vote des articles de la première partie
du projet de loi. En revanche, elle les achève bien par l’examen des articles
non rattachés de la deuxième partie du projet comme le montre le tableau
ci-après qui retrace la chronologie du débat budgétaire au sein de la Commission
au cours des dernières années.
Autre particularité, sans équivalent dans la procédure législative ordinaire,
l’ouverture de la discussion en séance publique intervient avant que la
Commission ait fini l’examen de l’ensemble du projet de loi.
Seule la souplesse ainsi apportée aux règles habituelles est susceptible
d’assurer un étalement de la charge de travail considérable de la Commission
sans lequel on ne pourrait garantir une analyse complète du budget de l’État.
CHRONOLOGIE DU DÉBAT BUDGÉTAIRE EN COMMISSION DES FINANCES
(PREMIÈRE LECTURE)
|
Années |
Première partie |
Fascicules |
Seconde partie
(articles non rattachés) |
|
Début |
Fin |
|
1981 |
14 et 15
oct. |
7 oct. |
21 oct. |
10 et 17
nov. |
|
1982 |
19 et 20
oct. |
30 sept. |
21 oct. |
18 et 19
nov. |
|
1983 |
11, 12 et
13 oct. |
22 sept. |
19 oct. |
26 oct. et
9 nov. |
|
1984 |
17, 18 et
19 oct. |
2 oct. |
23 oct. |
7 nov. |
|
1985 |
8 oct. |
25 sept. |
22 oct. |
5 nov. |
|
1986 |
7, 8 et 9
oct. |
24 sept. |
20 oct. |
4 nov. |
|
1987 |
6 oct. |
29 sept. |
19 oct. |
4 nov. |
|
1988 |
11 et 12
oct. |
28 sept. |
10 nov. |
10 nov. |
|
1989 |
10 et 11
oct. |
4 oct. |
23 oct. |
8 et 9
nov. |
|
1990 |
9 oct. |
11 oct. |
25 oct. |
8 nov. |
|
1991 |
8 et 9
oct. |
10 oct. |
21 oct. |
6 nov. |
|
1992 |
13 oct. |
7 oct. |
4 nov. |
12 nov. |
|
1993 |
5 oct. |
7 oct. |
18 oct. |
9 et 10
nov. |
|
1994 |
4 et 5
oct. |
4 oct. |
3 nov. |
8 nov. |
|
1995 |
10 et 11
oct. |
3 oct. |
31 oct. |
8 nov. |
|
1996 |
8 et 9
oct. |
1er
oct. |
30 oct. |
13 nov. |
|
1997 |
7 et 8
oct. |
2 oct. |
29 oct. |
12 nov. |
|
1998 |
6 et 7
oct. |
1er
oct. |
20 oct. |
10 nov. |
|
1999 |
12 et 13
oct. |
7 oct. |
16 nov. |
16 nov. |
|
2000 |
10 et 11
oct. |
9 oct. |
14 nov. |
15 nov. |
|
2001 |
10 oct. |
10 oct. |
15 nov. |
15 nov. |
|
2002 |
9 oct. |
8 oct. |
7 nov. |
6 nov. |
|
2003 |
8 oct. |
7 oct. |
6 nov. |
6 nov. |
|
2004 |
12 et 13
oct. |
7 oct. |
17 nov. |
17 nov. |
|
2005 |
11 oct. |
13 oct. |
16 nov. |
9 nov. |
|
2006 |
11 oct. |
4 oct. |
14 nov. |
14 nov. |
|
2007 |
10 oct. |
10 oct. |
13 nov. |
13 nov. |
|
2008 |
15 oct. |
7 oct. |
12 oct. |
12 nov. |
|
2009 |
14 oct. |
13 oct. |
10 nov. |
6 et 10
nov. |
Sans suivre ici cette chronologie bouleversée, et pour tenir compte des
différences de méthode qui les caractérisent, on distinguera deux phases du
débat : l’examen des articles et celui des crédits, communément intitulé
« examen des fascicules budgétaires ».
SECTION 1.– L’EXAMEN DES ARTICLES
Du point de vue de la procédure législative, les articles d’un projet de loi
de finances se répartissent en quatre catégories distinctes :
* 0les articles de la première partie, qui sont de la compétence du
Rapporteur général ;
* 1les articles de la seconde partie relatifs aux autorisations budgétaires,
relevant également de la compétence du Rapporteur général, qui comprennent :
– un article relatif aux crédits du budget général,
– un article relatif aux crédits des budgets annexes,
– un article relatif aux crédits des comptes d’affectation spéciale et des
comptes de concours financiers,
– un article relatif aux autorisations de découvert au titre des comptes de
commerce et des comptes d’opérations monétaires.
Le vote de chacun de ces articles, dits de « récapitulation », intervient
avant le vote sur l’ensemble du projet de loi et doit être précédé, conformément
à l’article 43 de la LOLF, d’un vote par mission des crédits du budget général
(vote portant à la fois sur les crédits de paiement et les autorisations
d’engagement) et d’un vote des crédits ou découverts par compte spécial et par
budget annexe.
– l’article fixant les plafonds des autorisations d’emplois qui font l’objet
d’un vote unique (cet article répartit entre les différents ministères le
plafond global inscrit dans l’article d’équilibre général qui clôt la première
partie du projet de loi),
– l’article fixant les plafonds des emplois des opérateurs de l’État (prévu
par l’article 64 de la loi de finances pour 2008),
– l’article fixant les plafonds des emplois des établissements à autonomie
financière (prévu par l’article 76 de la loi de finances pour 2009),
– et, le cas échéant, un article portant majoration des plafonds de reports
de crédits de paiement (article 15 de la LOLF).
* 2les articles de la seconde partie du projet de loi qui ne portent pas
ouverture de crédits et sont « rattachés » à l’examen des crédits de telle ou
telle mission du budget général ou à un compte spécial ou un budget annexe ;
ainsi un article revalorisant la retraite du combattant sera rattaché à la
mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » et un article
modifiant les règles d’attribution de l’allocation aux adultes handicapés (AAH)
le sera à la mission Solidarité et intégration.
La décision de rattachement, qui a pour conséquence de faire entrer l’article
concerné dans le champ de compétence du rapporteur spécial correspondant, est du
seul ressort du Président de la Commission des finances. Habituellement,
celui-ci respecte les indications fournies par le Gouvernement dans la
présentation même de son projet, où certains des articles de la seconde partie
figurent sous l’intitulé de telle ou telle mission. Le choix opéré de part et
d’autre n’est pas neutre, puisqu’il aboutira, en séance publique, sur les
dispositions en cause, soit à un dialogue entre le ministre et le rapporteur
spécial concernés dans le cas du rattachement, soit entre le ministre chargé du
budget et le Rapporteur général dans le cas contraire. Aussi le Président de la
Commission peut-il ne pas suivre le choix indirectement suggéré par le
Gouvernement(87).
* 3les autres articles de la seconde partie du projet de loi de finances, ou
« articles non rattachés », sont, comme ceux de la première partie, de la
compétence du seul Rapporteur général.
L’examen des articles de la première partie par la Commission des finances se
déroule toujours dans la semaine qui précède le débat en séance publique,
c’est-à-dire au début du mois d’octobre. Sa durée est très inégale : si l’on
fait abstraction des deux projets de loi de finances exceptionnels de 1982
et 1989, qui comprenaient des dispositions instituant un impôt sur la fortune
(la durée du débat a atteint respectivement 16 h 40 et 14 h 25) et de celui de
2010, marqué par la suppression de la taxe professionnelle (14 h), elle était,
le plus souvent, jusqu’au milieu des années quatre-vingt-dix, comprise entre six
et neuf heures. De 1995 à 1999, cette moyenne était d’environ douze heures.
Depuis cette date, elle s’établit à un peu plus de sept heures.
DURÉE DE L’EXAMEN DES ARTICLES DE LA PREMIÈRE PARTIE
DES PROJETS DE LOI DE FINANCES EN COMMISSION DES FINANCES
|
PLF |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Durée |
6 h 20 |
5 h 05 |
3 h 20 |
8 h 40 |
8 h 40 |
13 h 45 |
11 h 20 |
13 h 35 |
13 h 40 |
10 h 50 |
|
PLF |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Durée |
6 h 15 |
6 h |
6 h 10 |
9 h |
11 h |
5 h 40 |
4 h |
6 h 50 |
6 h |
14 h |
Il est maintenant établi que cet examen n’est plus précédé d’une discussion
générale, les débats intervenus à l’occasion de l’audition des ministres des
finances et du budget sur la présentation du projet en tenant lieu.
L’examen des articles de la première partie, retracé dans le tome II du
rapport général, est donc entièrement consacré aux amendements déposés par les
membres de la Commission(88). Le nombre de ces amendements, après s’être
fortement accru à la fin des années 1990 (le maximum, soit 347, a été atteint en
1998) s’est, en moyenne, établi à environ 145 au cours de la XIIème législature
(2002-2007) et à environ 150 pour les trois premiers budgets de la XIIIème
législature (2007-2009). Beaucoup d'entre eux ont pour objet des mesures
additionnelles au projet du Gouvernement et sont fréquemment repris de
propositions de loi antérieurement déposées.
AMENDEMENTS AUX ARTICLES DE LA PREMIÈRE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
EXAMINÉS EN COMMISSION DES FINANCES *
|
|
PLF 2003 |
PLF 2004 |
PLF 2005 |
PLF 2006 |
PLF 2007 |
PLF 2008 |
PLF 2009 |
PLF 2010 |
|
Nombre d’amendements dont amendements du
Rapporteur général |
115
15 |
128
20 |
241
11 |
127
7 |
123
3 |
187
4 |
107
7 |
165
4 |
|
Amendements adoptés par la Commission
dont
amendements du Rapporteur général |
23
13
|
32
20
|
22
10
|
21
7
|
13
2
|
11
3
|
14
7
|
17
4
|
* Art. 86 du Règlement. Les amendements examinés lors des réunions tenues en
application des articles 88 et 91 du Règlement (c’est-à-dire postérieurement à
l’adoption du rapport) ne sont pas pris en compte.
L’examen des articles de la première partie et des amendements s’y rapportant
constitue, tout comme ce sera le cas en séance publique, le moment privilégié du
débat. Le Rapporteur général y joue évidemment le rôle essentiel et les
amendements dont il est l’auteur sont presque toujours adoptés par la
Commission. Or, les amendements adoptés par la Commission connaissent un taux
d’adoption en séance publique très nettement supérieur à celui constaté pour les
autres amendements déposés par les députés. Il est vrai que la Commission des
finances a le plus souvent une attitude sélective, préférant ne retenir qu’un
faible nombre de dispositions dont elle sait qu’elles ont de fortes chances
d’être acceptées par le Gouvernement et qui font généralement l’objet d’une
concertation préalable. Font néanmoins exception les projets de loi de finances
pour 1994 et 1996, sur la première partie desquels la Commission des finances a
adopté 39, 40 amendements, l’Assemblée n’en retenant respectivement que 10 et
18.
En toute hypothèse, c’est presque toujours dans le cadre de la première
partie que sont adoptés les amendements les plus importants tant d’un point de
vue strictement politique que d’un point de vue financier.
L’examen des articles non rattachés de la seconde partie clôt le débat
budgétaire en Commission. Il se déroule mi-novembre. D’une durée beaucoup plus
courte, comprise entre deux et trois heures, il obéit aux mêmes règles. Les
travaux correspondants sont retracés dans le tome III du rapport général.
Quant aux autres articles de la seconde partie, ils sont examinés à la suite
des crédits auxquels ils sont rattachés et sur le rapport du Rapporteur spécial
concerné, dont le rapport retrace les travaux correspondants de la Commission.
SECTION 2.– L’EXAMEN DES CRÉDITS
« (...) du 25 septembre 1952 au 6 février 1953 (la Commission des finances) a
consacré 85 séances à l’étude des fascicules et documents divers dont
l’ensemble, une fois voté, constitue le budget de l’exercice 1953 » (89). Une
telle pratique est aujourd’hui totalement révolue. En fixant des délais
constitutionnels pour l’examen de la loi de finances (cf. pages 87 et suivantes)
et en limitant strictement le droit d’initiative en matière de dépenses (cf.
pages 115 et suivantes), la Constitution du 4 octobre 1958 a profondément
modifié les conditions du débat budgétaire et ce, davantage encore en commission
qu’en séance publique. Ces deux facteurs sont déterminants, la suppression en
1959 du vote des crédits par chapitre, déjà opérée de fait, n’ayant pas eu, à
cet égard, la portée qu’on lui a trop souvent prêtée.
L’examen des crédits par la Commission des finances se déroule sur une
période d’un mois environ et commence le plus souvent avant celui des articles
de la première partie du projet de loi. Jusqu’en 1989, ses modalités sont
restées pratiquement inchangées par rapport à celles définies en 1973 par la
Commission, suivant les conclusions d’un groupe de travail créé en son sein.
Leur objectif était de faire cesser « les reproches communément adressés à la
procédure – longueur, caractère fastidieux, manque d’efficacité – qui se
traduisent par un absentéisme croissant »(90). Initialement, l’exposé oral du
rapporteur spécial devait être remplacé par une note de synthèse adressée à
l’ensemble des membres de la Commission au plus tard la veille de la discussion.
Mais, très rapidement, les rapporteurs spéciaux reprirent l’habitude d'une
présentation orale, même sommaire, des crédits, faisant ainsi, pour partie,
double emploi avec la note de synthèse fournie à l’occasion de cette
présentation. Le débat qui suivait permettait au rapporteur spécial de répondre
aux questions de ses collègues. Il s’achevait par la discussion et l’adoption
d’observations et le cas échéant d’amendements. La Commission se prononçait
enfin, par ministère et par titre, sur les crédits.
La lecture du compte rendu des travaux montre que l’examen des fascicules
budgétaires – dont la durée dépasse régulièrement la vingtaine d’heures – ne
mobilise que difficilement les parlementaires.
DURÉE DE L’EXAMEN DE LA DEUXIÈME PARTIE DES PROJETS DE
LOI DE FINANCES EN COMMISSION DES FINANCES *
|
PLF |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Commission des
Finances |
31 h 25 |
30 h |
33 h 45 |
33 h 41 |
24 h 40 |
20 h 55 |
24 h 20 |
19 h |
|
Nombre de réunions |
12 |
18 |
21 |
20 |
17 |
20 |
28 |
23 |
* Y compris les réunions tenues à l’issue des commissions élargies pour
l’examen des amendements et le vote des crédits.
Cette situation a conduit à plusieurs tentatives de réforme de la procédure.
À compter du projet de loi de finances pour 1991, mettant fin à l’usage selon
lequel elle ne procédait pas, à cette occasion, à l’audition de ministres, la
Commission des finances a fait venir devant elle certains des « ministres
dépensiers ». Ces auditions, au cours desquelles le ou les rapporteurs spéciaux
interviennent en priorité pour interroger le ministre, étaient immédiatement
suivies du vote des crédits, sans autre débat. Cette nouvelle méthode de travail
avait divisé par deux le nombre d’heures consacré par la Commission au vote des
crédits, mais elle n’a pas vraiment conduit au regain d’intérêt initialement
escompté. Le nombre des auditions a d’ailleurs beaucoup diminué depuis le milieu
des années 2000 (7 auditions en 2003, 9 en 2004, une en 2005 et 2006, aucune en
2007 et 2008, une en 2009(91)).
Une autre réforme a succédé à celle-ci à partir de 1999. Reprenant une idée
déjà mise en œuvre sans réel succès en 1975, elle consiste à prévoir un débat au
cours d’une réunion commune de la Commission des finances et de la ou des
commissions saisies pour avis, élargie à l’ensemble des députés qui le
souhaitent.
En constante évolution, cette procédure dite d’« examen en commission
élargie » a finalement été inscrite en juin 2006 dans le Règlement de
l’Assemblée nationale dont l’article 120 prévoit désormais (92) que « la
Conférence des Présidents peut décider que l’examen de certaines missions de la
seconde partie du projet de loi de finances de l’année aura lieu, à titre
principal et à l’exclusion des votes, au cours d’une réunion commune de la
Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire et de
la ou des commissions saisies pour avis. La réunion est coprésidée par les
présidents des commissions concernées et son compte rendu est publié au Journal
officiel à la suite du compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle
la mission est discutée. »
Même si cette modalité de discussion des crédits n’a pas toujours atteint ses
objectifs (redonner une certaine vigueur au débat budgétaire et alléger la
séance publique), elle a été utilisée chaque année depuis 1999 (à l’exception de
l’année 2002).
NOMBRE DE COMMISSIONS ÉLARGIES DEPUIS 1999
|
Année |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Nombre |
5 |
6 |
7 |
– |
3 |
6 |
6 |
6 |
10 |
17 |
18 |
La Conférence des Présidents fixe le nombre de commissions élargies et arrête
ensuite la liste des discussions budgétaires concernées. Elle retient
habituellement les propositions formulées par le Président de la Commission des
finances et établies après consultation des rapporteurs spéciaux et pour avis
concernés, des présidents des autres commissions, des présidents des groupes
parlementaires et du Gouvernement.
Chaque réunion de commission élargie est coprésidée par le Président de la
Commission des finances et le ou les présidents des commissions pour avis
concernées. Elle s’ouvre par une audition du ou des ministres intéressés, suivie
des interventions (en principe brèves et prenant la forme de questions
(93) des
rapporteurs spéciaux et pour avis compétents, puis de celles des représentants
des groupes parlementaires et enfin des autres députés.
Elles peuvent réglementairement se dérouler lorsque l’Assemblée nationale
tient séance (cela est de plus en plus fréquemment le cas : si une seule d’entre
elles s'est tenue dans ces conditions en 2005,15 l'ont été en 2008 et 14 en
2009).
Ouvertes à la presse et au public, les réunions de commission élargie font, à
l’instar des débats en séance publique, l’objet d'un compte rendu publié
immédiatement puis annexé à celui de la séance de l’Assemblée au cours de
laquelle les crédits concernés sont votés (sur ce vote, cf. page 128).
Les discussions budgétaires retenues pour l’application de cette procédure
varient d’une année à l’autre, certaines l’étant à plusieurs reprises (4 fois
sur 4 pour la Culture entre 2007 et 2009 ; 3 fois sur 4 pour la Justice, les
Transports, la Ville et le logement).
La durée de chacune de ces réunions, presque toujours supérieure à
deux heures, peut atteindre cinq heures, la durée moyenne au cours des trois
premières années de la XIIIème législature étant un peu supérieure à trois
heures
Comme en séance publique, le nombre de députés présents varie selon l’intérêt
porté à la discussion. Il est souvent plus élevé que celui constaté dans
l’hémicycle (ex. : 47 députés présents pour la discussion budgétaire Politique
des territoires en 2008 ; 82 pour la discussion Sport, jeunesse et vie
associative et 77 pour la discussion Économie - Plan de relance en 2009). Cette
présence s'explique largement par les possibilités de parole offertes par la
procédure : en 2009, outre les interventions des présidents de séance (40) et
des rapporteurs spéciaux et pour avis (69), on a compté, pour l'ensemble des
commissions élargies, 279 interventions de députés. La parole étant donnée « à
guichets ouverts », les groupes appartenant à l'opposition obtiennent un temps
de parole très supérieur à leur poids relatif au sein de l'Assemblée (en 2009,
les députés du groupe SRC, qui représente un peu plus du tiers des effectifs de
l'Assemblée, ont utilisé 46,1 % du temps de parole total ; ceux du groupe GDR
ont obtenu près de 12 % du temps de parole, alors que ce groupe compte 4,3 % des
effectifs).
Néanmoins, d’une manière générale, comme on le verra plus loin (cf. pages 99
à 114), le débat a encore lieu, pour l’essentiel, en séance publique.
L’une des raisons particulières de cette situation est sans doute celle
qu’indiquait déjà, il y a près de quarante ans, Jacques Marette : « il est très
difficile d’échapper à l’ambiguïté de la discussion budgétaire qui est en même
temps un examen des crédits et une occasion annuelle de contrôler la politique
du Gouvernement »(94). Or la fonction de contrôle n’avait pas encore connu,
jusqu’à l’entrée en vigueur de la LOLF, le développement qui aurait dû être le
sien compte tenu de l’équilibre institutionnel de la Ve République.
Quant au déroulement des travaux des commissions pour avis, il se caractérise
par le recours quasi systématique à l’audition des ministres concernés.
TROISIÈME PARTIE
LA DISCUSSION BUDGÉTAIRE
Encadrée par des délais stricts assortis de sanctions dissuasives, la
discussion budgétaire permet, grâce à une pratique empreinte de souplesse, de
concilier ces exigences constitutionnelles avec l’exercice normal de son pouvoir
budgétaire par l’Assemblée nationale.
Doté d’une organisation spécifique, le débat en séance publique reste encore
très critiqué en raison de sa longueur, de sa monotonie et de son apparente
inefficacité. Mais ce débat n’en continue pas moins de susciter un intérêt
certain chez les députés : près de la moitié d’entre eux y participent chaque
année.
Pourtant, leurs initiatives sont limitées par les règles de recevabilité
financière, les autres contraintes spécifiques aux lois de finances (vote
préalable de la première partie, vote des crédits par mission) étant plus
apparentes que réelles. En outre, le Gouvernement n’hésite pas à recourir aux
armes classiques que la Constitution met à sa disposition pour imposer son point
de vue.
CHAPITRE PREMIER :
UNE SPÉCIFICITÉ PROCÉDURALE RENFORCÉE DANS LE CADRE
DE LA RÉVISION
CONSTITUTIONNELLE INTERVENUE EN 2008
Jusqu'à la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, la discussion des
projets de loi de finances présentait, par rapport à celle des autres projets de
loi, deux principales spécificités résultant de la Constitution et de la loi
organique.
Tout d'abord, elle était encadrée par des délais stricts, fixés par l'article
47 de la Constitution. Ensuite, en application du même article et de
l'ordonnance organique, puis de la LOLF (article 40), la procédure d'urgence
était de droit, sans qu'il soit nécessaire pour le Gouvernement de la déclarer.
Essentiellement marquée par le souci de renforcer les pouvoirs du Parlement
en revenant sur certaines dispositions relevant du « parlementarisme
rationalisé », la révision constitutionnelle de 2008, ainsi que les textes
organiques et les dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale qui en
tirent les conséquences, ont sensiblement modifié la procédure applicable à
l'examen des textes législatifs par les assemblées, s'agissant notamment du
texte servant de base à la discussion en séance publique, de la fixation de
l'ordre du jour, du délai minimum accordé aux assemblées pour examiner un texte,
de la possibilité pour le Gouvernement d'engager sa responsabilité sur le vote
d'un texte, ainsi que de la procédure d'urgence. Cependant, compte tenu de leur
importance particulière pour la vie de la Nation, les lois de finances - tout
comme les lois de financement de la sécurité sociale et les lois
constitutionnelles – ont été tenues à l'écart de cette évolution.
Les délais d'examen des projets de loi de finances ont été conservés en
l’état (sur ces délais, cf. le chapitre deuxième ci-dessous), la nouvelle
procédure du « temps législatif programmé » ne leur étant d'ailleurs pas
applicable ; de même, l'application de droit à ces projets de la procédure
accélérée, qui s'est substituée à la procédure d'urgence, a été maintenue (cf.
page 134).
Par ailleurs, les projets de loi de finances continuent à relever pleinement
des règles antérieures à la révision constitutionnelle relativement à l'ordre du
jour prioritaire, au texte servant de base à la discussion en séance publique et
à la possibilité pour le Gouvernement d'engager sa responsabilité sur le vote
d'un texte.
SECTION 1.– L'INSCRIPTION PAR PRIORITÉ À L'ORDRE DU JOUR
Après la loi constitutionnelle du 4 août 1995, qui avait quelque peu battu en
brèche la maîtrise quasi totale de l'ordre du jour des assemblées par le
Gouvernement, en prévoyant une séance mensuelle d'initiative parlementaire, la
loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a mis en place un système d'ordre du
jour partagé.
Désormais, en application de l'article 48 de la Constitution, deux semaines
de séance sur quatre seulement sont réservées par priorité, et dans l'ordre que
le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande
inscription à l'ordre du jour. Les deux autres semaines sont consacrées à un
ordre du jour fixé par les assemblées elles-mêmes, sous réserve du respect de
certaines prescriptions constitutionnelles (semaine mensuelle réservée au
contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques
publiques ; journée mensuelle réservée aux initiatives des groupes d'opposition
et des groupes minoritaires ; séance hebdomadaire réservée aux questions).
Cependant, le troisième alinéa de l'article 48 prévoit des exceptions à cette
nouvelle règle de partage de l'ordre du jour, pour certaines catégories de
textes jugés importants pour assurer la continuité de la vie nationale. L’examen
des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la
sécurité sociale continue donc à pouvoir être inscrit à l'ordre du jour par
priorité, à la demande du Gouvernement(95). Si celui-ci le juge nécessaire, ces
projets peuvent être inscrits à l'ordre du jour pendant les semaines dites « de
l'Assemblée » ou « de contrôle ».
Par exemple, le Gouvernement a demandé, en juin 2009, l'inscription à l'ordre
du jour prioritaire de l'examen du projet de loi de règlement pour 2008 au cours
d'une semaine de contrôle. À l'automne, le partage de l'ordre du jour est même,
par la force des choses, léonin : ainsi, en novembre 2009, deux semaines ont été
consacrées à l'examen du projet de loi de finances pour 2010 et deux semaines à
un ordre du jour d'initiative gouvernementale, une journée de séance seulement
ayant pu être consacrée à un ordre du jour d'initiative parlementaire (journée
mensuelle réservée à l'opposition).
On observera également que l'inscription à l'ordre du jour d’un projet de loi
de finances au cours d'une semaine réservée à l'Assemblée peut parfois résulter
d'une demande du président du principal groupe de la majorité, sans que le
Gouvernement fasse lui-même usage de ses prérogatives (discussion les 18 et
19 mars 2009 du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2009).
SECTION 2.– LE TEXTE SERVANT DE BASE À LA DISCUSSION EN SÉANCE PUBLIQUE
Rompant avec la pratique des républiques précédentes, selon laquelle les
projets et propositions de loi étaient examinés en séance publique dans le texte
résultant des délibérations de la commission saisie au fond, le Constituant de
1958 avait prévu (article 42 de la Constitution) que les projets de loi seraient
examinés, par l'assemblée saisie en première lecture, dans le texte du
Gouvernement, puis, au cours de la navette, dans le texte adopté par l'autre
assemblée.
La loi constitutionnelle du 23 juillet est revenue sur cette disposition dont
l'objet – et l'effet – était de faciliter la tâche du Gouvernement lors de la
discussion de ses projets. Selon la nouvelle rédaction de l'article 42, la
discussion des projets et des propositions de loi porte désormais, en séance,
sur le texte adopté par la commission saisie au fond et, à défaut, sur le texte
dont l'assemblée a été saisie.
Le Constituant de 2008 a cependant souhaité maintenir cette prérogative
gouvernementale pour les projets de loi jugés les plus importants, à savoir les
projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets
de loi de financement de la sécurité sociale.
Pour l'examen en séance publique des projets de loi de finances, le
Gouvernement conserve dont la situation confortable qui était la sienne depuis
les origines de la Ve République. Il est vrai que, pour les textes soumis au
nouveau droit commun, le Gouvernement, systématiquement présent en commission,
peut ainsi « peser » sur les délibérations.
SECTION 3.– LA POSSIBILITÉ POUR LE GOUVERNEMENT D'ENGAGER SA RESPONSABILITÉ
Avant la révision constitutionnelle du 23 juillet 2000, le Gouvernement
pouvait recourir à la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution,
autant de fois qu'il l’estimait nécessaire et quelle que soit la nature du
texte. Cette procédure permet qu'un texte puisse être considéré comme adopté par
l'Assemblée nationale, à défaut du dépôt d'une motion de censure dans un délai
de 24 heures, ou, si une motion est déposée, en cas de rejet de celle-ci. Depuis
la révision constitutionnelle, le Gouvernement ne peut y recourir que sur un
seul projet ou proposition de loi par session, ordinaire ou extraordinaire.
Cette limitation ne s'applique cependant pas pour le vote des projets de loi
de finances ou de financement de la sécurité sociale, projets pour lesquelles le
Constituant a entendu maintenir cette arme permettant au Gouvernement d'imposer,
à chaque lecture, ses choix lorsqu'il ne dispose que d'une majorité étroite ou
fragile ou de faire face à ce qu'il considère comme des manœuvres
d’obstruction(96).
CHAPITRE DEUXIÈME :
LES DÉLAIS D’EXAMEN : UNE CONTRAINTE PARTAGÉE
Les délais stricts impartis au Parlement pour l’examen du projet de loi de
finances et la sanction dont est assorti leur éventuel dépassement constituent
une réaction, parfois jugée trop brutale, aux pratiques antérieures à la
Ve République, qui avaient rendu exceptionnelle l’adoption d’un budget avant
l’ouverture de l’exercice.
Souvent considérée comme une contrainte forte pour les seules assemblées
parlementaires et comme l’un des facteurs principaux du déclin de leur pouvoir
budgétaire, cette règle constitutionnelle impose aussi au Gouvernement, qui a
seul l’initiative des lois de finances, une discipline rigoureuse qu’il a
toujours respectée.
Les modalités pratiques de la mise en œuvre de cette contrainte partagée ont
permis de l’enraciner dans la vie parlementaire. À tel point qu’aujourd’hui,
l’encadrement de la discussion budgétaire n’est plus guère contesté et que les
règles initiales ont été maintenues malgré la réforme du régime des sessions
parlementaires intervenue en 1995.
SECTION 1.– UNE RÈGLE CONSTITUTIONNELLE STRICTE
L’incapacité dans laquelle le Parlement s’est trop souvent trouvé, tant sous
la IIIe que sous la IVe République, d’adopter définitivement un projet de budget
avant l’ouverture de l’exercice, c’est-à-dire avant le début de l’année civile,
a sans nul doute contribué à jeter le discrédit sur les assemblées
parlementaires.
Le recours aux « douzièmes provisoires », procédure selon laquelle « un
budget partiel, préparé en hâte et calculé grosso modo, reçoit une exécution
provisoire de quelques mois »(97), a été si fréquent, notamment à la fin du XIXème siècle, qu’il a été considéré comme « le simple résultat d’un désordre
parlementaire » (98) alors qu’il aurait dû se limiter à des situations
exceptionnelles.
Même si le Gouvernement n’était pas toujours exempt de tout reproche, la
responsabilité de ces retards répétés incombait le plus souvent aux deux
chambres : bien que déposé dès février, le budget de 1885 ne fut pas entièrement
adopté avant la fin 1884. De 1920 à 1934, les douzièmes provisoires furent
nécessaires à dix reprises. Or, malgré les critiques répétées et les réformes
successives de la procédure budgétaire après 1946, la situation ne s’est pas
vraiment améliorée. L’éclatement du budget en plusieurs textes législatifs ne
facilitait pas la tâche. Ainsi en 1955, le ministre des finances soulignait-il
l’incohérence de la situation budgétaire en déclarant : « Nous voici le
29 juillet et le budget de 1955 n’est pas entièrement voté. Toutefois, les
principaux budgets ont été adoptés et la loi de finances a reçu la consécration
législative »(99).
Le décret du 19 juin 1956 a cherché à remédier à l’un des dysfonctionnements
les plus marquants de la procédure de vote du budget de l’État, sans pour autant
prévoir des sanctions efficaces en cas de dépassement des délais accordés au
Parlement pour voter la loi de finances. En prévoyant un délai global et des
délais spécifiques pour chacune des assemblées et en les assortissant de
sanctions efficaces, la Constitution du 4 octobre 1958 a franchi un pas décisif,
la discipline ainsi instaurée s’appliquant en réalité tant au Parlement qu’au
Gouvernement.
Les règles sont claires et précises. L’article 47 de la Constitution accorde
70 jours au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances, et ce
quelle que soit la date effective de son dépôt, qui ne peut être postérieur au
premier mardi d’octobre. On verra plus loin que le mode de computation de ce
délai et l’application des dispositions relatives au dépôt lui-même permettent
de concilier le respect du délai ainsi fixé et le vote du projet avant le
1er janvier, date d’ouverture de l’exercice budgétaire. On observera que les
dispositions du troisième alinéa de l'article 42 de la Constitution, telles que
résultant de la révision du 23 juillet 2008, ne s'appliquent pas au projet de
loi de finances : le délai de six semaines entre le dépôt du projet de loi et sa
discussion en séance publique n’est donc pas requis.
Si le Parlement ne s’est pas prononcé à l’issue de cette période de 70 jours,
le Gouvernement a la faculté de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions
du projet de loi de finances. Ce dessaisissement du législateur n’a pas un
caractère automatique et laisse au Gouvernement une marge d’appréciation dans
l’hypothèse où l’adoption définitive du projet de loi de finances interviendrait
quelques jours après l’expiration du délai constitutionnel sans pour autant
compromettre le respect du principe de l’annualité budgétaire. Tel a été le cas
en 1960 et 1961, le Parlement ayant utilisé 71 jours pour mener le débat
budgétaire à son terme.
Ce délai global de vote se subdivise en délais internes qui déterminent le
calendrier que la procédure parlementaire se doit de respecter au sein de
chacune des deux assemblées.
Bénéficiant de la priorité prévue par l’article 39 de la Constitution,
l’Assemblée nationale dispose, en vertu de l’article 47 de la Constitution, de
40 jours pour se prononcer en première lecture.
L’article 47 fait courir ce délai après le dépôt du projet, formulation
reprise par l’article 39 de l’ordonnance de 1959 puis par l’article 40 de la
LOLF. Nombre de députés ont craint, dans un premier temps, d’être ainsi placés
dans une situation ne leur permettant pas d’exercer normalement leur pouvoir
budgétaire. Ils redoutaient de voir le délai qui leur est imparti commencer à
courir avant même d’avoir pu prendre connaissance d’un texte, certes
officiellement déposé, mais dont la distribution effective n’interviendrait
qu’ultérieurement. Ce risque est bien réel, mais on verra ci-après que la
pratique l’a écarté et a permis de concilier le respect de la règle
constitutionnelle et l’exercice normal des prérogatives de l’Assemblée.
Lorsque la procédure se déroule normalement, le Sénat dispose de 20 jours
maximum (15 jours jusqu’en 1971(100)) pour examiner le texte en première lecture
(article 40, alinéa 2, de la LOLF).
Les deux assemblées ont ensuite 10 jours pour, selon la procédure d’urgence
applicable de plein droit (article 40, avant-dernier alinéa, de la LOLF) achever
l’examen du texte, le Gouvernement ayant la faculté de provoquer la réunion
d’une commission mixte paritaire après la première lecture au Sénat
(cf. pages 134 à 136).
Le non-respect du délai qui lui est imparti par l’une des assemblées permet
au Gouvernement – ce fut récemment le cas en 1999 – de saisir l’autre assemblée
de son projet de loi. Il peut alors retenir soit le texte initial, soit ce même
texte modifié par les amendements votés par l’assemblée qui ne s’est pas
prononcée dans les délais et qui sont acceptés par lui.
Si l’Assemblée nationale dépasse le délai de 40 jours sans pour autant être
dessaisie par le Gouvernement, la procédure n’est contraire à la Constitution
que si le Sénat ne dispose plus d’un délai de 15 jours pour se prononcer en
première lecture(101).
Enfin, le non-respect par le Parlement de ce délai global de 70 jours
autorise le Gouvernement à mettre en vigueur les dispositions de son projet par
ordonnance. Cette disposition n’a jusqu’à présent jamais trouvé à s’appliquer.
Cette sanction radicale ne contraint pas le Parlement à adopter le projet de
loi de finances. Il lui fait seulement obligation de se prononcer sur ce texte.
Aucune disposition n’est prévue dans l’hypothèse où, à l’issue du délai de
70 jours, le projet de budget est rejeté par le Parlement. Cette situation de
conflit majeur, politiquement équivalente au vote d’une motion de censure, n’a
pas été envisagée par la Constitution, laquelle, en revanche, prévoit une
procédure particulière dans le cas où « la loi de finances fixant les ressources
et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être
promulguée avant le début de cet exercice » (article 47, alinéa 4).
Cette procédure est détaillée par l’article 45 de la LOLF reprenant les
dispositions de l’article 44 de l’ordonnance de 1959. Elle a pour objet de faire
face aux conséquences d’une défaillance du Gouvernement, éventuellement due à un
cas de force majeure. C’est sur l’insistance du ministre des finances qu’elle a
été introduite dans la Constitution. Quelle que soit la cause du retard, le
Gouvernement a le choix entre deux procédures.
Il peut, tout d’abord, demander à l’Assemblée nationale d’émettre, avant le
11 décembre de l’année (10 jours au moins avant la clôture de la première
session ordinaire jusqu’en 1994), un vote séparé sur la première partie du
projet de loi de finances. Ce « projet de loi partiel » est ensuite soumis au
Sénat, selon la procédure d’urgence. Ces dispositions ont été utilisées, à la
fin de l’année 1962, afin de permettre l’adoption de la première partie de la
loi de finances pour 1963, un nouveau projet ayant dû être déposé, le
11 décembre, après les élections législatives consécutives à la dissolution de
l’Assemblée nationale.
Le Gouvernement a également la possibilité, si cette procédure n’a pas pu
aboutir ou s’il n’a pas souhaité y recourir, de déposer, toujours devant
l’Assemblée nationale, un « projet de loi spéciale » ayant pour objet de
l’autoriser à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi
de finances de l’année. L’Assemblée doit être saisie avant le 19 décembre
(quarante-huit heures avant la clôture de la première session ordinaire jusqu’en
1994) et le projet est discuté selon la procédure d’urgence.
Le vote du « projet de loi spéciale » ou du « projet de loi partiel » étant
acquis, le Gouvernement, ainsi autorisé à percevoir les ressources fiscales,
prend des décrets portant répartition des crédits applicables aux seuls services
votés. L’article 45 de la LOLF prévoit que ces services votés (notion à laquelle
la loi organique ne fait plus référence dans le cadre de la procédure normale de
vote des crédits) « représentent le minimum de crédits que le Gouvernement juge
indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les
conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement » et
précise qu’« ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la
dernière loi de finances de l’année. »
Ce dispositif a pour seul objectif, comme l’ensemble des procédures prévues
par l’article 47 de la Constitution, de « permettre qu’interviennent en temps
utile et plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre
financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale »(102).
Conçu pour faire face aussi bien à la défaillance du Parlement (dépassement
du délai de 70 jours) qu’à la carence du Gouvernement (retard dans le dépôt du
projet de loi), l’article 47 de la Constitution ne prévoit pas la situation où
les délais sont respectés mais où la loi de finances ne peut néanmoins pas être
promulguée avant le 1er janvier. Tel a été le cas, fin 1979, lorsque le Conseil
constitutionnel a annulé la loi de finances pour 1980. Le Gouvernement,
s’inspirant de la procédure du projet de loi spéciale, a alors déposé un projet
l’autorisant à percevoir les impôts et taxes en 1980.
La procédure à suivre en pareille hypothèse est désormais fixée par
l’article 45 de la LOLF : le Gouvernement doit déposer immédiatement devant
l’Assemblée nationale un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à
percevoir les impôts existants (projet examiné selon la procédure d’urgence). Il
peut ensuite, après la promulgation de cette loi, prendre les décrets ouvrant
les crédits applicables aux services votés dans les mêmes conditions que celles
mentionnées ci-dessus.
S’il refusait de se prononcer dans un délai raisonnable, le Parlement
s’exposerait à la sanction la plus forte : le dessaisissement, qui lui ferait
perdre tout pouvoir budgétaire. Lorsqu’il est dans l’incapacité de déposer en
temps utile le projet de loi de finances, le Gouvernement, qu’il soit ou non
responsable de ce retard, n’est pas dépourvu des moyens de mettre en œuvre une
bonne partie de son projet, sous réserve, toutefois, d’obtenir préalablement
l’autorisation parlementaire de percevoir l’impôt.
On vient de voir qu’à l’exception du budget de 1963 (en raison de la crise
politique qui a conduit à l’adoption, unique à ce jour sous le Ve République,
d’une motion de censure) et de celui pour 1980 (en raison de l’annulation par le
Conseil constitutionnel de la loi de finances), ces procédures n’ont jamais été
mises en œuvre.
Garde-fou efficace contre les débordements d’antan, l’encadrement strict de
la discussion a ainsi démontré sa totale efficacité. Les modalités pratiques de
sa mise en œuvre, en apaisant les craintes initiales, y ont beaucoup contribué.
SECTION 2.– UNE PRATIQUE CONCILIANTE
Plus encore que la fixation d’un délai global de 70 jours pour l’examen de la
loi de finances, c’est son mode de computation qui, à l’origine, a suscité le
plus de critiques. Les textes, imprécis et parfois contradictoires, pouvaient
laisser craindre le pire, le Gouvernement disposant juridiquement des moyens de
réduire la durée utile de l’examen du budget par les assemblées.
L’article 47 de la Constitution fait ainsi courir le délai de 40 jours à
compter du dépôt du projet de loi. Mais il peut s’écouler plusieurs jours entre
ce dépôt et la mise à disposition du projet qui, contrairement aux autres
projets de loi, est assurée par le seul Gouvernement. Aussi, certains députés
s’étaient-ils inquiétés de voir courir le délai dont l’Assemblée dispose pour
mener à son terme sa première lecture sans même avoir pu prendre connaissance du
texte gouvernemental.
L’article 39 de la LOLF – reprenant et complétant les dispositions de
l’article 38 de l’ordonnance de 1959 – qui fixe les règles relatives au dépôt
des projets de loi de finances, n’est pas de nature à apaiser ces inquiétudes.
Il prévoit que le projet de loi et les documents annexés prévus par les
articles 50 (103) et 51(104), sont déposés et distribués « au plus tard le
premier mardi d’octobre ». Appliquée à la lettre, cette disposition pourrait
conduire à imputer, sur le délai de 40 jours, le temps nécessaire à l’examen du
projet en commission.
La pratique s’est très rapidement montrée plus souple et a permis de
concilier les exigences constitutionnelles et celles d’un travail suffisamment
approfondi, condition indispensable à l’exercice normal de son pouvoir
budgétaire par l’Assemblée.
Depuis 1960, le dépôt du projet de loi de finances initiale (dont la date
correspond, en principe, à celle de son adoption par le Conseil des ministres)
est toujours intervenu au mois de septembre (sauf en 1969), le plus souvent vers
le 25 du mois. Les annexes explicatives sont, quant à elles, distribuées de
façon échelonnée sur une période qui s’ouvre quelques jours avant le dépôt du
projet et prend fin au début du mois d’octobre.
Mais ce calendrier n’est pas celui qui détermine le point de départ du délai
de 40 jours. En effet, d’un commun accord entre le Gouvernement et le Président
de l’Assemblée, ce délai est fixé de telle sorte que l’expiration du délai
global de 70 jours intervienne le dernier jour prévisible de séance du mois de
décembre depuis l’institution de la session parlementaire unique (jusqu’en 1994,
la date retenue était celle du dernier jour de la première session ordinaire,
dont la durée était fixée à 80 jours). La mise en œuvre de cet accord,
protecteur des droits du Parlement, suppose que l’une des annexes explicatives
soit déposée par le Gouvernement après l’ouverture de la session. Cette pratique
a été avalisée par le Conseil constitutionnel, qui a considéré que l’obligation
de dépôt et de distribution des annexes avait pour objet d’assurer l’information
des parlementaires « en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le
projet de loi de finances dans les délais prévus à l’article 47 de la
Constitution » et qu’en l’espèce « le retard invoqué, à le supposer établi, n’a
pu avoir pour effet de priver le Parlement de l’information à laquelle il a
droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l’examen de la loi de
finances » (105).
Le Conseil constitutionnel a également considéré, dans un cas où le dépôt
officiel des annexes explicatives était intervenu quatre jours après le délai
fixé par le texte organique du 2 janvier 1959, que la procédure n’était pas
inconstitutionnelle dans la mesure où le rapport économique, social et financier
et les annexes explicatives étaient à la disposition des parlementaires avant le
premier mardi d’octobre(106).
Traditionnellement, le Gouvernement déposait, le jour fixé comme point de
départ du délai constitutionnel, le bleu budgétaire relatif au rapport du
conseil de direction du Fonds de développement économique et social. Le choix de
ce document s’expliquait par son caractère accessoire, du moins au regard des
informations nécessaires pour que les députés puissent procéder à l’examen
global de l’équilibre budgétaire et à celui des articles de la première partie
du projet de loi. Ce retard de quelques jours, volontairement apporté au dépôt
et à la distribution de cette annexe sans portée juridique, n’était pas de
nature à gêner le travail de l’Assemblée. Son caractère d’annexe obligatoire, au
sens de l’article 32 de l’ordonnance organique, était d’ailleurs douteux. À tel
point qu’en 1992 le Gouvernement a pu la transformer en une annexe jaune.
Depuis lors, la mise en œuvre de l’accord précité repose sur l’envoi par le
Gouvernement d’une lettre au Président de l’Assemblée qui, « en complément de
dépôt », dresse la liste de toutes les annexes ayant un caractère obligatoire.
Les délais constitutionnels commencent à courir le lendemain de la date de cette
récapitulation(107).
S’agissant des annexes générales (les « jaunes ») destinées à l’information
et au contrôle du Parlement, l’article 39 de la LOLF, afin de mettre fin à la
pratique antérieure de dépôt très tardif tout en évitant une contrainte trop
forte pour le Gouvernement, a prévu qu’elles devaient être déposées et
distribuées « au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée
nationale en première lecture, des recettes ou des crédits » auxquels elles se
rapportent.
Cette pratique conduit à une grande régularité du calendrier budgétaire, le
point de départ des délais étant presque toujours fixé entre les 11 et
15 octobre. La discussion de la première partie du projet de loi de finances
s’engage le jour même s’il s’agit d’un mardi, ou le mardi suivant dans le cas
contraire.
Ce mode de computation des délais présente le grand avantage de faciliter la
tâche des commissions parlementaires, et notamment de la Commission des
finances, en leur permettant de travailler sur le projet de loi de finances bien
avant que les délais ne commencent à courir.
Les conditions de travail des députés ne sont cependant pas toujours jugées
satisfaisantes, surtout lorsque le projet de loi est, comme cela a souvent été
le cas depuis 1985, déposé au cours de la deuxième quinzaine de septembre. Aussi
n’est-il pas rare, en pareilles circonstances, d’entendre quelques
protestations, d’autant plus vives que les « bleus » les plus utiles
(c’est-à-dire le rapport économique, social et financier, les voies et moyens et
les principaux fascicules budgétaires) sont fréquemment parmi les dernières
annexes disponibles. Le « bleu général » lui-même n’est distribué que plusieurs
jours après l’adoption du projet en Conseil des ministres. On observe d’ailleurs
que plus cette adoption est précoce, plus le délai de distribution est long
(14 jours en 1987, 16 jours en 1990, 14 jours en 1996). En revanche, depuis le
début de la XIIème législature, le dépôt du projet de loi ayant été très tardif
(cf. tableau page 98), ce délai a été ramené à environ cinq jours.
On constate même qu’à plusieurs reprises (1993, 1994 et 1997), ce document
n’a été distribué qu’à la veille de l’ouverture du débat en commission.
Aussi, et bien qu’un texte provisoire lui soit habituellement transmis
auparavant, n’est-il pas surprenant de voir le Président de la Commission des
finances rappeler au ministre de l’économie « la nécessité (pour la Commission)
de disposer en temps utile du projet de loi, de ses annexes et, en particulier
de l’ensemble des fascicules budgétaires »(108).
Le dépôt électronique du projet de loi de finances, effectué à compter de
l’année 2007, permet désormais un accès beaucoup plus rapide aux documents
budgétaires.
Par rapport à une stricte application des textes, la pratique permet à la
Commission des finances, et notamment à son Rapporteur général, de travailler
deux ou trois semaines (exceptionnellement quatre en 1999) entre le dépôt du
projet de loi par le Gouvernement et le début de l’examen de la première partie
en commission. Compte tenu de l’ampleur de la tâche, ce délai est loin d’être
excessif.
Le respect constant de cette contrainte, dans l’esprit plus encore que dans
la lettre de la règle constitutionnelle, impose au Gouvernement un calendrier
serré pour la mise au point définitive de son projet de budget. Elle conduit
également l’Assemblée nationale, puis à son tour le Sénat, à se lancer dans ce
que l’on a coutume d’appeler le « marathon budgétaire ».
DÉLAIS D’EXAMEN DES PROJETS DE LOI DE FINANCES INITIALE
PAR L’ASSEMBLÉE
NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE
|
Année |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Date de dépôt |
22/9 |
21/9 |
20/9 |
18/9 |
24/9 |
9/9 |
15/9 |
20/9 |
18/9 |
25/9 |
25/9 |
22/9 |
28/9 |
27/9 |
26/9 |
26/9 |
30/9 |
|
Date de distribution du « bleu général » |
4/10 |
3/10 |
2/10 |
1/10 |
6/10 |
14/9 |
20/9 |
25/9 |
24/9 |
30/9 |
30/9 |
28/9 |
3/10 |
2/10 |
2/10 |
7/10 |
6/10 |
|
Date de début de l’examen de la première partie en
Commission des finances |
5/10 |
4/10 |
10/10 |
8/10 |
7/10 |
6/10 |
12/10 |
10/10 |
10/10 |
9/10 |
8/10 |
12/10 |
11/10 |
11/10 |
10/10 |
11/10 |
14/10 |
|
Date du point de départ du délai de 40 jours |
12/10 |
11/10 |
12/10 |
12/10 |
12/10 |
11/10 |
13/10 |
13/10 |
12/10 |
12/10 |
12/10 |
15/10 |
14/10 |
14/10 |
13/10 |
11/10 |
10/10 |
|
Date du début de l’examen en première lecture |
12/10 |
11/10 |
17/10 |
15/10 |
14/10 |
13/10 |
19/10 |
17/10 |
16/10 |
15/10 |
14/10 |
19/10 |
18/10 |
17/10 |
16/10 |
20/10 |
20/10 |
|
Date de la fin de l’examen en première lecture |
18/11 |
17/11 |
16/11 |
20/11 |
18/11 |
18/11 |
23/11 |
21/11 |
20/11 |
19/11 |
18/11 |
23/11 |
23/11 |
21/11 |
20/11 |
19/11 |
17/11 |
|
Nombre de jours écoulés depuis le point de départ
du délai de 40 jours |
38 |
38 |
36 |
40 |
38 |
39 |
42 (1) |
40 |
40 |
39 |
38 |
39 |
40 |
39 |
39 |
40 |
39 |
|
Nombre de jours écoulés depuis le dépôt |
58 |
58 |
58 |
64 |
56 |
70 |
69 |
64 |
64 |
56 |
55 |
63 |
57 |
55 |
56 |
55 |
49 |
(1) On rappellera que le Conseil constitutionnel a décidé qu’en cas de
dépassement du délai de 40 jours, la procédure ne serait contraire à la
Constitution que si le Sénat ne disposait plus de 15 jours pour se prononcer en
première lecture.
CHAPITRE TROISIÈME :
LE DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE
Le débat budgétaire est le plus contesté de tous les débats parlementaires.
Sa longueur, sa concentration sur une courte période, sa monotonie, son
apparente inefficacité font, chaque année et d’une façon tout aussi rituelle que
son déroulement, l’objet de critiques répétées qui, à défaut de renouveler
l’analyse, confortent ses détracteurs.
Certes, personne ou presque n’en remet en cause le bien-fondé, l’autorisation
budgétaire étant la première raison d’être du Parlement. Mais chacun s’accorde à
reconnaître que la formule, déjà ancienne et trop célèbre d’Edgar Faure,
« liturgie, léthargie, litanie », correspond encore trop bien à une certaine
réalité pour apparaître dépassée.
Il est vrai qu’au cours des dernières années l’intérêt suscité par le débat
budgétaire a semblé légèrement faiblir (le nombre d’amendements déposés sur le
projet de loi de finances est en progression – 830 en moyenne au cours des cinq
dernières années au lieu de 700 au cours des cinq années précédentes – mais le
nombre des députés intervenant au cours de la discussion des crédits a tendance
à diminuer : 160 en moyenne pour les trois premiers PLF de la XIIIème
législature (PLF 2008, 2009 et 2010), au lieu de 210 en moyenne entre 2002
et 2006 et 260 entre 1997 et 2001).
Une organisation spécifique de la discussion budgétaire reste toutefois
nécessaire tant pour canaliser le flot des intervenants que pour s’assurer du
respect de la contrainte imposée par les délais constitutionnels.
Elle se veut aussi respectueuse des traditions à tel point que celles-ci
l’ont emporté sur la lettre de l’ordonnance organique en vigueur jusqu’au
1er janvier 2005 en laissant subsister le vote des crédits, et donc leur examen,
par ministère. Au-delà des adaptations qu’il a connues au fil des ans, presque
toutes destinées à le « réveiller », le débat budgétaire fait constamment
l’objet de propositions de réformes plus ou moins audacieuses. Mais les
contraintes auxquelles il ne peut échapper et le rôle fondamental qui reste le
sien n’ont pas encore jusqu’à présent permis de déboucher sur une réforme en
profondeur. Les règles nouvelles prévues par la LOLF conduiront peut-être à une
telle réforme, mais elles sont encore trop récentes pour avoir produit tous
leurs effets. La situation devrait cependant évoluer très prochainement en
s’inscrivant dans la continuité de l’innovation la plus marquante de ces
dernières années, celle de la procédure des « commissions élargies », finalement
inscrite dans le Règlement de l’Assemblée en 2006 (cf. pages 76 et suivantes).
SECTION 1.– UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE
Limité à quarante jours, l’examen en première lecture du projet de loi de
finances initiale fait l’objet d’une organisation spécifique dont la mise en
œuvre débute dès le printemps. La Conférence des Présidents, sur proposition du
Président de l’Assemblée, arrête, dans le courant du mois de juin, compte tenu
des délais constitutionnels, les dates et les grandes lignes du calendrier
budgétaire : date de l’ouverture du débat sur la première partie en séance
publique (un mardi), jours de séances et nombre d’heures disponibles tant pour
l’examen de la première que de la deuxième partie. Elle définit également les
modalités retenues pour le débat sur les fascicules (fixation du nombre des
discussions budgétaires, principe de l’organisation en deux phases notamment et,
depuis 1999, nombre des discussions devant avoir lieu en « commission
élargie »).
La discussion de la première partie de la loi de finances occupe
traditionnellement la première semaine des débats. Elle obéit à des règles quasi
identiques à celles suivies pour les autres projets de loi. Elle débute par
l’intervention du ministre chargé de l’économie et des finances(109), ou
exceptionnellement par celle du Premier ministre. Le Rapporteur général de la
Commission des finances puis, le cas échéant, son Président, interviennent
ensuite.
S’ouvre ensuite la discussion générale, dont la durée est habituellement
fixée à six heures et qui commence par les interventions des orateurs des
groupes, qui se sont vu répartir, selon un système de type proportionnel corrigé
au bénéfice des groupes les moins nombreux, le temps décidé par la Conférence
des Présidents. L’habitude a été prise de ne faire intervenir les porte-parole
de chacun des groupes que le mercredi après-midi, afin d’assurer aux intéressés
la meilleure « couverture médiatique » et une réponse immédiate du Gouvernement.
La parole est ensuite donnée aux orateurs restant inscrits.
Il est habituel de voir ce déroulement infléchi par le recours des groupes de
l’opposition aux diverses motions de procédure (exception d’irrecevabilité,
question préalable et motion de renvoi en commission jusqu’à la réforme du
Règlement de l’Assemblée intervenue en mai 2009 ; motion de rejet préalable et
motion de renvoi en commission depuis lors), dont chacun reconnaît qu’il permet
surtout une prise de parole supplémentaire, dont la durée, jusqu’à une
modification du Règlement intervenue en juin 1999, présentait l’avantage de
n’être pas limitée. Avant même cette limitation et contrairement à ce que l’on
peut constater sur d’autres textes importants, ces motions n’ont quasiment
jamais donné lieu, s’agissant des projets de loi de finances, à des
comportements s’apparentant à de l’obstruction parlementaire(110).
À l’issue de la discussion générale, l’Assemblée aborde la discussion des
articles de la première partie. Celle-ci présente une seule particularité :
depuis 1992, le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés
européennes fait l’objet d’un article spécifique dont la discussion est
organisée(111). Jusqu’en 2003, elle intervenait le jeudi au début de la séance
de l’après-midi, quel que soit le stade du débat auquel était parvenue
l’Assemblée. Depuis 2004, elle se déroule, en règle générale(112), le lundi de
la semaine suivant le début de la discussion sur la première partie. Outre les
présidents et les rapporteurs des commissions intéressées (Rapporteur général et
rapporteur spécial chargé des Affaires européennes de la Commission des finances
et rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères), le Président
de la Commission des affaires européennes et les porte-parole des groupes
peuvent intervenir chacun pour dix minutes. L’inscription des autres orateurs
souhaitant s’exprimer sur cet article s’effectue dans les conditions de droit
commun (l’article 95, alinéa 2, du Règlement de l’Assemblée fixe à deux minutes
la durée maximale de l’intervention d’un député sur un article(113)). Ce débat
sur le prélèvement européen s’étend, en pratique, sur un peu plus de deux heures
(2 h 10 en 2008, 2 h 20 en 2009).
Après l’examen de chacun des articles et des amendements, s’y rattachant ou
portant article additionnel, il est procédé à un vote sur l’ensemble de la
première partie (jusqu’en 1993, le vote concluant la première partie ne portait
que sur l’article d’équilibre), éventuellement précédé d’une seconde
délibération sur tout ou partie du texte et dans les conditions de droit commun
(article 101 du Règlement de l’Assemblée nationale). Ce vote sur la première
partie peut être, sur décision de la Conférence des Présidents, reporté à la
séance du mardi suivant après les questions au Gouvernement (c’est la pratique
du « scrutin solennel » instituée en 1993), ce qui a été le cas au cours des dix
dernières années.
Après l’adoption de la première partie(114), la discussion budgétaire est
interrompue (115) par l’examen du projet de loi de financement de la sécurité
sociale(116), puis s’ouvre la discussion de la seconde partie, qui débute par
celle des différents fascicules budgétaires. C’est la phase la plus longue du
débat.
La liste des discussions est établie par la Conférence des Présidents sur
proposition du Président de la Commission des finances au vu, notamment, de la
structure des fascicules budgétaires(117). Le temps global d’organisation, d’une
durée variable, est fixé par la Conférence des Présidents fin juin ou début
juillet. S’agissant du projet de loi de finances pour 2010, il était
de 33 heures 15 (118) pour les dix discussions budgétaires dont l’examen devait
se dérouler exclusivement en séance publique (les 18 discussions ayant
principalement lieu en commission élargie ne faisant l’objet que d’un débat
restreint dans l’hémicycle pour une durée totale prévisionnelle de 15 heures).
Ce temps était réparti de la façon suivante : 6 heures 30 pour le Gouvernement
(temps de réponse aux questions non compris), 8 heures 30 pour les commissions
(dont la moitié pour la Commission des finances) et 18 heures pour les groupes
parlementaires.
Alors que la répartition du temps de parole des groupes était
traditionnellement effectuée selon le principe de la proportionnelle (corrigée),
la Conférence des Présidents a décidé, pour le projet de loi de finances pour
2010, de fonder cette répartition sur le principe de parité entre la majorité et
l’opposition, à savoir, d’une part, 6 heures 55 pour le groupe UMP (314 membres)
et 2 heures 05 pour le groupe Nouveau Centre (24 membres), et, d’autre part,
6 heures 45 pour le groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche
(204 membres) et 2 heures 15 pour le groupe Gauche démocrate et républicaine (25
membres). De fait, cette répartition n’était pas trop éloignée des temps
effectivement utilisés par les groupes lors de l’examen du projet de loi de
finances pour 2009, les groupes de la majorité ayant tendance à ne pas utiliser
tout leur temps de parole et les groupes de l’opposition à le dépasser. La
Conférence des Présidents du 6 juillet 2010 a reconduit la même répartition
paritaire que l’année précédente pour l’organisation de la discussion du projet
de loi de finances pour 2011.
Dès que la liste des discussions a été établie, le Gouvernement, chacune des
commissions et chacun des groupes parlementaires répartissent librement entre
les différents budgets le temps de parole global qui leur a été attribué.
Une fois cette répartition connue, début octobre, le calendrier définitif de
l’examen des fascicules est arrêté en Conférence des Présidents. Il fixe, outre
la date et l’heure des séances consacrées à chaque débat, la durée prévue de la
discussion, qui diffère de la durée d’organisation. En effet, celle-ci ne prend
en compte ni le temps des réponses du Gouvernement aux questions des députés, ni
celui de l’examen des amendements. En outre, et par souci de réalisme, les
dépassements éventuels de temps de parole, les scrutins et suspensions de séance
sont pris en compte de façon forfaitaire. On verra ci-après que le déroulement
effectif des débats justifie pleinement cette sage précaution.
La discussion de chaque fascicule a lieu en deux phases(119). La première
s’apparente à une discussion générale classique et voit intervenir
successivement, outre le ministre, les rapporteurs et les orateurs des groupes
(le principe d’un orateur unique par groupe, institué en 1988, a été abandonné
en 1994). La seconde phase est constituée par des questions des députés, dont la
durée, tout comme celle des réponses immédiates des ministres, est limitée à
deux minutes. À l’issue de ces échanges, sont successivement examinés les
amendements portant sur les crédits concernés, puis, le cas échéant, les
articles rattachés et les amendements y afférents.
Après la discussion du dernier fascicule, l’Assemblée aborde l’examen des
articles non rattachés et des articles de récapitulation, sur lequel s’achève le
débat.
Le vote sur l’ensemble, en pratique toujours précédé d’une seconde
délibération(120), peut faire lui aussi l’objet d’un report, afin d’éviter qu’il
n’intervienne à l’issue d’une séance de nuit souvent très longue.
Cette organisation, « véritable mécanisme d’horlogerie »(121), plus souple
qu’il n’y paraît, conduit l’Assemblée à siéger selon un rythme très soutenu.
C’est notamment afin de réduire le temps de séance consacré à l’examen des
fascicules, mais aussi pour que ces débats, concentrés sur l’essentiel, gagnent
en densité et en intérêt, qu’a été mise en place, à titre expérimental d’abord
puis dans le cadre prévu par le Règlement de l’Assemblée à compter de 2006, la
procédure d’examen en commission élargie décrite ci-dessus (cf. pages 76 à 79).
Le débat restreint en séance publique sur les missions ayant fait l’objet de
cette procédure est également organisé par la Conférence des Présidents de la
façon suivante : brève intervention du ministre, un orateur par groupe pour une
« explication de vote » de 5 minutes, examen, le cas échéant, des amendements,
puis vote des crédits et éventuellement des articles rattachés(122).
SECTION 2.– LE DÉROULEMENT DES DÉBATS
La première lecture du projet de loi de finances s’étend, en moyenne, sur un
peu moins de vingt jours de séances (avec un maximum de 24 en 1994 et 1995 et un
minimum de 16 en 2008). Ce chiffre peut paraître faible, comparé au délai
constitutionnel de 40 jours. Mais il faut, pour l’apprécier, tenir compte du
mode de computation des délais, dont le point de départ précède souvent de
quatre à cinq jours, voire de dix jours en 1999, le début de la discussion en
séance publique, ainsi que de l’existence, au cours de cette période, de deux
jours fériés (1er et 11 novembre).
Au cours de cette vingtaine de jours – dont plusieurs jours « non
réglementaires » (trois lundis, quatre vendredis, deux samedis et un dimanche en
1995 ; trois lundis, trois vendredis et un samedi en 2009) – l’Assemblée tient,
en moyenne, 45 séances (58 en 1995, 29 en 2009) dont – à l’exclusion de l’année
1996, marquée par la suppression des séances de nuit – une douzaine en moyenne
ont lieu le soir, en se prolongeant le plus souvent au-delà de minuit (15 en
1998, 5 en 2009).
Au total, au cours des trois premières années de la XIIIème législature,
l’Assemblée a consacré en moyenne quelque 110 heures au débat budgétaire. Cette
durée avait atteint un maximum de 209 heures en 1981 (123) et un minimum de
108 heures en 2008. La tendance à la réduction de la durée de ce débat – qui ne
s’explique que pour partie par la mise en œuvre de la procédure des commissions
élargies – est très nette : sa durée moyenne était déjà passée de 192 heures sur
la période 1987-1996 à 155 heures sur la période 1997-2006.
ASSEMBLÉE NATIONALE
(PREMIÈRE LECTURE)
I. – DURÉE DU DÉBAT SUR LA LOI DE FINANCES
|
|
DISCUSSION GÉNÉRALE
ET PREMIÈRE PARTIE |
SECONDE PARTIE |
|
|
Loi de finances |
Discussion générale |
Articles |
Total |
Discussion des fascicules et des articles
rattachés |
Articles non rattachés -
crédits réservés
et seconde délibération |
Total |
Durée totale du débat |
|
1991 |
12 h 15 |
23 h 45 |
36 h 00 |
162 h 47 |
13 h 20
(a) |
176 h 07 |
212 h 07 |
|
1992 |
12 h 00 |
17 h 45 |
29 h 45 |
152 h 35 |
12 h 30
(b) |
165 h 05 |
194 h 50 |
|
1993 |
10 h 50 |
26 h 40 |
37 h 30 |
151 h 00 |
11 h 40
(c) |
162 h 40 |
200 h 10 |
|
1994 |
11 h 13 |
26 h 58 |
38 h 11 |
134 h 52 |
12 h 01 |
146 h 53 |
185 h 04 |
|
1995 |
12 h 09 |
22 h 25 |
34 h 34 |
130 h 18 |
11 h 33 |
141 h 51 |
176 h 25 |
|
1996 |
11 h 15 |
37 h 00 |
48 h 15 |
137 h 10 |
12 h 05 |
149 h 15 |
197 h 30 |
|
1997 |
11 h 30 |
33 h 04 |
44 h 34 |
116 h 41 |
18 h 11 |
134 h 52 |
179 h 26 |
|
1998 |
12 h 32 |
32 h 31 |
45 h 03 |
113 h 17 |
18 h 05 |
128 h 32 |
173 h 35 |
|
1999 |
15 h 08 |
33 h 36 |
48 h 44 |
121 h 26 |
11 h 08 |
132 h 34 |
181 h 18 |
|
2000 |
13 h 10 |
31 h 18 |
44 h 28 |
96 h 48 |
9 h 07 |
105 h 55 |
150 h 23 |
|
2001 |
11 h 15 |
27 h 33 |
38 h 48 |
100 h 04 |
7 h 43 |
107 h 47 |
146 h 35 |
|
2002 |
11 h 02 |
23 h 07 |
34 h 09 |
102 h 26 |
7 h 12 |
109 h 38 |
143 h 47 |
|
2003 |
11 h 42 |
27 h 50 |
39 h 32 |
107 h 42 |
7 h 40 |
115 h 22 |
154 h 54 |
|
2004 |
16 h 23 |
39 h 44 |
56 h 07 |
96 h 32 |
7 h 49 |
104 h 21 |
160 h 28 |
|
2005 |
15 h 13 |
30 h 26 |
45 h 39 |
93 h 37 |
7 h 46 |
101 h 23 |
147 h 02 |
|
2006 |
15 h 09 |
28 h 08 |
43 h 17 |
97 h 49 |
21 h 32 |
119 h 21 |
162 h 38 |
|
2007 |
11 h 05 |
19 h 03 |
30 h 08 |
92 h 20 |
4 h 35 |
96 h 55 |
127 h 03 |
|
2008 |
12 h 43 |
15 h 42 |
28 h 25 |
77 h 59 |
4 h 11 |
82 h 10 |
110 h 35 |
|
2009 |
11 h 25 |
19 h 50 |
31 h 15 |
62 h 12 |
15 h 05 |
77 h 17 |
108 h 32 |
|
2010 |
11 h 14 |
35 h 58
|
47 h 12 |
53 h 31 |
8 h 19 |
61 h 51 |
109 h 03 |
(a) Y compris le débat sur la motion de censure (art. 49, al. 3, de la
Constitution), sur les articles 92 à 99 et 99 bis du projet instituant la
contribution sociale généralisée, d’une durée de 4 h 40’.
(b) Y compris le débat sur la motion de censure (art. 49, al. 3, de la
Constitution), sur la seconde partie et l’ensemble du projet, d’une durée de 3 h
20’.
(c) Y compris le débat sur la motion de censure (art. 49, al. 3, de la
Constitution), sur la seconde partie et l’ensemble du projet, d’une durée de 3
h.
II. – RÉPARTITION DU TEMPS DE SÉANCE
|
Loi de finances |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
Nombre de jours de séances
dont jours non réglementaires |
21
4 lundis
4 vend. |
19
5 lundis
3 vend. |
17
4 vend. |
17
1 lundi
4 vend. |
19
3 lundis
3 vend. |
20
4 lundis
3 vend. |
19
2 lundis
4 vend. |
16
3 vend. |
17
4 lundis
2 vend. |
17
3 lundis
3 vend.
1 samedi |
|
Nombre de séances :
– discussion générale
et 1ère partie
– 2nde
partie |
12 (b)
30 |
11 (b)
34 |
12 (a)
34 |
14 (a)
29 |
12 (b)
30 |
13 (b)
32 |
10 (b)
28 |
9 (b)
25 |
12 (b)
20 |
14
15 |
|
TOTAL |
42 |
45 (c) |
46 (d) |
Malvoyants
