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Rapport n° 2676
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4
OCTOBRE 1958
NEUVIÈME LÉGISLATURE
SECONDE SESSION
ORDINAIRE DE 1991-1992
Enregistré à la
Présidence de l'Assemblée nationale le 2 mai 1992
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION
DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION
GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE
SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (n° 2623) ajoutant à la
Constitution un titre : « De l'Union européenne ».
PAR M. GÉRARD GOUZES,
Député.
SOMMAIRE
INTRODUCTION
I. - LE PRINCIPE DE
SOUVERAINETÉ DANS LA SUCCESSION DES CONSTITUTIONS
A. AVANT 1958.
B. DANS LA CONSTITUTION
DE 1958
II. - LA
JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE ANTÉRIEURE A LA DÉCISION DU 9 AVRIL 1992
A. LES DÉCISIONS PRISES
SUR LE FONDEMENT DE L’ARTICLE 54 DE LA CONSTITUTION
B. DEUX DÉCISIONS PRISES
SUR LE FONDEMENT DE L'ARTICLE 61
III. – LA DÉCISION DU
9 AVRIL 1992
A. LA VALIDATION
CONSTITUTIONNELLE DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE.
B. LES TROIS CLAUSES DU
TRAITE SUR L'UNION EUROPÉENNE DECLARÉES NON CONFORMES À LA CONSTITUTION
– Le droit de vote et
d'éligibilité des ressortissants des États membres aux élections municipales.
– L'établissement
d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques
– Les mesures
relatives a l'entrée et a la circulation des personnes
AUDITIONS AUXQUELLES
LA COMMISSION A PROCÉDÉ ET DISCUSSION GÉNÉRALE
• Audition de M. Michel
VAUZELLE, garde des Sceaux, ministre de la justice et de Mme Elisabeth
GUIGOU, ministre délégué aux affaires européennes.
•
Audition de
M. François LUCHAIRE
•
Audition de M. Louis FAVOREU
•
Discussion générale
EXAMEN DES ARTICLES
Avant l'article premier
Article premier
Nouvelle numérotation des titres XIV et XV de la Constitution.
Article 2 :
Insertion dans la Constitution d'un titre XIV « De l'Union européenne »
Avant l'article 88-1 de
la Constitution
Article 88-1 de la
Constitution : Transferts de compétences pour l'application du traité de
Maastricht
Article 88-2 de la
Constitution : Droit de vote et éligibilité aux élections municipales des
ressortissants communautaires résidant en France
Article additionnel
après l'article 88-2 de la Constitution : Intervention du Parlement dans le
processus de décision communautaire
Après l'article 2
TABLEAU COMPARATIF
AMENDEMENTS NON
ADOPTÉS
ANNEXE :
Dispositions constitutionnelles régissant les transferts de souveraineté
et procédures de ratification du traité de Maastricht dans les autres États
membres de la communauté européenne
________________
Mesdames, Messieurs,
Trente-cinq ans après la
signature du traité de Rome, l'Europe économique est sur le point d'être
parachevée avec la réalisation du marché unique le 1er janvier
1993 ; mais qui ne voit que cette construction serait restée incomplète - et
donc fragile - sans l'affirmation de la volonté d'aller au-delà de la seule
unification de l'espace économique ? C'est l'objet du projet d'Union
européenne conclu à l'occasion de la réunion des chefs d'État et de
gouvernement tenue en décembre dernier à Maastricht, petite ville du
Limbourg néerlandais surtout connue jusqu'à présent en France pour avoir vu
la mort d'un maréchal de camp nommé d'Artagnan au cours du siège que Louis
XIV y mit en 1673.
La Communauté économique
européenne laisse ainsi la place à la Communauté européenne dont l'absence
d'épithète affirme désormais la vocation générale. Mais cette mutation ne va
pas sans poser quelques interrogations à nos vieilles nations. Le projet de
loi constitutionnelle ajoutant à la Constitution du 4 octobre 1958 un titre
nouveau « De l'Union européenne » répond à ces questions, dont il convient
ni de nier l'existence, ni de s'exagérer la portée.
Pour la première fois en
effet depuis la fondation de la Cinquième République, nous sommes appelés à
délibérer d'un projet de loi constitutionnelle dont l'adoption constitue le
préalable à la ratification d'un traité. Ce traité - dont il est vrai qu'il
engage tout l'avenir de notre pays - est donc celui signé à Maastricht le 7
février dernier, après avoir été adopté le 11 décembre 1991 par les chefs
d'État ou de gouvernement des douze États membres de la Communauté ; il a
ensuite été soumis par le Président de la République au Conseil
constitutionnel afin que celui-ci se prononce sur sa conformité à la
Constitution dans les conditions prévues par son article 54.
La décision du Conseil
constitutionnel, rendue le 9 avril dernier, a conclu à
l'inconstitutionnalité de trois clauses du traité concernant le droit de
vote et d'éligibilité des ressortissants des États membres de la Communauté
aux élections municipales, l'établissement d'une politique monétaire et
d'une politique de change uniques et la détermination à la majorité
qualifiée par le Conseil des ministres de la Communauté de la liste des pays
tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du
franchissement des frontières extérieures des États membres.
L'article 54 de la
Constitution impose que celle-ci soit modifiée avant que puisse intervenir
la ratification du traité sur l'Union européenne dont l'entrée en vigueur
est prévue pour le 1er janvier 1993, à la condition que les
instruments de ratification aient été déposés à cette date par tous les
États signataires.
Nous engageons donc un
double débat, portant, d'une part, sur la révision de la Constitution et,
d'autre part, sur la ratification du traité sur l'Union européenne. Il va
sans dire que ces deux aspects sont intimement liés, puisque l'objet unique
du projet de loi constitutionnelle est de tirer, dans notre Constitution,
les conséquences de la signature du traité et de rendre possible sa
ratification. Il n'en convient pas moins d'éviter que ne s'installe une
totale confusion entre les problèmes de principe que peut soulever la
révision de la Constitution et les questions, non moins importantes mais
d'une nature différente, qui se poseront lorsque sera examinée l'opportunité
d'autoriser la ratification du traité.
Telle est, en tout cas,
l'approche de la commission des Lois et, en conséquence, l'orientation du
présent rapport. Saisie d'un projet de loi constitutionnelle, la Commission
n'entend pas sortir de son rôle en se prononçant sur l'ensemble des
perspectives ouvertes par le traité de Maastricht. Elle considère qu'en
raison de la compétence qu'elle tient du Règlement de l'Assemblée nationale,
sa mission est essentiellement d'apprécier la portée du projet de loi
constitutionnelle au regard du principe le plus fondamental de notre État de
droit, à savoir celui de souveraineté et de déterminer dans quelle mesure le
projet de loi répond aux conditions posées par le Conseil constitutionnel
pour que puisse être autorisée la ratification du traité sur l'Union
européenne.
La commission des Lois
se sent d'autant plus fondée à adopter une approche essentiellement
juridique des questions soulevées par le débat qui s'ouvre que la commission
des Affaires étrangères et celle des Finances, de l'économie générale et du
plan ont utilisé leur faculté réglementaire de se saisir pour avis du projet
de loi constitutionnelle et ne manqueront pas d'éclairer l'Assemblée
nationale sur les aspects de ce projet, et sans doute du traité, qui
relèvent de leur compétence.
I. – LE PRINCIPE DE
SOUVERAINETÉ DANS LA SUCCESSION DES CONSTITUTIONS.
Au-delà de ses aspects
techniques, le débat auquel nous sommes aujourd'hui invités peut être ramené
à une seule interrogation fondamentale : quelle est la signification du
principe de souveraineté inscrit dans le Préambule et le dispositif de notre
Constitution et, par voie de conséquence, quelle place occupe-t-il dans nos
institutions ? En d'autres termes, les questions auxquelles nous allons
devoir répondre sont les suivantes : le concept de souveraineté est-il à la
fois clair, intangible et insusceptible de toute évolution ? Pouvons-nous en
faire, à la fin du XXe siècle une interprétation qui ne soit pas
nécessairement celle que nos prédécesseurs en ont donnée depuis la fin du
XVIIIe siècle, sans pour autant remettre en cause l'existence de
la France en tant que Nation ?
Pour tenter d'apporter à
ces questions la réponse dont dépend toute prise de position sur le projet
de loi constitutionnelle, il apparaît nécessaire de dégager la signification
que les constituants de 1958 ont entendu donner au concept de souveraineté,
lorsqu'ils ont réaffirmé un principe qui avait traversé toute notre histoire
constitutionnelle.
A. AVANT 1958.
Il faut rappeler au
préalable que ce principe avait été énoncé en des termes admirables dès
l'article III de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26
août 1789 - « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement
dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en
émane expressément » - avant d'être repris à l'article premier de la
Constitution du 3 septembre 1791 - « La souveraineté est une,
indivisible, inaliénable et imprescriptible. Elle appartient à la Nation ;
aucune section du peuple, aucun individu, ne peut s'en attribuer
l'exercice. » - aux articles 7 à 10 de l'Acte constitutionnel du 24 juin
1793, sous l'intitulé « De la souveraineté du peuple », aux articles
17 et 18 de la Déclaration des droits et des devoirs de l'homme et du
citoyen jointe à la Constitution de l'an VIII, ainsi libellés : « La
souveraineté réside essentiellement dans l'universalité des citoyens. Nul
individu, nulle réunion partielle de citoyens ne peut s'attribuer la
souveraineté. »
Après une éclipse de
plus d'un demi-siècle, occultation qui ne fut d'ailleurs pas totale puisque
plusieurs dispositions de la Constitution de l'an VIII faisaient référence,
au moins indirectement, à la source populaire du pouvoir, le principe de
souveraineté réapparut à l'article premier de la Constitution du 4 novembre
1848, exprimé en des termes voisins de ceux employés dans la période
révolutionnaire : « La souveraineté réside dans l'universalité des
citoyens français. Elle est inaliénable et imprescriptible. Aucun individu,
aucune fraction du peuple ne peut s'en attribuer l'exercice. » Vint
ensuite l'intermède du Second Empire, au cours duquel la souveraineté
nationale fut évidemment battue en brèche dans ses conséquences
institutionnelles, mais maintenue dans son principe : on pouvait lire, en
effet, dans la proclamation qui accompagnait la Constitution du 14 janvier
1852 : « La Constitution actuelle proclame que le Chef que vous avez élu
est responsable devant vous ; qu’il a toujours le droit de faire appel à
votre jugement souverain afin que, dans les circonstances solennelles, vous
puissiez lui continuer ou lui retirer votre confiance ». Le texte même
de la Constitution « faite en vertu des pouvoirs délégués par le peuple
français à Louis-Napoléon Bonaparte par le vote des 20 et 21 décembre
1851 » réaffirme même, dès son article premier, que « la Constitution
reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789, et
qui sont la base du droit public des Français. »
Les lois
constitutionnelles de 1875 ont marqué le triomphe définitif - sous réserve
de l'intermède du régime de Vichy - du principe de souveraineté, même si,
d'une manière quelque peu paradoxale, elles n'en font pas mention. Il fut au
contraire réaffirmé de la manière la plus solennelle par la Constitution du
27 octobre 1946, à la fois dans son préambule qui se réfère explicitement
aux droits et libertés du citoyen consacrés par la Déclaration de 1789 et
dans son article 3 : « La souveraineté nationale appartient au peuple
français. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer
l'exercice. Le peuple l'exerce, en matière constitutionnelle, par le vote de
ses représentants et par le référendum. En toutes autres matières, il
l'exerce par ses députés à l'Assemblée nationale, élus au suffrage
universel, égal, direct et secret. » Mais, toujours à propos de la
Constitution de 1946, son préambule comporte une innovation de la plus
grande importance, sur laquelle nous aurons à revenir à plusieurs reprises ;
il s'agit de son quinzième alinéa, selon lequel : « Sous réserve de
réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à
l'organisation et à la défense de la paix. »
Cette rapide évocation
des constitutions qui ont précédé celle sous l'empire de laquelle nous
vivons démontre que la souveraineté est sans doute, par excellence, le
principe fondateur de notre démocratie. S'agit-il pour autant d'un concept
dénué de toute ambiguïté ? Est-il légitime de l'interpréter ? C'est en
examinant sa place dans la Constitution actuelle, mais aussi l'application
qu'en a faite ces dernières années le juge constitutionnel, qu'il est
possible d'apporter des éléments de réponse à ces questions.
B. DANS LA
CONSTITUTION DE 1958.
Le concept de
souveraineté apparaît à de multiples reprises dans la Constitution du 4
octobre 1958 :
– dans son préambule,
d'abord, à la fois d'une manière directe - « Le peuple français proclame
solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la
souveraineté nationale, tels qu 'ils sont définis par la Déclaration de
1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 » -
et par renvoi au texte de 1946, ce qui, notons-le, a pour conséquence
que le quinzième alinéa précité relatif aux limitations de souveraineté fait
incontestablement partie de notre ordre constitutionnel ;
– dans son dispositif
également, puisque la Constitution de 1958 consacre un titre complet à la
souveraineté, titre au sein duquel l'article 3 reprend, sans changement dans
leur principe, des dispositions déjà rencontrées plusieurs fois :
« La souveraineté
nationale appartient au peuple, qui l'exerce par ses représentants et par la
voie du référendum.
Aucune section du
peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. Le suffrage peut
être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il
est toujours universel, égal et secret.
Sont électeurs, dans
les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs
des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. ».
L'article 4 innove
davantage en proposant l'ébauche d'un statut des partis politiques, auxquels
est imposé le respect « des principes de la souveraineté nationale et de
la démocratie ».
La proclamation réitérée
d'un principe fondateur, à des époques et sous des régimes politiques
différents, ne contribue pas à donner une parfaite clarté à son contenu,
bien au contraire.
Ainsi, tout au long du
XIXe siècle et peut-être même au-delà, une première ambiguïté de
la notion constitutionnelle de souveraineté a nourri le débat, voire
l'affrontement, des tenants de la souveraineté nationale orientée vers une
démocratie strictement représentative opposés à ceux d'une souveraineté
populaire impliquant une démocratie plus directe. Ce débat est
historiquement capital, mais nous ne ferons ici que le mentionner à titre
d'exemple du caractère incertain du contenu de la notion de souveraineté,
dans la mesure où il n'a pas de rapport direct avec le projet qui nous
occupe et où, surtout, les constituants de 1958, après ceux de 1946, se sont
efforcés de le clore en opérant une synthèse des deux conceptions, ainsi que
le montre la rédaction du premier alinéa de l'article 3 de l'actuelle
Constitution: « La souveraineté nationale appartient au peuple,
qui l'exerce par ses représentants ou par la voie du
référendum. »
Mais la notion de
souveraineté a toujours recelé - et recèle encore dans le texte de 1958 -
une autre ambiguïté ou plus exactement une autre ambivalence qui a été mise
en lumière par de nombreux constitutionnalistes, notamment par le professeur
François Luchaire et qui, à la différence de la première, est au coeur du
débat d'aujourd'hui : le principe constitutionnel a-t-il une portée
seulement interne ? A-t-il des conséquences au plan externe ? Vaut-il sur
l'un et l'autre plan ?
Dans une conception
purement interne, la souveraineté de la Nation - ou du peuple - s'oppose à
celle d'un groupe ou d'un individu, le Roi en 1789. Dans l'acception
externe, il ne s'agit plus d'affirmer la prééminence de la Nation tout
entière sur l'une ou l'autre de ses composantes en tant que source du
pouvoir légitime, mais celle de la Nation et de l'État dans lequel elle se
réalise par rapport à tout ce qui lui est extérieur, États étrangers,
organisations internationales, Union européenne aujourd'hui. En fait, il y a
là plus qu'une ambiguïté : le concept de souveraineté recouvre
incontestablement deux réalités différentes, dont il faut se demander si
elles sont ou non indissociables.
La difficulté du débat
d'aujourd'hui tient précisément au fait que le principe de souveraineté a
conservé dans la Constitution de 1958 cette ambivalence contenue sans doute
dès l'origine.
– Ainsi, par exemple,
dans le cas de l'article 4, les principes de la souveraineté que les partis
politiques doivent respecter ont tout autant une signification interne - ils
se confondent alors partiellement avec ceux de la démocratie - qu'externe :
la nouvelle disposition avait en effet pour objet premier, les travaux
préparatoires de la Constitution en témoignent, de donner le fondement
juridique le plus solide qui fût à l'éventuelle interdiction d'un parti qui
viendrait à être considéré comme d'obédience étrangère.
– A l'inverse,
l'article 3 de la Constitution paraît s'inspirer de la conception purement
interne de la souveraineté de l'article III de la Déclaration de 1789 selon
lequel « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la
Nation », et non dans quelque corps intermédiaire ou individu que ce soit.
Il s'agit d'affirmer un principe de portée interne, en application duquel
des droits sont reconnus aux citoyens français, le droit de vote tout
particulièrement, et non de définir les prérogatives de la Nation française
par rapport aux sources de pouvoir qui lui sont extérieures.
Dans cette perspective -
et nous voici au coeur du débat - quelle lecture doit-on faire en
particulier du dernier alinéa de l'article 3, aux termes duquel : « Sont
électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux
français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et
politiques. » ? Cette disposition est-elle l'illustration d'une
conception de la souveraineté qui s'opposerait radicalement -
essentiellement, auraient dit les auteurs de la Déclaration des droits de
l'homme - à ce que le droit de vote et d'éligibilité soient accordés à
d'autres que les citoyens français ?
La réponse est moins
simple qu'une lecture rapide ne peut le laisser supposer et que ne
paraissent le penser les adversaires du traité de l'Union européenne. Le
dernier alinéa de l'article 3 peut, certes, s'entendre comme signifiant que
le droit de vote est reconnu aux seuls citoyens français qu'il vise ; mais
l'ambiguïté résulte précisément du fait que le mot « seuls » n'y figure pas.
En fait, une autre lecture est possible, selon laquelle cet alinéa aurait
pour objet d'affirmer un droit fondamental reconnu aux citoyens français,
mais pas nécessairement à eux seuls, tout en habilitant le législateur à
priver de ce droit certains citoyens qui en seraient devenus indignes ou
incapables ; il s'agirait simplement d'énoncer le principe démocratique du
caractère universel du suffrage et de donner une base constitutionnelle à la
notion législative de la privation des droits civils ou civiques.
A l'appui de cette
lecture, ne doit-on pas observer qu'à l'époque où fut rédigée cette
disposition, d'ailleurs reprise de la Constitution de 1946, voire de celle
de 1848, la question de la reconnaissance du droit de vote à d'autres que
les nationaux français était loin de se poser dans les mêmes termes
qu'aujourd'hui - la construction européenne, notamment, n'en était qu'à ses
balbutiements - et qu'en conséquence il est peu probable que l'intention du
constituant ait été d'y apporter une réponse ?
II est même permis de
penser, au vu des travaux préparatoires de la Constitution, notamment des
débats auxquels le projet d'article 3 a donné lieu au Conseil d'État, qu'au
moins pour certains auteurs du texte constitutionnel, cette disposition
n'avait rien d'exclusif. Il faut rappeler, sur ce point important, qu'en
1958, des non Français - Togolais et Camerounais - jouissaient en France des
droits civiques. Par ailleurs, était affirmé à l'article 77 de la
Constitution le principe d'une citoyenneté unique de la Communauté et il
était en conséquence plus qu'envisagé de permettre aux accords de communauté
de prévoir la réciprocité dans l'exercice des droits civiques entre Français
et nationaux des anciens territoires d'outre-mer devenus des États de la
Communauté. C'est, d'ailleurs, ce à quoi invitait la loi constitutionnelle
du 3 juin 1958 qui a défini les principes de la future Constitution et ce
que n'exclut pas le deuxième alinéa de son préambule.
Affirmer donc que le
principe de souveraineté, tel qu'inscrit à l'article 3 de la Constitution,
interdit absolument d'accorder le droit de vote à d'autres qu'aux nationaux
français relève donc d'une simplification abusive.
– L'ambiguïté entourant
la signification exacte du principe de souveraineté dans la Constitution de
1958 n'est pas atténuée par l'examen de plusieurs autres de ses
dispositions.
Il convient de revenir
au quinzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui autorise,
sous réserve de réciprocité, les limitations de souveraineté
nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix. Nous serons amenés
tout à l'heure à nous interroger, au vu de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel, sur le point de savoir si cette disposition - qui, à la
lettre et historiquement n'a pas d'autre utilité que de permettre la
participation de la France aux actions diplomatiques et militaires des
Nations-Unies - doit être interprétée strictement et si elle interdit, en
particulier, tout transfert de souveraineté ou, du moins, de
compétences. Qu'il suffise de remarquer, pour le moment, que le constituant
de 1946, approuvé sur ce point par celui de 1958, n'a pas entendu faire de
la souveraineté une sorte de bloc totalement intangible ou indivisible.
N'ayons garde, par
ailleurs, d'oublier que la Constitution de 1958 comporte aussi un titre XIII
« Des accords d'association », dont l'unique article - article 88 - dispose
que « la République ou la Communauté peuvent conclure des accords avec
des États qui désirent s'associer à elle pour développer leur
civilisation. » Certes, cette disposition n'a jamais reçu d'application
concrète et il serait donc hasardeux d'aller trop loin dans les conclusions
que l'on peut en tirer. Il ne paraît pourtant pas illégitime d'affirmer,
compte tenu du caractère général de l'objectif assigné aux accords
d'association, que si de tels accords avaient vu le jour, ils auraient
probablement entraîné des limitations de souveraineté allant au-delà de
celles visées dans le préambule de 1946, voire de véritables transferts.
Il reste enfin à évoquer
d'autres dispositions constitutionnelles qui, quoique n'ayant pas connu,
elles non plus, d'application durable, témoignent pourtant du fait que le
constituant n'a pas entendu donner la valeur la plus absolue au principe de
souveraineté qu'il réaffirmait. Il s'agit des articles 77 à 87 qui composent
le titre XII « De la Communauté ». Les articles 77 et 78 en particulier
permettent d'affirmer que, pour le constituant de 1958, le principe de
souveraineté ne s'opposait pas à ce que la France noue les liens les plus
étroits avec d'autres États, qui, certes n'étaient pas nécessairement
indépendants, mais n'en étaient pas moins distincts d'elle. L'article 77
proclamait l'existence d'une citoyenneté unique de la Communauté ; mais la
lecture de l'article 78 est peut-être encore plus éclairante, plus
révélatrice de l'idée que le principe de souveraineté affirmé par la
Constitution n'était pas considéré comme ayant une valeur absolue, puisqu'il
reconnaît à la Communauté un domaine de compétences - distinct de celui de
la République - qui comprend manifestement des matières relevant pleinement
de la souveraineté. Cet article mérite d'être cité dans son intégralité :
« Le domaine de la
Communauté comprend la politique étrangère, la défense, la monnaie, la
politique économique et financière commune ainsi que la politique des
matières premières stratégiques.
« Il comprend en
outre, sauf accord particulier, le contrôle de la justice, l'enseignement
supérieur, l'organisation générale des transports extérieurs et communs et
des télécommunications.
« Des accords
particuliers peuvent créer d'autres compétences communes ou régler tout
transfert de compétence de la Communauté à l'un de ses membres. »
Comment ne pas
constater, au-delà des différences de vocabulaire, la curieuse similitude
entre les matières relevant du domaine de la Communauté et les compétences
qui seront celles de l'Union européenne : politique étrangère, défense,
monnaie, politique économique et financière commune ...? Comment ne pas
observer aussi que l'article 78 va même jusqu'à autoriser, sans aucune
limite, des transferts de compétence ultérieurs au profit de la Communauté
et qu'en ce sens, il apparaît sensiblement plus audacieux que le projet de
révision qui nous est soumis ?
Constater cette
similitude conduit à formuler la question qui nous occupe aujourd'hui de la
manière suivante : le constituant de 1958 avait su procéder à l'adaptation
du plus fondamental de nos principes, la souveraineté, avec l'espoir de
bâtir une Communauté avec les peuples d'outre-mer ; sommes-nous prêts à en
faire autant - ou un peu moins - en 1992 au bénéfice de l'Union européenne,
au moment où il n'est plus contestable que c'est par elle que passe le
maintien de l'influence mondiale de notre pays ?
II. – LA
JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE ANTERIEURE A LA DÉCISION DU 9 AVRIL 1992.
Il ressort des analyses
qui précèdent que ni la signification, ni la portée du principe
constitutionnel de souveraineté ne sont susceptibles d'une interprétation
unique. Comme dans d'autres domaines, plusieurs décisions du Conseil
constitutionnel sont toutefois venues apporter des éclairages
supplémentaires ; il importe de les rappeler, dans la mesure où c'est
précisément à la suite d'une décision qui représente l'aboutissement de
cette jurisprudence que nous sommes appelés à délibérer.
Avant cette décision
n° 92-308 DC du 9 avril 1992, la première dans laquelle il ait apporté une
réponse de non conformité partielle à la question qui lui était posée, le
Conseil constitutionnel avait été appelé à trois reprises à se prononcer, en
application de son article 54, sur la conformité à la Constitution
d'engagements internationaux. Ce sont naturellement ces décisions qui
doivent guider au premier chef notre réflexion ; mais d'autres, prises en
application de l'article 61, apportent aussi des éléments particulièrement
utiles : il s'agit notamment de deux décisions récentes, concernant l'une la
loi qui a ouvert l'accès de la fonction publique à tous les ressortissants
de la Communauté européenne, l'autre la loi qui autorisait l'approbation de
la convention d'application de l'accord de Schengen.
A chaque fois, le
Conseil a été amené à prendre position sur la portée du principe
constitutionnel de souveraineté à l'égard d'engagements internationaux,
conclus ou non dans le cadre de la Communauté européenne. Leur examen va
faire apparaître que cette position semble avoir évolué dans le sens d'une
ouverture de plus en plus grande.
A. LES DÉCISIONS
PRISES SUR LE FONDEMENT DE L'ARTICLE 54 DE LA CONSTITUTION.
Les trois décisions
prises en application de l'article 54 de la Constitution sont les
suivantes :
– décision n° 70-39 DC
du 19 juin 1970, rendue sur saisine du Premier ministre à propos du traité,
signé à Luxembourg le 22 avril 1970, portant modification de certaines
dispositions budgétaires des traités instituant les Communautés européennes
et du traité instituant un conseil unique et une commission unique des
Communautés européennes ainsi que de la décision du Conseil des Communautés
européennes en date du 21 avril 1970, relative au remplacement des
contributions des États membres par des ressources propres aux Communautés ;
– décision n°76-71DC du
30 décembre 1976, rendue sur saisine du Président de la République, à propos
de la décision du Conseil des Communautés européennes relative à l'élection
de l'Assemblée des Communautés au suffrage universel direct ;
– décision n° 85-188 DC
du 22 mai 1985, rendue sur saisine du Président de la République, à propos
du protocole n° 6 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales concernant l'abolition de la
peine de mort.
Dans ces trois
décisions, le Conseil constitutionnel s'est référé au quinzième alinéa du
préambule de la Constitution de 1946 relatif aux limitations de souveraineté
pouvant être consenties sous réserve de réciprocité pour l'organisation et
la défense de la paix et dont le juge constitutionnel a ainsi étendu la
portée au-delà de la circonstance historique d'origine. Dans chacune de ces
décisions, le Conseil constitutionnel s'est interrogé sur le point de savoir
si l'engagement international dont il était saisi pouvait porter atteinte
aux « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale »,
qu'il a progressivement définies, pour conclure à trois reprises par la
négative.
– La référence au
quinzième alinéa du préambule de 1946 est peu visible dans la décision du 19
juin 1970, puisqu'elle prend seulement la forme d'un visa et n'apparaît pas
dans le corps même de la décision. Elle devient en revanche explicite dans
celle du 20 septembre 1976, qui eut à l'époque un retentissement politique
considérable, d'autant plus significatif que le Conseil n'avait pourtant
déclaré aucune clause de l'engagement international qui lui était soumis
contraire à la Constitution : le Conseil a en effet reconnu la conformité à
la Constitution de la décision relative à l'élection au suffrage universel
direct de l'Assemblée des Communautés, au motif que cette décision
n'affectait en rien les compétences, les pouvoirs et donc la nature de cette
assemblée, et ne pouvait ainsi porter quelque atteinte que ce fût au
principe de souveraineté. Le juge constitutionnel affirme en outre que
l'Assemblée des Communautés « n'appartient pas à l'ordre institutionnel
de la République française et ne participe pas à l'exercice de la
souveraineté nationale ». Observons que se trouve ici exprimé une
première fois le raisonnement sur lequel le Conseil constitutionnel s'est
appuyé dans sa décision du 9 avril 1992 pour considérer que l'octroi du
droit de vote et d'éligibilité aux ressortissants des États membres n'est en
rien contraire à la Constitution, pour les élections européennes.
Toutefois, l'intérêt
essentiel de la décision du 30 décembre 1976 ne réside pas dans la réponse
donnée à la question posée, mais bien davantage dans un considérant de
principe, dont on a pu penser à l'époque qu'il allait commander le devenir
des institutions communautaires en donnant un coup d'arrêt à ce que nombre
d'observateurs et de responsables politiques considéraient comme une dérive
vers la supra-nationalité. Le Conseil cite, cette fois, le quinzième alinéa
du préambule de 1946 qui autorise sous certaines conditions des limitations
de souveraineté, pour en déduire, en quelque sorte a contrario, qu'« aucune
disposition de nature constitutionnelle n’autorise des transferts de tout ou
partie de la souveraineté nationale à quelque organisation internationale
que ce soit. »
Sur la base de
dispositions constitutionnelles dont on a souligné ci-dessus l'ambiguïté,
une conception stricte de la portée du principe de souveraineté semble donc
triompher. Dans son ouvrage « La jurisprudence du Conseil constitutionnel -
Principes directeurs », M. Bruno Genevois observe que « la vigueur de cette
motivation n'est pas sans rappeler les prises de position d'un certain
nombre de juristes à l'encontre du traité instituant la Communauté
européenne de défense »...
La position du Conseil
constitutionnel a naturellement fait l'objet de critiques de nature
politique ; elle s'est aussi heurtée à des objections juridiques, une partie
de la doctrine faisant observer qu'une limitation des pouvoirs de l'État qui
conclut une convention internationale est inhérente à la notion même
d'engagement international. Par ailleurs, on a pu s'interroger sur la
validité de la distinction entre limitations - autorisées sous certaines
conditions - et transferts de souveraineté - interdits - dans la mesure où
il paraît bien difficile de se représenter concrètement en quoi pourrait
consister une limitation de souveraineté qui ne s'accompagnerait d'aucun
transfert.
– Peut-être le Conseil
n'a-t-il pas été insensible aux critiques adressées à sa décision du 30
décembre 1976. En effet, celle du 22 mai 1985, la troisième rendue en
application de l'article 54 de la Constitution, traduit une évolution
sensible, sinon un revirement, de sa jurisprudence sur la portée du principe
de souveraineté à l'égard des engagements internationaux.
En effet, dans cette
décision - relative, rappelons-le, au protocole n° 6 additionnel à la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales concernant l'abolition de la peine de mort - le Conseil
constitutionnel a repris la notion de « conditions essentielles
d'exercice de la souveraineté nationale », affirmée dès 1970 ; mais il
lui a sans doute donné une signification nouvelle en explicitant quelque peu
son contenu. Selon la décision de 1985, un engagement international ne
serait contraire à la Constitution que s'il portait atteinte aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté nationale et, deuxième temps de
la réflexion, il n'en irait ainsi que si cet engagement était « incompatible
avec le devoir pour l'État d'assurer le respect des institutions de la
République, la continuité de la vie de la Nation et la garantie des droits
et libertés des citoyens ». On pourrait disserter à l'infini sur la
signification des critères ainsi définis, mais l'essentiel n'est pas là : il
réside dans le fait que ces critères existent et qu'ils ne recouvrent pas la
totalité de la compétence étatique, mais uniquement trois de ses aspects,
certes les plus fondamentaux, les institutions républicaines, la sauvegarde
de la Nation, la liberté des Français. En se référant à ces critères, il
paraît désormais plus aisé d'admettre la conformité à la Constitution d'un
engagement international. En d'autres termes, la définition, même imprécise,
des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale,
paraît traduire une conception plus ouverte de cette dernière que la seule
affirmation laconique de son principe.
B. DEUX DÉCISIONS
PRISES SUR LE FONDEMENT DE L'ARTICLE 61.
Deux décisions
ultérieures du Conseil constitutionnel, rendues cette fois en application de
l'article 61 de la Constitution, sont venues consacrer l'évolution de sa
jurisprudence.
– La première - décision
n° 91-293 DC du 23 juillet 1991 - a été rendue à propos de la loi portant
diverses dispositions relatives à la fonction publique, au sein de laquelle
étaient plus particulièrement contestées celles ouvrant sous certaines
conditions l'accès de la fonction publique aux ressortissants des États
membres de la Communauté européenne. Les requérants avançaient, entre autres
motifs, que l'article VI de la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen, disposant notamment que tous les citoyens étant égaux aux yeux de
la loi sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois
publics selon leur capacité, avait pour effet de réserver l'accès de la
fonction publique aux citoyens français. Le Conseil n'a pas retenu cet
argument, en soulignant qu'il ne reconnaissait pas aux seuls citoyens
français le bénéfice du principe qu'il édictait et que le législateur
pouvait donc légitimement ajouter d'autres bénéficiaires. En inscrivant
cette disposition dans la Déclaration de 1789, ses auteurs avaient entendu
affirmer un principe d'égalité entre tous les citoyens, et non exclure les
étrangers, à une époque où il était tout à fait admis qu'ils puissent
exercer les plus hautes fonctions publiques, et même des fonctions
gouvernementales.
Le Conseil a donc refusé
de donner valeur constitutionnelle au principe qui subordonne la qualité de
fonctionnaire à la possession de la nationalité française, puisqu'il a
reconnu au législateur la possibilité d'y déroger. Dans la perspective du
débat d'aujourd'hui, l'essentiel de la décision du Conseil tient au fait
qu'il a considéré que l'existence d'une règle constitutionnelle
reconnaissant certains droits aux Français n'interdit pas nécessairement au
législateur de les étendre à d'autres.
– La décision n° 91-294
DC du 29 juillet 1991, rendue sur la loi autorisant l'approbation de la
convention d'application de l'accord de Schengen a été l'occasion, pour le
Conseil constitutionnel, de préciser ce que recouvre, selon lui, la notion
de « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale », en
examinant dans quelle mesure la convention dont il était saisi satisfaisait
à chacune de ces conditions, à savoir, rappelons-le, le respect des
institutions, des frontières en l'espèce, la continuité de la vie de la
Nation, mise en cause selon les requérants par les incidences de
l'application de la convention sur l'acquisition de la nationalité française
et sur la maîtrise des flux migratoires et, enfin, la garantie des droits et
libertés des citoyens, qui auraient été menacés, toujours selon les
requérants, par le franchissement sans contrôle des frontières internes des
États signataires de la convention.
Les motifs pour lesquels
le Conseil a écarté, pour chacun de ces critères, les arguments avancés par
les requérants n'ont pas d'intérêt direct pour notre débat. Ce qu'il
importe, en revanche, de souligner, c'est que la reconnaissance et
l'identification, au sein du principe de souveraineté, des conditions
essentielles de son exercice, a donné au juge constitutionnel les moyens de
faire prévaloir une conception plus ouverte de la notion même de
souveraineté. En ce sens, la décision du 25 juillet 1991 confirme ce que
nous avons pu observer à propos de celle du 22 mai 1985.
Un autre élément vient
illustrer le fait qu'en 1991, le Conseil constitutionnel paraît avoir
abandonné la conception restrictive du principe de souveraineté que semblait
impliquer sa décision du 30 décembre 1976. Les requérants reprochaient à la
convention d'application de l'accord de Schengen d'entraîner des transferts,
voire un abandon de souveraineté ; le Conseil constitutionnel a examiné ces
points, en écartant d'ailleurs les arguments des requérants, mais sans
reprendre le considérant de principe de sa décision de 1976 selon lequel, si
le préambule de 1946 autorisait sous certaines conditions des limitations de
souveraineté, aucune disposition constitutionnelle, en revanche,
n'autorisait des transferts de tout ou partie de la souveraineté nationale.
L'évolution est peut-être encore timide, puisque le Conseil n'a pas renoncé
à rechercher dans la convention qui lui était soumise d'éventuels
transferts, contraires à la Constitution à l'inverse de limitations qui
auraient pu être admises, et qu'il n'a donc pas abandonné une distinction
entre limitations et transferts de souveraineté dont le bien-fondé avait
suscité quelques interrogations. Mais le fait que le Conseil - qui n'hésite
pas à reprendre un considérant de principe d'une décision à l'autre - ne
l'ait pas fait avec celui de 1976 n'en constitue pas moins une évolution
réelle.
III. – LA DÉCISION DU
9 AVRIL 1992.
La décision n° 92-308 DC
du 9 avril 1992 sur le traité sur l'Union européenne, à la suite de laquelle
nous sommes aujourd'hui saisis d'un projet de loi constitutionnelle,
confirme et amplifie l'évolution jurisprudentielle que l'on vient de
rappeler, même si, d'une manière quelque peu paradoxale, elle est la
première par laquelle le Conseil constitutionnel déclare non conformes à la
Constitution certaines clauses d'un engagement international soumis à son
examen en application de l'article 54 de la Constitution. En fait, le
paradoxe n'est qu'apparent, dans la mesure où le Conseil constitutionnel
n'avait encore jamais été saisi d'un traité ayant de telles conséquences
politiques et institutionnelles et que les motifs d'inconstitutionnalité,
pour être réels, n'en sont pas moins limités et clairement identifiés.
A. LA VALIDATION
CONSTITUTIONNELLE DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE.
Si l'opinion a surtout
retenu de la décision du Conseil constitutionnel qu'elle déclarait non
conformes à la Constitution trois points du traité de Maastricht, on ne
saurait pour autant méconnaître d'autres éléments de cette décision qui sont
peut-être tout aussi importants. Ainsi en va-t-il en particulier du
considérant de principe par lequel le Conseil constitutionnel valide en
quelque sorte, a posteriori, l'ensemble de la construction européenne, y
compris les transferts de compétence auxquels elle a pu donner lieu depuis
la mise en application de ses textes fondateurs. Le Conseil constitutionnel
écrit, en effet :
« Considérant qu'il
résulte de ces textes de valeur constitutionnelle que le respect de la
souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que, sur le fondement des
dispositions précitées du préambule de la Constitution de 1946, la France
puisse conclure, sous réserve de réciprocité, des engagements internationaux
en vue de participer à la création ou au développement d'une organisation
internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de
pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par
les États membres ; »
Le Conseil aboutit à ce
considérant d'une importance majeure au terme d'une nouvelle lecture des
dispositions constitutionnelles. Tout en continuant de fonder sa réflexion
sur le quinzième alinéa du préambule de 1946 selon lequel « sous réserve de
réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à
l'organisation et à la défense de la paix », le Conseil a pris en compte,
davantage que dans ses décisions antérieures, le fait que le même préambule
comporte aussi un quatorzième alinéa aux termes duquel la République
française se « conforme aux règles du droit public international »- parmi
lesquelles la règle « pacta sunt servanda » - et qu'en outre
l'article 53 de la Constitution de 1958 consacre, comme le faisait
l'article 27 de celle de 1946, l'existence de « traités ou accords relatifs
à l'organisation internationale ». Sur cette base, le Conseil
constitutionnel ne se réfère plus à la notion de transferts de souveraineté,
qu'il avait antérieurement jugés contraires à la Constitution, mais à celle
de transferts de compétences, qu'il se déclare prêt à admettre, dès lors
que, selon la formule maintenant consacrée, ils ne portent pas atteinte aux
conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.
Nous assistons donc à la
naissance d'une nouvelle conception jurisprudentielle, plus ouverte que la
précédente, mais dont toute prudence n'est évidemment pas absente : le
principe de transferts de compétence est admis, le Conseil constitutionnel
ne se privant pas pour autant de la possibilité de se prononcer sur la
validité de chacun de ces transferts au regard du respect des conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Dans la suite de sa
décision, le juge constitutionnel met immédiatement en oeuvre ce nouveau
type de contrôle, qui le conduit à déclarer contraires à la Constitution
trois clauses du traité sur l'Union européenne. Remarquons à cette occasion
que la nouvelle conception jurisprudentielle du Conseil constitutionnel
paraît traduire son hostilité à ce que soit ajoutée à la Constitution une
disposition générale qui autoriserait sans réserve tout transfert de
compétences ultérieur au bénéfice des institutions européennes.
Avant d'aborder l'étude
des points du traité de Maastricht déclarés non conformes à la Constitution,
il importe de souligner une autre manifestation de la prudence que conserve
le juge constitutionnel.
Sa décision ne traite
explicitement que des clauses du traité qui seront, au terme de son
raisonnement, déclarées contraires à la Constitution. Le Conseil fait
pourtant une exception significative à cette méthode, dans le cas de celle
qui reconnaît aux ressortissants des États membres le droit de vote et de
l'éligibilité aux élections au Parlement européen : quoique finalement
déclarée non contraire à la Constitution, cette clause voit sa portée
explicitement analysée par le Conseil, qui saisit ainsi l'occasion de
confirmer sa jurisprudence de 1976, en rappelant que le Parlement européen a
pour fondement juridique, non les termes de la Constitution de 1958, mais
des engagements internationaux déjà souscrits, que le traité sur l'Union
européenne n'a pas pour conséquence de modifier sa nature juridique et,
surtout, que le Parlement européen ne constitue pas une assemblée souveraine
dotée d'une compétence générale et qui aurait vocation à concourir à
l'exercice de la souveraineté nationale. Est enfin réaffirmée l'idée que « le
Parlement européen appartient à un ordre juridique propre qui, bien que se
trouvant intégré au système juridique des différents États membres des
Communautés, n'appartient pas à l'ordre institutionnel de la République
française. ». Même dans le cadre d'une décision qui confirme l'évolution
de sa jurisprudence vers une conception plus ouverte de la souveraineté
nationale, le Conseil constitutionnel prend bien soin de maintenir, pour
l'avenir, un certain nombre de « garde-fous » lui permettant de conserver
les moyens d'imposer le préalable d'une révision constitutionnelle à toute
dérive supranationale qui passerait, par exemple, par une redéfinition des
compétences respectives des Parlements des États membres et du Parlement
européen.
B. LES TROIS CLAUSES
DU TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE DÉCLARÉES NON CONFORMES À LA CONSTITUTION.
Le Conseil
constitutionnel a considéré que trois clauses du traité sur l'Union
européenne, ainsi que certaines de ses autres dispositions jugées
indissociables, portaient atteinte aux conditions essentielles d'exercice de
la souveraineté et devaient de ce fait être déclarées non conformes à la
Constitution.
– Le droit de vote et
d'éligibilité des ressortissants des États membres aux élections
municipales.
La première de ces
clauses est le paragraphe 1 de l'article 8 B ajouté au traité de Rome par
l'article G de celui sur l'Union européenne. Ce paragraphe est ainsi
rédigé :
« 1. Tout citoyen de
l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le
droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre
où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État.
Ce droit sera exercé sous réserve des modalités à arrêter avant le 31
décembre 1994 par le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la
Commission et après consultation du Parlement européen ; ces modalités
peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes
spécifiques à un État membre le justifient. »
Cette disposition
constitue l'un des trois points essentiels de la nouvelle partie intitulée
« La citoyenneté de l'Union » insérée dans le traité de Rome, les deux
autres étant l'article 8 B, paragraphe 2, qui reconnaît le droit de vote et
d'éligibilité des ressortissants des États membres aux élections européennes
dans celui de ces États où ils résident, qu'ils en aient ou non la
nationalité et l'article 8 C qui accorde à tout citoyen de l'Union, sur le
territoire d'un pays tiers où l'État dont il est ressortissant n'est pas
représenté, le bénéfice de la protection de la part des autorités
diplomatiques et consulaires de tout État membre, dans les mêmes conditions
qu'aux nationaux de cet État.
A propos du paragraphe 1
de l'article 8 B, le Conseil constitutionnel a estimé, en premier lieu, que
le fait que sa rédaction ne fixe qu'un principe, dont les modalités de mise
en oeuvre seraient arrêtées ultérieurement par le Conseil des ministres de
la Communauté, ne s'opposait pas à ce que ce principe lui-même fasse l'objet
de son examen. Il a conclu à sa non-conformité à la Constitution au terme
d'un raisonnement qu'il convient maintenant de présenter, même s'il n'a pas
constitué une réelle surprise.
Le Conseil a bien
entendu fondé son analyse sur l'article 3 de la Constitution, déjà évoqué à
plusieurs reprises et qui réaffirme le principe de la souveraineté nationale
ainsi que ses conséquences en matière de droit de vote et d'éligibilité. Il
s'est également référé à l'article 24 qui définit le rôle constitutionnel de
représentation des collectivités territoriales de la République reconnu au
Sénat et à l'article 72, dans la mesure où son premier alinéa place les
communes au rang des collectivités territoriales de la République et où son
deuxième alinéa pose le principe de leur libre administration par des
conseils élus.
Sur ces bases, le
Conseil constitutionnel a développé le raisonnement suivant : le principe de
la libre administration des collectivités territoriales par des conseils
élus implique que leurs organes délibérants - ceux des communes, en l'espèce
- ne peuvent procéder que d'une élection au suffrage universel ; le rôle
constitutionnel de représentation des collectivités territoriales dévolu au
Sénat implique l'élection des sénateurs par un corps électoral qui soit
lui-même l'émanation de ces collectivités et donc de leurs organes
délibérants ; il s'ensuit que la désignation des conseillers municipaux a
une incidence sur l'élection des membres du Sénat ; celui-ci ayant la
qualité d'assemblée parlementaire participe à l'exercice de la souveraineté
nationale. Dès lors, conclut le Conseil constitutionnel, « le quatrième
alinéa de l'article 3 de la Constitution implique que seuls les « nationaux
français » ont le droit de vote et d'éligibilité aux élections effectuées
pour la désignation de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale
de la République et notamment pour celle des conseillers municipaux ou des
membres du Conseil de Paris ; ».
On remarquera que le
Conseil constitutionnel a pris soin - il n'en avait d'ailleurs pas besoin -
de ne pas soulever la question de la participation directe de ressortissants
des États de la Communauté devenus membres d'un conseil municipal français,
à l'élection des sénateurs. Il faut y voir la conséquence du fait que le
mode d'élection des sénateurs et les modalités de désignation des délégués
qui participent à cette élection relèvent du domaine de la loi ordinaire et
ne sont donc déterminés par aucune règle ou principe de valeur
constitutionnelle autre que celui selon lequel le Sénat, élu au suffrage
indirect, assure la représentation des collectivités territoriales de la
République.
Pour la même raison liée
aux domaines respectifs de la Constitution et de la loi, le Conseil
constitutionnel n'a pas évoqué la question que pourrait poser l'accès de
ressortissants des États membres de la Communauté aux fonctions de maire ;
ce problème est cependant réel, puisque les maires sont officiers de police
et ont la qualité d'officier d'état-civil et sont à ce double titre investis
d'une partie de la souveraineté nationale. On verra ci-dessous qu'allant sur
ce point au-delà de ce qu'exigé la décision du juge constitutionnel, le
projet de loi s'efforce d'apporter une réponse à cette difficulté.
– L'établissement
d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques.
Sans remettre en cause
ni l'objectif global de l'Union économique et monétaire, ni les mesures,
déjà fort contraignantes, qui doivent traduire la mise en oeuvre de sa
deuxième phase, le Conseil constitutionnel a considéré qu'il résultait « des
dispositions applicables à compter du début de la troisième phase de l'Union
économique et monétaire que la réalisation d'un semblable objectif se
traduirait par la mise en oeuvre d'une politique monétaire et d'une
politique de change uniques suivant des modalités telles qu'un État membre
se trouverait privé de compétences propres dans un domaine où sont en cause
les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ; ».
Dans leur état, conclut
le Conseil, les dispositions de la Constitution font donc obstacle à ce que
la France s'intègre à l'Union économique et monétaire instituée par le
traité.
En conséquence, ont été
déclarés contraires à la Constitution, outre l'article B du traité sur
l'Union européenne, dans la mesure, du moins, où il prévoit l'établissement
d'une union économique et monétaire comportant à terme une monnaie unique,
plusieurs dispositions ajoutées au traité de Rome par l'article G de celui
de Maastricht. Ces dispositions sont les suivantes :
• Paragraphe 2 de
l'article 3 A :
« 2. Parallèlement,
dans les conditions et selon les rythmes et les procédures prévus par le
présent traité, cette action comporte la fixation irrévocable des taux de
change conduisant à l'instauration d’une monnaie unique, l’Écu, ainsi que la
définition et la conduite d'une politique monétaire et d'une politique de
change uniques dont l'objectif principal est de maintenir la stabilité des
prix et, sans préjudice de cet objectif, de soutenir les politiques
économiques générales dans la Communauté, conformément au principe d'une
économie de marché ouverte où la concurrence est libre. »
• Paragraphe 2 de
l'article 105 :
« 2. Les missions
fondamentales relevant du système européen de banques centrales consistent
à :
« – définir et mettre
en oeuvre la politique monétaire de la Communauté ;
« – conduire les
opérations de change conformément à l'article 109 ;
« – détenir et gérer
les réserves officielles de change des États-membres ;
« – promouvoir le bon
fonctionnement des systèmes de paiement. »
• Article 105 A :
« 1. La Banque
centrale européenne (B.C.E.) est seule habilitée à autoriser l'émission de
billets de banque dans la Communauté. La B.C.E. et les banques centrales
nationales peuvent émettre de tels billets. Les billets de banque émis par
la B.C.E. et les banques centrales nationales sont les seuls à avoir cours
légal dans la Communauté."
« 2. Les États
membres peuvent émettre des pièces, sous réserve de l'approbation, par la
B.C.E., du volume de l'émission. Le Conseil, statuant conformément à la
procédure visée à l'article 189 C et après consultation de la B.C.E., peut
adopter des mesures pour harmoniser les valeurs unitaires et les
spécifications techniques de toutes les pièces destinées à la circulation,
dans la mesure où cela est nécessaire pour assurer la bonne circulation de
celles-ci dans la Communauté. »
• Article 107 :
« Dans l'exercice des
pouvoirs et dans l'accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont
été conférés par le présent traité et les statuts du S.E.B.C.
[Système européen des
banques centrales], ni la B.C.E., ni une banque centrale nationale, ni un
membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni
accepter des instructions des institutions ou organes communautaires, des
gouvernements des États membres ou de tout autre organisme. Les institutions
et organes communautaires ainsi que les gouvernements des États membres
s’engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les
membres des organes de décision de la B.C.E. ou des banques centrales
nationales dans l'accomplissement de leurs missions. »
• Article 109 :
« 1. Par dérogation à
l'article 228, le Conseil, statuant à l'unanimité sur recommandation de la
B.C.E. ou de la Commission, après consultation de la B.C.E. en vue de
parvenir à un consensus compatible avec l'objectif de la stabilité des prix,
et après consultation du Parlement européen, selon la procédure visée au
paragraphe 3 pour les arrangements y mentionnés, peut conclure des accords
formels portant sur un système de taux de change pour l'Ecu, vis-à-vis des
monnaies non communautaires. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée
sur recommandation de la B.C.E. ou de la Commission, et après consultation
de la B.C.E. en vue de parvenir à un consensus compatible avec l'objectif de
la stabilité des prix, peut adopter, modifier ou abandonner les cours
centraux de l’Ecu dans le système des taux de change. Le président du
Conseil informe le Parlement européen de l'adoption, de la modification ou
de l'abandon des cours centraux de l’Écu.
« 2. En l'absence
d'un système de taux de change vis-à-vis d'une ou de plusieurs monnaies non
communautaires au sens du paragraphe 1, le Conseil, statuant à la majorité
qualifiée soit sur recommandation de la Commission et après consultation de
la B.C.E., soit sur recommandation de la B.C.E., peut formuler les
orientations générales de politique de change vis-à-vis de ces monnaies. Ces
orientations générales n'affectent pas l'objectif principal du S.E.B.C., à
savoir le maintien de la stabilité des prix.
« 3. Par dérogation à
l'article 228, au cas où des accords sur des questions se rapportant au
régime monétaire ou de change doivent faire l'objet de négociations entre la
Communauté et un ou plusieurs États ou organisations internationales, le
Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la
Commission et après consultation de la B.C.E., décide des arrangements
relatifs aux négociations et à la conclusion de ces accords. Ces
arrangements doivent assurer que la Communauté exprime une position unique.
La Commission est pleinement associée aux négociations.
« Les accords conclus
au titre du présent paragraphe sont contraignants pour les institutions de
la Communauté, la B.C.E. et les États membres.
« 4. Sous réserve du
paragraphe 1, le Conseil, sur proposition de la Commission et après
consultation de la B.C.E., statuant à la majorité qualifiée, décide de la
position qu'occupé la Communauté au niveau international en ce qui concerne
des questions qui revêtent un intérêt particulier pour l'Union économique et
monétaire, et, statuant à l'unanimité, décide de sa représentation, dans le
respect de la répartition des compétences prévue aux articles 103 et 105.
« 5. Sans préjudice
des compétences et des accords communautaires dans le domaine de l’Union
économique et monétaire, les États membres peuvent négocier dans les
instances internationales et conclure des accords internationaux. »
• Article 109 G,
alinéa 2 :
« Dès le début de la
troisième phase, la valeur de l'Écu est irrévocablement fixée, conformément
à l article 109 L paragraphe 4. ».
• Paragraphe 4 de
l'article 109 L :
« 4. Le jour de
l'entrée en vigueur de la troisième phase, le Conseil, statuant à
l'unanimité des États membres ne faisant pas l'objet d'une dérogation, sur
proposition de la Commission et après consultation de la B.C.E., arrête les
taux de conversion auxquels leurs monnaies sont irrévocablement fixées et le
taux irrévocablement fixé auquel l'Écu remplace ces monnaies, et l'Écu sera
une monnaie à part entière. Cette mesure ne modifie pas, en soi, la valeur
externe de l’Écu. Selon la même procédure, le Conseil prend également les
mesures nécessaires à l'introduction rapide de l'Écu en tant que monnaie
unique de ces États membres; ».
Le Conseil
constitutionnel a considéré que la mise en oeuvre de toutes ces dispositions
à partir de l'entrée en vigueur de la troisième phase de l'union économique
et monétaire aurait pour conséquence de priver chacun des États concernés de
toute compétence propre dans un domaine où sont évidemment en cause les
conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Le pouvoir
de « battre monnaie » n'est-il pas, en effet, depuis la plus haute
antiquité, l'un des signes caractéristiques de l'existence d'un État
souverain ?
Il a, en outre, jugé
contraires à la Constitution l'ensemble des dispositions du traité qui
doivent être considérées comme indissociables de celles que l'on vient de
citer, ainsi que, pour le même motif, celles de deux protocoles annexes,
portant l'un sur les statuts du système européen de banques centrales et de
la banque centrale européenne, l'autre sur le passage à la troisième phase
de l'union économique et monétaire.
La position du Conseil
constitutionnel et, par voie de conséquence, son exigence de voir la
Constitution modifiée, n'a rien de surprenant. En effet, à compter de
l'entrée en vigueur de la troisième phase de l'union économique et
monétaire, une politique monétaire unique de la Communauté sera définie et
mise en oeuvre par un système européen de banques centrales, constitué de la
banque centrale européenne et des banques centrales nationales, qui seront,
l'une comme les autres, indépendantes de toute institution politique,
communautaire ou nationale. La banque centrale européenne sera seule
habilitée à autoriser l'émission de billets de banque dans la Communauté,
les États membres ne conservant, à cet égard, que le pouvoir d'émettre des
pièces, et encore sous réserve de l'approbation par la banque centrale
européenne du volume de l'émission.
Le dessaisissement des
États et, dans le cas de la France, l'atteinte portée aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté, sont d'autant plus évidents que
le traité prévoit l'intervention, dans des domaines d'une importance
capitale, de décisions prises par le Conseil des ministres de la Communauté
à la majorité qualifiée, sans que subsiste donc aucune possibilité de veto
pour l'un ou l'autre des États membres. Ainsi en va-t-il, par exemple, du
paragraphe 1 du nouvel article 109 du traité de Rome selon lequel il
reviendra au Conseil des ministres de se prononcer à la majorité qualifiée
pour « adopter, modifier ou abandonner les cours centraux de l'écu dans le
système des taux de change ». De même, la seule majorité qualifiée sera
requise pour que le Conseil formule « les orientations générales de
politique de change vis-à-vis d'une ou de plusieurs monnaies non
communautaires, en l'absence de système de taux de change ».
A cela s'ajoute enfin le
fait que les modalités même du passage à la troisième phase de l'union
économique et monétaire n'accordent qu'une place des plus restreintes à la
libre décision des États, dès lors que leur situation répond aux critères
objectifs définis par les protocoles annexés au traité en matière
d'inflation, de déficit public, de dette publique, de participation au
système monétaire européen et de taux d'intérêt à long terme.
C'est en effet en
statuant à la majorité qualifiée, sur la base de rapports de la Commission
et de l'Institut monétaire européen, que le Conseil des ministres évaluera,
pour chaque État membre, s'il remplit les conditions nécessaires pour
l'adoption d'une monnaie unique et si une majorité d'États membres remplit
ces conditions. Toujours à la majorité qualifiée, le Conseil européen,
c'est-à-dire l'échelon des chefs d'État et de gouvernement, devra décider,
au plus tard le 31 décembre 1996, si une majorité d'États membres remplit
les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique et s'il
convient que la Communauté entre dans la troisième phase de l'union
économique et monétaire. Dans l'hypothèse d'une décision positive, toujours
selon la même procédure, le Conseil européen fixera la date de l'entrée en
vigueur de la troisième phase ; dans le cas inverse, et si la date du début
de la troisième phase n'a pas été fixée à la fin de 1997, son entrée en
vigueur sera automatique le 1er janvier 1999, quel que soit le
nombre d'États membres remplissant les conditions prévues pour l'adoption de
la monnaie unique.
– Les mesures
relatives a l'entrée et à la circulation des personnes.
Des considérations
analogues tenant au recours à la procédure de la majorité qualifiée ont
enfin conduit le Conseil constitutionnel à déclarer contraire à la
Constitution le paragraphe 3 de l'article 100 C ajouté au traité de Rome par
l'article G du traité de Maastricht. Il est nécessaire de citer dans son
intégralité cet article relatif à la procédure selon laquelle sont
déterminés les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d'un
visa lors du franchissement des frontières extérieures de la Communauté :
« 1. Le Conseil,
statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après
consultation du Parlement européen, détermine les pays tiers dont les
ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des
frontières des États membres.
« 2. Toutefois, dans
le cas où survient dans un pays tiers une situation d'urgence confrontant la
Communauté à la menace d'un afflux soudain de ressortissants de ce pays, le
Conseil peut, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la
Commission, rendre obligatoire, pour une période ne pouvant excéder six
mois, l'obtention d'un visa par les ressortissants du pays en question.
L'obligation de visa instaurée par le présent paragraphe peut être prorogée
selon la procédure visée au paragraphe 1.
« 3. A compter du
1er janvier 1996, le Conseil adoptera à la majorité qualifiée les
décisions visées au paragraphe 1. Avant cette date, le Conseil, statuant à
la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation
du Parlement européen, arrête les mesures relatives à l'instauration d'un
modèle type de visa.
« 4. Dans les
domaines visés au présent article, la Commission est tenue d'instruire toute
demande formulée par un État membre et tendant à ce qu’elle fasse une
proposition au Conseil.
« 5. Le présent
article ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent
aux États membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la
sécurité intérieure.
« 6. Le présent
article est applicable à d'autres sujets s'il en est ainsi décidé en vertu
de l'article K.9 des dispositions du traité sur l Union européenne relatives
à la coopération dans les domaines de la justice et des affaires
intérieures, sous réserve des conditions de vote déterminées en même temps.
« 7. Les dispositions
des conventions en vigueur entre les États membres régissant des matières
couvertes par le présent article restent en vigueur tant que leur contenu
n'aura pas été remplacé par des directives ou par des mesures prises en
vertu du présent article. ».
Cet article pose le
principe de la compétence communautaire pour la détermination des pays tiers
dont les ressortissants doivent être munis d'un visa pour le franchissement
des frontières extérieures des États membres, mais prévoit aussi, à compter
du 1er janvier 1996, une modification de la procédure selon
laquelle seront arrêtées les décisions du Conseil des ministres européens :
il statuera à l'unanimité jusqu'à cette date, chaque État membre disposant
donc d'un droit de veto, sauf dans le cas où des mesures temporaires de
sauvegarde devaient être adoptées si survenait « dans un pays tiers une
situation d'urgence confrontant la Communauté à la menace d'un afflux
soudain de ressortissants de ce pays. ». A partir du 1er janvier
1996, en revanche, le recours à la majorité qualifiée deviendra la règle et
ne sera donc plus réservé aux situations d'urgence.
Si le Conseil
constitutionnel a explicitement reconnu que la procédure applicable jusqu'au
1er janvier 1996 n'était pas contraire aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté et a donc admis la
constitutionnalité du transfert de la compétence en matière de délivrance de
visas dès lors que les décisions prises pour l'exercice de cette compétence
restaient prises selon la règle de l'unanimité, il a considéré, en revanche,
que l'exigence du respect des conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté ne serait plus satisfaite lorsque ces décisions seraient
systématiquement prises à la majorité qualifiée.
*
* *
Une conclusion générale
doit être tirée de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur le
traité de Maastricht : la souveraineté nationale n'est plus - si elle l'a
jamais été - le principe purement défensif qu'invoquent les adversaires de
l'Union européenne.
Si l'analyse juridique
conduit à insister sur les dispositions déclarées contraires à la
Constitution, il ne doit pas en résulter une déformation optique, car la
censure du Conseil constitutionnel n'a, en fin de compte, porté que sur un
nombre fort restreint de clauses du traité : c'est ainsi, par exemple, que
la conformité à la Constitution des dispositions qui vont conduire à la mise
en oeuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune n'a pas été
contestée, pas plus que celle des clauses qui élargissent sensiblement le
champ de compétences de la Communauté.
Comment ne pas
remarquer, en outre, que, même dans le cas des stipulations jugées non
conformes à la Constitution, le Conseil n'en a pas condamné le principe,
mais seulement certaines modalités ou conséquences ? Ainsi, l'extension aux
ressortissants des États membres du droit de vote et d'éligibilité aux
élections municipales n'a été censurée qu'en raison de ses effets sur
l'élection d'une assemblée parlementaire. De même, dans le cas de l'Union
économique et monétaire comme dans celui de la politique de délivrance des
visas, seules les procédures - essentiellement le recours à la majorité
qualifiée pour la prise des décisions communautaires - ont été considérées
comme ne satisfaisant pas aux exigences constitutionnelles : ni
l'instauration de la monnaie unique, ni la reconnaissance de la compétence
communautaire pour la détermination des pays tiers dont les ressortissants
devront avoir obtenu un visa n'ont été rejetées dans leur principe par le
juge constitutionnel, au nom de la souveraineté.
Il n'est pas illégitime
de donner à la notion de souveraineté une signification nouvelle qui
autorise son partage pour une cause aussi essentielle que la construction de
l'Union européenne par laquelle passe aujourd'hui l'avenir de la nation
française comme celui des autres nations du « Vieux continent ». Cette
nouvelle conception conduit à distinguer limitations et transferts,
souveraineté et compétences : par un acte souverainement consenti, la
signature d'un traité, la France accepte de limiter sa souveraineté en vue
de la réalisation d'un objectif d'intérêt supérieur ; cette limitation
entraîne un transfert de compétences. Mais, de la même façon qu'une
constitution humaine n'est pas éternelle, aucun traité n'est irrévocable ;
ce qu'un engagement international a fait, un autre peut le défaire - soit
pour revenir en arrière, soit pour aller au-delà - par une même
manifestation de la souveraineté, laquelle continue à résider là où elle se
trouve, c'est-à-dire dans le peuple.
On nous pardonnera de
sortir un instant de l'approche purement juridique que nous avons adoptée
dans ce rapport, pour poser une question à ceux qui s'effraient d'une Union
dans laquelle ils croient voir un démantèlement des patries : la
souveraineté nationale n'a-t-elle pas aujourd'hui, dans une Europe déjà
largement faite d'interdépendances, un caractère un peu théorique ? Qu'il
suffise de penser, sur ce point, à l'étroitesse des marges de manoeuvre dont
nous disposons en matière monétaire dans le cadre du système monétaire
européen auquel nous adhérons depuis des années.
Tout au long du XIXe
siècle, avant que le suffrage universel ne se généralise dans les pays
d'Europe occidentale, les démocrates ont eu coutume d'opposer le pays légal
et le pays réel. Prenons garde aujourd'hui de ne pas nous arc-bouter sur une
souveraineté légale qui n'aurait bientôt plus qu'un lointain rapport avec la
souveraineté réelle, si nous ne parvenions pas à trouver notre place au sein
d'une Union européenne. L'Histoire nous apprend, n'en déplaise aux
adversaires du traité de Maastricht, qu'il n'est pas de splendides
isolements durables...
Dans ces conditions, le
Président de la République était fondé à engager la France à Maastricht au
mois de décembre dernier. Il n'y a là aucun reniement de son rôle
constitutionnel de garant de l'indépendance nationale. Lorsque le débat qui
s'engage parviendra à son terme, n'aura été consenti aucun abandon du
premier principe fondateur de notre démocratie : nous aurons seulement donné
à la notion de souveraineté une nouvelle interprétation historique,
nécessaire si nous voulons que la France conserve la place à laquelle son
passé lui donne droit.
Pour en revenir à
l'aspect purement juridique de la question, les points sur lesquels le
Conseil constitutionnel - seul habilité à dire le droit dans ce domaine - a
estimé le traité de Maastricht en contradiction avec la Constitution
conditionnent, certes, l'exercice même de la souveraineté dans certaines de
ses manifestations essentielles, droit de suffrage, pouvoir de battre
monnaie, contrôle de la sécurité aux frontières. Mais ces divergences sont
aussi nettement circonscrites. Ratifier le traité de Maastricht n'implique
pas de bouleverser la Constitution et il est possible d'entrer dans l'Union
européenne sans renoncer à nos valeurs nationales.
C'est pourquoi le
Président de la République est fondé à nous présenter aujourd'hui, sur
proposition du Premier ministre, un projet de loi constitutionnelle dont
l'adoption est le préalable nécessaire à la ratification du traité sur
l'Union européenne. Conformément à la logique de l'article 54 de la
Constitution, ce projet ne tend à modifier, ou plus exactement à compléter,
la Constitution, que sur les points soulevés par le Conseil constitutionnel
dans sa décision du 9 avril 1992.
*
* *
AUDITIONS AUXQUELLES
LA COMMISSION A PROCÉDÉ
AUDITION
de M. Michel Vauzelle, garde
des Sceaux, ministre de la justice
et de Mme Elisabeth Guigou, ministre délégué aux affaires européennes
M. Michel Vauzelle,
garde des Sceaux, ministre de la justice
a souligné la cohérence
de la démarche du Gouvernement : à la suite de la signature du traité de
Maastricht le 7 février 1992 par les douze États membres des Communautés
européennes, le Président de la République a saisi en application de
l'article 54 de la Constitution le Conseil constitutionnel le 11 mars 1992,
lequel a déclaré le texte du traité conforme à la Constitution à l'exception
de trois de ses dispositions : le droit de vote et l'éligibilité des
citoyens de l'Union européenne aux élections municipales, les transferts de
compétences nécessaires à la réalisation de l'union économique et monétaire,
enfin la détermination au niveau communautaire des pays tiers dont les
ressortissants devront être munis d'un visa pour entrer sur le territoire
d'un État membre. Notant que c'est la première fois depuis 1958 qu'une
révision de la Constitution est entreprise à raison des dispositions de
l'article 54 de la Constitution, il a insisté sur la volonté politique de
suivre, au plus près, la décision du Conseil constitutionnel et précisé que
le Gouvernement avait fait siennes les observations formulées par le Conseil
d'État. Ainsi, devraient être rassurés ceux qui verraient dans la révision
constitutionnelle une brèche conduisant à la dilution de la souveraineté et
de l'indépendance nationales.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre délégué aux affaires européennes,
a tenu à replacer les
trois dispositions jugées incompatibles avec notre Constitution dans
l'ensemble du traité de Maastricht, dont elle a souligné qu'il comprenait
plusieurs centaines d'articles et plusieurs dizaines de protocoles annexes.
Elle a donc rappelé que ce traité constituait l'aboutissement du mouvement
d'unification européenne entrepris en 1951 avec le traité relatif à la
C.E.C.A. et en 1957 avec celui de Rome, processus couronné par l'Acte unique
européen de 1985. Il étend la règle de la majorité qualifiée à des domaines
nouveaux, en particulier le domaine social ; il confère aux instances
européennes de nouvelles compétences, notamment en matière d'industrie, de
culture et de protection des consommateurs ; il pose le principe de
subsidiarité, aux termes duquel la Communauté ne peut intervenir dans les
domaines ne relevant pas de sa seule compétence que si les objectifs de
l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par
les États membres. Le Ministre délégué a également souligné que le traité
complétait l'intégration économique en jetant les bases de l'union
politique : il prévoit les premiers éléments d'une politique étrangère et de
sécurité commune, la création d'un espace judiciaire et policier commun, une
politique harmonisée de délivrance des visas et donc du droit d'asile, de
l'immigration, de la lutte contre la grande délinquance et le trafic de
drogue. Enfin, le traité reconnaît une citoyenneté européenne aux
ressortissants des États membres en leur accordant non seulement le droit de
vote et l'éligibilité aux élections municipales et aux élections
européennes, mais aussi la liberté de circulation et de séjour, le libre
recours à un médiateur et la protection diplomatique et consulaire mutuelle
à l'extérieur de la Communauté.
Après avoir évoqué les
pouvoirs du Parlement européen et l'association plus grande des parlements
nationaux aux décisions européennes - sous réserve du rôle central attribué
au Conseil européen des chefs d'État et de gouvernement - Mme Elisabeth
Guigou a conclu son propos en rappelant l'engagement des douze États membres
de faire entrer le traité en application au 1er janvier 1993, ce
qui a conduit le Gouvernement à engager le processus de ratification en
tardant d'autant moins que la France s'honorerait d'être parmi les premiers
à ratifier le traité. S'il va de soi que le Gouvernement apportera toutes
les précisions demandées par la représentation nationale, il convient que le
débat ne soit pas dénaturé par des exigences de nature à empêcher la
ratification du traité dont, du fait même de l'engagement pris par les douze
États membres, toute renégociation se trouve exclue.
M. Jacques Toubon
a critiqué le
calendrier prévu pour l'examen du projet qui impose aux parlementaires un
délai extrêmement bref, alors même que le texte du traité ne se trouve en
distribution que depuis aujourd'hui même. Insistant sur la volonté des
membres de son groupe de travailler de manière approfondie, il a souhaité
que l'examen du projet de loi constitutionnelle en séance publique soit au
moins reporté d'une semaine.
Sur ce point, le
Président Gérard Gouzes a rappelé que le texte du projet a été largement
commenté et que la décision du Conseil constitutionnel a été rendue dès le 9
avril. Il a souligné, au surplus, que l'article 48 de la Constitution donne
au Gouvernement la maîtrise de l'ordre du jour. M. Michel Vauzelle a
approuvé ces propos et estimé que, dans une période d'accélération de
l'histoire de l'Europe, la France devait jouer un rôle moteur.
Après avoir noté qu'en
tant que parlementaire européen, il avait déjà été appelé à voter en faveur
du traité de Maastricht, M. Alain Lamassoure a confirmé que le groupe
U.D.F. en votera la ratification et il s'est félicité du fait que le projet
de révision constitutionnelle évoque des transferts de compétences et non de
souveraineté, la souveraineté nationale ne pouvant se déléguer. S'il est
essentiel que la Communauté elle-même se dote d'un système de décision
démocratique, cela n'empêche pas la France de prendre, pour son propre
compte, des mesures allant dans ce sens. Estimant que le mode d'élection
actuel des représentants français au Parlement européen ne leur confère pas
une véritable légitimité démocratique et doutant que les Douze puissent
parvenir à élaborer un mode de scrutin unique, il a souhaité connaître
l'opinion du Gouvernement quant à la modification du mode de scrutin
pratiqué dans notre pays. Il a interrogé les ministres sur l'accroissement
du rôle - aujourd'hui très largement insuffisant - du Parlement français
dans l'élaboration du droit communautaire, sur le point de savoir si le
Gouvernement s'inspirerait du projet de directive du 24 juin 1988 concernant
les conditions d'exercice du droit de vote reconnu aux ressortissants des
États membres et sur la nécessité de permettre à ceux-ci de continuer à
participer aux élections législatives dans leur propre pays. Il a ensuite
estimé que trois sujets importants n'étaient pas abordés dans le traité de
Maastricht, bien qu'ils exigent une décision avant la fin de cette année :
l'effectif de la Commission européenne, le nombre de parlementaires
européens et les modalités de financement des compétences transférées par le
traité de Maastricht. Ces trois sujets - a-t-il estimé - devraient faire
l'objet d'un traité spécifique et non d'un simple « contrat » liant la
Commission, le Conseil et le Parlement européen comme il en est actuellement
question.
M. Serge Charles
a déclaré ne
pas comprendre les raisons avancées par le Gouvernement pour justifier la
brièveté des délais d'examen du projet de loi constitutionnelle. Estimant
que le traité de Maastricht supposait de véritables transferts de
souveraineté et qu'il marquait le triomphe de la Commission européenne et de
ce qu'il a appelé la technocratie bruxelloise, il s'est interrogé sur les
véritables avantages que la France et l'Europe tireront de l'application du
traité. Au demeurant, le seul exemple des conséquences de l'ouverture des
frontières sur les commissionnaires en douane suffit à montrer que la
ratification du traité de Maastricht exige le temps de la réflexion, celui
pour le Gouvernement de faire face aux conséquences économiques et sociales
de la construction européenne.
Soulignant les
ambiguïtés de la décision du Conseil constitutionnel à propos de la
distinction entre transfert de compétences et transfert de souveraineté, M. Pierre
Mazeaud a estimé que le peuple français ne pouvait, en aucun cas,
abandonner sa souveraineté. Il a observé que les raisons invoquées pour
justifier le délai de ratification par la France du traité de Maastricht
avaient déjà été utilisées pour les accords de Schengen, alors que seule la
France, à sa connaissance, a ratifié ceux-ci. Après avoir rappelé l'accueil
favorable fait à la proposition de loi tendant au contrôle parlementaire des
projets de règlement et de directive du Conseil des Communautés européennes
déposée par son groupe en 1989, il a souhaité savoir si le Gouvernement
avait conservé les mêmes dispositions d'esprit. Il s'est interrogé sur le
caractère irréversible du traité une fois ratifié, sur la manière de
concilier le « compromis de Luxembourg » toujours en vigueur avec la règle
de la majorité qualifiée prévue par le traité et sur le point de savoir si
l'Union européenne ne risquait pas de remettre en cause le droit de veto
dont la France dispose à l'O.N.U. A propos du vote des ressortissants des
États membres aux élections municipales, il a noté qu'il fallait également
tenir compte du fait que les maires et adjoints sont élus par tous les
conseillers municipaux. Enfin, il a souhaité que le Gouvernement communique
au Parlement l'avis du Conseil d'État sur le projet de loi
constitutionnelle.
M. Jacques Brunhes
a rappelé
l'opposition fondamentale de son groupe au traité de Maastricht et à ce
qu'il a qualifié de fuite en avant vers une Europe bâtie sur des schémas
ultra-capitalistes. L'étape de la révision constitutionnelle revêt une
importance majeure parce que les modifications ainsi apportées touchent au
principe de la souveraineté : or, si l'exercice de la souveraineté peut
connaître des limitations, toute irréversibilité est inadmissible ; en tout
état de cause, le recours à la majorité qualifiée entraîne non pas des
transferts de compétences, mais véritablement de souveraineté. Il s'est donc
interrogé sur la façon - selon lui impossible - de concilier le projet de
loi constitutionnelle avec le préambule de la Constitution et la Déclaration
des droits de l'homme affirmant que le principe de toute souveraineté réside
essentiellement dans la Nation, avec l'article 3 de la Constitution
réservant le droit de vote aux seuls nationaux, avec l'article 20 disposant
que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation et avec
l'article 24 faisant du Sénat le représentant des collectivités
territoriales de la République ; si le projet de loi constitutionnelle était
adopté sans modification, la France disposerait alors d'une loi fondamentale
à deux vitesses. Il a jugé la référence explicite au traité de Maastricht
dans le texte même de la Constitution peu pertinente, dans la mesure où il
s'agit d'un traité non encore ratifié et donc susceptible de modifications,
comme le prouve la récente déclaration interprétative du protocole irlandais
relatif à l'avortement. Enfin et quant à la procédure, la souveraineté
nationale n'appartenant qu'au peuple, toute atteinte à celle-ci devrait donc
lui être soumise par la voie du référendum.
M. Michel Pezet
a fait
observer, étant donné le calendrier de ratification retenu dans les autres
États membres, que la France ne serait probablement pas la première à
ratifier le traité de Maastricht compte tenu du préalable de la révision
constitutionnelle et, s'étonnant des remarques sur le contenu du traité et
sur sa complexité qui nécessiteraient des délais supplémentaires, il a
relevé les prises de position nombreuses et quotidiennes des formations et
des responsables politiques qui laissent supposer que leurs auteurs ont pu
prendre connaissance du traité. S'interrogeant sur les marges de manoeuvre
du Parlement au cours du débat constitutionnel, il a souhaité connaître les
intentions du Gouvernement quant à d'éventuels amendements autorisant le
Parlement à voter des résolutions sur des sujets importants relatifs à la
construction européenne ou à donner son avis sur les projets de directive ou
de règlement.
M. Jean-Jacques
Hyest,
abordant la question de ce qu'il est convenu d'appeler le « déficit
démocratique » des institutions européennes indirectement évoquée par les
représentants du Gouvernement, a constaté que, s'il existe des délégations
pour les questions européennes dans chaque assemblée, les textes européens
ne sont soumis qu'a posteriori aux Parlements nationaux. Après avoir
souligné que les institutions européennes constituaient un ordre juridique
spécifique dans lequel le pouvoir législatif est en réalité exercé par le
Conseil des ministres, il a rappelé que le Gouvernement s'était déclaré
ouvert à une association plus étroite du Parlement à l'élaboration du droit
communautaire, mais a observé que la mise en oeuvre de ce principe risquait
de se heurter à la répartition constitutionnelle entre les compétences
législative et réglementaire. Il a néanmoins souhaité savoir si le
Gouvernement serait prêt à accepter un article additionnel qui prévoirait
les conditions dans lesquelles le Parlement serait associé à l'élaboration
du droit communautaire.
M. Pascal Clément
a partagé des
préoccupations proches de celles dont M. Alain Lamassoure s'était fait
l'écho. S'il lui est apparu que le principe de subsidiarité éclairait le
traité d'Union européenne, il s'est toutefois déclaré surpris par ce qu'il a
cru être la définition de ce principe donnée par Mme le ministre délégué aux
affaires européennes : selon lui, l'article 3 B du traité montre que la
Communauté n'est appelée à intervenir que si les objectifs ne peuvent pas
être réalisés par les États membres, faute de quoi prévaudrait une logique
fédérale au détriment de la conception communautaire originale ; or, le
principe de subsidiarité est très important pour la question des transferts
de compétence et de souveraineté. Observant certaines dérives du droit
communautaire qui ont légitimement pu être ressenties par les citoyens comme
des atteintes à leur liberté, il a demandé si le Gouvernement accepterait un
amendement permettant la saisine du Conseil constitutionnel contre toute
dérive dans les transferts de compétences afin d'éviter tout abandon de
souveraineté ; une telle disposition aurait le mérite de réaliser l'unité du
traité de Maastricht tout en en montrant les limites.
Partant de la
constatation - qui est celle du Conseil constitutionnel traduite par le
projet de loi - que le traité de Maastricht est, en l'état, contraire à la
Constitution, M. Michel Suchod a souligné que la révision de la
Constitution constituait un préalable à sa ratification. Il s'est demandé,
toutefois, pourquoi les Français ne seraient pas associés à cette révision
dans le cadre d'un référendum, les travaux préparatoires de l'article 89,
alinéa 2, de la Constitution montrant que, dans l'esprit des auteurs de
celle-ci, la voie référendaire devait être réservée aux projets
fondamentaux ; la pratique des révisions constitutionnelles a d'ailleurs
montré que la voie de la révision par le Congrès n'a été choisie que pour
des réformes de portée mineure telles que celle concernant les dates des
sessions parlementaires. Selon lui, il serait très difficile aux
parlementaires de se substituer au peuple pour prendre une décision dans un
domaine comme celui de l'émission de monnaie, attribut de la souveraineté
depuis Philippe Le Bel. En revanche, la possibilité de recourir à
l'article 11 de la Constitution lui est apparue difficile, dans la mesure où
le Président de la République s'y était déclaré hostile tant en 1962 qu'en
1984.
Mme Nicole Catala
a estimé que
le traité de Maastricht constituait un abandon partiel de souveraineté, dès
lors qu'il propose de transférer aux instances communautaires des
compétences qui participent de cette souveraineté même ; c'est pourquoi,
selon elle, ce transfert devrait être soumis au peuple français par la voie
du référendum. S'agissant du principe de subsidiarité, peu de domaines
échapperont au partage de compétences entre États nationaux et Communauté
européenne car le traité ne définit pas assez clairement les conditions de
ce partage ; elle a donc souhaité connaître la position du Gouvernement sur
la création d'une instance politique chargée de donner son avis sur les
éventuelles difficultés d'interprétation que poserait le principe de
subsidiarité et de trancher, le cas échéant, les conflits sur ce sujet,
ainsi que sur la tenue régulière d'assises des parlements nationaux à
l'image de celles organisées à Rome en octobre 1990, afin d'associer les
élus de chaque État membre à la construction européenne. Elle a ensuite posé
des questions plus techniques sur la notion de réciprocité qui figure dans
chacun des articles du projet de loi constitutionnelle, sur la situation
juridique dans laquelle se trouveraient les États membres qui auraient
refusé de ratifier le traité de Maastricht, sur la déclaration sur la
politique étrangère et de sécurité commune aux termes de laquelle chaque
État est invité à ne pas faire jouer la règle de l'unanimité lorsqu'il
existe une majorité relative en faveur d'une décision à laquelle il serait
opposé, sur la faculté donnée ou non à un État d'instaurer unilatéralement
une procédure de visa que les exigences de sa sécurité intérieure
imposeraient, ainsi que sur le point savoir si l'articulation des accords de
Schengen avec le traité de Maastricht conduira à la disparition des
dispositifs mis en place par les premiers, en particulier du système
d'information automatisé. Mme Nicole Catala a également souhaité savoir si
la règle de la majorité qualifiée serait étendue à d'autres décisions que
celles concernant les visas, par exemple celles intéressant le droit
d'asile, l'immigration, les conditions de séjour ou la lutte contre la
toxicomanie, ce qui entraînerait non plus une simple harmonisation des
législations nationales, mais l'élaboration d'une législation communautaire.
Elle a conclu en demandant si la non-adhésion de la Grande-Bretagne à
l'Europe sociale n'aura pas des effets négatifs sur les économies des autres
États membres, dans la mesure où les investisseurs japonais ou américains
seront attirés vers un pays où les contraintes communautaires ne
s'appliqueront pas.
M. Bernard Bosson
a souhaité
connaître les mesures que le Gouvernement entend prendre pour permettre au
Parlement de jouer pleinement son rôle, en vue d'améliorer son information
et de lui donner, le cas échéant, le pouvoir d'émettre un avis sur les
questions essentielles concernant l'Europe. S'agissant du droit de vote, il
a demandé des précisions sur les conditions de résidence en France qui
seront exigées des ressortissants des autres États membres pour devenir
électeur ou éligible, ainsi que sur la notion même de résidence dont il a
considéré qu'il ne peut s'agir que de la résidence habituelle. Sur la
question des visas, il a constaté que le nombre de pays à l'égard des
ressortissants desquels un visa est exigé, notamment ceux du Maghreb, avait
été accru à la suite des accords de Schengen qui ont donc entraîné un
accroissement, et non une diminution, de la sécurité ; il a souhaité savoir
si, en cas d'urgence et dans le souci de renforcer le contrôle des entrées
sur son territoire, un État pourrait étendre l'obligation du visa à d'autres
États tiers que ceux figurant sur la liste établie dans le cadre des accords
de Schengen.
M. Gilbert Millet
a considéré
que le transfert de compétences envisagé dans le cadre du traité de
Maastricht aboutissait à un véritable transfert de souveraineté, d'autant
qu'il interviendra dans des domaines aussi sensibles que la politique
économique et sociale, la politique étrangère ou la défense et que la règle
de la majorité qualifiée se généralisera. Dans ces conditions, il a réitéré
l'opposition de son groupe tant au contenu de la réforme qu'à la procédure
retenue, dès lors que le principe constitutionnel selon lequel la
souveraineté nationale appartient au peuple français imposerait, selon lui,
de recourir au référendum.
M. Jean-Marie Caro,
rapporteur pour avis de la commission des Affaires étrangères,
a souhaité connaître la
position du Gouvernement quant à la valeur juridique des protocoles et
déclarations annexés au traité de Maastricht. Examinant les dispositions
concernant la politique étrangère et de sécurité commune à la lumière du
traité instituant l'Union de l'Europe occidentale, il a relevé un certain
nombre d'équivoques et d'incertitudes affectant la base juridique de cette
politique commune : il a donc demandé l'interprétation du Gouvernement sur
ces dispositions, dont il a craint qu'elles ne favorisent l'immixtion des
institutions communautaires dans le domaine de la défense et de la politique
étrangère avant la date prévue pour négocier les fondements d'une politique
commune en ce domaine.
Le Rapporteur
a souhaité obtenir
des précisions sur les répercussions que les transferts de compétences
autorisés par la révision constitutionnelle ne manqueront pas d'avoir sur
notre propre législation, notamment en ce qui concerne les conditions
d'exercice du droit de vote par les ressortissants européens ou la
modification du statut de la Banque de France pour en garantir
l'indépendance. Il s'est interrogé sur les différentes significations que la
notion de ressortissant pouvait avoir dans les autres États membres, en
particulier au Royaume-Uni, notion qui, pour la France, inclut à l'évidence
les citoyens originaires des départements et territoires d'outre-mer.
Le Garde des Sceaux et
le Ministre délégué aux affaires européennes ont ensuite répondu aux
intervenants.
M. Michel Vauzelle
a apporté les
précisions suivantes :
– Sur la procédure
retenue pour la révision de la Constitution et la ratification du traité sur
l'Union européenne : l'article 89 de la Constitution donne au Président
de la République, et à lui seul, compétence pour choisir, après l'adoption
du projet de loi constitutionnelle en termes identiques par l'Assemblée
nationale et le Sénat, entre la procédure du référendum et celle du Congrès.
Quant à l'autorisation de ratifier le traité, elle peut être donnée aussi
bien par le Parlement que par le peuple à travers un référendum organisé en
application de l'article 11 ; sur ce point encore, la décision n'appartient
qu'au Président de la République.
– Sur les transferts
de compétences autorisés par le projet de loi constitutionnelle : le
texte n'autorise que des transferts de compétences et non de souveraineté,
celle-ci ne pouvant faire l'objet d'une aliénation irréversible ; en
consentant à de tels transferts - sur lesquels il sera toujours possible de
revenir - la France conserve ce que les juristes allemands appellent la
« compétence de sa compétence » ; les transferts prévus par le projet de loi
constitutionnelle ne seront, certes, pas sans effet sur l'étendue de la
compétence de l'État français, mais ils ne remettent pas en cause le
principe de sa souveraineté, puisqu'ils sont eux-mêmes souverainement
consentis.
Au demeurant, le
préambule de la Constitution de 1946 a lui-même admis la possibilité de
limitations de souveraineté et les transferts de compétences des États vers
les institutions de la Communauté européenne ne constituent pas une
innovation juridique, puisque le traité de Rome a déjà conduit les États
membres à en consentir dans de nombreux domaines, à tel point qu'un ordre
juridique communautaire s'est progressivement constitué, que la Cour de
justice des Communautés européennes a affirmé dans un arrêt de 1963 le
principe de la limitation des droits des États membres et que des juristes
ont pu dénoncer, dès le début des années quatre-vingt, ce qu'il ont appelé
une dérive communautaire.
Enfin, la rédaction même
du projet de loi constitutionnelle, entièrement fondée sur la décision du
Conseil constitutionnel, témoigne du souci de ses auteurs de respecter
pleinement le principe de la souveraineté nationale : le texte prend soin de
n'autoriser que les transferts prévus par le traité de Maastricht et tout
éventuel transfert ultérieur, devrait être précédé d'une nouvelle révision
de la Constitution, s'il portait atteinte aux conditions essentielles
d'exercice de la souveraineté.
– Sur la place faite
au Parlement dans les procédures de décision communautaires : le
Gouvernement est pleinement conscient de la nécessité de donner au Parlement
une place plus grande dans les procédures de décision communautaires, mais
chacun comprendra qu'il ne peut pas se prononcer sur d'éventuels amendements
au projet de loi constitutionnelle avant d'en avoir eu connaissance.
– Sur la
reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales
aux ressortissants communautaires : la rédaction proposée pour
l'article 88-2 de la Constitution prend deux précautions, dont la première
n'était pas exigée par la décision du Conseil constitutionnel : les
ressortissants communautaires membres d'un conseil municipal ne pourront pas
exercer les fonctions de maire ou d'adjoint au maire en raison des pouvoirs
de police reconnus à ces élus, ni participer directement ou indirectement à
l'élection des sénateurs.
– Sur la
réciprocité : les articles 88-1 et 88-2 de la Constitution se réfèrent à
la même notion de réciprocité que le Préambule de la Constitution de 1946
qui autorise des limitations de souveraineté ; cette référence indique
clairement que les dispositions du traité de Maastricht qui ont une
incidence constitutionnelle ne seront appliquées en France qu'après le dépôt
du dernier instrument de ratification du traité.
– Sur la
reconnaissance par nos partenaires de la qualité de ressortissants français
des citoyens originaires des départements et territoires d'outre-mer :
le principe d'indivisibilité de la République inscrit à l'article 2 de la
Constitution et le statut de collectivité territoriale reconnu aux
départements et territoires d'outre-mer par l'article 72 s'opposent à ce
qu'aucune discrimination soit appliquée aux citoyens français originaires de
l'outremer dans aucun État membre pour ce qui concerne le droit de vote et
d'éligibilité ; le Gouvernement sera naturellement particulièrement vigilant
sur ce point.
Mme Elisabeth Guigou
a ajouté les
précisions suivantes :
– Sur le calendrier
prévu pour la révision de la Constitution et la ratification du traité sur
l’Union européenne : le projet de traité a été transmis aux délégations
parlementaires pour les Communautés européennes de l'Assemblée nationale et
du Sénat ; le texte définitif a été communiqué aux présidents des
commissions des deux assemblées dès le 17 février 1992 ; le projet de traité
a été évoqué au cours de quatre débats à l'Assemblée nationale ou au Sénat
et quatorze auditions du ministre délégué aux affaires européennes lui ont
été consacrées ; le débat est donc engagé depuis longtemps et le calendrier
prévu par le Gouvernement n'a rien de précipité. D'autres États membres ont
engagé le processus de ratification du traité et il est probable que la
France ne sera pas la première à le mener à son terme ; il n'est pas exact,
par ailleurs, d'affirmer que la France, certes la première à ratifier les
accords de Schengen, n'a pas été rejointe par d'autres États : l'Espagne et
le Portugal ont adhéré aux accords, puis les ont ratifiés ; la procédure est
en cours au Luxembourg, en Allemagne et aux Pays-Bas.
– Sur les modalités
de prise des décisions communautaires : le problème de la compatibilité
du traité de Maastricht avec le compromis de Luxembourg ne se pose, par
définition, que dans les domaines où les décisions sont prises à la majorité
qualifiée ; toutefois, le fonctionnement réel des institutions
communautaires fait que ce compromis, qui n'est pas abandonné, n'a que
rarement l'occasion de jouer. Quant à la disposition invitant les États à ne
pas faire application de la règle de l'unanimité en matière de politique
étrangère et de défense lorsque l'existence d'une majorité qualifiée est
constatée, elle a pour objet d'inciter un État qui ne souhaiterait pas
participer à une action commune à ne pas empêcher sa réalisation contre les
autres et donc à s'abstenir au lieu de voter contre.
– Sur la déclaration
du Conseil des ministres de la Communauté concernant l'Irlande : cette
déclaration qui interprète le protocole concernant l'Irlande n'a rien à voir
avec une renégociation du traité ; elle n'a d'autre objet que de permettre
au Gouvernement irlandais d'organiser deux référendums, l'un sur la
ratification du traité, l'autre sur le maintien des droits des citoyens
irlandais en matière de liberté de circulation et d'information.
– Sur la place faite
au Parlement dans les procédures de décision communautaires : la loi du
10 mai 1990 fait déjà obligation au Gouvernement de transmettre les projets
d'actes communautaires aux délégations pour les Communautés européennes des
deux assemblées ; rien n'empêche, par ailleurs, les commissions
parlementaires d'entendre les ministres qu'elles souhaitent sur les
questions européennes. Il n'en est pas moins exact que le problème du
renforcement des prérogatives du Parlement dans les procédures aboutissant
aux décisions communautaires est posé par toutes les familles politiques ;
c'est pourquoi le Gouvernement adoptera l'attitude la plus ouverte à l'égard
des propositions qui pourront être faites, étant observé que la solution ne
passe pas nécessairement par la révision de la Constitution. Toutefois, s'il
était proposé de créer au sein de chaque assemblée une nouvelle commission
des affaires européennes, il conviendrait de prendre garde que cette
innovation ne remette en cause ni la délimitation du domaine de la loi
prévue à l'article 34 de la Constitution, ni les prérogatives du Président
de la République et du Gouvernement en matière de négociations
internationales.
Le traité de Maastricht
n'a pas ignoré le rôle des parlements nationaux : à l'occasion de sa
signature, ont été adoptées deux déclarations relatives à leur information
et à leurs relations avec le Parlement européen ; il a été accepté qu'une
conférence regroupant des représentants des Parlements nationaux et du
Parlement européen soit saisie des questions les plus importantes pour
l'avenir de l'Union européenne.
Enfin, le contrôle des
Parlements nationaux sur le financement de la Communauté de 1993 à 1998, dit
« Paquet Delors II » ne sera pas différent de ce qu'il a été au cours de la
phase antérieure.
— Sur les
institutions communautaires : on ne saurait présenter le traité de
Maastricht comme marquant le triomphe d'une technocratie que symboliserait
la Commission européenne ; bien au contraire, il fait une place importante
aux procédures intergouvernementales et aux décisions du Conseil des
ministres, même si la Commission - qui conserve un pouvoir d'initiative,
d'ailleurs non exclusif - et le Parlement européen appelé à rendre des avis
ne sont jamais écartés du processus de décision.
— Sur le principe de
subsidiarité : le contrôle de son respect sera exercé a priori au sein
de la Commission, du Parlement européen et dans le cadre des travaux du
Conseil des ministres ; si un doute subsistait au terme de cette procédure,
un contrôle a posteriori serait exercé par la Cour de justice des
Communautés européennes.
Pour important que soit
ce principe - qui doit bien être interprété comme la faculté ouverte à la
Communauté de n'intervenir dans un domaine de compétence partagée que si les
objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être mieux atteints par les
États eux-mêmes - il n'est pas souhaitable de l'inscrire dans notre
Constitution, dans la mesure où sa définition et son interprétation relèvent
de la compétence d'instances communautaires et non nationales, où il
s'ensuivrait probablement des conflits de jurisprudence entre les
juridictions européenne et nationales et où la transposition en droit
interne des directives communautaires n'en serait rendue que plus
difficile ; enfin, une telle inscription aboutirait à formaliser dans notre
loi fondamentale l'importance de l'ordre juridique européen, ce qui serait
contraire à l'objectif recherché.
– Sur la portée des
décisions communautaires en matière de visas : l'article 100 C du traité
établit la compétence communautaire pour la détermination des pays tiers
dont les ressortissants devront posséder un visa pour le franchissement des
frontières extérieures de la Communauté ; mais le paragraphe 5 de cet
article préserve la possibilité pour les États membres de prendre toutes
mesures nationales pour la réalisation des objectifs qu'il mentionne :
ainsi, pour des motifs de maintien de l'ordre public ou de sauvegarde de la
sécurité intérieure, un État membre pourra refuser l'accès de son territoire
aux ressortissants d'un pays pour lesquels la Communauté n'exigera pas de
visa, ou à ceux qui auront obtenu un visa dans un autre État membre ; un
État membre pourra ajouter des pays tiers à la liste définie au plan
communautaire. Mais il va de soi que toutes ces mesures nationales seront
prises sous le contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes
qui s'assurera, selon les règles de droit commun, du respect des
prescriptions de l'article 100 C.
– Sur le mode de
scrutin aux élections européennes : la question de l'institution d'un
mode de scrutin unique dans tous les États membres doit être résolue au
niveau communautaire ; le Parlement européen est, semble-t-il, sur le point
d'adopter un rapport sur ce sujet.
– Sur les
dispositions concernant l’Europe sociale : le fait que onze États
membres sur douze aient adopté les dispositions concernant l'Europe sociale
réduit les risques de « dumping social » que recelait la situation
antérieure ; il s'agit donc d'un progrès, même si celui-ci n'est
qu'imparfait en raison de la non-adhésion du Royaume-Uni à ces dispositions.
– Sur la mise en
application du droit de vote des ressortissants communautaires : la
France se conformera à la proposition de directive déjà déposée par la
Commission ; ainsi, elle se montrera vigilante sur les questions de durée
minimale de résidence principale et de prohibition des doubles votes ;
l'extension du droit de vote aux élections municipales n'aura pas d'effet
sur celui de participer aux élections nationales.
– Sur l'Union de
l'Europe occidentale: certaines dispositions du traite de l'Union de
l'Europe occidentale devront être revues avant 1996, étant entendu que
l'avenir de l’U.E.O. ne pouvait être réglé dans le traité de Maastricht dont
plusieurs signataires n'en sont pas membres.
– Sur les
conséquences de Maastricht en droit interne : l'application du traité
suppose l'élaboration de nombreux textes communautaires, par exemple d'une
directive sur les visas, puis leur transposition en droit interne selon les
procédures constitutionnelles habituelles ; il conviendra aussi d'organiser
la totale indépendance de la Banque de France. Le Parlement aura donc de
multiples occasions d'exercer son contrôle sur les conséquences du traité.
AUDITION de
M. François
Luchaire
M. le professeur
François Luchaire
a souligné que le projet
de loi constitutionnelle se bornait a tirer les conséquences de la décision
du Conseil constitutionnel et était donc particulièrement clair : il
consacre un titre spécial de la Constitution à l'Union européenne pour
marquer l'appartenance de la France à cette Union ; l'article 88-1 répond au
problème du transfert des compétences, tandis que l'article 88-2 tire les
conséquences, en matière d'élections municipales, de l'institution d'une
notion de citoyenneté de l'Union. Il a, néanmoins, observé que le terme
d'élections municipales pouvait être interprété soit d'une manière étroite,
élection des conseillers municipaux, soit d'une manière large, l'ensemble du
processus y compris la désignation du maire et des adjoints; en raison du
fait que dans certains pays de la Communauté le maire est nommé, c'est la
première interprétation qui doit être retenue ce qui implique que
l'interdiction faite aux électeurs étrangers d'exercer les fonctions de
maire n'entre pas dans les dérogations prévues par le traité ; en ce
qui concerne l'expression « élection des sénateurs », il faut - a-t-il
considéré - la comprendre comme visant uniquement la dernière phase de cette
élection.
Plusieurs commissaires
sont ensuite intervenus.
Le Rapporteur
a demandé comment
pouvait être définie la notion de souveraineté, si l'interprétation du
Conseil constitutionnel avait évolué sur ce point et s'il paraît utile
d'inscrire dans l'article 3 de la Constitution que la souveraineté est
inaliénable.
M. Pierre Mazeaud,
après avoir
affirmé que le constituant lui-même ne pouvait pas disposer de la
souveraineté nationale, a souhaite connaître l'avis du professeur François
Luchaire sur la compatibilité entre l'article 88-2 et l'article 3 de la
Constitution, sur la distinction entre compétences et souveraineté qui peut
s'analyser comme la somme de compétences, sur la cohérence entre le refus
par le Conseil constitutionnel d'admettre la notion de peuple corse et la
reconnaissance de la citoyenneté européenne et sur la possibilité de
contrôler la conformité de la loi constitutionnelle une fois votée à la
décision du 9 avril 1992.
M. Pascal Clément
a posé une
question sur l'inscription dans la Constitution de l'inaliénabilité de la
souveraineté, inclusion destinée à marquer que la France peut déléguer ses
compétences sans perdre son identité et qui lui permettrait de se retirer du
traité si elle le souhaitait. A cet égard, il a considéré que la
participation des étrangers aux élections locales ne touchait pas à la
souveraineté.
M. Alain Lamassoure,
souhaitant
que le débat soit l'occasion de faire entrer la Communauté européenne dans
la Constitution, non par la petite porte comme le prévoit le Gouvernement
mais par la grande, a annonce que l'opposition préparait un amendement, de
portée - il est vrai - plus politique que juridique, qui préciserait que la
France participe à une Communauté européenne décentralisée et fonctionnant
selon le principe de subsidiarité. Il a, néanmoins, demandé si l'inscription
de ce dernier principe dans la Constitution ne risquait pas de donner aux
juridictions françaises le pouvoir d'apprécier - et éventuellement d'annuler
- des textes communautaires, ce qui rendrait toute vie communautaire
impossible.
M. Robert Pandraud
a sollicité
l'avis du professeur François Luchaire sur les points suivants : les
dispositions de l'article 88-2 ne doivent-elle pas être plutôt intégrées
dans l'article 72 de la Constitution ? Les dispositions de l'article 4 de la
Constitution relatives à la souveraineté nationale ne devraient-elles pas
être abrogées ? Convient-il de maintenir les dispositions désuètes et
sources de confusion du titre XII sur la Communauté ?
Mme Nicole Catala,
définissant
la souveraineté comme l'attribut du pouvoir qui n'en connaît aucun autre qui
lui soit supérieur, a posé des questions sur la distinction faite par le
Conseil constitutionnel entre les limitations et les transferts de
souveraineté, sur la qualification de politiques donnée par le Conseil
constitutionnel aux élections locales dans sa décision du 18 novembre 1982,
sur l'incohérence entre la décision du Conseil constitutionnel qui déclare
que le Parlement européen « n'appartient pas à l'ordre institutionnel
français » et le fait que celui-ci est associé directement à la prise de
décisions qui ont des effets sur notre droit interne, sur la rédaction de
l'article 3 B du traité et sur le silence du Conseil constitutionnel, sauf
pour les visas, à propos de l'extension du domaine dans lequel des décisions
communautaires sont prises à la majorité qualifiée.
M. Bernard Bosson,
à propos de
l'éventuelle inscription de la subsidiarité dans la Constitution, a demandé
si ce principe ne risquait pas de se retourner contre les États et d'aboutir
à une nouvelle limitation des pouvoirs du Parlement.
M. Gilbert Millet,
approuvant
l'observation de M. Bosson, a souligné le danger qu'il y aurait si, comme
cela est prévu, l'autorité chargée d'interpréter le principe de subsidiarité
est elle-même une autorité communautaire.
En réponse
aux intervenants,
le professeur François Luchaire a apporté les éléments d'appréciation
suivants :
– La souveraineté a une
signification interne, c'est le cas dans l'article 3, mais aussi une
acception externe, l'indépendance de l'État par rapport à d'autres États,
comme c'est le cas de l'article 4 de la Constitution : il serait donc
malvenu d'écrire à l'article 3 que la souveraineté est inaliénable ; de
toute manière, l'inscription dans la Constitution de l'inaliénabilité de la
souveraineté serait d'un intérêt juridique douteux. Au demeurant et si on
peut s'interroger sur la valeur supra-constitutionnelle de la notion de
souveraineté, les révolutionnaires de 1789 savaient qu'aucune génération ne
peut prétendre assujettir à ses lois une génération future.
– Dans sa dernière
décision, le Conseil constitutionnel ne fait plus appel à la distinction
contestable entre limitations et transferts de souveraineté, mais à la
notion de « conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté » qu'il
avait déjà utilisée en 1970 et 1985.
– La décision du Conseil
constitutionnel relative à la notion de peuple corse n'interdit pas au
constituant d'instituer une citoyenneté européenne.
– Si l'article 3 de la
Constitution n'est pas modifié, c'est parce que dans son analyse sur le
droit de vote des étrangers le Conseil constitutionnel a fait également
référence aux articles 24 et 72 ; dans ces conditions, il valait mieux créer
un titre et des articles nouveaux plutôt que modifier tous les articles de
la Constitution affectés par l'Union européenne.
– On peut craindre que
l'inscription de la subsidiarité, principe fondamental mais qui peut
incontestablement jouer dans les deux sens, ne risque d'amener les
juridictions françaises à censurer non pas des textes communautaires, mais
des textes d'application du droit communautaire, qu'ils soient
réglementaires ou législatifs ; dans ce dernier cas, toutefois, il est
difficile d'envisager que le Conseil constitutionnel puisse être amené à
surseoir à statuer et à solliciter l'avis de la Cour de justice des
Communautés. En outre, toute la Communauté européenne repose sur le principe
d'unité d'interprétation du droit, ce qui justifie que ce pouvoir
d'interprétation soit confié à une juridiction communautaire.
Rappelant enfin que les
décisions du Conseil constitutionnel s'imposent à toutes les autorités, le
professeur François Luchaire s'est interdit de répondre aux critiques
formulées contre la décision du 9 avril à propos du rôle du Parlement
européen et de l'extension de la majorité qualifiée, ajoutant qu'il lui
paraissait difficile, en raison de l'autorité de la chose jugée attachée aux
décisions du Conseil, que cette décision soit contestée dans un recours sur
la loi autorisant la ratification du traité de Maastricht. En revanche, la
conformité de la réforme constitutionnelle en cours à la décision du Conseil
constitutionnel pourra être contrôlée par celui-ci par le biais de ce
recours.
AUDITION
de M. Louis Favoreu
M. le professeur
Louis Favoreu a introduit son exposé par une analyse comparée des
différences et points communs entre la France et les autres membres de la
Communauté européenne à l'occasion de la révision constitutionnelle
provoquée par la ratification du traité de Maastricht. Les différences
tiennent essentiellement à la représentation des collectivités territoriales
au Sénat : la France est le seul pays comportant une liaison entre les
collectivités territoriales et une assemblée parlementaire et où les maires
sont à la fois élus locaux, représentants de l'État et habilités à présenter
des candidats à l'élection présidentielle ; elle est aussi le pays dans
lequel le principe de la souveraineté nationale est le plus anciennement
affirmé et réaffirmé depuis la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen de 1789 ; enfin, il n'y a qu'en France que le débat soit plus
politique que juridique. Le point commun le plus manifeste est le souci du
respect de la procédure de ratification, d'autant qu'à l'étranger le
constituant ne saurait échapper au contrôle du juge tant sur le fond que sur
la forme de la révision constitutionnelle.
Évoquant ensuite le
problème du transfert de souveraineté, M. Louis Favoreu a rappelé que le
Conseil constitutionnel avait abandonné, depuis le 9 avril 1992, la
distinction entre transfert de souveraineté et de compétences : ce qui est
important, c'est moins le contenu du transfert que son destinataire ; ainsi,
le Conseil constitutionnel a bien souligné que la Communauté européenne
était une organisation internationale et non un futur État fédéral, point de
vue qui n'est pas toujours partagé dans les autres, notamment les petits,
États de la Communauté. Toutefois, s'il a pris les précautions qu'il
pouvait, le Conseil constitutionnel n'est pas juge de l'évolution de la
Communauté.
En ce qui concerne le
droit de vote et l'éligibilité, la Constitution doit impérativement être
mise en conformité avec le traité dans la mesure où, si ce dernier autorise
des dérogations d'un point de vue général, celles-ci n'ont pas été, dans le
cours de la négociation, précisées par anticipation au profit de la France
contrairement à celles que la Grande-Bretagne a obtenues dans d'autres
domaines. Sur le fond, il est, certes, clairement précisé que les
conseillers municipaux ne peuvent pas participer à l'élection des
sénateurs ; mais rien ne les empêche, en l'état du texte, de désigner au
sein du conseil municipal les délégués sénatoriaux, de même que s'ils ne
peuvent être maires, il ne leur est pas interdit d'élire le maire.
Enfin, à propos de la
compétence du Parlement pour être informé du droit communautaire dérivé ou
pour statuer dessus, M. Louis Favoreu a souligné que de nombreuses
dispositions à transposer relèvent du domaine de la loi, lequel n'a cessé de
s'élargir au point qu'il n'y a plus, selon lui, de matière réglementaire.
Plusieurs commissaires
ont ensuite posé des questions.
Revenant sur la
possibilité ouverte ou non aux conseillers municipaux non français de
participer à la désignation des membres du collège électoral des sénateurs,
le Rapporteur a fait observer que les dispositions de droit interne
qui régleront ce problème devront prendre en compte les exigences posées par
la directive communautaire qui prévoit clairement qu'ils ne pourraient pas
élire les délégués sénatoriaux. Il a souhaité savoir ce que M. Louis Favoreu
entendait par « Constitution duale », lorsqu'il a évoqué dans une tribune de
presse les conséquences de ce projet de loi constitutionnelle sur la
Constitution elle-même.
M. Alain Lamassoure
a évoqué les
stipulations de l'article 8 B du traité qui prévoient des dérogations au
principe du droit de vote et d'éligibilité des ressortissants des États
membres aux élections municipales et a demandé comment serait traitée la
demande d'un État qui souhaiterait bénéficier de ces dérogations. D'autre
part, selon lui, la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril revient à
déclarer les traités antérieurs au traité sur l'Union européenne conformes à
la Constitution ; il s'ensuit que l'ordre juridique communautaire
progressivement mis en place est applicable à tous les citoyens sans que
l'on en ait tiré toutes les conséquences constitutionnelles sur
l'intervention des représentants de la Nation dans l'élaboration de la règle
de droit. Enfin, il a demandé si l'introduction d'un titre nouveau dans la
Constitution était suffisante et s'il ne conviendrait pas de modifier aussi
l'article 3 pour résoudre la question du droit de vote.
M. Robert Pandraud
a rappelé que
le projet de révision de la Constitution visant à instituer un recours
devant le Conseil constitutionnel par la voie de l'exception était toujours
en instance de discussion devant le Parlement ; s'appuyant sur le dispositif
prévu par ce texte, il a fait valoir que toutes les décisions prises en
application du traité qui n'ont pas fait l'objet antérieurement d'un
contrôle de conformité à la Constitution pourraient être déférées devant le
Conseil constitutionnel par la voie de l'exception.
M. Michel Pezet
a observé que
la fonction législative au sein de la Communauté européenne était exercée
par le Conseil des ministres et que, s'il est vrai que le législateur
national ne se prononce pas, il est inexact de dire que cette fonction n'est
pas exercée par des représentants des États souverains.
M. Pierre Mazeaud
s'est
félicité d'avoir insisté pour qu'il soit procédé à l'audition de professeurs
de droit constitutionnel, car celle-ci permet de mettre en évidence la
complexité des problèmes posés par les rapports existant entre le droit
communautaire et les droits nationaux ; ces difficultés, que l'on découvre
progressivement, montrent qu'il convenait de ne pas légiférer dans la
précipitation. Après avoir rappelé s'être interrogé sur la possibilité
d'étendre aux parlementaires la saisine du Conseil constitutionnel au titre
de l'article 54 de la Constitution, il a souhaité savoir si un recours
pouvait être déposé devant le Conseil constitutionnel sur la conformité à la
Constitution de la révision constitutionnelle. Cet élargissement de la
saisine pourrait faire l'objet d'un amendement et la conformité du traité au
regard des dispositions constitutionnelles nouvellement introduites serait
ainsi appréciée en utilisant cette nouvelle voie de recours.
M. Pascal Clément
a émis des
doutes sur l'intérêt d'un tel recours qui reviendrait à donner au Conseil
constitutionnel la faculté de décerner une note au travail réalisé par le
Parlement ; il a, néanmoins, regretté l'absence de possibilité de saisine
parlementaire au titre de l'article 54 de la Constitution. Quant aux
problèmes posés par le principe de subsidiarité, il a estimé qu'en attribuer
le contrôle à la Cour de justice des Communautés risquait d'être contraire à
l'esprit même du principe ; selon lui, il devrait revenir à la Cour suprême
nationale compétente de se prononcer sur le caractère subsidiaire ou non de
la question en suspens. Déclarant ne pas partager l'analyse selon laquelle
la souveraineté serait un concept purement interne, il a demandé s'il ne
serait pas judicieux de préciser, dans le premier alinéa de l'article 3 de
la Constitution, que cette souveraineté est inaliénable.
M. Emmanuel Aubert
a souhaité
savoir si le corollaire de la délégation de la souveraineté nationale ne
comportait pas la possibilité de la reprendre.
M. Bernard Bosson,
évoquant
l'application de la majorité qualifiée depuis le « compromis de
Luxembourg », s'est demandé si les gouvernements successifs avaient violé la
Constitution de 1958.
Mme Nicole Catala
s'est
interrogée sur l'évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en
confrontant ses décisions du 30 décembre 1976 et du 9 avril 1992. Elle a
constaté que le Conseil ne s'était pas prononcé sur la conformité à la
Constitution de nombreuses stipulations du traité et a déduit de la décision
du 9 avril que le Parlement européen appartenait à un ordre juridique propre
distinct de l'ordre institutionnel français. Elle a demandé enfin à M. Louis
Favoreu son opinion sur la création d'une juridiction constitutionnelle
européenne.
En réponse aux
intervenants, M. Louis Favoreu a estimé, s'agissant des conséquences
à en tirer sur le contrôle du Conseil constitutionnel, que l'article 54 de
la Constitution offrait la possibilité de vérifier la conformité du traité
de l'Union européenne aux dispositions constitutionnelles nouvellement
introduites et que le principe de l'autorité de la chose jugée n'avait pas à
recevoir application en l'espèce dans la mesure où la norme de référence
serait différente. Ces décisions successives ne constitueraient pas une
nouveauté, le Conseil constitutionnel ayant, à plusieurs reprises dans le
cadre de son contrôle de la constitutionnalité des lois ordinaires, pratiqué
déjà ce qu'il convient d'appeler un « contrôle à double détente » : ainsi,
les lois de nationalisation, après une première censure le 16 janvier 1982,
ont fait l'objet d'une seconde décision rendue le 11 février de la même
année ; le recours à cette méthode serait un moyen d'apaiser les esprits.
Une telle saisine pourrait émaner du Premier ministre, comme cela s'est déjà
pratiqué. S'agissant de savoir par rapport à quelle norme pourrait s'exercer
le contrôle d'une loi constitutionnelle par le Conseil constitutionnel, il a
reconnu que la question n'était pas tranchée dans l'ordre juridique
français, car il n'existe pas en France de procédure de contrôle de la
constitutionnalité de la loi constitutionnelle, à l'inverse de ce qui
prévaut tant en Allemagne fédérale qu'en Italie et en Espagne.
Abordant les problèmes
posés par une Constitution qualifiée de « duale », il a regretté que le
projet constitutionnel n'ait pas touché aux dispositions se rapportant à la
souveraineté nationale contenues à l'article 3 de la Constitution et a
souligné que le Conseil constitutionnel s'était refusé à considérer l'ordre
juridique communautaire comme spécifique au sein de l'ordre juridique
international.
Répondant aux questions
posées sur l'application du principe de subsidiarité, il a convenu qu'il
revenait à un organe unique de faire respecter la règle communautaire. Mais,
selon lui, la Cour de justice des Communautés européennes ne pourrait être
appelée à devenir une juridiction constitutionnelle européenne que si deux
conditions sont remplies : que sa composition reflète la pluralité des
opinions et qu'il y ait une garantie de représentation des différents États.
*
* *
DISCUSSION GÉNÉRALE
Avant que la Commission
n'examine l'exception d'irrecevabilité n° 1 de M. Philippe Séguin, puis la
question préalable n° 1 de M. André Lajoinie et n'aborde la discussion
générale, un débat s'est instauré sur l'organisation de ses travaux.
Soulignant que le
Rapporteur avait largement évoqué la jurisprudence du Conseil
constitutionnel dont il a donné une interprétation personnelle, M. Pierre
Mazeaud a estimé que la Commission devrait entendre des professeurs de
droit, les meilleurs constitutionnalistes français s'opposant sur des
problèmes juridiques soulevés par le projet de révision constitutionnelle ;
en outre et à défaut de pouvoir entendre le président ou les membres du
Conseil constitutionnel, la Commission devrait procéder à l'audition de son
secrétaire général. Il a demandé, au nom d'un dixième des membres de la
Commission et conformément à l'article 44, alinéa 2, du Règlement, un
scrutin par appel nominal sur la décision de procéder à ces auditions.
M. Jacques Toubon
a estimé
justifiée la demande de M. Pierre Mazeaud à l'occasion de la première
révision de la Constitution depuis celle de 1962 qui implique une conception
nouvelle des institutions : alors que le principe essentiel de la
souveraineté nationale se trouve affecté par la révision envisagée, celle-ci
est engagée en l'absence de tout débat de fond, l'Assemblée y consacrant une
journée en commission et deux en séance publique sans élément de réflexion
autre que quelques coupures de presse ou des appréciations personnelles.
Alors que le Comité constitutionnel consultatif a discuté pendant des mois
en 1958 pour élaborer la Constitution, qu'il y a eu un formidable débat en
1962 pour l'élection du Président de la République, il est déplorable de
constater que les prises de position politiques prévalent aujourd'hui sur
les questions de fond et - a-t-il estimé - la commission des Lois ne
s'honorerait pas en prêtant la main à cette démarche au mépris d'un examen
réfléchi. C'est pourquoi il a proposé de se limitera la discussion générale,
à l'exception d'irrecevabilité et à la question préalable, l'examen des
articles et des amendements étant différé à mardi prochain et celui en
séance publique se trouvant, en conséquence, reporté. Faute de cela, il
serait incohérent de proclamer que Maastricht est une étape historique pour
la France pour laquelle la révision constitutionnelle est déterminante et
d'imposer simultanément une procédure inférieure en qualité à celle dont la
Commission bénéficie pour examiner des projets législatifs d'importance
parfois mineure.
M. Pascal Clément,
tout en
soulignant l'intérêt des demandes de MM. Pierre Mazeaud et Jacques Toubon
quant à l'audition de constitutionnalistes par la Commission, a regretté
qu'elles n'aient pas été formulées avant la dernière Conférence des
Présidents au cours de laquelle la date du débat public a été fixée au 5
mai.
Mme Nicole Catala
s'est
insurgée contre un calendrier des travaux qu'elle a qualifié d'inacceptable
alors qu'un problème majeur pour l'avenir de notre pays est soulevé : c'est
en effet la première fois que le Conseil constitutionnel a été conduit à se
prononcer sur la compatibilité de l'ordre juridique communautaire avec notre
Constitution. Elle a donc estimé choquant que, confrontée à une question qui
ne s'est encore jamais posée en ces termes, la Commission n'ait pu entendre
des personnalités, contrairement à ce qu'a fait celle des Affaires
étrangères.
M. Jean-Louis Debré
a opposé le
luxe de précautions qui a entouré l'élaboration de la Constitution de 1958
et le débat suscité par le révision de 1962 avec la précipitation
d'aujourd'hui. Il a mis en avant l'incohérence qu'il y aurait, selon lui, à
vouloir associer le Parlement à cette réforme et à empêcher la commission
des Lois constitutionnelles, dès lors qu'il a été fait référence aux travaux
préparatoires de 1958, d'entendre ceux qui y ont participé.
M. Jacques Brunhes
a dénoncé les
conditions inacceptables qui conduisent à réformer la loi fondamentale à
marche forcée ; seule la volonté politique de masquer les enjeux de fond que
pose ce projet explique cette précipitation. La révision constitutionnelle
étant chose exceptionnelle, il est indispensable que la Commission et
l'Assemblée disposent d'un temps suffisant pour procéder à des auditions et
pour délibérer.
M. René Dosière
a estimé que
les délibérations de la Commission ne devaient pas souffrir des divisions
qui semblent prévaloir au sein d'un parti de l'opposition. Il a fait
observer que les auditions de professeurs de droit auxquelles la commission
des Affaires étrangères a procédé étaient ouvertes aux membres de celle des
Lois ; s'agissant des critiques portant sur le caractère précipité de
l'examen de la révision constitutionnelle, il a observé qu'aucun membre de
la Conférence des présidents ne s'était opposé à ce que le débat commence en
séance publique le 5 mai. Dans ces conditions, il a invité ses collègues à
procéder à l'examen au fond du projet de révision constitutionnelle.
M. Emmanuel Aubert
a regretté que la possibilité faite aux membres de la commission des
Lois de participer aux auditions de celle des Affaires étrangères n'ait pas
fait l'objet de davantage de publicité.
Après avoir rappelé les
termes de l'article 48 de la Constitution confiant au Gouvernement la
maîtrise de la fixation de l'ordre du jour, le Rapporteur s'est
interrogé sur la pertinence de la référence faite par MM. Jean-Louis Debré
et Jacques Toubon à la réforme constitutionnelle de 1962 lorsqu'ils ont fait
valoir que les révisions antérieures avaient fait l'objet d'un large débat
parlementaire préalable.
Le Président
Jean-Jacques Hyest
a suspendu la séance
pour permettre au Bureau de la Commission de se réunir et de statuer sur les
demandes d'auditions présentées ainsi que sur le point de savoir si
celles-ci devaient faire l'objet d'un scrutin en application de
l'article 44, alinéa 2, du Règlement.
A l'issue de cette
suspension, le Président Jean-Jacques Hyest a indiqué que le Bureau
de la Commission avait décidé de procéder, dès cet après-midi si possible, à
l'audition de deux professeurs de droit d'opinion contraire sur le projet de
révision constitutionnelle (voir ci-dessus, le compte rendu des auditions
des professeurs François Luchaire et Louis Favoreu) et que, cette
question d'organisation des travaux relevant de la seule compétence du
Bureau et du Président, il n'y avait pas lieu de procéder à un vote sur ce
point.
La Commission est
ensuite passée à l'examen de l'exception d'irrecevabilité n° 1 de
M. Philippe Séguin.
Intervenant en faveur de
celle-ci, M. Pierre Mazeaud a estimé que la décision du Conseil
constitutionnel du 9 avril 1992 recelait encore des ambiguïtés quant aux
notions de « compétences » et de « souveraineté ». Il s'est interrogé sur
les voies de recours ouvertes aux parlementaires s'il s'avérait que la loi
constitutionnelle ne prenait pas entièrement en compte la décision du
Conseil constitutionnel ; soulignant que ce problème ne s'est encore jamais
posé, il a demandé au Rapporteur s'il existait une autorité compétente pour
s'assurer du respect de la décision du Conseil constitutionnel et si la
saisine de celui-ci lui paraissait possible.
M. Jacques Limouzy
a regretté
que les débats parlementaires soient désormais trop encadrés par les avis du
Conseil d'État ou les décisions du Conseil constitutionnel.
Jugeant paradoxal de
soulever l'inconstitutionnalité d'une révision constitutionnelle, le
Rapporteur a estimé que le projet de loi respectait totalement la
décision du Conseil constitutionnel et a rappelé que le Gouvernement avait
même retenu les suggestions du Conseil d'État. Quant au problème soulevé par
M. Pierre Mazeaud sur la compétence du Conseil constitutionnel pour vérifier
la conformité de la loi constitutionnelle à sa décision prise en application
de l'article 54, il a souligné qu'il ne pouvait être tranché que par le
Conseil constitutionnel et a souhaité que celui-ci soit saisi après
l'adoption du projet de loi constitutionnelle. Il s'est, sur le fond,
prononcé pour le rejet de l'exception d'irrecevabilité.
La Commission a
rejeté l’exception d'irrecevabilité n° 1 de M. Philippe Séguin, puis a
procédé à l'examen de la question préalable n°l de M. André Lajoinie.
Défendant cette question
préalable, M. Jacques Brunhes a estimé que la révision
constitutionnelle revêtait une importance majeure car elle touche
directement au principe de la souveraineté dont l'exercice ne peut connaître
de limitations irréversibles. Jugeant que la prise de décision à la majorité
qualifiée entraînait non pas des transferts de compétences mais
véritablement de souveraineté, il a considéré que la révision
constitutionnelle ne pouvait être adoptée que par la voie du référendum, la
souveraineté nationale n'appartenant qu'au peuple.
M. Michel Pezet,
après avoir
approuvé les déclarations de M. Jacques Limouzy sur ta limitation
grandissante des prérogatives du législateur, a reconnu qu'il existait une
évolution sensible sur la définition que le Conseil constitutionnel donnait
aux termes de « souveraineté » et de « compétences » entre sa décision sur
la ratification des accords de Schengen et celle du 9 avril 1992. Il a
néanmoins indiqué qu'il n'entendait pas entrer dans un tel débat - qu'il
laissait aux juristes - et s'est prononcé contre la question préalable.
Le Rapporteur
a estimé que la
décision du Conseil constitutionnel avait parfaitement éclairé les
conditions dans lesquelles les transferts de compétences pouvaient être
consentis sans porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté nationale.
Intervenant pour
explication de vote, M. Pierre Mazeaud n'a pas partagé le sentiment
du Rapporteur sur la clarté de la décision du Conseil constitutionnel, et
M. Jacques Brunhes a jugé quelque peu contradictoire l'argumentation
développée par le Rapporteur.
La Commission a
repoussé la question préalable n° 1 de M. André Lajoinie.
*
* *
Intervenant dans la
discussion générale, M. Alain Lamassoure a indiqué que les trois
groupes de l'opposition avaient élaboré en commun des amendements dont
l'objectif est de mieux prendre en compte les incidences de la participation
de la France à l'Union européenne. Les deux premiers amendements disposent
que la République participe à la Communauté européenne et à l'Union
européenne dont les États membres ont choisi librement d'exercer en commun
certaines compétences ; le troisième réaffirme, en raison de l'avènement
prochain d'une monnaie européenne, que le français est la langue de la
République ; le quatrième résulte du consensus très large sur la nécessité
de renforcer le contrôle du Parlement français sur les textes d'origine
communautaire en soumettant pour avis à l'Assemblée nationale et au Sénat
les projets de règlement ou de directive comportant des dispositions de
nature législative.
M. Pascal Clément
a jugé
souhaitable que la révision de la Constitution soit approuvée à une large
majorité et estimé possible que la Commission aboutisse à un accord sur ces
amendements.
Après un nouvel échange
de vues sur l'organisation de ses travaux auquel ont pris part Mme Nicole
Catala, MM. Pierre Mazeaud, Robert Pandraud, Michel Pezet, Pascal Clément et
Paul-Louis Tenaillon et le Président Jean-Jacques Hyest, la Commission a
poursuivi la discussion générale.
Après avoir rappelé son
souhait que l'avis du Conseil d'État soit communiqué à la Commission et que
les amendements au projet soient examinés mardi en présence des rapporteurs
pour avis, M. Pierre Mazeaud a rappelé que seuls trois points
essentiels ont été soulevés par le Conseil constitutionnel - qui aurait pu
utilement être saisi avant la signature même du traité - et a posé plusieurs
questions au Rapporteur. Sur le droit de vote, il a critiqué l'introduction
de plusieurs catégories d'électeurs qui pose des problèmes délicats
notamment en ce qui concerne l'élection du Parlement européen dont les
membres représentent le pays dont ils sont les nationaux ; afin de lever
cette ambiguïté, n'y aurait-il pas lieu de modifier le traité de Rome à ce
sujet ? Sur le problème de la monnaie, même s'il n'y a pas de véritable
abandon de souveraineté, ne favorise-t-on pas un glissement en ce sens
résultant de la règle de la majorité qualifiée, car il y a abandon chaque
fois qu'une décision est imposée à l'un des États membres contre son gré ?
Sur les visas, bien que le Conseil constitutionnel soit revenu à une
position plus réaliste, ne rétablit-on pas, par la nécessité même du visa,
de véritables frontières intérieures par rapport aux frontières extérieures
résultant de la Convention de Schengen ? Sur la saisine du Conseil
constitutionnel - qui ne sera possible que si le projet de loi
constitutionnelle est adopté par le Congrès - ne serait-il pas souhaitable
que le Conseil puisse prendre une décision sur la conformité du traité aux
nouvelles dispositions constitutionnelles ? Sur les transferts de
compétences nécessaires à l'établissement de l'union économique et monétaire
ainsi qu'à la détermination des règles relatives au franchissement des
frontières, ne serait-il pas souhaitable de préciser qui sera le juge de
cette nécessité et, pour une meilleure lisibilité du texte, de consacrer un
article spécifique au problème des visas de même que l'article 88-2 est
réservé aux questions électorales? Sur la notion de Communauté, afin
d'éviter toute confusion, ne conviendrait-il pas d'abroger l'article premier
et le titre XII de la Constitution ; de même, cette révision ne devrait-elle
pas être l'occasion de préciser la notion de citoyenneté ? Enfin, M. Pierre
Mazeaud a souhaité connaître la position du Rapporteur sur la notion de
souveraineté et son caractère inaliénable et sur l'inscription du principe
de subsidiarité dans la Constitution, inscription à laquelle il n'est pas
lui-même favorable.
M. Emmanuel Aubert
a souligné
l'importance de la décision que les députés sont appelés à prendre sur un
sujet qui engage l'avenir et pose un problème de conscience. Quoique
favorable à la construction européenne, il ne saurait cependant accepter
qu'elle se fasse dans n'importe quelles conditions et, notamment, qu'elle
conduise à l'instauration d'une supranationalité, voire à un fédéralisme ;
de ce point de vue, le traité de Maastricht recèle des ambiguïtés qui
justifient de la part du Gouvernement des explications de nature à rassurer
ceux qui s'inquiètent des conséquences de choix irréversibles. Quant à la
souveraineté - qui s'analyse comme un ensemble de compétences, certes
susceptibles de délégation mais qui doivent pouvoir également être reprises
- les compétences transférées portent sur des droits régaliens, comme celui
de battre monnaie, et aboutissent à un véritable transfert de souveraineté.
En outre, le principe de l'unanimité qui, selon le Conseil constitutionnel,
offre la meilleure protection de la souveraineté, ne cesse de reculer au
profit de la règle de la majorité qui ne permet pas de préserver la
souveraineté des États membres. Enfin, le principe de subsidiarité recèle
une équivoque dans la mesure où il est de nature à permettre, lorsque
l'Union européenne apparaîtra mieux placée que les États pour traiter une
question, de transférer à celle-ci des compétences qui ne sont pas
négligeables ; c'est la raison pour laquelle il n'est pas favorable à son
inscription dans la Constitution.
Mme Nicole Catala
a rappelé
l'existence d'un bloc de principes fondamentaux de nature
supraconstitutionnelle composé des droits de l'homme et de la souveraineté
nationale ; on ne saurait toucher à ces principes de manière irréversible
et, de ce point de vue, la ratification du traité de Maastricht ne peut donc
être considérée comme irrévocable. La souveraineté s'identifiant à un
territoire national et à un peuple qui constituent un cadre dans lequel elle
doit s'exercer démocratiquement, l'Union européenne à laquelle vont être
transférées des compétences est considérée, par certains, comme un embryon
d'État fédéral auquel les États devront progressivement déléguer certains de
leurs pouvoirs qui seront exercés au sein d'instances dont le fonctionnement
n'offre pas toutes les garanties démocratiques. A cet égard, elle a cité
l'exemple du processus d'adoption des directives qui échappe souvent au
contrôle du Conseil des ministres et a rappelé le recours de plus en plus
fréquent à la règle de la majorité pour l'adoption de décisions
essentielles ; elle a enfin évoqué le rôle croissant de la Cour de justice
des Communautés, laquelle n'a pas cessé d'étendre son contrôle à de
nouvelles matières et se comporte comme une juridiction dont les décisions
s'imposent de manière souveraine.
M. Pascal Clément
a insisté sur
le fait que la souveraineté, ne pouvant être assimilée à l'exercice d'une
compétence définie, était nécessairement incessible et inaliénable et
s'identifiait plutôt à la Nation elle-même ; elle subsiste donc en dépit des
transferts de compétence. S'agissant de la subsidiarité, il a montré que
cette notion avait des racines philosophiques anciennes et signifiait que
toute construction humaine fonctionne de manière harmonieuse dès lors que
chacun de ses éléments est autonome dans sa sphère de compétence : l'Union
européenne ne fonctionnera donc de façon satisfaisante que si le principe de
subsidiarité est appliqué correctement, notamment par la Cour de justice des
Communautés. Il a conclu en estimant que la construction européenne n'était
assimilable à aucune des structures connues et que tout restait à inventer
pour son fonctionnement.
M. Robert Pandraud
a insisté sur le fait que, dans bien des domaines et notamment celui de
la politique des visas et de l'immigration, l'action conduite serait plus
efficace à l'échelle de l'Europe qu'à celle de chacun des États. Il a
observé que l'élargissement du droit de vote aux ressortissants des États
membres de la Communauté européenne mettait un terme au débat relatif à
l'octroi de ce même droit à des personnes ne relevant pas de ces États et a
jugé nécessaire que l'Europe franchisse une nouvelle étape, à défaut, de
laquelle elle ne pourra pas relever les défis économiques et démographiques
auxquels elle est confrontée.
M. Jean-Jacques
Hyest, tout
en convenant que le traité de Maastricht représentait une étape importante
de la construction européenne, a souligné qu'il s'agissait beaucoup plus
d'un changement de degré que de nature en rappelant les transferts de
souveraineté déjà effectués dans le cadre du traité de Rome et de l'Acte
unique européen ; l'innovation réside davantage dans le fait que le Conseil
constitutionnel ait été saisi préalablement au dépôt du projet de loi de
ratification et ait rendu une décision révélant que trois points du traité
sont contraires à la Constitution. Si tous les dirigeants français ont
considéré qu'il convenait de favoriser la construction européenne pour
sauvegarder la souveraineté de la France, il n'en est pas moins légitime de
se poser la question de savoir si les règles prévues permettent aux citoyens
d'exercer un contrôle efficace sur le fonctionnement des institutions
européennes et si le Conseil européen qui prend les décisions est bien
l'émanation des souverainetés nationales. Partageant l'opinion de M. Pascal
Clément selon laquelle la construction européenne correspond à une forme de
gouvernement originale, il a rappelé la portée de la notion de subsidiarité
qu'il appartiendra aux États, au Conseil européen et à la Cour de justice de
faire respecter afin de faire, le cas échéant, constater les cas
d'incompétence de la Communauté. Soulignant l'importance d'une claire
volonté politique de ceux qui représentent la France au sein des instances
de la Communauté, il a jugé à cet égard fondamental le rôle que les
Parlements nationaux seront appelés à jouer pour contrôler l'action de leurs
représentants : faute de ce contrôle, les citoyens ressentiraient
l'impression que la souveraineté est lésée par une absence de démocratie. Il
a estimé, en conclusion, que l'on ne devait pas tant se poser la question de
savoir s'il fallait ou non ratifier le traité, que celle de ce que
deviendrait l'Europe si la France ne le ratifiait pas.
En réponse aux
intervenants, le Rapporteur a insisté sur le fait que le débat ne
portait aujourd'hui que sur la révision constitutionnelle et non pas sur la
ratification du traité de Maastricht, même si la révision est le préalable
indispensable à la ratification. Évoquant les critiques formulées à l'égard
de la décision du Conseil constitutionnel, il a souligné que le Parlement
était néanmoins tenu par le contenu de celle-ci. Souhaitant rassurer ceux
qui craignent que la construction européenne n'entraîne la dissolution de
notre pays, le Rapporteur a fait observer que le traité ne portait pas en
germe une Europe fédérale, n'entraînait aucun risque de supranationalité et
ne portait atteinte ni à l'identité française ni aux droits de l'homme ; le
fait que l'article 240 du traité de Rome stipule que celui-ci est conclu
pour une durée illimitée, ne signifie pas que l'adhésion soit irrévocable et
n'interdit pas de le dénoncer. Il a jugé que l'introduction de la notion de
subsidiarité dans la Constitution pouvait se révéler dangereuse : elle
risquerait de menacer le principe fondamental de l'interprétation unique du
droit communautaire et marquerait l'introduction indirecte de l'idée de
fédéralisme européen. Reconnaissant enfin l'existence d'un « déficit
démocratique » dans le fonctionnement des institutions communautaires, le
Rapporteur a considéré que l'information et le pouvoir de contrôle du
Parlement français pourraient être renforcés.
MM. Jean Tiberi,
Robert Pandraud, Emmanuel Aubert et Pascal Clément
ont estimé qu'il ne
serait pas opportun de poursuivre l'examen du projet de loi
constitutionnelle à une heure aussi tardive alors que des amendements de
fond ont été déposés et que, tout en respectant le calendrier fixé en
Conférence des présidents, il paraît envisageable de reprendre la discussion
lundi prochain.
Le Rapporteur
a considéré que,
grâce aux auditions des ministres et des deux professeurs de droit, la
Commission était convenablement informée, qu'elle était ainsi en mesure
d'examiner sérieusement les amendements déposés et qu'il convenait donc de
poursuivre l'examen du projet de loi constitutionnelle.
S'exprimant au nom des
trois groupes de l'opposition, M. Alain Lamassoure a indiqué que,
dans ces conditions, les commissaires de ces groupes ne pouvaient continuer
à participer aux travaux de la Commission.
*
* *
EXAMEN DES ARTICLES
II n'est pas inutile,
avant d'examiner chacun des articles du projet de loi constitutionnelle, de
faire quelques observations sur son architecture générale, particulièrement
significative en ce sens qu'elle témoigne de la volonté du Gouvernement de
se limiter strictement à apporter à la Constitution les compléments dont le
Conseil constitutionnel a constaté la nécessité. Cette volonté est aussi,
sur le fond, celle de nous proposer le texte le plus respectueux qui soit du
principe de la souveraineté nationale.
Le projet qui nous est
soumis n'apporte aucune modification aux dispositions constitutionnelles
existantes, mais les complète en leur adjoignant deux articles regroupés au
sein d'un titre additionnel.
Ainsi, aucune retouche
n'est apportée à l'article 3 qui réaffirme le principe de souveraineté et en
tire les conséquences en matière de droit de suffrage. De même, il n'est pas
apparu nécessaire de modifier l'article 34 qui définit le domaine de la loi,
pour tirer les conséquences constitutionnelles des transferts de compétences
prévus par le traité sur l'Union européenne, par exemple en matière de « régime
d'émission de la monnaie » rangée par l'article 34 dans le champ
législatif.
Dès lors, il est
légitime de se poser une question : ne prenons-nous pas le risque d'ajouter
à notre loi fondamentale des dispositions dont la compatibilité avec celles
qui y sont inscrites aujourd'hui serait douteuse, ou, en d'autres termes, de
doter notre pays d'une Constitution qualifiée de « duale » ?
La réponse doit être
négative : nous avons déjà vu qu'il est possible de faire de l'article 3 une
lecture ouverte, selon laquelle son dernier alinéa n'a pas pour objet
d'exclure que le droit de vote soit reconnu, dans certaines limites, à
d'autres que les nationaux français. Par ailleurs, le maintien dans son état
actuel de la rédaction de l'article 3 prouve - s'il en était encore besoin -
que nous nous trouvons en présence d'une révision constitutionnelle dont
l'objet est limité et, en aucun cas, d'une remise en cause du principe de
souveraineté.
Quant à l'article 34, il
a pour objet essentiel de définir le domaine de la loi par rapport à celui
du règlement et donc de déterminer un équilibre purement interne entre les
prérogatives de nos institutions nationales. Au demeurant, la mise en oeuvre
des transferts de compétences prévus par le traité ne mettra pas fin à toute
intervention du législateur dans les domaines concernés, ne serait-ce que
parce qu'il aura à se prononcer notamment sur l'introduction en droit
interne des normes communautaires qui ne manqueront pas d'intervenir dans
ces domaines.
Respectueux du principe
de souveraineté, le projet l'est encore dans la mesure où il n'introduit
dans notre Constitution aucune disposition qui autoriserait d'une manière
générale les transferts de compétence nécessaires à d'éventuelles étapes
ultérieures de la construction européenne. Les Constitutions d'autres États
membres, par exemple celles de l'Allemagne, de la Belgique, de l'Espagne, de
la Grèce (voir annexe), comportent dès aujourd'hui des dispositions
de cette nature. Il n'est pas proposé que la France suive cet exemple ; au
contraire, le Gouvernement a pris soin de préciser, dans les deux articles
qu'il nous propose d'ajouter à la Constitution, qu'il ne s'agit que de faire
application du traité sur l'Union européenne et que cette application, en
outre, n'interviendra que sous réserve de réciprocité, selon le principe
général prévu dans le préambule de la Constitution de 1946.
Avant
l’article premier
La Commission a déclaré
irrecevables, en application de l'article 98, alinéa 5, du Règlement, comme
étant présentés hors du cadre du projet de loi constitutionnelle, trois
amendements de M. Alain Lamassoure tendant à supprimer le deuxième alinéa du
préambule, l'article premier et le titre XII de la Constitution afin d'en
faire disparaître toute référence à la Communauté instituée en 1958 avec les
anciennes possessions d'outre-mer, ainsi que quatre amendements de M. Pierre
Mazeaud ayant le même objet, puis un amendement de MM. Jacques Toubon,
Jean-Jacques Hyest, Alain Lamassoure et des commissaires membres des groupes
R.P.R., U.D.C. et U.D.F. ajoutant à l'article 2 de la Constitution un alinéa
selon lequel le français est la langue de la République.
Un amendement de
MM. Pascal Clément et Jacques Toubon, précisant au premier alinéa de
l'article 3 de la Constitution que la souveraineté nationale est inaliénable
a été rejeté, le Rapporteur ayant fait observer que l'adjonction proposée
était inadéquate en raison de l'acception interne du principe de
souveraineté que traduit l'article 3.
La Commission a ensuite
rejeté :
– un amendement de Mme
Nicole Catala complétant l'article 54 de la Constitution afin de faire
obligation au Président de la République de tenir le Parlement informé de
toute négociation des traités et accords dont la ratification ou
l'approbation doit être autorisée par la loi ;
– un amendement de
M. Pierre Mazeaud étendant à soixante députés ou soixante sénateurs la
possibilité de saisine du Conseil constitutionnel prévue à l'article 54 ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala prévoyant que toute procédure de révision constitutionnelle
engagée à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel rendue en
application de l'article 54 devrait être conclue par un référendum ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala instituant un contrôle de constitutionnalité par voie
d'exception des traités ou accords internationaux ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala complétant l'article 61 de la Constitution afin que le Conseil
constitutionnel puisse se prononcer sur la conformité à la Constitution des
actes communautaires transposés en droit interne par une loi.
Article premier
Nouvelle
numérotation des titres XIV et XV de la Constitution.
Comme on le verra
ci-dessous, l'article 2 procède à la révision de la Constitution dans le
sens défini par le Conseil constitutionnel par l'adjonction de deux articles
88-1 et 88-2 qui sont regroupés au sein d'un nouveau titre XIV intitulé
« De l'Union européenne ».
L'article premier a
pour seul objet de tirer les conséquences formelles de cette adjonction, en
modifiant la numérotation des actuels titres XIV « De la révision »
et XV « Dispositions transitoires » : l'article 89 de la
Constitution, d'une part, et ses articles 90 à 92, d'autre part, en
constitueront désormais les titres XV et XVI.
Mais cet article n'est
pas totalement sans signification sur le fond, dans la mesure où il confirme
que les auteurs du projet de loi constitutionnelle ont uniquement entendu
tirer les conséquences nécessaires de la décision du Conseil
constitutionnel, rien de moins, mais surtout rien de plus : en témoigne tout
particulièrement le fait qu'il ne nous est pas proposé d'abroger des
dispositions devenues obsolètes, comme celles du titre XII « De la
Communauté » ou, au sein du titre XV « Dispositions transitoires »,
celles des articles 90 et 91 qui n'avaient d'autre objet que de
déterminer les conditions dans lesquelles les nouvelles institutions
seraient mises en place.
La Commission a
adopté l'article premier sans modification.
Article 2
Insertion
dans la Constitution d'un titre XIV « De l'Union européenne ».
Cet article, qui insère
donc dans la Constitution un nouveau titre XIV intitulé « De l'Union
européenne » composé de deux articles 88-1 et 88-2, constitue bien
évidemment l'essentiel du projet de loi constitutionnelle.
Le premier de ces deux
articles autorise, sous réserve de réciprocité, pour l'application du traité
sur l'Union européenne, les transferts de compétences nécessaires à
l'établissement de l'union économique et monétaire, ainsi qu'à la
détermination des règles relatives au franchissement des frontières
extérieures des États membres de la Communauté. Le second reconnaît, sous
les mêmes réserves, le droit de vote et d'éligibilité, aux élections
municipales, aux ressortissants des États membres de la Communauté résidant
en France ; il leur interdit, toutefois, d'exercer les fonctions de maire ou
d'adjoint au maire et de participer à l'élection des sénateurs.
La Commission a rejeté
un amendement de MM. Jean-Jacques Hyest, Jacques Toubon, Alain Lamassoure et
des commissaires membres des groupes U.D.C., R.P.R. et U.D.F. substituant à
l'intitulé du nouveau titre XIV de la Constitution l'intitulé suivant : « De
la Communauté européenne et de l'Union européenne ». A l'encontre de cet
amendement, le Rapporteur a observé qu'il aurait pour conséquence paradoxale
d'institutionnaliser la Communauté européenne dans l'ordre juridique
interne, alors que le Conseil constitutionnel, tout en validant les acquis
de la construction européenne, a bien pris soin de préciser que les
institutions communautaires, en particulier le Parlement européen, ne
faisaient pas partie de l'ordre juridique français ni d'un quelconque ordre
intermédiaire entre le national et l'international, mais de l'ordre
juridique international classique ; les transferts de compétences qui leur
sont consentis sont donc soumis à la règle de la réciprocité en application
du quatorzième alinéa du Préambule de 1946 et de l'article 55 de la
Constitution.
Avant l'article 88-1
de la Constitution
La Commission a rejeté
un amendement de Mme Nicole Catala définissant les principes essentiels qui
gouvernent l'Union européenne et ses rapports avec la France et précisant
les obligations de l'Union à l'égard de ses États membres.
Elle a également rejeté
un amendement de MM. Alain Lamassoure, Pierre Mazeaud, Jean-Jacques Hyest et
des commissaires membres des groupes U.D.F., R.P.R. et U.D.C. affirmant que
la République participe à la Communauté européenne et à l'Union européenne,
dont les États membres ont choisi librement d'exercer en commun certaines
compétences, ainsi qu'un sous-amendement de M. Alain Lamassoure et des
commissaires membres du groupe U.D.F. précisant que cet exercice en commun
est régi par le principe de subsidiarité. L'amendement est apparu inutile,
car il va de soi que c'est librement que les États participent à l'Europe et
délèguent certaines compétences à ses institutions ; le sous-amendement a
été jugé dangereux, le principe dit de « subsidiarité » manquant de
précision juridique et risquant de se retourner contre la souveraineté
nationale dans la mesure où il peut ultérieurement servir de base à des
transferts de compétences incontrôlés.
Article 88-1 de la
Constitution
Transferts de compétences pour l'application du traité de Maastricht.
L'objet de cet
article est d'autoriser des transferts de compétences dans deux domaines
particuliers pour lesquels le Conseil constitutionnel a considéré que
l'application du traité de Maastricht porterait atteinte aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté et exigeait, par conséquent, la
révision de la Constitution : l'établissement de l'union économique et
monétaire, ou plus précisément, le passage à la dernière des trois phases
prévues par le traité et la détermination au niveau communautaire, à la
majorité qualifiée à partir de 1996, des pays dont les ressortissants
devront être munis d'un visa pour le franchissement des frontières
extérieures des États membres.
En commentant la
décision du Conseil constitutionnel dans la partie générale du présent
rapport, nous avons été amenés à analyser les dispositions du traité
déclarées non conformes à la Constitution. Il est maintenant utile, à
l'occasion de l'examen du nouvel article de la Constitution qui fait suite à
cette décision de non conformité, de présenter, à l'aide de quelques
exemples, ce que pourraient être les conséquences des transferts de
compétences désormais autorisés. Mais il ne saurait pour autant être
question de dresser dès aujourd'hui le tableau des textes de droit interne
dont les transferts, qu'ils touchent d'ailleurs ou non aux conditions
essentielles d'exercice de la souveraineté, exigeront la modification.
a – L'union
économique et monétaire.
En matière de politique
économique et monétaire, la réalité des transferts de compétences dépendra
des contraintes imposées aux États membres. Il importe, à cet égard, de
distinguer les questions monétaires des autres aspects de la politique
économique.
Si l'on prend, parmi ces
derniers, l'exemple de la politique budgétaire, on constate que les
contraintes imposées aux États membres seront de nature plus politique que
juridique et ne devraient donc pas aboutir systématiquement à des
modifications de notre législation interne.
Certes, le nouvel
article 104 G du traité de Rome pose le principe que « les États membres
évitent les déficits publics excessifs » et confie au Conseil de la
Communauté le soin de s'assurer de son respect, en pouvant aller jusqu'à
infliger des sanctions aux États membres qui s'en écarteraient.
Mais, la contrainte
imposée aux États membres par cette disposition est de nature
essentiellement politique, en raison de la signification particulièrement
large de la notion de déficit public retenue par le traité : il ne s'agit
pas de celui du budget de l'État, prévu, dans le cas de la France, par
l'article d'équilibre de la loi de finances, mais d'une notion statistique,
englobant les déficits de l'État, des collectivités locales et des régimes
sociaux, ce que la comptabilité nationale appelle « besoin de financement
net des administrations publiques ». Il s'ensuit que le respect du principe
posé à l'article 104 C du traité de Rome ne saurait autoriser la Communauté
à intervenir directement dans les choix budgétaires de l'État, tels qu'ils
s'expriment à travers l'article d'équilibre de la loi de finances. Les
recommandations faites par le Conseil au titre de l'article 104 C auront en
fait une nature politique : l'État membre concerné sera invité à respecter
le principe de l'article 104 C par les moyens de son choix, en agissant non
seulement sur son éventuel déficit propre, mais aussi sur ceux que pourront
enregistrer ses collectivités locales ou ses régimes sociaux. L'État
concerné utilisera les moyens législatifs, réglementaires et contractuels
résultant de son ordre juridique interne en fonction des solutions qu'il
jugera appropriées.
Il faut noter également
- et ceci confirme la nature politique plus que juridique de la contrainte
imposée par l'article 104 C - que le traité ne fixe pas en valeur absolue
les seuils de déficit que les États membres devront se garder de dépasser.
En outre, avant d'adresser une recommandation à un État membre, ou même de
lui infliger une sanction, le Conseil pourra prendre en compte d'autres
aspects de sa situation financière : ainsi, la procédure pourra ne pas être
engagée à l'encontre d'un État qui dépasse le seuil de déficit prévu, mais
présente d'autres caractéristiques financières favorables ; à l'inverse,
elle pourra l'être, dans le cas d'un État dont le déficit ne dépasse pas le
seuil prévu, mais croît, par exemple, d'une manière manifestement
incontrôlée. En réalité, les recommandations émises ne seraient pas d'une
nature différente de celles qui le sont actuellement dans le cadre de la
coordination des politiques économiques et budgétaires ; la principale
différence - mais il est vrai qu'elle est importante d'un point de vue
politique - est qu'elles auraient désormais un caractère public.
Dans d'autres
domaines de la politique économique, en revanche, les transferts de
compétences résultant du traité auront davantage de conséquences juridiques.
On peut citer l'exemple de l'article 107 relatif à l'indépendance des
banques centrales, avec lequel le statut actuel de la Banque de France est
incompatible, mais aussi celui de l'article 104, qui interdit à la banque
centrale européenne et à celles des États membres « d'accorder des
découverts ou tout autre type de crédit aux institutions ou organes de la
Communauté, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou
locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou
entreprises publics des États membres ». Un mécanisme interne tel que celui
des avances et prêts accordés au Trésor public par la Banque de France, en
application de la loi du 3 janvier 1973, devra donc être remis en cause
après l'introduction de l'article 104 dans notre ordre juridique.
II ne faut toutefois pas
exagérer l'importance des conséquences juridiques des transferts de
compétences qui interviendront en matière financière. En effet, la politique
menée depuis plusieurs années déjà dans notre pays procède d'une inspiration
voisine de celle qu'illustrent les dispositions du traité : il en résulte
que la plus grande partie de nos règles de droit interne semble compatible
avec les décisions qui seront prises à l'avenir au plan communautaire ;
nombre de celles qui ne le sont pas - et devront donc être modifiées ou
abrogées - ne sont, d'ores et déjà, plus appliquées : ainsi en va-t-il, par
exemple, du mécanisme d'avances de la Banque de France que nous venons
d'évoquer. Il est donc peu probable que la construction de l'Union
économique et monétaire nous oblige à autant de ruptures que le prétendent
les adversaires du traité.
On évoquera plus
rapidement la portée des transferts de compétences que la France devra
consentir pour la création de la monnaie unique, dans la mesure où c'est à
cette question que la commission des Finances a consacré l'essentiel de son
avis. Il est vrai que c'est dans ce domaine que le Conseil constitutionnel a
jugé que les transferts de compétences prévus par le traité touchaient aux
conditions essentielles d'exercice de la souveraineté ; mais c'est aussi
dans ce domaine que nous sommes le plus fondé à constater que la portée du
principe de souveraineté se trouve, depuis longtemps déjà, réduite en raison
de la participation de la France au système monétaire européen.
Il faut observer, par
ailleurs, que les compétences qui seront exercées au niveau communautaire à
partir de la création de la monnaie unique appartiennent, à l'heure actuelle
au Gouvernement ou à la Banque de France bien plus qu'au Parlement. Il
s'agit donc d'un transfert de compétences entre la France et la Communauté
européenne et non d'un déplacement des compétences entre organes
constitutionnels internes, ce qui, une fois de plus, justifie l'adjonction
d'un titre nouveau consacré à l'Union européenne au lieu d'une modification
des articles actuels de la Constitution.
b – Les règles
relatives au franchissement des frontières extérieures.
L'article 88-1 autorise
aussi les transferts de compétences nécessaires à « la détermination des
règles relatives au franchissement des frontières extérieures des États
membres de la Communauté », cette formulation recouvrant la détermination
des pays tiers dont les ressortissants devront être munis d'un visa.
Nous avons vu ci-dessus
que le Conseil constitutionnel n'a pas contesté le principe d'un tel
transfert, mais seulement la procédure, applicable à partir de 1996, de
décisions du Conseil de la Communauté prises à la majorité qualifiée. Ceci
est d'autant plus certain que la convention d'application des accords de
Schengen comporte une même disposition, la décision étant prise dans son cas
selon la règle de l'unanimité, et que le Conseil constitutionnel n'a pas
émis d'objection à l'encontre de la loi autorisant la ratification de cette
convention.
Pour mesurer exactement
la portée du transfert de compétences ainsi autorisé, dans un domaine qui
touche par excellence aux conditions essentielles d'exercice de la
souveraineté, il convient de rappeler que le nouvel article 100 C du traité
de Rome en pose le principe, mais sans priver pour autant les États membres
de toute possibilité d'action nationale. En effet, l'alinéa 5 de cet
article dispose que « le présent article ne porte pas atteinte à
l'exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le
maintien de l'ordre public à la sauvegarde de la sécurité intérieure. ».
Si le Conseil constitutionnel a considéré que cette réserve ne suffisait pas
à assurer la conformité de l'article 100 C à la Constitution, elle n'en est
pas moins fort importante, puisque, rappelons-le, Mme le Ministre délégué
aux affaires européennes a indiqué, lors de son audition par la Commission
que, pour des motifs de maintien de l'ordre public ou de sauvegarde de la
sécurité intérieure, un État pourrait refuser l'accès de son territoire aux
ressortissants d'un pays pour lesquels la Communauté n'exigera pas de visa,
ou à ceux qui auront obtenu un visa dans un autre État membre ; qu'un État
membre pourrait ajouter des pays tiers à la liste définie au plan
communautaire ; qu'il allait de soi que toutes ces mesures nationales
seraient prises sous le contrôle de la Cour de justice des Communautés
européennes qui s'assurerait, selon les règles de droit commun, du respect
des prescriptions de l'article 100 C.
Il apparaît donc pour le
moins excessif d'affirmer que les transferts de compétences autorisés par
l'article 88-1 de la Constitution conduiront à un total dessaisissement des
autorités nationales, en matière de délivrance des visas.
A cet article, la
Commission a rejeté :
– l'amendement n° 6 de
la commission des Finances selon lequel les transferts de compétences sont
autorisés dans les cas prévus par le traité et non pour son application, la
portée de cette modification de rédaction étant apparue incertaine ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala disposant que ces transferts sont autorisés pour la
ratification du traité et non pour son application, proposition de nature à
introduire une confusion : lorsque le nouvel article 88-1 entrera en
vigueur, il servira à l'application du traité et non à l'acte, désormais
accompli de sa ratification ;
– un amendement de
M. Pierre Mazeaud substituant à la notion de transferts de compétences
nécessaires celle de délégations de compétences strictement nécessaires,
ainsi qu'un amendement de M. Jacques Toubon substituant à la notion de
transferts de compétences celle de mise en commun des compétences ;
– l'amendement n°8 de
MM. Jean-Pierre Fourré, Jean-François Delahais et Mme Hélène Mignon
interdisant les transferts de compétences nécessaires à l'établissement de
l'union économique et monétaire ;
– un amendement de
M. Pierre Mazeaud excluant tout transfert de compétences en matière
budgétaire et fiscale, restriction d'autant moins opportune que le traité ne
comporte pas de transferts de compétences dans ce domaine ;
– l'amendement n° 3 de
M. Serge Charles exigeant l'autorisation du Parlement ou l'accord du
Gouvernement pour tout transfert de compétence établi en application du
principe de subsidiarité, principe auquel la Commission n'a pas voulu donner
valeur constitutionnelle ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala disposant que les traités relatifs à l'Union européenne et les
actes pris par les institutions qu'ils créent ne peuvent affecter la
garantie des droits et libertés reconnus aux citoyens français, ni la
compétence des juridictions nationales en la matière, droits et compétences
dont la Commission n'a pas vu en quoi ils seraient menacés ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala prévoyant une autorisation législative pour la mise en oeuvre
de la détermination communautaire des règles de franchissement des
frontières extérieures et pour le passage à la troisième phase de l'union
monétaire, exigence qui a paru contraire aux stipulations mêmes du traité ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala soumettant les textes d'application du traité intervenant dans
le domaine législatif à l'accord en la forme législative du Parlement,
lequel déterminera s'ils entrent ou non dans le domaine de compétence de
l'union économique et monétaire ; cette proposition est apparue inutile dans
la mesure où - rappelons-le - le traité ne modifie pas les procédures
constitutionnelles internes.
Article 88-2 de la
Constitution
Droit de vote et éligibilité aux élections municipales des ressortissants
communautaires résidant en France.
Nous avons vu ci-dessus
que, dans sa décision du 9 avril 1992, le Conseil constitutionnel a déclaré
non conforme à la Constitution le paragraphe 1 de l'article 8 B ajouté au
traité de Rome par celui de Maastricht, disposition reconnaissant à tout
citoyen de l'Union européenne résidant dans un État membre dont il n'est pas
ressortissant le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales
dans celui où il réside. Le principe selon lequel ce droit est reconnu aux
« ressortissants communautaires » dans les mêmes conditions qu'aux nationaux
de l'État de résidence est affirmé par le texte du traité, mais se trouve
immédiatement tempéré par la disposition selon laquelle le droit sera exercé
sous réserve des modalités à arrêter avant le 31 décembre 1994 par le
Conseil européen, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et
après consultation du Parlement européen. Il est enfin précisé que ces
modalités pourront prévoir des dispositions dérogatoires « lorsque des
problèmes spécifiques à un État membre le justifient ».
Deux « problèmes
spécifiques » rendant nécessaires des dérogations au principe posé par le
traité existent dans notre pays :
– L'un tient au fait que
les maires et adjoints n'ont pas seulement la qualité d'exécutif de la
commune, mais aussi celle de représentants du pouvoir central et sont donc
amenés, à ce titre, à accomplir des actes qui relèvent de l'exercice de la
souveraineté nationale. Les missions du maire agent de l'État sont énumérées
aux articles L. 122-23 à L. 122-25 du code des communes. Aux termes du
premier de ces articles, le maire est chargé, sous l'autorité du
représentant de l'État dans le département, de la publication et de
l'exécution des lois et règlements, de l'exécution des mesures de sûreté
générale et des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois. Il
résulte à la fois de l'article L. 122-24 du code des communes et de
l'article 16 du code de procédure pénale que le maire et les adjoints ont la
qualité d'officier de police judiciaire. Enfin, l'article L. 122-25 dispose
que le maire et les adjoints sont officiers d'état civil.
– Le second problème
tient à la participation des conseillers municipaux à l'élection des
sénateurs. Nous avons vu ci-dessus que le Conseil constitutionnel a soulevé
cette question dans sa décision du 9 avril 1992, en considérant que le
statut constitutionnel du Sénat, assemblée parlementaire élue au suffrage
indirect et investie d'une fonction de représentation des collectivités
territoriales de la République, ainsi que le principe selon lequel les
collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus
au suffrage universel avaient nécessairement pour conséquence que « la
désignation des conseillers municipaux a une incidence sur l'élection des
sénateurs ».
Le texte proposé pour le
nouvel article 88-2 de la Constitution lève ces deux difficultés en
prévoyant deux exceptions au principe de la reconnaissance du droit de vote
et d'éligibilité aux élections municipales aux ressortissants des États
membres de la Communauté résidant en France : ceux qui deviendront membres
de conseils municipaux ne pourront ni exercer les fonctions de maire ou
d'adjoint au maire, ni participer à l'élection des sénateurs.
En introduisant cette
double restriction, le texte constitutionnel n'est contraire ni à l'esprit
du traité de Maastricht, marqué sur ce point par le plus grand souci de
réalisme, ni à sa lettre, puisque, on l'a déjà vu, l'article 8 B autorise
lui-même des dérogations nationales au principe qu'il édicté.
Le même article du
traité confie au Conseil des ministres européen le soin de fixer ses
modalités d'application, parmi lesquelles figureront ces dérogations
nationales. La Commission des Communautés européennes a d'ores et déjà
déposé une proposition de directive sur ce point ; même si ce texte n'a
encore aucun caractère définitif, une présentation rapide de son contenu
permet de mieux mesurer ce que seront les conséquences pratiques de la
décision de principe que nous sommes appelés à prendre aujourd'hui.
• La proposition de
directive prévoit en premier lieu que la participation des ressortissants
communautaires aux élections municipales dans l'État de leur résidence sera
pour eux un droit et non une obligation. Il leur reviendra donc de demander
eux-mêmes leur inscription sur les listes électorales de leur État de
résidence, celui-ci étant tenu de procéder à cette inscription dès lors que
les conditions requises par la directive sont remplies. Il ne s'agit donc
pas d'une inscription de plein droit qui serait indépendante de la volonté
du futur électeur. Un tel mécanisme se révèle d'autant plus nécessaire que
dans certains États membres, les citoyens expatriés conservent leur droit de
vote ; une règle communautaire prévoyant leur inscription de plein droit sur
les listes électorales de leur État de résidence aurait pour effet de les
priver automatiquement de leur droit de vote dans leur État d'origine ; au
contraire, le dispositif proposé par la Commission européenne leur conserve
une possibilité de choix et apparaît donc comme le plus respectueux de leurs
droits.
Le ressortissant
communautaire désireux de s'inscrire sur les listes électorales de son État
de résidence devra apporter la preuve d'une durée minimale de résidence dans
cet État, et non dans la commune concernée. Sur ce point, la directive
n'impose aucune durée uniforme aux États membres et fixe seulement un
maximum, calculé par référence à la durée du mandat d'un conseil municipal
dans le pays de résidence. Il faut préciser par ailleurs que ne sera, bien
entendu, prise en compte que la durée de résidence légale dans le
pays d'accueil. Enfin, si le droit national impose une durée minimale de
résidence dans la commune concernée, cette disposition sera applicable aux
ressortissants communautaires dans les mêmes conditions qu'aux nationaux,
mais ne viendra pas s'ajouter à la durée de résidence dans le pays d'accueil
requise par le droit communautaire.
La proposition de
directive prévoit aussi qu'il ne sera procédé à l'inscription sur la liste
électorale que si le ressortissant communautaire apporte la preuve qu'il
n'exerce plus son droit de vote dans son pays d'origine : cette disposition
a évidemment pour objet d'éviter tout phénomène de double vote. Pour assurer
l'égalité entre les électeurs, nationaux et ressortissants d'autres États
membres, ces derniers se verront appliquer les dispositions du droit interne
de leur État de résidence pour tout ce qui concerne le régime des
incapacités électorales, et, en particulier, l'âge minimal requis pour y
être électeur. Dans la même perspective, on peut préciser - même si ce point
ne concerne pas la France - que dans les pays où le vote est obligatoire,
cette obligation pèsera sur tous les électeurs, qu'ils aient ou non la
nationalité du pays concerné.
• Est ensuite posé le
principe de l'éligibilité aux élections municipales des ressortissants
communautaires dans l'État membre où ils résident et sont définies les
conditions d'exercice du nouveau droit ainsi reconnu : comme en matière de
droit de vote, une durée minimale de résidence est requise des
ressortissants communautaires, les États membres ne pouvant prévoir une
durée supérieure à celle de deux mandats d'un conseil municipal. Toujours et
selon la même logique qu'en matière de droit de vote, la proposition de la
Commission prévoit l'application aux ressortissants communautaires des
conditions d'âge et du régime d'inéligibilités et d'incompatibilités définis
par la législation interne de chaque État.
La proposition de
directive traite ensuite des restrictions qui peuvent être apportées aux
conditions d'éligibilité des ressortissants communautaires, compte tenu du
rôle particulier que les élus municipaux sont appelés à jouer dans certains
États membres. Elle consacre à cette question son article 10 qu'il convient
de citer intégralement, dans la mesure où ses dispositions nous intéressent
au premier chef :
« 1. Les États
membres peuvent exclure les ressortissants d'autres États membres des
fonctions de maire ou adjoint au maire, ou de toute fonction équivalente.
« 2. Lorsque les
membres d'un conseil municipal sont es qualités électeurs d'une assemblée
parlementaire, les États membres peuvent prévoir que les ressortissants
d'autres États membres, membres d'un conseil municipal, ne peuvent
participer à cette élection. Il est pourvu à leur remplacement par
application des règles de droit interne régissant la désignation de grands
électeurs supplémentaires.
« Lorsque les membres
d'un conseil municipal désignent en leur sein les électeurs d'une assemblée
parlementaire, les États membres peuvent prévoir que les ressortissants
d'autres États membres, membres d'un conseil municipal, ne peuvent prendre
part à cette élection. »
Ce texte a bien
évidemment été conçu en fonction des dispositions législatives françaises
relatives à l'élection des sénateurs.
La situation dans
laquelle « les membres d'un conseil municipal sont es qualités électeurs
d'une assemblée parlementaire » est celle des communes françaises comptant
plus de 9.000 habitants, puisque, rappelons-le, l'article L. 285 du code
électoral prévoit que dans ces communes, « tous les conseillers municipaux
sont délégués de droit » pour faire partie du collège électoral sénatorial,
les conseils municipaux des communes de plus de 30.000 habitants élisant, en
outre, des délégués supplémentaires à raison de 1 pour 1.000 habitants en
sus de 30.000. La proposition de directive nous permet d'exclure du bénéfice
de ces dispositions les conseillers municipaux qui n'auront pas la
nationalité française et suggère même les modalités de leur remplacement,
nécessaire pour que la représentation des communes concernées au sein du
collège électoral sénatorial n'en soit pas diminuée : il serait fait
application des règles de droit interne régissant la désignation de grands
électeurs supplémentaires, qui ne concernent actuellement, comme on vient de
le voir, que les communes de plus de 30.000 habitants. La mise en oeuvre de
cette disposition de la directive ne devrait pas nous poser des problèmes de
principe, à une réserve près : il conviendrait qu'il soit précisé, sinon
dans le texte définitif de la directive européenne, du moins dans la loi qui
assurera sa transposition en droit français, que les conseillers municipaux
ne possédant pas la nationalité française ne pourront prendre part à la
désignation des grands électeurs « de remplacement ». La question posée par
certains de la participation indirecte à l'élection des sénateurs par le
biais de la désignation des membres du collège électoral sénatorial est
donc, d'ores et déjà, résolue.
Le dernier alinéa de
l'article 10 de la proposition de directive vise les communes dont les
membres du conseil municipal « désignent en leur sein les électeurs d'une
assemblée parlementaire », c'est-à-dire les communes françaises de moins de
9.000 habitants représentées, selon l'article L. 284 du code électoral, au
sein du collège sénatorial par des délégués élus par le conseil municipal,
dont le nombre est fonction de l'effectif de ce conseil. Dans la même
logique que précédemment, le texte proposé par la Commission autorise les
États membres à prévoir que les conseillers municipaux ressortissants
d'autres États membres ne pourront pas prendre part à la désignation des
délégués.
• Enfin, la proposition
de directive comporte des mesures transitoires concernant les États membres
dans lesquels la part de la population originaire d'autres États membres est
particulièrement importante. Ainsi, si cette part est supérieure à 20 % de
la population totale, les États membres - en fait, seul le Luxembourg semble
concerné - pourront ne pas appliquer la directive lors de la première
élection municipale suivant la date de son entrée en vigueur. Par ailleurs,
il sera permis aux États membres de prendre des mesures nationales tendant à
ce qu'aucun de leurs conseils municipaux ne compte parmi ses membres plus de
25 % de ressortissants des autres États membres.
L'analyse de la
proposition de directive déposée dès 1988 par la Commission des Communautés
européennes montre qu'il s'agit d'un texte réaliste, élaboré dans le même
esprit que l'article 8 B ajouté au Traité de Rome et que l'article 88-2 de
la Constitution sur lequel nous avons à nous prononcer.
L'adoption de
l'article 88-2 ne paraît donc pas comporter de risque, puisque les
exceptions qu'il apporte au principe de la reconnaissance du droit de vote
et d'éligibilité aux élections municipales aux ressortissants des États
membres ont d'ores et déjà été acceptées, et même prises en compte, par les
instances communautaires.
A cet article, la
Commission a rejeté :
– l'amendement n° 2 de
M. Pierre-André Wiltzer et un amendement de MM. Pierre Mazeaud et Jacques
Toubon tendant à la suppression de l'article, amendements dont l'adoption
impliquerait une renégociation du traité et en suspendrait donc la
ratification, indépendamment du fait qu'accorder le droit de vote aux
ressortissants de la Communauté pour les seules élections municipales ne
parait pas illégitime ;
– pour la même raison
qu'à l'article précédent, un amendement de Mme Nicole Catala disposant que
la reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité aux élections
municipales aux ressortissants communautaires n'intervient que pour la
ratification et non pour l'application du traité ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala selon lequel les ressortissants communautaires électeurs aux
élections municipales et aux élections européennes ne sont pas éligibles et
ne peuvent pas exercer de fonctions à caractère juridictionnel, proposition
qui, pour l'éligibilité, est contraire au traité et, pour l'exercice de
fonctions juridictionnelles, semble dénuée de portée ;
– pour la même raison
que le précédent, un amendement de M. Olivier Guichard supprimant
l'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales ;
– un amendement de
M. Pierre Mazeaud interdisant aux ressortissants communautaires d'exercer
non seulement les fonctions de maire ou d'adjoint au maire, mais aussi
celles de conseiller délégué. Sur ce point, la raison pour laquelle les
fonctions de maire et de maire adjoint ne peuvent pas être accessibles aux
ressortissants communautaires tient au fait que ces élus exercent des
fonctions d'État liées à la souveraineté, police et état civil. La
Commission, sans mésestimer la fonction d'adjoint au maire, aurait souhaité
éviter de lui donner une consécration constitutionnelle, mais y a renoncé en
raison du fait que l'article 16 du code de procédure pénale reconnaît la
qualité d'officier de police judiciaire aux adjoints au maire. En tout état
de cause, il appartiendra aux maires, sous le contrôle de la juridiction
administrative, de ne pas donner à des conseillers ressortissants de la
Communauté de délégation dans un domaine portant sur des fonctions d'État
intéressant la souveraineté, c'est-à-dire en matière d'état civil.
Article additionnel
après l'article 88-2 de la Constitution
Intervention du Parlement dans le processus de décision communautaire.
Après avoir rejeté un
amendement de MM. Jacques Toubon et Pierre Mazeaud donnant valeur
constitutionnelle au « Compromis de Luxembourg », la Commission a été saisie
de plusieurs amendements tendant à accroître le rôle du Parlement dans le
processus de décision communautaire.
M. Michel Pezet a jugé
insuffisant tout amendement qui ne prévoirait qu'une simple communication au
Parlement des propositions d'actes communautaires et a estimé nécessaire que
l'Assemblée nationale et le Sénat soient appelés à donner au moins un avis,
à l'instar des assemblées des autres États membres. Observant que celles-ci
comptent toutes une commission des affaires européennes, il a, néanmoins,
jugé préférable la formule actuelle de la délégation qui permet que ses
membres appartiennent aussi à une commission permanente et a souhaité la
reconnaissance constitutionnelle des délégations parlementaires aux
Communautés européennes ; celles-ci pourraient se voir transmettre les
projets d'actes communautaires, puis centraliser les avis des commissions
permanentes qu'elles auraient recueillis.
Le Rapporteur a souligné
que, compte tenu du nombre et de l'importance des textes législatifs qui
auront pour objet de transposer en droit interne les actes pris pour
l'application du traité de Maastricht, la création d'une commission des
affaires européennes risquait de déposséder les autres commissions
permanentes d'une part considérable de leurs compétences. En tout état de
cause, ces questions d'organisation interne des assemblées n'ont pas leur
place dans la Constitution, celle-ci devant se limiter à affirmer un
principe.
A la suite de ce débat,
la Commission a rejeté :
– l'amendement n° 4 de
M. Serge Charles prévoyant la consultation du Parlement sur tout projet de
règlement communautaire, ce qui aurait pour conséquence de noyer les
assemblées sous un déluge de textes dont fort peu ont une incidence
législative ;
– un amendement de Mme
Nicole Catala prévoyant que, dans toutes les matières dans lesquelles le
conseil de la Communauté peut être appelé à décider à la majorité qualifiée,
le Parlement doit être préalablement saisi pour avis chaque fois que les
dispositions envisagées concernent les intérêts fondamentaux de la France,
proposition qui ne recouvre pas le domaine de l'article 64 et reviendrait à
faire intervenir le Parlement dans le jeu de ce qu'il est convenu d'appeler
le « Compromis de Luxembourg » ;
– un amendement de
MM. Pierre Mazeaud, Alain Lamassoure, Jean-Jacques Hyest et les commissaires
membres des groupes R.P.R., U.D.F. et U.D.C. et un amendement analogue de
M. Pierre Mazeaud, selon lesquels les projets de règlement ou de directive
qui comportent des dispositions de nature législative sont soumis pour avis
à l'Assemblée nationale et au Sénat préalablement à leur transmission au
conseil de la Communauté ;
– l'amendement n° 7 de
la commission des Finances prévoyant que, dès sa présentation au conseil des
ministres de la Communauté, toute proposition de directive intervenant dans
le domaine législatif est soumise par le Gouvernement, pour examen, à chaque
assemblée du Parlement.
La Commission a adopté
un amendement du Rapporteur, sous-amendé à l'initiative de MM. Jacques
Mahéas et Michel Pezet, selon lequel le Gouvernement communique pour avis au
Parlement, dès leur transmission au conseil des ministres des Communautés,
les propositions d'actes communautaires intéressant les matières visés à
l'article 34 de la Constitution. Cet amendement a été préféré aux deux
précédents, en raison du fait que l'avis du Parlement ne saurait constituer
un préalable à la décision communautaire et que la notion d'avis a paru plus
adaptée que celle d'examen, compte tenu de la nature des textes dont il
s'agit (amendement n° 13).
L'article 2 du projet de
loi constitutionnelle ainsi complété a été adopté.
Après l'article 2
La Commission a rejeté
l'amendement n° 5 de M. Serge Charles ajoutant à l'article 53 de la
Constitution un alinéa selon lequel le Parlement est consulté sur toute
négociation internationale tendant à organiser un transfert de compétence,
ainsi qu'un amendement de MM. Pierre Mazeaud et Jacques Toubon modifiant
l'article 55 de la Constitution afin que les traités ou accords
régulièrement ratifiés ou approuvés ne l'emportent, dans la hiérarchie des
normes juridiques, que sur les lois qui leur sont antérieures.
Après interventions du
Rapporteur et de M. Michel Pezet qui lui ont fait observer que son
initiative, quoiqu'intéressante, ne se situait pas dans le cadre du projet
de loi constitutionnelle, M. Alexandre Léontieff a accepté de retirer son
amendement n° 1 qui modifie l'article 74 de la Constitution afin de réserver
à des lois organiques le soin de fixer l'organisation statutaire des
territoires d'outre-mer. La Commission a déclaré irrecevable au regard des
prescriptions de l'article 98, alinéa 5, du Règlement, un amendement de
M. Ernest Moutoussamy soulignant la nécessité d'adapter la politique
communautaire à la situation particulière des départements et territoires
d'outre-mer.
En conséquence, la
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet
de loi constitutionnelle ajoutant à la Constitution un titre: « De l'Union
européenne », modifié par l'amendement figurant au tableau comparatif
ci-après.
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TABLEAU COMPARATIF
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Texte du projet
de loi constitutionnelle
Article premier.
Le titre XIV et le
titre XV de la Constitution du 4 octobre 1958 deviennent
respectivement le titre XV et le titre XVI.
Art. 2.
Il
est inséré dans la Constitution un nouveau titre XIV ainsi conçu :
«TITRE XIV
« DE L'UNION EUROPÉENNE
« Art. 88-1.-
Sous
réserve de réciprocité, la France consent, pour l'application du
Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, aux transferts
de compétences nécessaires à l'établissement de l'union économique et
monétaire européenne ainsi qu'à la détermination des règles relatives
au franchissement des frontières extérieures des États membres de la
Communauté européenne.
« Art. 88-2. -
Sous
réserve de réciprocité et pour l'application du Traité sur l'Union
européenne signé le 7 février 1992, les ressortissants des États
membres de la Communauté européenne résidant en France sont électeurs
et éligibles aux élections municipales. Ils ne peuvent ni exercer les
fonctions de maire ou d'adjoint au maire ni participer à l'élection
des sénateurs. »
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Propositions de
la Commission
Article premier.
(Sans
modification)
Art. 2.
(Alinéa sans
modification)
(Division et
intitulé
sans modification)
«Art. 88-1. -
(Sans modification)
«Art. 88-2. -
(Sans modification)
«Art. 88-3.
- Le
Gouvernement communique pour avis au Parlement, dès leur transmission
au Conseil des Communautés mentionnées dans le traité sur l'Union
européenne signé le 7 février 1992, les propositions d'actes
communautaires intéressant les matières visées à l'article 34.
"Une loi
organique fixe les modalités d'application du présent article. »
(amendement n° 13)
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AMENDEMENTS NON ADOPTÉS
(au format PDF)
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ANNEXE :
Dispositions constitutionnelles régissant les transferts de souveraineté
et procédures de ratification du traité de Maastricht
dans les autres États
membres de la communauté européenne
La commission des
Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration
générale de la République est composée de :
MM. Gérard Gouzes,
président ; Pascal Clément, Jean-Jacques Hyest, Michel Suchod,
vice-présidents ; Jacques Floch, Paul Louis Tenaillon, Jean-Pierre
Worms, secrétaires, Mme Nicole Ameline, MM. François Asensi,
Emmanuel Aubert, Jean-Claude Blin, Gilbert Bonnemaison, Bernard Bosson,
Pierre Bourguignon, Maurice Briancl, Jacques Brunhes, Mme Denise Cacheux,
M. Jean-Paul Calloud, Mme Nicole Catala, MM. Serge Charles, Marcel
Charmant, François Colcombet, Henri Cuq, Pierre Jean Daviaud, Mme
Martine David, MM. Jean Louis Debré, André Delattre, Francis Delattre,
Marc Dolez, Kené Dosière, Georges Durand, Yves Durand, Alain Fort,
Edmond Gerrer, Léo Grézard, Olivier Guichard, Pierre Rémy Houssin,
Frédéric Jalton, Jean-Jacques Jegou, Alain Lamassoure, Jérôme Lambert,
Jean-Pierre La paire, Gérard Léonard, Alexandre Léontieff, Jacques
Limouzy, Guy Lordinot, Jacques Mahéas, François Massot, Didier Mathus,
Pierre Mazeaud, Jean Pierre Michel, Gilbert Millet, Guy Monjalon, Ernest
Moutoussamy, Robert Pandraud, Pierre Pasquini, Dominique Perben,
Jean-Claude Peyronnet, Michel Pezet, Jean Pierre Philibert, Marc Keymann,
José Rossi, André Kossinot, Gérard Saumade, Mme Suzanne Sauvaigo,
MM. Robert Savy, Maurice Sergheraert, Jean Tiberi, Jacques Toubon, Alain
Vidalies, Jean-Paul Virapoullé, Aloyse Warhouver, Claude Wolff,
Jean-Pierre Worms.
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Malvoyants
