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N° 2676 (Annexe)
ASSEMBLEE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4
OCTOBRE 1958
NEUVIème LÉGISLATURE
SECONDE SESSION
ORDINAIRE DE 1991 -1992
Enregistré à la
Présidence de l'Assemblée nationale le 2 mai 1992.
ANNEXE AU RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA
COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION
GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE
SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE
(N° 2623) ajoutant à
la Constitution un titre : « De l'Union européenne ».
PAR M. Gérard
GOUZES,
Député.
_______
OBSERVATIONS ET
AMENDEMENTS PRESENTÉS AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE
GÉNÉRALE ET DU PLAN, SAISIE POUR AVIS,
par M. edmond
ALPHANDÉRY,
Député.
_______
INTRODUCTION
I.- LA
COHÉRENCE DU DISPOSITIF ADOPTÉ À MAASTRICHT
1.-
L'objectif : politique monétaire et de change unique, coordination des
politiques économiques
a) Une
politique monétaire et de change unique
b) Des
politiques économiques coordonnée
c) La
coopération entre l'autorité monétaire et l'autorité économique
2.- Le
processus : l'enchaînement rigoureux de trois phases bien distinctes
II.-
L'EXAMEN DU DISPOSITIF DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE PAR LE CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
A.- La
confirmation d'une jurisprudence autorisant, dans certaines limites, les
transferts de compétences à la Communauté.
1 - La
Constitution n'interdit pas les transferts de compétences à la Communauté
2.- Les
limites constitutionnelles des transferts de compétences à la Communauté
B.-
L'institution d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques
nécessite une révision constitutionnelle
III.- LE
PROBLèME DU TRANSFERT DE
COMPÉTENCES EN MATIèRE
MONÉTAIRE
A.- La
souveraineté monétaire avant 1945
B.-
Les choix des parités fixes
C.- La
conséquence de la stabilité des parités au sein du système monétaire
européen : le risque de constitution d'une zone Mark
D.- L'option de la sortie du système monétaire européen est-elle
envisageable ?
E.-
Dépassionner le débat sur la souveraineté
IV.- DES
INTERROGATIONS SUBSISTENT QUANT AU
rôLE DES PARLEMENTS NATIONAUX DANS L'EUROPE DE MAASTRICHT
EXAMEN EN COMMISSION
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
___________
Mesdames, Messieurs,
L'article 54 de la
Constitution prévoit que "si le Conseil constitutionnel, saisi par le
Président de la République, par le Premier ministre ou par le Président de
l'une ou l'autre Assemblée a déclaré qu'un engagement international comporte
une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ... ne
peut intervenir qu'après la révision de la Constitution".
C'est en application de
cette disposition que le Président de la République a saisi le Conseil
constitutionnel du Traité sur l'Union européenne signé à Maastricht le 7
février 1992 par les représentants des douze États membres des Communautés
européennes afin qu'il juge de sa conformité à la Constitution.
Dans sa décision du 9
avril 1992, le Conseil constitutionnel a considéré trois dispositions du
Traité comme contraires à la Constitution dans son état actuel. Il s'agit :
- de l'octroi aux
ressortissants des États membres de la Communauté européenne résidant en
France du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales ;
- de l'attribution, au
Conseil de la Communauté, à compter du 1er janvier 1996, du
pouvoir de définir à la majorité qualifiée une politique commune des visas à
l'égard des pays tiers ;
- et, pour ce qui
concerne plus particulièrement la commission des Finances, de
l'établissement d'une politique monétaire et d'une politique de change
uniques.
Le Conseil
constitutionnel a donc décidé que l'autorisation législative de ratification
du Traité de Maastricht ne pouvait intervenir qu'après révision de la
Constitution.
Le Gouvernement a, en
conséquence, présenté à l'Assemblée nationale, le 22 avril 1992 un projet de
révision constitutionnelle autorisant d'une part le transfert à la
Communauté européenne des compétences nécessaires à l'établissement de
l'Union économique et monétaire et à l'institution d'une politique commune
des visas à l'égard des pays tiers et accordant, d'autre part, aux
ressortissants des États membres de la Communauté résidant en France le
droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales sous la réserve
qu'ils ne puissent ni exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni
participer à l'élection des sénateurs.
Ce texte a été renvoyé
pour avis à la commission des Finances qui en a examiné la disposition
relative au transfert à la Communauté des compétences nécessaires à
rétablissement de l'Union économique et monétaire.
Le présent avis décrira
d'abord brièvement le dispositif établi par le Traité de Maastricht ainsi
que par ses protocoles et déclarations annexes en vue de la création de
l'Union économique et monétaire.
II présentera ensuite
les considérants de la décision du Conseil constitutionnel qui concernent
plus particulièrement ce dispositif.
Puis, il s'interrogera
sur la portée effective du transfert de compétences requis par l'Union
monétaire.
II examinera enfin
l'opportunité d'adjoindre à ce transfert des dispositions d'ordre
constitutionnel permettant d'améliorer les procédures d'examen des projets
de texte communautaire par le Parlement français et, plus généralement
d'information de ce dernier sur l'activité des Communautés européennes.
*
* *
I.-
LA COHÉRENCE DU DISPOSITIF ADOPTÉ A MAASTRICHT
Les articles du Traité
et de ses protocoles annexes relatifs à l'Union économique et monétaire
forment un ensemble cohérent obéissant à un objectif clairement identifié :
instituer progressivement et selon un processus continu une monnaie unique,
ce qui suppose, d'une part, le transfert à la Communauté des responsabilités
nationales en matière de politique monétaire et de change et, d'autre part,
la coordination étroite des politiques économiques des États membres.
1.-
L'objectif : politique monétaire et de change unique, coordination des
politiques économiques
L'architecture de
l'Union économique et monétaire se caractérise par un équilibre entre une
autorité monétaire, constituée par la future Banque centrale européenne et
une autorité économique représentée par le Conseil européen et le Conseil
des ministres de l'Économie et des Finances.
a)
Une politique monétaire et de change unique
La Banque centrale
européenne sera chargée de la gestion interne de la future monnaie unique :
l'écu. Elle assurera cette gestion par l'intermédiaire des Banques centrales
nationales qui constitueront avec elle le système européen de Banques
centrales. Son objectif principal, mais non exclusif sera de "maintenir
la stabilité des prix". Pour remplir ce mandat, elle recevra un statut
d'indépendance, de même que les Banques centrales nationales qui n'en
bénéficient pas encore.
Elle sera dirigée par
deux organes :
- un Directoire, composé
de six membres nommés d'un commun accord par les chefs d'État et de
Gouvernement pour un mandat non renouvelable dont la durée a été fixée à
huit ans ;
- un Conseil des
gouverneurs composé des membres du directoire et des gouverneurs des Banques
centrales nationales des États membres participant à l'Union monétaire
complète.
C'est au Conseil des
gouverneurs que reviendra la tâche de définir la politique monétaire de la
Communauté. Le Directoire sera, pour sa part, chargé de la mise en œuvre
quotidienne de cette politique. Il donnera à cet effet les instructions
nécessaires aux Banques centrales nationales.
La plupart des décisions
du Conseil des gouverneurs comme du Directoire seront prises à la majorité
simple. Tous les pays se trouveront ainsi dans une situation d'égalité
lorsqu'il s'agira de participer à la définition et à l'exécution de la
politique monétaire de la Communauté. La compétence de politique monétaire
sera donc formellement transférée à une institution communautaire, la Banque
centrale européenne, mais de fait partagée entre des représentants des États
membres spécialement désignés à cet effet et bénéficiant tous d'un statut
d'indépendance.
La politique de change
de l'écu vis-à-vis des monnaies des pays tiers sera du ressort du Conseil
des ministres de l'Économie et des Finances, qui sera toutefois tenu, dans
l'exercice de cette compétence, de respecter l'objectif de stabilité des
prix.
C'est le Conseil des
ministres qui, le cas échéant, conclura à l'unanimité les accords
internationaux établissant un système de taux de change entre l'écu et les
monnaies tierces. Le Conseil aura également le pouvoir de fixer, cette fois
à la majorité qualifiée, les orientations générales de la politique de
change.
Les interventions sur
les marchés des changes et la gestion quotidienne des réserves en devises
relèveront en revanche de la Banque centrale européenne.
Les principales
décisions en matière de politique monétaire externe seront donc prises par
les gouvernements selon les processus de décision habituels de la
Communauté.
b)
Des politiques économiques coordonnées
L'institution d'une
politique monétaire unique a comme nécessaire contrepartie la coordination
des politiques économiques et en particulier budgétaires. Il convient en
effet de veiller à ce qu'aucune contradiction grave n'apparaisse entre
l'action de la Banque centrale européenne d'une part et celles des
gouvernements d'autre part. La politique monétaire unique aura, comme on l'a
vu, comme objectif principal, de maintenir la stabilité des prix. Son arme
essentielle sera celle des taux. Il faudra dès lors éviter que des
politiques budgétaires ou salariales laxistes, susceptibles peut-être de
tenter certains gouvernements dans une union monétaire où aura disparu la
contrainte de la balance des paiements nationale, n'affectent la crédibilité
de l'objectif de stabilité monétaire et n'obligent la Banque centrale à
porter les taux d'intérêt à des niveaux préjudiciables à la croissance.
Une procédure précise
est donc instituée par le Traité pour l'élaboration et la mise en oeuvre
d'un cadre communautaire de politique économique assurant la stabilité des
prix et de la balance des paiements ainsi qu'une gestion saine des finances
publiques. Des orientations générales de politique économique seront
définies par le Conseil européen et précisées, à la majorité qualifiée, par
le Conseil des ministres. Les politiques économiques nationales devront être
menées de façon conforme à ces grandes orientations. Dans le cas contraire,
le Conseil des ministres pourra adresser les recommandations nécessaires à
l'État concerné. Ces recommandations n'auront pas de caractère contraignant
ni coercitif.
En matière de
coordination des politiques économiques, le risque majeur est d'ordre
budgétaire. Des disciplines sont donc nécessaires pour éviter que la Banque
centrale européenne ne se trouve placée devant le dilemme suivant : financer
trop facilement les déficits excessifs de certains États membres ou au
contraire combattre les tensions inflationnistes induites par leur laxisme
budgétaire avec les seules armes de la politique monétaire.
Pour éliminer ce risque,
le Traité de Maastricht prévoit deux types de dispositions : il interdit en
premier lieu et ce, dès le 1er janvier 1994, le financement
monétaire des déficits et l'accès privilégié des administrations publiques
au marché des capitaux, tout en établissant le principe selon lequel les
engagements financiers d'un État membre ne sauraient être assumés ni par la
Communauté ni par un autre État membre. Il prohibe en second lieu les
déficits publics excessifs et établit un mécanisme de sanction à rencontre
des États membres qui ne respecteraient pas cette prohibition.
La Commission sera
chargée de surveiller l'évolution de la situation des finances publiques des
États membres en vue d'y déceler les erreurs manifestes. Sera réputé
excessif un déficit de l'ensemble des administrations publiques supérieur à
3 % du PIB (sauf le cas des dérives modérées et temporaires dues à des
circonstances exceptionnelles).
Relèveront également du
déficit excessif les situations budgétaires dans lesquelles l'endettement
public dépassera 60 % du PIB (sauf le cas d'une diminution significative et
suffisamment rapide de ce ratio).
En cas de non respect de
ces critères, le Conseil des ministres décidera, à la majorité qualifiée sur
recommandation de la Commission s'il y a ou non déficit excessif. Il
adressera alors à l'État membre concerné des recommandations lui prescrivant
de mettre un terme à cette situation dans un délai qu'il fixera. Si le
Conseil constate que l'État membre ne donne pas suite à ses recommandations
il pourra le mettre en demeure de prendre les mesures d'ajustement qu'il
jugera nécessaires. Si cette mise en demeure s'avère inopérante, le Conseil
pourra infliger à l'État membre incriminé des sanctions financières.
Lorsqu'il appliquera cette échelle de sanctions, le Conseil des ministres
statuera à la majorité qualifiée - compte non tenu des voix de l'État membre
concerné.
Il est à noter qu'au cas
où les difficultés économiques d'un État membre ne seraient pas dues à un
laxisme budgétaire ou à d'autres erreurs de politique économique mais à des
"événements exceptionnels échappant à son contrôle", selon les termes
du Traité, le Conseil des ministres pourrait décider à l'unanimité de lui
accorder une assistance financière.
Sauf dans le cas de la
procédure de sanction des déficits publics excessifs, la coordination des
politiques économiques sera, pour l'essentiel, incitative. La plupart des
instruments de politique économique (à l'exception des instruments
monétaires) resteront en effet du domaine exclusif des États. Les États
continueront en particulier à déterminer en toute liberté le niveau de leurs
budgets et la structure de leurs dépenses. Ils ne rencontreront de limites à
leurs possibilités d'action qu'en matière de soldes. Mais peut-on considérer
l'accumulation des déficits et de l'endettement public comme une solution
pertinente aux déséquilibres économiques ? N'est-ce pas plutôt un facteur
d'aggravation de ces difficultés et, à terme, de réduction des marges de
manoeuvre budgétaires ?
Aucune contrainte
particulière ne s'imposera par ailleurs aux États dans des domaines tels que
l'évolution des revenus et des coûts ou l'amélioration de l'offre par
l'élimination des rigidités structurelles.
c)
La coopération entre l'autorité monétaire et l'autorité économique
L'indépendance reconnue
à la Banque centrale européenne ne mettra pas obstacle à sa coopération avec
le Conseil des ministres. La Banque centrale sera en effet tenue par le
Traité d'apporter son soutien aux politiques économiques générales de la
Communauté. Son action devra donc s'insérer dans le cadre des grandes
orientations de politique économique dès lors qu'elles respecteront
l'objectif de stabilité des prix. La coopération entre la Banque et le
Conseil sera en outre organisée par un système de relations réciproques
formellement prévu par le Traité. C'est ainsi qu'en matière de change, le
Conseil aura, comme on l'a vu, un rôle prépondérant. Le Président du Conseil
pourra par ailleurs soumettre des motions à la délibération du Conseil des
Gouverneurs de la Banque. Inversement, le Président de la Banque pourra être
invité à participer aux réunions du Conseil des ministres.
Des relations complexes
vont donc s'établir entre la Banque centrale européenne et le Conseil
économique et financier. De ces relations dépendra largement le succès de
l'Union économique et monétaire car indépendance ne doit pas signifier
irresponsabilité. La Banque centrale européenne devra rendre des comptes.
Elle devra en permanence se soumettre au contrôle vigilant de l'opinion
publique et des Gouvernements, fournir toutes les informations demandées,
accepter la critique, justifier sa politique. Son statut d'indépendance est
évidemment à ce prix. Elle ne devra ni être insensible aux critiques
justifiées, ni plier devant des injonctions intéressées. On le voit, il
faudra à la tête de la Banque centrale européenne des hommes de caractère et
respectés.
2.-
Le processus : l'enchaînement rigoureux de trois phases bien distinctes
Pour atteindre
l'objectif, qui vient d'être présenté, d'union monétaire complète, trois
grandes étapes devront être franchies.
La première étape a
débuté le 1er juillet 1990 et doit s'achever le 31 décembre 1993.
Elle est en particulier caractérisée par la mise en place d'un dispositif de
surveillance multilatérale des principaux agrégats économiques nationaux.
Dans ce cadre les États membres dont les résultats sont encore insuffisants
en matière d'inflation, de situation des finances publiques et de balance
des paiements sont tenus de présenter au Conseil, pour approbation, des
programmes d'ajustement à moyen terme. Deux de ces programmes, ceux de
l'Italie et du Portugal, ont déjà été approuvés.
C'est également au cours
de la première étape qu'au 1er janvier 1993 la composition de
l'écu sera définitivement fixée afin d'en améliorer la stabilité.
La deuxième étape
constitue la phase de transition vers l'union monétaire complète. Elle
débutera au 1er janvier 1994 avec l'interdiction effective du
financement monétaire des déficits publics et de l'accès privilégié des
administrations publiques au marché des capitaux. L'élimination des
restrictions aux mouvements des capitaux dans tous les États membres,
assurée pour l'essentiel au cours de la première étape, devra être achevée
au plus tard au 31 décembre 1995.
Dans le domaine
monétaire, un Institut monétaire européen sera créé dès le début de la
deuxième étape. Il comprendra les gouverneurs des Banques centrales et un
président extérieur désigné, sur recommandation des gouverneurs, par les
chefs d'État et de gouvernement pour une période de trois ans. L'Institut
monétaire européen sera l'embryon de la future Banque centrale européenne.
Il aura essentiellement pour tâche de renforcer la coopération entre les
Banques centrales et la coordination des politiques monétaires des États
membres, de superviser le fonctionnement du système monétaire européen en
favorisant notamment l'usage de l'écu et de préparer les instruments et
procédures nécessaires au passage à l'Union monétaire complète. Il pourra
également remplir des fonctions opérationnelles limitées et notamment gérer
des réserves de change en tant que mandataire des Banques centrales qui le
souhaiteraient, mais sans interférer avec la politique monétaire interne ou
externe des pays membres. Au cours de la deuxième étape, en effet, les
politiques monétaires resteront de la compétence exclusive des États
membres.
Les procédures
d'élaboration et de mise en oeuvre des grandes orientations de politique
économique s'appliqueront dès le début de la deuxième étape. Les États
membres seront également tenus, au cours de cette phase de transition,
d'éviter les déficits excessifs, mais les mécanismes de sanction en cas de
non respect de cette obligation ne seront pas applicables.
Pour les États membres,
l'enjeu essentiel de la deuxième étape sera de réunir les conditions du
passage à la phase finale de l'Union monétaire complète. L'une de ces
conditions concerne le statut des Banques centrales nationales dont
l'indépendance devra être garantie. Les autres conditions portent sur la
convergence économique des États membres. Ces conditions sont rigoureuses.
Elles sont au nombre de quatre :
- le taux d'inflation ne
doit pas dépasser de plus de 1,5 point celui des trois États membres
présentant les meilleurs résultats ;
- la situation des
finances publiques doit respecter les critères de définition des déficits
publics excessifs ;
- la monnaie nationale
doit être restée à l'intérieur des marges normales de fluctuation du
mécanisme de change du système monétaire européen depuis deux ans au moins,
sans dévaluation ni tension grave ;
- le niveau moyen des
taux d'intérêt à long terme ne doit pas dépasser de plus de 2 points celui
des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de
stabilité des prix.
Les progrès accomplis
dans la convergence économique seront mesurés avant la fin de 1996 sur la
base de ces critères. Ils feront l'objet de rapports de la Commission et de
l'Institut monétaire européen. Sur la base de ces rapports, le Conseil des
ministres de l'Economie et des Finances déterminera à la majorité qualifiée
quels seront les États qui réuniront alors les conditions nécessaires à
l'adoption de la monnaie unique. Au vu des conclusions des ministres de l'Economie
et des Finances, le Conseil, siégeant au niveau des chefs d'État et de
gouvernement c'est-à-dire dans la composition du Conseil européen et
statuant à la majorité qualifiée, examinera ensuite, au plus tard le 31
décembre 1996, si une majorité d'États membres remplit les conditions
requises (soit 7 États si le Royaume-Uni participe à l'exercice, et 6 dans
le cas contraire), il jugera de l'opportunité du passage de ces États à la
troisième étape, celle de l'Union monétaire achevée et, dans l'affirmative,
en fixera la date d'entrée en vigueur. Si cette procédure n'aboutit pas au
passage à l'union monétaire complète, elle sera répétée une dernière fois
avant le 1er juillet 1998. Le Conseil, réuni au niveau des chefs
d'État et de gouvernement, confirmera alors à la majorité qualifiée la liste
des États membres qui seront aptes à passer à l'étape finale ou "phase 3" de
l'Union économique et monétaire. Pour ces États, la phase 3 entrera
automatiquement en vigueur au 1er janvier 1999, quel que soit
leur nombre.
Au moment du passage à
la phase 3, le Conseil des Ministres déterminera à la majorité qualifiée
quels seront les États membres qui bénéficieront d'une dérogation
c'est-à-dire d'une transition plus longue vers l'union monétaire complète
s'ils ne remplissent pas encore les conditions requises pour y participer.
C'est également le Conseil qui mettra fin aux dérogations des États membres
concernés, par une décision prise à la majorité qualifiée.
Le Royaume-Uni fait
l'objet d'une clause particulière : son entrée dans l'étape finale de
l'Union économique et monétaire est subordonnée à l'approbation de son
Parlement. De même, le Danemark se réserve la possibilité d'organiser un
référendum sur sa participation à l'Union monétaire complète.
*
* *
II.-
L'EXAMEN DU DISPOSITIF DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE PAR LE CONSEIL
CONSTITUTIONNEL
A.- La confirmation
d'une jurisprudence autorisant, dans certaines limites, les transferts de
compétences à la Communauté
La décision du Conseil
constitutionnel du 9 avril 1992 réaffirme et complète des principes déjà
énoncés à l'occasion de saisines antérieures.
1.- La
Constitution n'interdit pas les transferts de compétences à la Communauté
L'existence d'un ordre
juridique communautaire s'imposant de lui-même sur le territoire français
est depuis longtemps reconnue par le Conseil constitutionnel. Dans sa
décision du 30 décembre 1977 (89 DC et 90 DC), il a en effet jugé conforme à
la Constitution des dispositions législatives qui se bornaient à déterminer
les modalités de recouvrement d'une ressource propre des Communautés qu'un
règlement communautaire avait préalablement établie et dont il avait fixé
l'assiette et le taux. Le Conseil constitutionnel a considéré que ce
règlement pouvait, sans être contraire à la Constitution, instituer par
lui-même un prélèvement de nature fiscale au profit de la Communauté
européenne étant donné qu'il avait été régulièrement pris en application de
traités dûment ratifiés (le Traité de Rome et l'acte du 21 avril 1970
relatif au remplacement des contributions nationales par des ressources
propres). C'était bien reconnaître la validité d'un transfert limité de
compétences d'ordre fiscal au profit de la Communauté et de la limitation
correspondante des pouvoirs des autorités nationales et en particulier du
Parlement français.
La décision du 9 avril
1992 précise cette jurisprudence en déclarant que la Constitution ne fait
pas obstacle à ce que la France puisse conclure des "engagements
internationaux en vue de participer à la création ou au développement d'une
organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique
et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences
consentis par les États membres". Les Communautés européennes relevant
de manière éminente de celte catégorie d'organisations internationales, le
Conseil constitutionnel considère donc que la Constitution ne s'oppose pas
par principe à ce que de nouvelles compétences leur soient transférées.
2.-
Les limites constitutionnelles des transferts de compétences à la Communauté
Lorsqu'il a, dans sa
décision du 19 juin 1970 (39 DC), déclaré conforme à la Constitution l'acte
communautaire du 21 avril 1970 remplaçant les contributions nationales par
des ressources propres, le Conseil a certes admis la validité du transfert à
la Communauté du pouvoir de fixer l'assiette et le taux des ressources qui
lui étaient attribuées en propre, comme l'a ultérieurement confirmé sa
décision précitée du 30 décembre 1977. Mais il a également marqué les
limites des transferts de compétences à venir en précisant que, si l'acte du
2l avril 1970 pouvait être considéré comme conforme à la Constitution,
c'était en particulier parce qu'il n'était pas "susceptible de porter
atteinte ni par sa nature ni par son importance aux conditions essentielles
d'exercice de la souveraineté nationale". Ni les traités établissant les
bases du droit communautaire, ni les actes qui en découlent ne peuvent donc,
pas plus que les traités et accords internationaux de type classique, porter
atteinte aux "conditions essentielles d'exercice de la souveraineté
nationale". Cette limitation a été réaffirmée par plusieurs décisions
ultérieures du Conseil constitutionnel. Elle est une nouvelle fois énoncée
dans la décision du 9 avril 1992 qui précise que l'autorisation de ratifier
un engagement international "portant atteinte aux conditions essentielles
d'exercice de la souveraineté nationale" ... "appelle une révision
constitutionnelle".
B.-
L'institution d'une politique monétaire et d'une politique de change uniques
nécessite une révision constitutionnelle
Le Conseil
constitutionnel a constaté que, dès le début de la phase finale de l'Union
économique et monétaire, la compétence en matière de politique monétaire et
de politique de change sera définitivement transférée des États membres vers
la Communauté européenne et que la France perdra dès lors la possibilité
juridique de mener en ce domaine une action propre, indépendante de celle de
ses partenaires. Il a par ailleurs considéré que les politiques monétaires
et de change faisaient partie des domaines où "sont en cause les
conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale". Ce qui
l'a conduit à juger, conformément à sa jurisprudence antérieure, que la
Constitution ne permettait pas, dans son état actuel, de retirer la
responsabilité des politiques monétaires et de change aux autorités
nationales et qu'elle faisait donc "obstacle à ce que la France s'intègre
à l'Union économique et monétaire" étant donné que cette intégration
l'engagerait à abandonner, lors du passage à la troisième phase, sa capacité
juridique propre en matière de monnaie et de change.
En conséquence, le
Conseil constitutionnel a déclaré les clauses suivantes du Traité de
Maastricht non conformes aux dispositions actuelles de la Constitution :
- l'engagement pris par
les États membres et la Communauté d'établir progressivement, dans des
conditions et selon des rythmes déterminés un dispositif comportant "la
fixation irrévocable des taux de change conduisant à l'instauration d'une
monnaie unique, l’écu, ainsi que la définition et la conduite d'une
politique monétaire et d'une politique de change uniques" (article 3 A
nouveau du Traité instituant la Communauté européenne, paragraphe 2) ;
- l'attribution au
système européen de Banques centrales de la mission de "définir et mettre
en oeuvre la politique monétaire de la Communauté" (article 105 nouveau
du Traité instituant la Communauté européenne, paragraphe 2) ;
- l'habilitation
exclusive donnée à la Banque centrale européenne pour "autoriser
l'émission de billets de banque dans la Communauté" et la subordination
de l'émission des pièces par les États membres à l'approbation par la Banque
centrale européenne, du volume de cette émission (article 105 A nouveau du
Traité instituant la Communauté européenne) ;
- l'octroi d'un statut
d'indépendance aux banques centrales composant le système européen de
Banques centrales (Banque centrale européenne et Banques centrales
nationales) (article 107 nouveau du Traité instituant la Communauté
européenne) ;
- l'attribution au
Conseil des ministres de la Communauté du pouvoir d'établir, par accord avec
les pays tiers, un système de change applicable à l'écu, de déterminer les
cours centraux de l'écu au sein de ce système et, en situation de flottement
des monnaies, de formuler des orientations générales de politique de change
(article 109 nouveau du Traité instituant la Communauté européenne) ;
- l'attribution au
Conseil des ministres du pouvoir d'arrêter, au jour de l'entrée en vigueur
de la phase finale de l'Union économique et monétaire, les taux de
conversion auxquels les monnaies des États participant à cette phase seront
"irrévocablement fixés et le taux irrévocablement fixé" auquel l'écu
les remplacera ainsi que "les autres mesures nécessaires à l'introduction
rapide de l'écu en tant que monnaie unique" des États membres concernés
(articles 109 G nouveau, alinéa 2, et 109 L nouveau, paragraphe 4, du Traité
instituant la Communauté européenne) ;
- et, dans la mesure où
elles sont indissociables de toutes ces stipulations, les autres clauses
relatives à la politique monétaire, au dispositif institutionnel de l'Union
économique et monétaire et au mécanisme de transition vers sa phase finale.
Parmi les dispositions
du Traité de Maastricht relatives à la politique économique et monétaire, le
Conseil constitutionnel a ainsi expressément jugé non conformes à la
Constitution toutes celles qui en constituent le cœur, c'est-à-dire celles
qui portent sur le transfert de compétences en matière de politique
monétaire et de politique de change aux deux institutions communautaires que
sont le système européen de Banques centrales et le Conseil des ministres de
la Communauté.
Étant donné la décision
du Conseil constitutionnel, l'autorisation de ratifier ces clauses du Traité
ne peut plus intervenir qu'après révision de la Constitution.
Le Gouvernement propose
donc, dans son projet de loi, d'introduire dans la Constitution une
disposition en vertu de laquelle la France consent, pour l'application du
Traité de Maastricht, aux transferts de compétences nécessaires à
l'établissement de l'Union économique et monétaire.
Cette disposition est
bien de nature à résoudre les difficultés juridiques qui s'opposent
actuellement à l'institution de la monnaie unique. La rédaction du texte du
gouvernement comporte cependant une imprécision. Elle autorise tout
transfert de compétences à la Communauté dès lors qu'il serait nécessaire à
l'établissement de l'Union économique et monétaire et qu'il aurait pour but
d'appliquer le Traité de Maastricht. Il y a là le danger d'une possible
interprétation extensive qui permettrait d'élargir les transferts de
compétences au profit de la Communauté, au-delà de ce que prévoit
explicitement le Traité de Maastricht, à la seule condition que cet
accroissement de compétences communautaires soit justifié par les nécessités
de l'Union économique et monétaire et qu'il puisse être considéré comme une
application ultérieure des dispositions déjà adoptées à Maastricht. Pour
écarter ce risque, il serait utile que la définition des transferts de
compétences autorisés par la révision constitutionnelle soit rendue plus
limitative de façon qu'elle ne puisse s'appliquer qu'aux seuls cas
expressément prévus par le Traité de Maastricht.
*
* *
III.-
LE PROBLèME DU TRANSFERT DE
COMPÉTENCES EN MATIèRE
MONÉTAIRE
Actuellement, les
autorités françaises sont bien juridiquement compétentes pour réguler de
manière autonome la masse monétaire circulant sur le territoire national et
pour déterminer la politique de change. Le transfert à la Communauté de ces
attributions représente donc pour la France, formellement, une privation de
compétences dans un domaine traditionnellement considéré comme relevant, à
titre essentiel, de l'exercice de la souveraineté.
Il est vrai que la
compétence en matière monétaire peut être considérée comme l'une des
prérogatives essentielles des États. La Constitution lui reconnaît
d'ailleurs une importance particulière puisque son article 34 - que ne vise
cependant pas la décision du Conseil constitutionnel - précise que la
fixation des règles concernant "le régime d'émission de la monnaie"
relève du domaine de la loi.
Mais, pour juger
objectivement de l'ampleur réelle de la privation de compétences qu'implique
l'adhésion à l'Union économique et monétaire, il convient de s'interroger
sur la réalité concrète que recouvre actuellement l'exercice juridique du
pouvoir monétaire par les autorités nationales. Formellement, les décisions
des autorités françaises relèvent bien en matière monétaire de leur seule
compétence. Mais qu'en est-il dans les faits de cette autonomie juridique ?
On verra dans les développements qui suivent que la liberté d'action des
autorités nationales en matière monétaire est déterminée par le régime des
changes et des paiements extérieurs. Les systèmes de changes fixes ou quasi
fixes ont tendance à réduire fortement cette liberté d'action, sauf pour le
pays qui bénéficie d'une position dominante au sein du système.
A.-
La souveraineté monétaire avant 1945
On peut succinctement
évoquer le régime de l'étalon or caractérisé par trois traits essentiels :
l'unité monétaire y était définie par un certain poids d'or, les
particuliers pouvaient obtenir sans restriction de l'or en échange des
billets de banque et l'or pouvait être librement monnayé, exporté et
importé. Dans ce régime, l'or jouait le rôle d'une monnaie commune à
l'échelle internationale. Le débiteur avait toute latitude, pour se libérer
de ses engagements, d'effectuer ses paiements en or ou en une monnaie
nationale quelconque.
Dans de telles
conditions, les déficits des paiements courants avaient une sanction
directe : celle de la sortie d'or et de la contraction de la masse
monétaire. Inversement, les excédents entraînaient l'expansion de la monnaie
en circulation. Les autorités monétaires ne pouvaient que subir, pour
l'essentiel, ces phénomènes régulateurs. Quant à la dévalorisation de la
monnaie nationale par rapport à l'or et aux autres monnaies, elle était
exclue dans les pays industrialisés aussi longtemps que les mouvements de
capitaux sont restés libres et que les monnaies nationales sont restées
convertibles en or de manière illimitée, c'est-à-dire jusqu'en 1914.
Ainsi, à l'époque où les
États-nations étaient à leur apogée et où triomphait le nationalisme, le
pouvoir monétaire était-il en pratique tort limité et la souveraineté
nationale en matière monétaire extrêmement réduite en raison des contraintes
inhérentes au régime des paiements.
L'entre-deux guerres a
bien été marqué par un retour à la souveraineté nationale en matière
monétaire. Les pays européens ont pu expérimenter divers régimes de
convertibilité et de change de leurs monnaies mais c'était en réponse à des
situations de crise qui ont finalement débouché sur la généralisation des
mesures de contrôle des changes et de restriction de la liberté du commerce
extérieur.
B.-
Le choix des parités fixes
A la fin de la Seconde
Guerre mondiale, les gouvernements occidentaux se sont ralliés au système
des parités fixes ou quasi fixes institué par les accords de Bretton Woods.
Or ce choix des parités fixes n'est pas sans incidence sur l'exercice du
pouvoir monétaire par les autorités nationales, comme on le verra plus loin.
Les gouvernements qui
se sont succédé en France depuis 1945, quelle que soit d'ailleurs leur
coloration politique, ont pour leur part toujours été favorables aux parités
fixes. Ils
ont progressivement rétabli la convertibilité externe du franc afin de
permettre l'intégration normale de la France au système de Bretton Woods.
Lorsque l'accord monétaire européen a succédé à l'Union européenne des
paiements, à partir de 1959, après le retour de la plupart des monnaies
d'Europe occidentale à la convertibilité externe, la France y a adhéré,
s'engageant ainsi à réduire la marge de fluctuation de sa devise par rapport
au dollar à ± 0,75 %, soit ± 1,5 % par rapport aux autres devises
européennes.
Le système monétaire
européen, mis en place, puis amélioré par des gouvernements émanant de
majorités différentes, a été en définitive une réponse européenne à
l'effondrement du système de parités fixes de Bretton Woods,
consécutif aux désordres
monétaires internationaux nés après la décision prise par le Président
Nixon, le 15 août 1971, de suspendre la convertibilité du dollar en or et
d'imposer une surtaxe de 10 % sur les importations américaines. Les accords
du Smithsonian Institute de décembre 1971, intervenus à la suite de la
décision américaine d'août, avaient prévu l'élargissement à ± 2,25 % des
marges de fluctuation par rapport au dollar. Ils avaient pour effet de
porter à ± 4,5 % les marges de fluctuation des monnaies européennes entre
elles, ce qui apparaissait manifestement excessif. Les pays européens mirent
donc en place, à partir d'avril 1972, deux "serpents monétaires"
successifs puis, constatant l'échec de cette forme de coopération monétaire,
ils en améliorèrent les règles de fonctionnement en créant le système
monétaire européen lors du sommet des chefs d'État et de gouvernement de la
Communauté, tenu à Brême les 6 et 7 juillet 1978.
Malgré ses limites,
le système monétaire européen a bien joué son rôle de stabilisation des
relations monétaires entre les pays de la Communauté participant à son
mécanisme de change.
Au cours de la période
1979-1983, marquée par des tensions inflationnistes très fortes et, de
surcroît très inégales selon les États membres, il a permis, moyennant
plusieurs réalignements, d'ajuster en souplesse les parités aux taux de
change réels, limitant ainsi les mouvements trop erratiques des monnaies,
puis, à partir de 1983, il a fortement contribué à la convergence vers le
bas des rythmes d'inflation. En France, en particulier, les contraintes du
système monétaire européen ont conduit à renoncer à des politiques
économiques combinant l'acceptation d'un rythme élevé d'inflation, le
recours périodique aux dévaluations et la limitation des échanges de
capitaux avec l'extérieur par des moyens administratifs en vue, notamment,
de maintenir les taux d'intérêt réels à un niveau artificiellement bas.
La construction
monétaire européenne apparaît donc comme un long processus dont l'objet est
de préserver la stabilité monétaire au sein de la Communauté européenne
malgré les désordres internationaux et les fortes variations du cours du
dollar.
Rappelons à ce propos que de 1980 à 1985 le cours annuel moyen du dollar
s'est apprécié de 60 % vis-à-vis du Deutsche Mark, avant de perdre 40 % de
sa valeur dans cette monnaie entre 1985 et 1988. Le respect des exigences de
la stabilité monétaire au sein du système monétaire européen est en outre
indissociable du choix en faveur d'une stratégie de croissance vertueuse
fondée sur la maîtrise de l'inflation, une situation saine des finances
publiques et l'équilibre des paiements courants. Il est à noter,
qu'aujourd'hui, les principales forces politiques ne remettent en cause ni
le choix de la stabilité monétaire ni celui de la préservation des grands
équilibres en matière de prix, de finances publiques et des paiements
courants.
Une variabilité forte et
imprévisible des parités entres les monnaies européennes accroîtrait
d'ailleurs notablement les risques et donc les coûts liés aux opérations de
commerce intracommunautaire ou d'investissement en vue de l'exportation vers
d'autres pays de la Communauté. Elle mettrait de nouveaux obstacles, de
nature monétaire, au développement des échanges intracommunautaires. Le
mécanisme de change du système monétaire européen élimine ce type de
variation entre les devises européennes puisqu'il ne permet que des
réajustements modérés correspondant à l'évolution antérieure des parités de
pouvoir d'achat. Le système monétaire européen constitue de la sorte une
protection contre l'instabilité des changes et les perturbations qu'elle
engendrait dans les échanges commerciaux au sein de la Communauté. En ce
sens, il représente le complément nécessaire de l'intégration commerciale
dont le marché unique marque l'aboutissement puisqu'il vise à la
disparition de l'ensemble des entraves non monétaires aux échanges.
La stabilité
monétaire n'a cessé de se renforcer au sein du système monétaire européen
depuis sa création.
Le dernier réalignement
date de juillet 1987 et les anticipations de nouveaux réalignements se sont
depuis cette date considérablement atténuées. Pour parachever cette
évolution, le plus simple pourrait être à présent de réduire les marges de
fluctuation pour parvenir à des parités totalement fixes entre les monnaies
du système. Une telle proposition serait-elle en définitive inconcevable
? Pour en juger, il convient de rappeler que, dans le système de Bretton
Woods les monnaies devaient fluctuer par rapport au dollar de ± 1 % et dans
celui de l'accord monétaire européen de ± 0,75 %.
C.-
La conséquence de la stabilité des parités au sein du système monétaire
européen : le risque de constitution d'une zone Mark
Le mécanisme de change
du système monétaire européen présente de grands avantages : il assure la
stabilité durable des parités monétaires et favorise la restauration ou le
maintien des grands équilibres de prix, de finances publiques et de comptes
extérieurs dans les pays participants. Toutefois, comme tout système de
parités fixes ou quasi fixes, et comme avant lui le régime de l'étalon or et
le système de Bretton Woods, il a pour effet de réduire considérablement
l'autonomie de la politique monétaire des pays qui en subissent les
contraintes dès lors que la convertibilité externe des monnaies y est
complète et que la liberté de circulation des capitaux y est assurée sans
restriction.
Observons néanmoins que
le régime de l'étalon-or était essentiellement égalitaire : tous les pays
participants en subissaient les contraintes, quoiqu'à des degrés divers (si
l'on ne tient pas compte de sa tendance à évoluer vers un système d'étalon
de change-or autour de la Livre Sterling).
En revanche, le système
de Bretton Woods (dont le fonctionnement s'est en pratique achevé en 1971)
était fondé sur la suprématie américaine, ce qui a d'ailleurs conduit la
France à le contester et à proposer, pendant un certain temps, un retour à
une nouvelle forme d'étalon-or
Quant au système
monétaire européen, il fonctionne également de manière asymétrique sur la
base d'une sensible prédominance du Deutsche Mark ;
ce qui pose le problème de la recherche d'un système européen de stabilité
des changes organisé selon des structures égalitaires. Dans les pays
autres que l'Allemagne, en effet, le choix des taux d'intérêt est presque
exclusivement lié aux besoins de la politique de stabilité des changes,
c'est-à-dire de maintien de la parité de la monnaie nationale avec le
Deutsche Mark. En revanche, en Allemagne, la Bundesbank peut faire varier
les taux et gérer la parité du Deutsche Mark avec le Dollar et le Yen en
fonction, principalement, de considérations liées à la situation économique
interne
En règle générale, et
sous réserve de fluctuations conjoncturelles, les marchés ont en effet
tendance à arbitrer en faveur du Deutsche Mark contre les autres monnaies
européennes. Lorsque le cas contraire se produit, les volumes de transaction
en jeu ne sont pas de nature à affecter fondamentalement la position du
Deutsche Mark. Cette situation est d'ailleurs souvent artificielle. C'est
ainsi que le maintien de la Peseta à son taux plafond au sein du mécanisme
de change au cours de l'année 1991 s'explique par les taux directeurs
considérables pratiqués alors par la Banque d'Espagne (près de 15 %) dans
une situation où les anticipations de dévaluation de la monnaie espagnole
sont faibles en raison de la confiance actuelle des marchés dans la
stabilité des parités entre les devises européennes. Il s'agit là d'un
exemple de ce que l'on désigne par le terme de "paradoxe du système
monétaire européen".
Le Deutsche Mark peut
également être affaibli par un arbitrage des marchés en faveur du Dollar.
Mais en ce cas il a tendance à entraîner dans sa baisse les autres monnaies
du mécanisme de change et les marges de manoeuvre des pays à qui
appartiennent ces monnaies n'en sont que faiblement accrues.
Le Deutsche Mark
bénéficie donc fondamentalement d'une position privilégiée sur les marchés
par comparaison avec les autres monnaies européennes.
Cette situation est due
à l'appréciation positive que les marchés portent, de manière durable, sur
les avantages de compétitivité et de taille et les perspectives de
croissance à moyen long terme de l'économie allemande. Dès lors toute
variation, et en particulier toute hausse des taux allemands se répercute
sur les taux pratiqués par les autres pays du mécanisme de change. En outre,
la préférence des marchés pour le Deutsche Mark, et plus généralement
leur confiance dans révolution future de l'économie allemande se traduit,
pour les autres pays européens, par un différentiel de taux d'intérêt
positif par rapport à l'Allemagne tant à court terme qu'à long terme. De
1983 à 1988, le taux d'intérêt réel de court terme français a ainsi été
supérieur d'un point au taux allemand. Il lui était en revanche inférieur de
1,2 point de 1970 à 1979, avant l'entrée de la France dans le système
monétaire européen. Mais c'était alors au prix de l'inflation, des
dévaluations et du maintien de restrictions administratives aux mouvements
de capitaux, situation dont aucune des principales formations politiques ne
préconise le retour.
Pour réduire, voire
éliminer le différentiel des taux d'intérêt de court terme avec l'Allemagne,
tout en gardant les avantages du système monétaire européen, la meilleure
solution pourrait être de supprimer, à l'instar des Pays-Bas, toute marge de
fluctuation avec le Deutsche Mark.
La Belgique a d'ailleurs
décidé en juin 1990 de se rallier à cette solution en grande partie parce
qu'elle entendait réduire de la sorte le niveau de ses taux d'intérêt.
Le rattachement pur et
simple au Deutsche Mark présenterait en outre un intérêt commercial :
il allégerait les coûts de transaction liés au maintien durable de faibles
fluctuations de parité. Enfin, celte mesure permettrait, si elle était
étendue progressivement à l'ensemble des pays du mécanisme de change, de
stabiliser durablement et peut-être définitivement le système monétaire
européen.
Trois pays appartenant
au mécanisme de change ont d'ores et déjà accepté de lier l'évolution des
cours de leur monnaie à celui du Deutsche Mark : il s'agit de la Belgique,
des Pays-Bas et, sous certaines réserves, du Danemark. Hors de la Communauté
européenne, l'Autriche et la Suisse ont choisi de suivre la même voie. Les
pays concernés sont tous évidemment des petits pays, fortement dépendants du
commerce extérieur. Il n'en reste pas moins que le réseau de parités qui
se constitue autour du Deutsche Mark illustre la logique inhérente aux
systèmes de changes fixes ou quasi fixes. Cette logique consiste à renforcer
les liens de subordination que les différentes monnaies participant à la
zone de stabilité monétaire entretiennent avec la plus forte d'entre elles,
qui accède aussi au statut de devise pilote.
Un économiste américain,
M. Rudiger Dornhusch, a d'ailleurs suggéré, dans l'enceinte de la commission
des Finances, que la France propose à l'Allemagne "un resserrement
immédiat du lien entre le franc et le mark avec une élimination des marges
de fluctuation".
On voit bien ce qu'a
tendance à devenir le système monétaire européen et ce qu'il deviendrait si
la solution du rattachement total au Deutsche Mark s'étendait à un ou
plusieurs grands pays : ce serait alors une véritable zone Mark. Le Deutsche
Mark serait la monnaie européenne et la Bundesbank aurait en charge la
politique monétaire qui s'imposerait à tous les pays membres du système.
On pourrait objecter que
l'asymétrie du système monétaire européen est le produit d'une conjoncture
particulière : celle d'une République fédérale d'Allemagne vertueuse et
dégageant de forts excédents de sa balance commerciale et de sa balance
courante. Les difficultés de l'Allemagne unifiée seraient en train de rendre
le système monétaire européen moins asymétrique, voire égalitaire.
Il serait dangereux de
nourrir beaucoup d'illusion à ce sujet. Il est vrai que l'Allemagne connaît
actuellement une dérive inflationniste de l'ordre de 4 %, que son déficit
total pourrait approcher les 5 % du PIB en 1992 si l'on y inclut le déficit
prévisionnel de la Treuhandanstalt, que le solde de ses paiements courants
devrait être à nouveau négatif en 1992 et atteindre 0,7 % du PIB. Ces
évolutions pourraient en outre être aggravées par une hausse non maîtrisée
des coûts salariaux. Mais les perspectives de croissance à moyen terme de
l'Allemagne restent favorables. L'économie des Länder de l'Est est appelée à
se rapprocher progressivement du niveau atteint à l'Ouest. Elle donne
actuellement des signes de reprise. Et surtout, l'Allemagne devrait
retrouver au cours des années à venir une grande partie au moins des parts
de marché qu'elle a perdues à l'exportation en orientant sa production vers
le marché intérieur à la suite de son unification. Selon l'INSEE, l'enjeu de
cette reconquête des marchés extérieurs serait, pour l'Allemagne de 2,5
points de croissance. Il est à noter par ailleurs que la confiance des
marchés dans l'économie allemande reste entière, si l'on en juge par
l'évolution des taux d'intérêt allemands à long terme qui ont baissé en 1991
et au début de 1992 passant au-dessous du niveau de 8 % (soit 4 % en valeur
réelle) alors qu'ils étaient à 9 % en 1991 et ce, malgré la hausse énergique
des taux d'intérêt à court terme décidée par la Bundesbank. Il serait en
outre paradoxal de penser que la France pourrait durablement échapper à
l'influence d'une économie avec laquelle elle réalise environ le cinquième
de son commerce extérieur, ce qui représente de l'ordre de 5 % de son PIB.
Même une Allemagne où les incertitudes s'aggraveraient, hypothèse que l'on
ne saurait totalement exclure, continuerait à influencer lourdement
l'évolution économique de ses partenaires et de la France en particulier,
mais cette fois en jouant un rôle de perturbation des équilibres et
d'affaiblissement global de l'économie européenne.
Rien ne permet en tout
état de cause de penser que la France est en passe d'échapper à l'influence
du Deutche Mark. Le différentiel des taux d'intérêt se réduit certes. Il est
même tombé en septembre 1991 à 0,1 point au jour le jour. Mais il subsiste
comme le montre sa vive remontée en novembre et décembre. Il ressort
clairement de l'expérience de l'automne dernier que les autorités monétaires
françaises sont impuissantes à détacher le taux d'intérêt français du taux
allemand et d'établir un différentiel négatif entre les deux taux. Elles
ont tenté, en octobre 1991 de ramener leur taux d'appel d'offres en-dessous
du taux du Lombard de la Bundesbank. Mais elles ont dû le relever d'un demi
point dès le mois de novembre sous la pression des marchés et en décembre
elles ont été contraintes de suivre la dernière hausse relèvement des taux
allemands.
Cette subordination des
taux d'intérêt français à ceux de l'Allemagne est d'autant plus nette que la
France parvient actuellement, pour la sixième année consécutive à limiter
son inflation à environ 3 %. L'écart d'inflation entre la France et
l'Allemagne s'est à présent clairement inversé. (Pour l'année 1991, il a été
en glissement de 1,1 point en faveur de la France). Malgré cette évolution,
le taux de l'eurofranc à 3 mois reste au-dessus de celui de l'euromark. Et
un écart de 0,5 à 1 point continue à être constaté entre le rendement des
emprunts d'État à dix ans émis en France et en Allemagne.
D.-
L'option de la sortie du système monétaire européen est-elle envisageable ?
Dans son
fonctionnement actuel, le système monétaire européen assujettit les
autorités monétaires françaises aux décisions de la Bundesbank. L'évolution
du système vers un régime de parités totalement fixes, par élimination des
marges de fluctuation (objectif ultime que se sont assigné tous les
gouvernements de la France) ne pourrait aboutir, dans les conditions
actuelles qu'à sa transformation en zone Mark, le Mark devenant la monnaie
européenne.
Dès lors, ne
convient-il pas d'adopter la solution prévue par le Traité de Maastricht,
celle de la monnaie unique cogérée par l'ensemble des États participants,
solution qui préserve les avantages de la stabilité monétaire à l'échelle de
l'Europe tout en assurant l'égalité des pays membres ?
On pourrait certes
s'interroger sur l'intérêt qu'il y aurait pour la France à recouvrer sa
pleine souveraineté monétaire. Il faudrait alors refuser les contraintes
qu'imposé le mécanisme de change du système monétaire européen
et qui consistent, soit
à maintenir la parité de la monnaie nationale dans les marges de fluctuation
autorisées, soit à procéder à un réajustement de ses cours centraux, mais
dans des limites étroites correspondant à l'évolution relative des prix et
avec l'accord des pays partenaires.
Ne nous y trompons pas :
cela signifierait le flottement du franc sur le marché des changes et
donc la sortie du francs du mécanisme de change du système monétaire
européen. L'expérience britannique récente permet de prévoir les
conséquences d'une telle décision. Mme Thatcher, pendant les années 80,
a entendu conserver la pleine maîtrise de la politique monétaire du
Royaume-Uni. Mais le flottement de la Livre Sterling a fini par exercer de
tels effets pervers sur l'économie britannique que le Royaume-Uni a dû, en
octobre 1990, intégrer le mécanisme de change du système monétaire européen.
Avant cette décision, la prime de risque sur les actifs en Livre Sterling
était en effet l'une des plus élevées au sein de la Communauté. Comme le
note l'OCDE dans son étude d'août 1991, "elle a augmenté rapidement après
la mi-1982 pour atteindre peut être plus de 3 % en moyenne". Cette prime
reflétait l'incertitude qui entourait alors les créances en Livre Sterling.
Quant à l'inflation, elle s'est fortement ralentie de 1980 à 1983. Puis elle
s'est stabilisée à un niveau relativement élevé de 1983 à 1988. (La
progression annuelle de l'indice du prix de la demande intérieure était
alors de l'ordre de 5 %). A partir de 1988 on a de nouveau observé une
sensible dérive inflationniste. Si, en octobre 1990, Mme Thatcher a
finalement pris sa décision de faire entrer la Livre Sterling dans le
mécanisme de change, ce n'est pas, elle l'a bien souligné elle-même, par
conversion à l'idée européenne, mais tout simplement pour lutter contre
l'inflation et des taux d'intérêt devenus prohibitifs en raison
notamment de la prime de risque qu'ils supportaient. Cette stratégie a
porté ses fruits. En 1991, la prime de risque sur les taux d'intérêt
s'est réduite de façon appréciable, en particulier pour les taux à long
terme et le rythme de hausse des prix s'est nettement ralenti. Si la
France entreprenait de suivre le chemin inverse de celui que le Royaume-Uni
a choisi, au bout de longues hésitations, on voit quelles en seraient les
conséquences sur les prix, sur les taux d'intérêt et, de ce fait, sur la
compétitivité.
E.-
Dépassionner le débat sur la souveraineté
Pour dépassionner le
débat sur la souveraineté, regardons lucidement ce qui se déroule en ce
moment sous nos yeux. Chacun voit bien que les taux d'intérêt élevés en
France sont un des facteurs d'aggravation du chômage. Ils freinent la
reprise de l'investissement. Ils exercent un effet dépressif sur la
consommation. Ils gênent les exportations en favorisant l'appréciation du
franc par rapport à un Yen et à un Dollar relativement affaiblis pur la
détente monétaire pratiquée au Japon et surtout aux États-Unis.
Dans ces conditions,
tout gouvernement français souhaiterait aujourd'hui réduire les taux
d'intérêt. Or, ils nous sont dictés par la Bundesbank qui a engagé une
partie de bras de fer avec les syndicats allemands, car elle entend peser de
tout son poids pour limiter la dérive inflationniste engendrée par de trop
fortes augmentations de salaires.
Les intentions de la
Bundesbank sont apparues en pleine lumière lorsqu'elle a relevé ses taux
d'intervention de 50 points de base, le 19 décembre 1991, portant le taux du
Lombard à 9,75 % et celui de l'escompte à 8 % ce qui constitue leur
plus haut niveau historique. L'ampleur de ce relèvement a surpris. Le
ministre allemand des Finances, M. Waigel, et celui de l'Économie, M. Möllemann,
se sont publiquement dissociés de la mesure. Les pressions inflationnistes
n'en demeurent pas moins, le déficit des finances publiques reste lourd et
surtout, un choc salarial est possible dans le climat social que connaît
actuellement l'Allemagne. S'il devait se produire, une nouvelle hausse des
taux allemands ne serait pas à exclure.
Nous vivons donc
cette situation étonnante où le problème n° 1 des Français, le chômage, est
alimenté par une politique monétaire conduite chez notre voisin par une
autorité monétaire indépendante de son gouvernement. Cette autorité
monétaire pratique, pour des raisons qui nous sont parfaitement étrangères,
une politique contraire à nos intérêts.
On le voit bien, le
processus de création d'une monnaie unique n'est donc pas, en fait, un
problème de transfert de compétences de la France vers une instance
européenne.
Avec l'institution de la monnaie unique, le cadre juridique de l'action de
la France sera certes modifié. Elle cessera d'être formellement autonome
mais en fait subordonnée aux décisions de la Bundesbank, pour s'intégrer à
une autorité européenne au sein de laquelle elle exercera une influence bien
plus grande que celle qui est la sienne aujourd'hui.
La création de la
monnaie européenne entraînera bien en revanche, dans les faits, un réel
transfert de compétences de la Bundesbank vers la future Banque centrale
européenne.
Il est clair que la
constitution de l'Union économique et monétaire nous conduira, à terme, à
renoncer à l'utilisation de l'instrument du taux de change pour faire face à
des chocs imprévus ou à des disparités dans les rythmes de développement.
Mais on a vu que dans le cadre du mécanisme de change du système monétaire
européen, les possibilités de recours à des mesures de modification des
cours centraux de la monnaie nationale sont limitées. Il est certes possible
d'ajuster la parité nominale à la parité réelle mais non d'accroître les
gains de compétitivité au-delà de cet ajustement : les pays partenaires ne
le permettraient pas. Le réajustement des parités au sein du système
monétaire européen est en outre de nature à alourdir sensiblement la prime
de risque sur les taux d'intérêt.
Quant à une dévaluation
compétitive associée à une sortie du système monétaire européen, elle
comporte le risque grave d'entraîner l'économie dans une spirale d'inflation
et de dévaluations successives. Une telle politique ne manquerait pas, en
outre, d'être imitée par plusieurs de nos partenaires ce qui limiterait
d'autant les gains de compétitivité attendus. Son coût en termes de pertes
de crédibilité sur les marchés des capitaux serait enfin considérable.
Il est donc préférable,
en cas de choc externe ou de dégradation de la compétitivité de s'attacher à
rétablir les grands équilibres sans dévaluation et à mener les politiques
structurelles nécessaires.
L'Union économique et
monétaire nous conduira aussi à accepter certaines disciplines en matière
budgétaire - ce que le Conseil constitutionnel ne considère d'ailleurs pas
en soi comme inconstitutionnel puisqu'il n'a déclaré non conformes à la
Constitution que les dispositions de nature spécifiquement monétaire du
Traité de Maastricht. Et de toutes manières, le système monétaire européen
ne nous impose-t-il pas déjà toutes les disciplines économiques de l'Union
économique et monétaire ? La preuve en est que nous respectons aujourd'hui
tous les critères d'admission dans la phase finale de l'Union économique et
monétaire.
Certains émettent un
doute quant à la capacité de la future Banque centrale européenne à assurer
la stabilité des prix en Europe, mais pourquoi celle-ci serait-elle moins
capable de le faire que la Bundesbank qui, en ce moment, n'est pas la plus
vertueuse parmi les Banques centrales du système monétaire européen ?
N'a-t-elle pas notamment dû accepter la réunification monétaire allemande
dans des conditions éminemment inflationnistes ? Actuellement, le salaire
moyen des actifs employés dans l'industrie est, en Allemagne de l'Est,
d'environ 50 % de celui de l'Allemagne de l'Ouest. Mais la production
industrielle par tête n'atteint à l'Est que 30 % de celle de l'Ouest.
Quant aux transferts publics vers les nouveaux Länder de l'Est, ils se sont
élevés en 1991 à environ 90 milliards de Deutsche Mark soit 3,4 % du PNB de
l'Allemagne de l'Ouest.
Peut-on totalement
exclure le risque que l'Allemagne devienne un facteur de perturbation
économique et de transmission des tensions inflationnistes à ses partenaires
si ses difficultés s'aggravaient durablement et si la Bundesbank s'avérait
incapable de maîtriser l'inflation ? Étant donné le poids économique de
l'Allemagne, son influence sur le système monétaire européen n'en serait que
peu diminuée mais elle s'exercerait alors au détriment de la stabilité
monétaire. On peut donc considérer l'Union économique el monétaire comme une
garantie de stabilité pour l'avenir dans la mesure où elle donnera à
l'Europe les moyens de contrecarrer ces éventuelles dérives allemandes.
*
* *
IV.-
DES INTERROGATIONS SUBSISTENT QUANT AU RôLE
DES PARLEMENTS NATIONAUX DANS L'EUROPE DE MAASTRICHT
Au-delà du problème du
transfert des compétences monétaires qui reste largement, comme on l'a vu,
un faux problème, il se pose cependant une véritable question qui concerne
le déficit démocratique des institutions communautaires.
Dans le dispositif de
l'Union économique et monétaire, la coordination des politiques économiques
et la mise en oeuvre des mécanismes de discipline budgétaire relèveront
essentiellement du Conseil européen, du Conseil des ministres et de la
Commission c'est-à-dire d'organes non élus. Le Parlement européen ne sera
pas même consulté. Il sera tout au plus informé des décisions prises. Il
recevra communication des grandes orientations de politique économique et le
Président du Conseil des ministres, ainsi que la Commission lui feront
rapport sur les résultats de la surveillance multilatérale des évolutions
économiques des États membres et de la Communauté. Le Président du Conseil
des ministres devra également informer le Parlement européen des sanctions
prises en cas de déficit excessif. En matière monétaire, le rôle du
Parlement européen sera tout aussi limité mais c'est là la conséquence
normale du principe d'indépendance de la Banque centrale européenne. Une
procédure de dialogue entre les deux institutions a d'ailleurs été
instituée. La Banque centrale européenne fera annuellement rapport au
Parlement européen et les membres de son directoire pourront, à la demande
du Parlement européen, être entendus par les commissions permanentes de ce
dernier.
Étant donné l'absence
de procédure de discussion démocratique dans le dispositif de coordination
des politiques économiques, les Parlements des États membres et, pour ce qui
nous concerne, le Parlement français, devront s'efforcer de combler cette
lacune avec les instruments que leur droit national met à leur disposition.
Il convient de relever à
ce propos que les Parlements de tous les États membres ont mis en place,
quelquefois depuis fort longtemps, des mécanismes d'information sur l'action
de leur gouvernement au sein des Communautés européennes et même, dans
certains cas, de contrôle étroit de cette action.
Dans les Parlements de
la quasi-totalité des États membres existent des organes spécialisés chargés
de suivre le déroulement des procédures et des négociations communautaires.
Ces organes parlementaires ont, dans la plupart des cas, le pouvoir de
formuler un avis sur les questions traitées dans le cadre des Communautés.
Le Danemark représente à cet égard un cas extrême. La "Commission de la
Communauté économique européenne" du Folketing danois peut définir des
positions de négociation dont le Gouvernement ne peut s'écarter qu'avec son
accord. Cette procédure, d'ailleurs contraire à l'esprit des institutions
françaises, paraît trop contraignante. Elle ne serait pas sans danger pour
le fonctionnement des Communautés si elle devait se généraliser à tous les
États membres.
Un grand nombre
d'Assemblées des Parlements des pays membres tiennent par ailleurs
régulièrement des débats en séance plénière sur la position de leur
gouvernement à l'égard de questions communautaires.
La France accuse donc
un certain retard dans le domaine de l'information du Parlement sur les
affaires traitées au sein des Communautés.
Il existe bien à
l'Assemblée nationale et au Sénat une délégation parlementaire pour les
Communautés qui reçoit communication des propositions d'actes communautaires
avant leur examen par le Conseil des ministres. Mais son rôle se limite à la
transmission de conclusions aux commissions permanentes et à la publication
de rapports d'information. Quant aux débats en séance publique sur les
questions communautaires, ils sont à l'Assemblée nationale peu fréquents et
surtout d'ordre trop général (un débat semestriel sur les questions
européennes auquel s'ajoute le débat sur le budget du ministère des Affaires
européennes).
Il convient donc de
développer ces mécanismes, notamment en matière économique et monétaire.
II serait en
particulier souhaitable que la commission des Finances procède régulièrement
à l'audition du ministre des Finances et du gouverneur de la Banque de
France sur les questions de coopération économique européenne.
Lorsque l'Institut
monétaire européen et la Banque centrale européenne seront créés, il sera
également utile que la commission des Finances établisse avec ces
institutions un dialogue régulier.
Nous ne devons pas
oublier, par ailleurs, l'importance que l'harmonisation législative
européenne est appelée à prendre dans le domaine économique et financier et
plus particulièrement fiscal. Déjà, sous l'empire des traités actuels
modifiés par l'Acte unique, la compétence du législateur national est liée
quant à la détermination de l'assiette et des taux de la TVA. Notre liberté
d'action en matière de droits indirects sur les produits pétroliers, les
tabacs et les alcools se trouvera bientôt fortement réduite par les
prochaines directives sur les accises. D'autres mesures d'harmonisation sont
à attendre à l'échéance de quelques années dans le domaine de l'impôt sur
les sociétés.
Ces mesures
d'harmonisation qui prennent normalement la forme de directives s'imposent
au législateur national. Leur importance justifierait une meilleure
association du Parlement français à leur élaboration. On pourrait à cet
égard envisager que l'Assemblée nationale et le Sénat soient consultés sur
les propositions de directives élaborées par la Commission européenne avant
leur adoption définitive par le Conseil des Communautés dès lors qu'elles
porteraient sur des matières relevant du domaine législatif.
Une procédure analogue
de consultation a déjà été établie au profit d'un organisme administratif :
le Conseil national des Assurances. La loi du 31 décembre 1989 portant
adaptation du Code des Assurances à l'ouverture du marché européen prévoit
en effet que cet organisme est saisi pour avis par le ministre des Finances
"de tout projet de directive européenne avant son examen par le Conseil
des Communautés". Si un organisme administratif dispose ainsi de la
possibilité d'émettre un avis sur les propositions de directive de la
Commission européenne qui relèvent de son domaine de compétence, il serait
surprenant qu'il ne puisse pas en aller de même du Parlement.
La "déclaration
relative au rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne"
annexée au Traité de Maastricht prévoit d'ailleurs que "les gouvernements
des États membres veillent à ce que les Parlements nationaux puissent
disposer des propositions législatives de la Commission en temps utile pour
leur information ou pour un éventuel examen".
La mise en oeuvre du
Traité de Maastricht aura par ailleurs des implications budgétaires non
négligeables.
La Commission européenne
a récemment présenté des perspectives financières pour la période 1993-1997.
Ces perspectives, couramment appelées "Paquet Delors II" ne se
limitent pas aux dépenses requises pour l'exécution des accords de
Maastricht mais comprennent également les crédits nécessaires au
développement des politiques communes dans les domaines d'activité
traditionnels des Communautés. Elles envisagent en conséquence une
progression rapide du budget communautaire qu'elles proposent de faire
passer en termes réels de son niveau actuel de 63,2 milliards d'écus
(442,4 milliards de francs) à 83,2 milliards d'écus (582,4 milliards de
francs) en 1992. L'augmentation serait donc de 32 % en volume. Pour la
France, il en résulterait au minimum un accroissement dans les mêmes
proportions du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au profit des
Communautés qui, selon les estimations de la loi de finances, devrait
s'établir à 84,25 milliards de francs en 1992.
La progression
finalement retenue ne sera peut-être pas aussi soutenue. Mais le Conseil
européen devra en tout état de cause prendre, avant la fin de l'année une
décision sur l'évolution des ressources propres des Communautés. Il devra en
particulier décider de l'éventuelle augmentation du plafond de ces
ressources propres actuellement fixé à 1,2 % du PNB communautaire et que le
"Paquet Delors" propose de porter à 1,37 % (Les ressources propres
effectivement mobilisées par les Communautés représenteront en 1992 1,15 %
du PNB communautaire. Une marge reste donc encore disponible pour financer
une augmentation limitée du budget des Communautés). Le Conseil européen
devra également décider d'une éventuelle réduction de la part de la
ressource de TVA dans le total des ressources propres, ce qui réduirait la
charge des pays moins prospères et accroîtrait la charge des plus riches
(parmi lesquels figure la France).
Il serait très
souhaitable que l'Assemblée et le Sénat puissent débattre de cette question
de l'évolution des ressources propres des Communautés, au moins dans le
cadre de leurs commissions permanentes, afin d'éviter d'être placés devant
le fait accompli d'un accord communautaire à approuver ou rejeter en bloc.
Force est de
constater par ailleurs que l'Assemblée nationale n'examine pas de manière
assez approfondie les problèmes soulevés par la situation des finances
communautaires lors du débat budgétaire annuel.
Pour remédier à cette
lacune, il conviendrait sans doute d'améliorer d'abord l'information du
Parlement. C'est pourquoi, on pourrait envisager que l'avant-projet de
budget préparé par la Commission européenne en vue de son adoption par le
Conseil et le Parlement européen fasse partie des annexes explicatives
accompagnant le projet de loi de finances. Au vu de ce document, la
commission des Finances pourrait faire connaître au Gouvernement sa position
sur le futur budget des Communautés dont l'adoption définitive a lieu en
général vers la fin du mois de décembre.
*
* *
EXAMEN EN COMMISSION
Votre commission des
Finances a examiné pour avis le présent projet de loi constitutionnelle dans
sa séance du jeudi 30 avril 1992.
Au terme de sa
présentation votre Rapporteur a annoncé le dépôt d'une proposition de loi
organique tendant notamment à faire figurer l'avant-projet de budget des
Communautés ainsi qu'un rapport du Gouvernement sur cet avant-projet parmi
les annexes explicatives au projet de loi de finances de l'année.
Il a conclu son exposé
en indiquant qu'il proposait à la Commission de donner un avis favorable à
l'adoption du projet de réforme constitutionnelle.
M. Jean Le Garrec,
Président, a relevé que la proposition de loi organique annoncée par
M. Edmond Alphandéry répondait à une préoccupation importante et largement
partagée, et il a souhaité qu'elle fasse l'objet d'une discussion
ultérieure.
M. Alain Richard,
Rapporteur général, après avoir fait part d'une large convergence de vues
avec le Rapporteur sur les arguments évoqués et les conclusions relatives
aux questions institutionnelles et politiques, a indiqué qu'en ce qui
concernait la souveraineté monétaire de la France, d'ailleurs déjà réduite
volontairement de longue date par la volonté d'adhérer à des systèmes
multilatéraux de stabilité des changes, l'enjeu du projet de loi
constitutionnelle n'était pas une nouvelle limitation de cette souveraineté,
mais la place du pouvoir monétaire dans l'article 34 de la Constitution,
relatif au pouvoir législatif. Il a rappelé à ce sujet que le Parlement
n'avait été qu'exceptionnellement saisi de projet de loi portant sur ce
sujet, qui échappait donc, d'ores et déjà, largement à l'influence de la
représentation nationale.
S'inquiétant ensuite de
l'égalité de représentation des différents États membres au sein du système
de décision monétaire européen, il a observé que la vision de l'avenir de la
CEE n'était sans doute pas la même, pour des raisons historiques, entre les
grands et les petits États membres.
Il a enfin relevé un
point de désaccord avec le Rapporteur sur le caractère inéluctable de la
monnaie unique, argument qui reposerait sur une dépendance économique et
monétaire structurelle de la France par rapport à l'Allemagne, en relevant
qu'il n'y avait aucune raison de penser que la France allait quitter le
cercle vertueux dans lequel elle était entrée au prix de gros efforts et que
l'évolution économique récente allait plutôt dans le sens d'une plus grande
autonomie de la France par rapport à l'Allemagne.
M. Jean-Pierre Brard,
s'appuyant sur une citation de M. Michel Debré, a déclaré que le projet de
révision constitutionnelle remettait en cause un élément essentiel de
souveraineté nationale, le régime d'émission de la monnaie, qui figurait au
nombre des compétences dévolues au Parlement par l'article 34 de la
Constitution. Il a ajouté que le Conseil constitutionnel avait d'ailleurs
indiqué qu'au terme de la troisième phase de l'union économique et
monétaire, les États membres seraient privés de compétences propres dans un
domaine où sont en cause les conditions mêmes d'exercice de la souveraineté.
Il a ainsi observé que
le système européen de banques centrales, indépendant du pouvoir politique,
gérerait seul l'émission de la monnaie et édicterait des règlements
directement applicables dans les États membres. Puis, mettant en avant les
pouvoirs de sanctions accordés à la Commission européenne, qui pourrait
infliger des amendes aux États, ou à la Cour européenne de justice qui
aurait la faculté de les condamner au paiement d'indemnités ou d'astreintes,
il s'est inquiété du caractère définitif et irréversible des transferts de
souveraineté prévus par le Traité, d'autant plus que la jurisprudence de la
Cour européenne de justice assurait la primauté absolue du droit
communautaire sur le droit national.
Il a conclu que le
projet de révision constitutionnelle, qui se présentait comme un additif à
la Constitution, la dénaturait en réalité sur un point essentiel, la
souveraineté nationale, qui n'appartenait qu'au peuple et dont le Parlement
n'était que le dépositaire. Il a cependant considéré que, plutôt que de
constituer un cartel des Non à l'Europe, il convenait de renégocier le
Traité pour tenir compte d'une conception maîtrisée du développement
soucieuse des équilibres sociaux et écologiques, qui ne devraient pas être
sacrifiés à des considérations financières. Relevant en outre que le déficit
démocratique était un euphémisme, il a prôné la mise en place d'institutions
européennes confiant le pouvoir de décision à des élus.
Il s'est enfin déclaré
favorable à une discussion plus approfondie de la proposition de loi
organique annoncée par le Rapporteur, puis il a indiqué que, son groupe ne
pouvant approuver le projet de loi, il ne participerait pas à la discussion
des articles.
M. Michel Inchauspé a
observé que les effets de l'union économique et monétaire sur les taux
d'intérêt étaient l’objet de larges discussions théoriques et que le seul
moyen de prouver la véracité de l'hypothèse du rapporteur général sur
l'indépendance de la France vis-à-vis de l'Allemagne consisterait à décider
une baisse unilatérale des taux d'intérêt, expérience que la situation
actuelle de nos voisins d'Outre-Rhin rendait d'autant plus tentante.
Il s'est déclaré réservé
sur l'exigence d'indépendance des banques centrales figurant dans le Traité
préalablement à la création de la Banque centrale européenne, et il a
demandé un vote par division sur l'article 2 du projet de loi, le groupe RPR
étant favorable à l'article 88-1, mais souhaitant la suppression de
l'article 88-2.
En réponse aux divers
intervenants, votre Rapporteur a estimé que l'application du principe un
pays / une voix au sein du conseil des gouverneurs de la future Banque
centrale européenne ne soulevait pas de difficultés car ses membres n'y
siégeraient pas en qualité de représentants de leurs États d'origine. Il a
ensuite fait valoir que la relative et récente augmentation de notre marge
de manœuvre en matière de politique monétaire était avant tout due aux
récentes difficultés de l'Allemagne fédérale. Il a rappelé que M. Pierre
Bérégovoy avait récemment échoué dans une tentative de baisse des taux
d'intérêts et il a souligné qu'il n'était pas partisan d'une totale
indépendance de la Banque de France, même s'il serait opportun, afin de
renforcer la crédibilité de notre banque centrale, d'établir en droit
l’irrévocabilité du gouverneur pendant son mandat et de lui confier la
présidence du Comité de réglementation bancaire, au lieu et place du
ministre des Finances.
Votre Commission est
alors passée à l'examen des articles du projet de loi constitutionnelle, les
représentants du groupe communiste se retirant de la discussion.
*
* *
Article premier
Renumérotation
des titres de la Constitution
Cet article tire les
conséquences de l'article suivant qui introduit dans la Constitution un
nouveau titre XIV (et décale donc la numérotation de l'actuel titre XIV et
du suivant) sans remettre en cause l'existence des titres XII "De la
Communauté" et XIII "Des accords d'association" dont on peut d'ailleurs se
demander s'ils ont encore une raison d'être. Mais il s'agirait là d'un
toilettage de la Constitution qui irait au-delà de la volonté de limiter la
présente révision aux seules modifications nécessitées par la construction
européenne.
Votre Commission a émis
un avis favorable à l'adoption sans modification de
l'article premier.
Article 2
De l'Union
européenne
Cet article tire les
conséquences de la décision du Conseil constitutionnel en insérant dans la
Constitution un nouveau titre composé de deux articles, l'article 88-1
portant sur l'Union économique et monétaire et l'établissement de frontières
communes à la Communauté et l'article 88-2 concernant le droit de vote des
ressortissants des autres États membres de la Communauté.
Bien évidemment, votre
commission des Finances, n'étant que saisie pour avis, s'est essentiellement
intéressée aux modifications constitutionnelles impliquées par l'Union
économique et monétaire. Il s'agit en effet là de l'aboutissement des
travaux déjà menés en son sein, par le biais d'une mission d'information
qu'elle avait constituée en décembre 1990 et qui avait déposé en son nom le
19 juin 1991 un rapport n° 2128 sur l'état des négociations relatives à
l'Union économique et monétaire et le 4 décembre 1991 un rapport n° 2402 sur
la conclusion des négociations relatives à l'Union économique et monétaire.
Votre Commission a
adopté à l'unanimité un amendement de votre rapporteur à l'article 88-1
précisant que les transferts de compétences consentis par la France
n'interviendraient que "dans les cas" prévus par le traité de Maastricht et
non "pour l'application" de celui-ci, afin d'écarter toute ambiguïté sur la
portée de ces transferts.
Puis votre Commission a
rejeté un amendement de M. Michel Inchauspé visant à la suppression
de l'article 88-2.
Votre Rapporteur a
ensuite présenté un amendement créant un article additionnel tendant à
soumettre à un avis préalable du Parlement les propositions de directives
communautaires relevant du domaine législatif et subordonnant à cette
condition la validité du vote au représentant de la France au sein du
Conseil.
M. Alain Richard,
Rapporteur général, a également défendu un amendement ayant un objet voisin,
mais il s'est opposé à la subordination du vote du représentant du
Gouvernement à l'accomplissement de la formalité de la saisine du Parlement,
en considérant qu'il y avait là la porte ouverte à un contentieux
considérable et qu'il s'agissait en outre d'une disposition inutile, le
Conseil constitutionnel pouvant être saisi de la loi d'application de la
directive si celle-ci était adoptée au mépris de ces nouvelles dispositions
constitutionnelles. Il a rappelé que le Gouvernement, avant de prendre ses
décisions sur les propositions de directive, consultait souvent les
représentants des groupes professionnels. Il a souhaité que les commissions
permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat soient également associées
au processus décisionnel européen et qu'elles puissent faire des rapports
sur les propositions de directives qui sont des documents rappelant
largement par leurs structures les projets de loi.
M. Michel Inchauspé a
indiqué que le système décrit par le Rapporteur général existait dans tous
les autres pays de la Communauté, les propositions de directives y étant
soumises aux commissions permanentes compétentes, puis il a examiné sa
préférence pour le maintien d'une formule contraignante qui sanctionnerait
la non présentation des directives au Parlement. Enfin il a souhaité que le
contrôle de celui-ci ne soit pas limité aux matières visées à l'article 34
de la Constitution et que la référence à ce dernier soit donc supprimée dans
les amendements. Il a enfin souligné les risques que comportait la
jurisprudence de la Cour de Justice européenne qui tendait de plus en plus à
admettre l'applicabilité directe des directives en droit interne.
M. Alain Richard,
Rapporteur général, a réaffirmé qu'il convenait de maintenir en l'espèce la
distinction que fait notre ordre juridique interne entre le domaine
législatif et le domaine réglementaire.
Après que votre
Rapporteur eut proposé de fondre en un seul les deux amendements proposés,
Votre Commission a adopté à l'unanimité l'amendement de M. Alain
Richard, M. Alphandéry retirant le sien.
Votre Commission a émis
un avis favorable à l'adoption de l'article 2 ainsi modifié.
*
* *
Votre Commission a
ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet
de loi constitutionnelle ainsi modifié.
*
* *
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Article 2
(Art. 88-1 de la
Constitution)
.
Dans cet article,
substituer aux mots : "pour l'application du Traité" les mots : "dans les
cas prévus par le Traité" (amendement n° 6).
(Après l'art. 88-2
de la Constitution)
.
Après l'article 88-2,
insérer l'article suivant :
"Art. 88-3.-
Dès la présentation
au Conseil des Communautés européennes de toute proposition de directive du
Conseil portant sur une des matières mentionnées à l'article 34, le
Gouvernement soumet cette proposition pour examen à chaque assemblée du
Parlement." (amendement n° 7).
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Malvoyants
