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Assemblée nationale. Projet de loi
constitutionnelle (n° 603). - Rapport de M.
Paul Coste-Floret, au nom de la
commission des lois (n° 627). - Discussion les 10 et 11 mai 1960 et et adoption le 11 mai 1960
(T.A. n° 103)
Compte rendu intégral:
Sénat. - Projet de loi constitutionnelle,
adopté par l'Assemblée nationale (n° 126, 1959-1960). - Rapport de M.
Pierre Marcilhacy, au nom de la commission des lois (n° 168, 1959-1960). -
Rapport de M. Pierre Marcilhacy, au nom de la commission des lois (n°
168, 1959-1960). Discussion les 17 et 18 mai 1960 et adoption le 18 mai
1960 (T.A. n° 54)
Sénat de la Communauté. Projet de loi
constitutionnelle, adopté par le Parlement de la République française (n°
2, session ordinaire ouverte le 30 mai 1960). - Rapport de M.
Maurice-René Simonnet, au nom de la commission de législation et des lois
constitutionnelles (n° 4, session ordinaire ouverte le 30 mai 1960). - Discussion
et adoption le 2 juin 1960 (n° 1)
Loi constitutionnelle du 4 juin 1960 (JO du 8 juin 1960)
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Aux sources de la
révision : les accords conclus avec Madagascar et le Mali en vue de leur
accession à l’indépendance (avril 1960)
Les 2 et 4 avril 1960 sont
signés les accords ouvrant la voie à l’indépendance, respectivement, de la
République malgache et de la Fédération du Mali, qui réunissait alors les
actuels Sénégal et Mali. C’est le point de départ de la première révision
constitutionnelle de la Ve République.
Cette révision a porté sur
la partie de la Constitution (Titre XII) qui instituait une Communauté entre
la France et ses anciennes colonies d’Afrique subsaharienne. Madagascar et
la Fédération du Mali souhaitaient accéder à l’indépendance tout en restant
membres de la Communauté. Mais ce vœu entrait en contradiction avec
l’article 86 du titre XII de la Constitution alors ainsi rédigé : « un Etat
membre de la Communauté peut devenir indépendant. Il cesse de ce fait
d'appartenir à la Communauté ».
Le contenu de la révision
de l’article 86 : concilier indépendance et appartenance à la Communauté
Plutôt que cette
« indépendance-sécession », la révision de l’article 86 devait créer les
conditions d’une « indépendance-association », en permettant de concilier
indépendance et appartenance à la Communauté. Elle devait également donner à
tout Etat indépendant non membre de la Communauté la possibilité d’y
adhérer. Elle prévoyait enfin une nouvelle procédure de révision du titre
XII de la Constitution relatif à la Communauté, par voie d’accord entre tous
les Etats de la Communauté.
Le contexte des débats :
un climat d’ébullition en France et en Afrique
En France, la
Constitution
de 1958 est encore toute jeune, parfois contestée, ce qui transparaît dans
les débats de mai-juin 1960. La vie politique interne est marquée par des
tensions entre le Parlement et le gouvernement de Michel Debré, entre le
législatif et l’exécutif : ces tensions s’expriment notamment lors du
recours par le gouvernement à la procédure de l’article 44, alinéa 3 de la
Constitution, dite du « vote bloqué [
1 ] ».
La guerre d’Algérie
constitue la toile de fond des débats. Les Français sont alors divisés sur
la question algérienne, certains, surtout en Algérie, refusant de suivre le
général de Gaulle dans ses offres de paix (appel à la « paix des braves »
dès le 23 octobre 1958, reconnaissance du droit des Algériens à
l'autodétermination par référendum le 16 septembre 1959). Cette opposition à
la politique du général de Gaulle prend à Alger, en janvier 1960, la forme
quasi-insurrectionnelle de la « semaine des barricades ».
La reconnaissance du droit
des Algériens à l’autodétermination conforte par ailleurs les aspirations à
l’indépendance des Etats africains. En Afrique et dans le monde, le contexte
est d’ailleurs marqué par la montée du mouvement des non-alignés et les
revendications d’indépendance des peuples colonisés.
La conférence afro-asiatique
de Conakry des 11-15 avril 1960, à laquelle ont participé de nombreux Etats
de la Communauté, est souvent évoquée dans les débats. Des forces
centrifuges qui menaceraient la cohésion de la Communauté et l’unité
franco-africaine sont également dénoncées sur quelques bancs : tendance
fédéraliste africaine ayant notamment conduit à la création de la Fédération
du Mali, panafricanisme, nationalisme arabe. La crainte est parfois exprimée
que les Etats africains, fragilisés par une éventuelle sortie de la
Communauté, tombent sous la tutelle de l’URSS.
Une querelle de procédure
: faut-il recourir à l’article 85 ou à l’article 89 pour réviser le
titre XII de la Constitution ?
Les débats s’ouvrent à
l’Assemblée nationale le 10 mai 1960, et prennent fin le 11 mai 1960 avec
l’adoption du projet de loi par 280 voix contre 174. Le texte du
gouvernement soulève deux ordres de questions : de fond et de procédure.
Tous les parlementaires s’accordent sur la question de fond qui rend la
révision de l’article 86 nécessaire. Tous reconnaissent l’évolution
inéluctable et irréversible des peuples colonisés vers l’indépendance, mais
refusent que cette évolution se fasse « sans la France et contre la France »
(Michel Debré). C’est plutôt sur le choix de la procédure suivie pour la
révision que portent les débats parlementaires. Trois solutions sont ainsi
proposées.
La solution du
gouvernement : la procédure de l’article 85 dérogatoire au droit commun
défini par l’article 89. Le gouvernement, représenté par le Premier
ministre,
Michel Debré et par le secrétaire d’Etat aux relations avec les
Etats de la Communauté,
Jean Foyer, préconise le recours à l’article 85 de
la Constitution, relatif aux dispositions affectant le fonctionnement de la
Communauté, et non à l’article 89, établissant les modalités ordinaires de
révision de la Constitution. Cet article 85 disposait : « Par dérogation à
la procédure prévue à l'article 89, les dispositions du présent titre, qui
concernent le fonctionnement des institutions communes, sont révisées par
des lois votées dans les mêmes termes par le Parlement de la République et
par le Sénat de la Communauté. » Pour soutenir sa thèse, le gouvernement
invoque deux ordres d’arguments. Des arguments d’ordre juridique, d’abord.
Rejetant une interprétation littérale de l’article 85, le gouvernement
considère qu’il peut être appliqué dans le cas d’une réforme en profondeur
des institutions de la Communauté. Des arguments d’ordre politique sont
également invoqués : l’approbation du Sénat de la Communauté, requise par la
procédure de l’article 85 mais non par celle de l’article 89, permettrait
l’association des Etats africains aux transformations liées à leur accession
à l’indépendance alors qu’une révision unilatérale de la Constitution serait
mal comprise par ces Etats. Elle affecterait les rapports entre les Etats
membres de la Communauté et mettrait à mal la confiance et l’unité
franco-africaines.
La solution opposée :
l’article 89 et la procédure de droit commun. La thèse
opposée à celle du gouvernement, défendue par l’opposition (socialistes en
tête) et soutenue par un avis du Conseil d’Etat du 26 avril 1960, préconise
une révision de l’article 86 par la procédure de droit commun prévue par
l’article 89 [2].
Mais le Sénat de la Communauté ne serait dans ce cas pas sollicité : les
Etats africains seraient donc tenus à l’écart du processus de révision.
Cette thèse s’appuie sur des arguments juridiques, avec d’abord un argument
de texte : la révision touche à la nature de la Communauté, elle déborderait
donc le champ d’application de l’article 85. Un autre argument est tiré de
l’ordre des articles : les dispositions de l’article 85, placées après les
articles concernant le fonctionnement de la Communauté, précèdent les
dispositions relatives à l’incompatibilité entre indépendance et
appartenance à la Communauté inscrites à l’article 86. Ce qui semble
indiquer qu’une révision de l’article 86 échappe à la procédure de l’article
85. Enfin, l’opposition invoque des motifs d’ordre politique : il convient
de donner à la révision constitutionnelle une légitimité incontestable. Son
fondement juridique ne doit donc pas prêter à critique. Un référendum
permettrait en outre de donner à l’octroi de l’indépendance une particulière
solennité, en la faisant ratifier à la fois par le peuple français et par
les peuples de la Communauté.
Une solution de
compromis : l’amendement Legaret ou la révision préalable de l’article 85.
Pour concilier les tenants des deux procédures (article 85 ou article 89),
Jean Legaret (député de la Seine, Indépendants et paysans d'action sociale)
propose un amendement visant la révision préalable de l’article 85, afin
d’en faire disparaître l’incidente : « qui concerne le fonctionnement des
institutions communes ». L’article 85 ainsi modifié serait ensuite utilisé
pour réviser l’article 86. Cet amendement n’est finalement pas retenu :
d’une part, la commission le rejette par 24 voix contre, 22 pour et 4
abstentions ; d’autre part, le gouvernement a recours à la procédure dite du
« vote bloqué ».
Le point de vue du
rapporteur de la Commission des lois, Paul Coste-Floret.
Ancien résistant,
Paul Coste-Floret (député de l’Hérault,
Républicains populaires et centre démocratique) est un véritable expert des
questions d’outre‑mer et constitutionnelles : il a notamment été ministre de
la France d’outre‑mer entre 1947 et 1950 et membre du Comité consultatif
constitutionnel en 1958, ce qui lui a permis de participer à l’élaboration
de la Constitution de la Ve République. Il approuve le projet
gouvernemental sur le fond : il souhaite permettre aux Etats membres
d’obtenir une indépendance contractuelle au sein de la Communauté. Il estime
indispensable de faire participer le Sénat de la Communauté au vote de la
loi. Mais il se prononce en faveur de la révision préalable de l’article 85
proposée par Jean Legaret.
L’adoption du texte par
l’Assemblée nationale, puis par le Sénat et le Sénat de la Communauté
Le texte du gouvernement est
d’abord adopté par l’Assemblée nationale, le 11 mai 1960, par 280 voix pour
et 174 voix contre. Il l’est ensuite par le Sénat, le 18 mai 1960, par 146
voix pour et 127 contre, et par le Sénat de la Communauté, enfin, le 2 juin
1960, par 206 voix pour et 8 contre. Au Sénat comme à l’Assemblée nationale,
les discussions tournent essentiellement autour des questions de procédure.
Au Sénat de la Communauté, la question de la procédure à suivre ne se pose
plus. Le fond ne fait guère problème : au sein des sénateurs africains, il
existe naturellement une quasi unanimité en faveur du texte gouvernemental
et de l’indépendance de leur pays. Les enjeux sont politiques et concernent l’indépendance et les accords
de coopération. Plus encore qu’au Parlement français, la question
algérienne, explicitement soulevée par un représentant de l’Algérie, pèse
dans les débats. Il faut noter enfin le changement de position des
socialistes : hostiles au projet gouvernemental devant le Parlement
français, en raison de la procédure adoptée, ils votent favorablement devant
le Sénat de la Communauté, car le débat sur la procédure est désormais
dépassé. Ils privilégient alors des arguments politiques : accusés par leurs
adversaires de vouloir freiner l’évolution inéluctable des peuples africains
vers l’indépendance, ils entendent se défendre devant leurs collègues
africains, en affirmant leur soutien à cette évolution.
Conclusion : une réforme
qui ne parviendra pas à empêcher la rapide dislocation de la Communauté
La révision
constitutionnelle de 1960 visait à réformer la Communauté pour en préserver
l’avenir mais elle n’a pas pu empêcher sa rapide dislocation et
l’interruption du fonctionnement de ses institutions.
Dès le 31 décembre 1960,
Gaston Monnerville, qui réunissait les fonctions de Président du Sénat et de
Président du Sénat de la Communauté, demande au Général de Gaulle de prendre
acte que le Sénat de la Communauté, devenu en 1960 Sénat interparlementaire
consultatif, avait dans les faits cessé d’exister.
Par un échange de lettres
avec
Gaston Monnerville, le Premier ministre
Michel Debré reconnaît le 16
mars 1961 que les dispositions relatives aux institutions de la Communauté
sont devenues caduques.
Organe purement consultatif,
dominé par des représentants français, le Sénat de la Communauté n’a ainsi
été réuni que deux ou trois fois au cours de sa brève existence au lieu des
deux sessions annuelles prévues par la Constitution de 1958. Il n’a pas été
« le creuset où se confronteront les grands courants d’idée et où se forgera
l’avenir de la Communauté » que
Gaston Monnerville appelait de ses vœux le
28 juillet 1959.
Il a cependant fallu
attendre la loi constitutionnelle du 4 août 1995 pour que soient finalement
abrogées les dispositions de la Constitution relatives à la Communauté. Cette
abrogation prenait acte avec retard de la fin du rêve d’une grande
fédération ou confédération franco-africaine. Les aspirations des Etats
africains à l’indépendance avaient rapidement conduit les gouvernements à
délaisser le cadre juridique de la Communauté et à privilégier la méthode
des accords bilatéraux pour fixer les modalités de la coopération
franco-africaine.
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Historique de la réforme constitutionnelle de 1960
2 avril 1960 : signature des accords portant transfert de compétence
avec la République malgache
4 avril 1960 : signature des accords portant transfert de compétence
avec la Fédération du Mali
26 avril 1960 : avis du Conseil d’Etat sur la procédure de révision :
« la procédure de l’article 85 de la Constitution ne s’applique qu’à la
révision de celles des dispositions du titre XII qui concernent le
fonctionnement des institutions communes »
10 mai 1960 : ouverture à l’Assemblée nationale des débats sur la
réforme constitutionnelle
11 mai 1960 : adoption du projet de loi constitutionnelle par
l’Assemblée par 280 voix pour et 174 voix contre
18 mai 1960 : adoption par le Sénat par 146 voix pour et 127 contre
2 juin 1960 : adoption par le Sénat de la Communauté par 206 voix pour
et 8 contre
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Malvoyants
