PROJET DE LOI

 

autorisant la ratification du protocole relatif à la convention pour la répression d’actes illicites

contre la sécurité de la navigation maritime et du protocole relatif au protocole pour la

répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées

sur le plateau continental

 

NOR : MAEJ1702056L/Bleue-1

-----

ÉTUDE D’IMPACT

 

I. Situation de référence et objectifs des deux protocoles

 

Les attentats du 11 septembre 2001 ont conduit l’assemblée générale de l’Organisation maritime internationale à demander, dès le mois de novembre suivant, aux comités compétents de l’organisation de lancer une révision des conventions pertinentes relevant de leur responsabilité afin de prévenir et réprimer les actes terroristes commis en mer. En décembre 2002, l’OMI a ainsi adopté un dispositif de prévention en révisant la convention SOLAS[1] du 1er novembre 1974 et en la complétant d’un code ISPS[2] visant à guider les Etats parties dans la mise en œuvre de SOLAS révisée. Ce dispositif est en vigueur depuis le 1er juillet 2004.

 

Dans ce contexte, l’Organisation maritime internationale a entrepris la révision de la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime du 10 mars 1988, dite « convention SUA »[3] en adoptant le 14 octobre 2005 le protocole relatif à la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime. En parallèle, l’organisation a également entrepris la révision du protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental du 10 mars 1988[4], en adoptant le même jour le protocole relatif au protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental[5]. Cette révision vise à introduire, dans le droit maritime et pénal, des mesures permettant aux Etats de lutter plus efficacement, en mer, contre le terrorisme et la prolifération nucléaire, bactériologique et chimique.

 

Nota - Il sera utilisé ci-après les expressions suivantes :

• « protocole de Londres sur la navigation maritime » : protocole relatif à la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, adopté le 14 octobre 2005 ;
•  « protocole de Londres sur les plates-formes » : protocole relatif au protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, adopté le 14 octobre 2005 ;
• « convention SUA 1988 » : convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime du 10 mars 1988 ;
•  « convention SUA 2005 » : convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime telle que révisée par le protocole de Londres sur la navigation maritime.
•  « protocole SUA 1988 » : protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental du 10 mars 1988.
•  « protocole SUA 2005 » : protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental tel que révisé par le protocole de Londres sur les plates-formes.

 

 

II. Conséquences estimées de la mise en œuvre des deux protocoles

 

1. Conséquences économiques

 

Le protocole de Londres sur la navigation maritime instaure la possibilité de contrôler des navires en haute mer. La nouvelle procédure décrite par l’article 8 bis de la convention SUA 2005 conditionne toujours le contrôle d’un navire suspect battant pavillon d’un Etat par des agents d’un autre Etat à un accord préalable de l’Etat du pavillon. Néanmoins, elle élargit les hypothèses dans lesquelles un tel contrôle peut être sollicité et prévoit que l’Etat qui souhaite effectuer ce contrôle n’a besoin de fonder sa demande à l’Etat du pavillon que sur de « sérieuses raisons de soupçonner » qu’une infraction a été, est en train, ou va être commise. Une interprétation large de ce critère pourrait, le cas échéant, entraîner une augmentation du nombre de contrôles en mer, avec un impact potentiel sur la fluidité de la navigation marchande. Toutefois, on ne constate rien de tel depuis l’entrée en vigueur du protocole de Londres sur la navigation maritime, qui est intervenue le 28 juillet 2010.

Les deux protocoles de Londres introduisent de nouvelles incriminations qui portent notamment sur le transport et l’utilisation illicites d’explosifs, de matières radioactives ou d’armes biologiques, chimiques, nucléaires (BCN). Ces dispositions ne portent cependant pas atteinte à des activités économiques licites, comme l’usage d’explosifs ou de matières dangereuses dans un cadre légal ou les échanges de matière brute, de produits fissiles spéciaux ou d’équipements entrant dans la conception, la fabrication ou le lancement d’armes atomiques dans le cadre autorisé par le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP)[6].

2. Conséquences financières

 

Les protocoles de Londres sur la navigation maritime et la sécurité des plates-formes prévoient la création d’incriminations et de procédures répressives, sans conséquence directe pour les finances publiques.

 

Néanmoins, la mise en œuvre de la convention SUA 2005 pourrait, compte tenu de ces nouvelles infractions, avoir pour conséquences d’accroître le nombre des contrôles de navires en mer, et donc indirectement les coûts engagés par l’Etat pour les réaliser.  Cette hausse du nombre de contrôles ne devrait toutefois pas nécessiter une augmentation des moyens alloués à l’action de l’État en mer.

 

 

3. Conséquences environnementales

 

Bien que tel ne soit pas leur objet, les protocoles de Londres sur la navigation maritime et la sécurité des plates-formes ont pour effet indirect de contribuer à la protection de l’environnement maritime. En effet, ils rangent parmi les incriminations le fait de déverser dans la mer des explosifs, matières radioactives, chimiques ou bactériologiques, des hydrocarbures, du gaz naturel liquéfié ou toute autre substance nocive ou dangereuse. Certes, de telles actions ne peuvent donner lieu à poursuite sur la base de la convention SUA 2005 et du protocole SUA 2005 sur les plates-formes que si elles ont été commises pour un motif terroriste. Mais dans un tel cas, ces textes permettent néanmoins de poursuivre et sanctionner une atteinte grave à l’environnement.

 

4. Conséquences juridiques

 

     Articulation avec le droit international

 

Le protocole de Londres sur la navigation maritime révise la convention SUA 1988, entrée en vigueur le 1er mars 1992 et à laquelle la France est partie. Il introduit notamment plusieurs renvois à d’autres conventions internationales afin d’articuler la convention SUA avec celles-ci :

 

- Le présent protocole introduit (nouvel article 2bis, paragraphe 1) une clause rappelant qu’« aucune disposition de la convention SUA n’a d’incidence sur les autres droits, obligations et responsabilités des Etats et des individus en vertu du droit international, en particulier des buts et principes de la Charte des Nations unies, du droit international relatif aux droits de l’homme et aux réfugiés et du droit international humanitaire ».  

 

- Le paragraphe 3 de ce même article 2bis précise qu’aucune des dispositions de la convention SUA ne porte atteinte aux droits, obligations et responsabilités qui découlent du traité sur la non-prolifération nucléaire –TNP-, conclu à Washington, Londres et Moscou le 1er juillet 1968, de la convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction (CIAB)[7], conclue à Washington, Londres et Moscou le 10 avril 1972 ou de la convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction (CIAC)[8], conclue à Paris le 13 janvier 1993.

 

- Un nouvel article 3 bis prévoit l’incrimination du transport à bord d’un navire de biens ou de matières en rapport avec une arme nucléaire ou un autre dispositif explosif nucléaire, sauf si ce transport est effectué conformément aux exigences du TNP.

 

- Le protocole de Londres sur la navigation maritime ajoute également une annexe, constituée d’une liste de traités internationaux. Selon l’article 3ter de la convention SUA 2005, toute personne transportant illicitement et délibérément à bord d’un navire une personne en sachant que cette personne a commis un acte constituant une des infractions visées par l’un des traités énumérés dans cette annexe commet une infraction.

Les traités énumérés dans cette annexe ont tous été ratifiés par la France. Il s’agit des neuf traités suivants : convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, conclue à La Haye le 16 décembre 1970[9] ; convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile, conclue à Montréal le 23 septembre 1971[10] ; convention sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d’une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1973[11] ; convention internationale contre la prise d’otages, adoptée par l’assemblée générale des Nations unies le 17 décembre 1979[12] ; convention sur la protection physique des matières nucléaires, adoptée à Vienne le 26 octobre 1979[13]; protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale, complémentaire à la convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile[14], conclu à Montréal le 24 février 1988 ; protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental[15], fait à Rome le 10 mars 1988 ; convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l’explosif[16], adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 15 décembre 1997 ; convention internationale pour la répression du financement du terrorisme[17], faite New-York le 10 janvier 2000 ;

 

- Le protocole de Londres sur la navigation maritime introduit dans la convention SUA 1988 des dispositions nouvelles relatives aux droits des personnes, ainsi qu’aux procédures d’extradition et d’entraide judiciaire (articles 10, 11, 11 bis, 12 et 12 bis). Ces dispositions, qui s’inscrivent dans le cadre du droit international applicable, devront être considérées lorsqu’il sera fait application des instruments internationaux liant la France en matière d’extradition et d’entraide judiciaire, au niveau bilatéral et multilatéral.

 

Les observations ci-dessus sont également pertinentes s’agissant du protocole de Londres sur les plates-formes puisque l’article 1er de ce protocole prévoit que les articles 2 bis, 10, 11, 11 bis, 12 et 12 bis de la convention SUA 2005 s’appliquent mutatis mutandis aux infractions inscrites dans le protocole SUA 2005.

 

 

     Articulation avec le droit européen

 

La décision-cadre 2002/475/JAI du 13 juin 2002[18] relative à la lutte contre le terrorisme, modifiée par la décision-cadre 2008/919/JAI du 28 novembre 2008[19], fixe des obligations aux Etats membres en matière d’incrimination d’infractions terroristes ou liées aux activités terroristes et de compétence juridictionnelle.

 

Il n’y a pas d’incompatibilité entre les infractions définies par la convention SUA 2005 et le protocole SUA 2005 et celles prévues par la décision-cadre, malgré l’absence de correspondance exacte pour chaque infraction entre les protocoles de Londres et la décision-cadre :

 

- le caractère terroriste des infractions est défini par les deux protocoles comme visant « à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ». Ces critères se retrouvent dans la décision-cadre à l’article 1(1) : « gravement intimider une population ou contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque (…) ».

 

- Les infractions liées à l’utilisation ou au déversement d’explosifs, de matières radioactives ou d’armes biologiques, chimiques ou nucléaires contre un navire ou une plate-forme, définies à l’article 3bis (1)(a) de la convention SUA 2005 et 2bis du protocole SUA 2005, peuvent recouper dans une certaine mesure les infractions définies à l’article 1(1)(d) (causer des destructions massives à un système de transport ou une plate-forme fixe en mettant en danger des vies humaines) et à l’article 1(1)(g) (libération de substances dangereuses ou provocation d’incendies, d’inondations ou d’explosions ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines) de la décision-cadre.

 

- L’utilisation d’un navire pour provoquer la mort ou des dommages corporels ou matériels graves définie à l’article 3bis(1)(a)(iii) de la convention SUA 2005 peut également recouper, dans certains cas, l’infraction définie à l’article 1(1)(d) de la décision-cadre.

- Le transport à bord d’un navire de matières dangereuses énumérées aux articles 3bis(1)(b)(i), (ii) et (iii) de la convention SUA 2005 est à rapprocher de l’interdiction de tout transport « d’armes à feu, d’explosifs, d’armes nucléaires, biologiques et chimiques (…) » fixée à l’article 1(1)(f) de la décision-cadre.

 

- Les atteintes aux personnes en lien avec les infractions terroristes sont incriminées aussi bien par les protocoles – pour les infractions qu’ils définissent - que par la décision-cadre[20]. Il en va de même pour la menace et la tentative de commettre ces infractions, le fait de s’en rendre complice et la participation à un groupe terroriste[21].

 

- La responsabilité des personnes morales prévue à l’article 5bis de la convention SUA 2005 l’est également à l’article 7 de la décision-cadre.

 

Par ailleurs, les mesures prévues par les articles 12 (entraide judiciaire), 13 et 14 (collaboration en vue de la prévention des infractions) de la convention SUA 2005, également applicables au protocole SUA 2005, sont compatibles avec les dispositions de la décision 2003/48/JAI du 19 décembre 2002[22] relatives à l’application de mesures spécifiques de coopération policière et judiciaire en matière de lutte contre le terrorisme. En effet, les dispositions de la convention SUA 2005 ne font que préciser certaines modalités d’exécution des demandes d’entraide judiciaire ou de communication de données relatives à des infractions terroristes, sans en définir les principes et les conditions.

Enfin, la directive 2008-99 du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal[23] comprend la définition d'incriminations générales incluant les atteintes à l'environnement avec des substances dangereuses (article 3 a), y compris des matières nucléaires ou d'autres substances radioactives dangereuses (article 3 e), compatibles avec les obligations d'incrimination de l'article 3bis de la convention SUA 2005 et celles de l’article 2 bis du protocole SUA 2005.

 

La convention SUA 2005 et le protocole SUA 2005 sont ainsi parfaitement cohérents avec le droit européen actuellement en vigueur.

 

En ce qui concerne les informations transmises entre Etats dans le cadre de la prévention des infractions et de la coopération judiciaire (articles 8 à 14 du protocole de Londres sur la navigation maritime), le traitement et la protection des données à caractère personnel et des autres informations fournies par les parties seront, pour la France, assurés conformément :

- à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée dite « informatique et libertés » ;

- aux dispositions directement invocables de la directive 95/46/CE[24]  du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, jusqu’au 25 mai 2018, date d’effet de son abrogation par le règlement (UE) 2016/679[25]   du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, puis par ce règlement général sur la protection des données à compter de cette date ;

- à la décision-cadre 2008/977/JAI[26]  du Conseil, qui sera abrogée à compter du 6 mai 2018 par la  directive (UE) 2016/680[27]   du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données.

 

     Articulation avec le droit interne

 

1/ Protocole de Londres sur la navigation maritime

Le protocole introduit deux principales nouveautés :

- élargissement du champ infractionnel avec notamment l’emploi (et la menace d’emploi) à partir ou contre un navire d’armes bactériologiques, chimiques et nucléaires (BCN) et le transport à bord d’un navire d’armes BCN ou d’éléments connexes ;

- introduction d’un dispositif d’intervention en haute mer (article 8 bis).

La conformité du droit français au protocole de Londres sur la navigation maritime ainsi que les éventuelles adaptations qui en découlent doivent être examinées. 

- nouvel article 2 bis : dans son paragraphe 2, cet article exclut les activités des forces armées du champ d’application de la convention SUA 2005 dans deux cas : en période de conflit armé au sens du droit international humanitaire et dans l’exercice de leurs fonctions officielles, lorsqu’elles sont régies par d’autres règles de droit international. Pour la France, dans le cas des infractions visées par la convention SUA 2005 et le protocole SUA 2005, l’action des bâtiments et aéronefs de l’Etat s’inscrit exclusivement dans le champ de leur mission de police en mer, qui relèvent de l’action de l’Etat en mer et non de dispositions propres aux forces armées.

- nouvel article 3.2 : cet article incrimine la menace de commettre l’une des infractions visées dans l’article 3.1. Sont ainsi incriminées les menaces de violence à l’encontre d’une personne se trouvant à bord d’un navire si cet acte est de nature à compromettre la sécurité de la navigation du navire (3.1.b), les menaces de destruction d’un navire ou de dommages de nature à compromettre la sécurité de la navigation (3.1.d), et les menaces de destruction ou d’endommagement des installations ou services de navigation maritime, ou de perturbation grave de leur fonctionnement, de nature à compromettre la sécurité de la navigation d’un navire (3.1.e).

 

En droit interne, les articles 222-17[28] et 222-18[29] du code pénal incriminent de manière large les menaces de commettre :

- tout crime ou délit contre les personnes dont la tentative est punissable, lorsque ladite menace est « soit réitérée, soit matérialisée par un écrit, une image ou un autre objet » ;

- tout crime ou délit contre les personnes, lorsqu’elle est faite avec ordre de remplir une condition.

Les menaces de commettre des violences volontaires ne sont pas réprimées par application de l’article 222-17 du code pénal, la tentative de commettre des violences n’étant pas pénalement réprimée. Cependant, les faits de menace de violences de nature à compromettre la sécurité de la navigation du navire sont susceptibles d’être appréhendés comme des menaces de mort entrant dans le champ de la prévention de l’article 222-17.

En outre,

- lorsque ces menaces sont faites avec l’ordre de remplir une condition, l’article 222-18 n’exige pas que la tentative du délit soit punissable ;

- l’article R.623-1[30] du code pénal réprime la menace de violences lorsque cette menace est soit réitérée, soit matérialisée par un écrit, une image ou un autre objet. La peine encourue est cependant contraventionnelle, alors que l’article 5 de la convention SUA 2005 prévoit des peines appropriées à la nature et la gravité des infractions commises.

S’agissant des menaces d’atteintes aux biens, l’article 322-12[31] du code pénal réprime spécifiquement les menaces de commettre une destruction, une dégradation ou une détérioration dangereuse pour les personnes.

Le droit interne ne prévoit l’incrimination de la menace de commettre les infractions visées par la convention SUA 2005 que dans certaines situations. Sur ce point, le droit positif français ne répond donc pas pleinement aux exigences de la convention.

- nouvel article 3 bis : cet article incrimine des faits à caractère terroriste commis depuis ou à l’encontre d’un navire, ainsi que le transport à bord d’un navire de biens ou de matières en rapport avec des armes biologiques, chimiques ou nucléaires.

Le paragraphe 1, alinéa a), incrimine plusieurs types d’actes – et leur menace – qui, par leur nature ou leur contexte, visent à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir, ou à s’abstenir d’accomplir, un acte quelconque, c’est-à-dire des actes de terrorisme. Les trois premières hypothèses visées à ce paragraphe ont toutes pour point commun d’incriminer des agissements visant à provoquer ou à risquer de provoquer « la mort ou des dommages corporels ou matériels graves », qui peuvent être appréhendés en droit interne sous une qualification terroriste au titre de l’article 421-1 du code pénal[32].

Par ailleurs l’article 421-2[33] du code pénal, relatif au terrorisme écologique, prévoit que l’introduction dans l’atmosphère, dans le sol, dans le sous-sol, ou dans les eaux d’une substance de nature à mettre en péril la santé de l’homme ou des animaux ou le milieu naturel, est également susceptible d’être constitutif d’un acte de terrorisme.

Enfin, l’article 421-1 du code pénal vise dans son point 1° l’ensemble des atteintes volontaires à l’intégrité de la personne humaine. Il inclut parmi les comportements infractionnels susceptibles d’être constitutifs d’actes de terrorisme, lorsque ces derniers sont intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur, les menaces et, notamment, les menaces de mort.

Le droit pénal interne est donc conforme s’agissant de l’alinéa a), paragraphe 1 de l’article 3bis.

Le paragraphe 1, alinéa b), de l’article 3 bis vise tout transport à bord d’un navire lié à la prolifération bactériologique, chimique et nucléaire. Il distingue les infractions fondées sur un motif terroriste (i), de celles fondées sur les infractions de prolifération d’armes BCN (ii), ou de matières brutes ou de produits fissiles spéciaux destinés à une activité nucléaire non autorisée (iii), ou encore de prolifération via les biens à double usage (iv).

La première hypothèse (i) est couverte en droit interne par l’article 421-1 du code pénal permettant de réprimer en tant qu’actes de terrorisme l’ensemble des infractions en matière d’armes, de produits explosifs ou de matières nucléaires, commises ou non à bord d’un navire, cette circonstance particulière n’étant pas prise en compte par le code pénal. La loi du 13 novembre 2014[34] renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme a complété la liste des infractions susceptibles d’être commises à des fins terroristes énumérées par l’article 421-1 du code pénal, en insérant la référence aux articles 322-6 -1et 322-11-1 du même code.

La deuxième hypothèse (ii) est couverte par le code de la défense qui réprime déjà les faits envisagés dans ses articles L.2341-1[35] (transport des armes biologiques), L.2342-3 [36] (emploi, détention, conservation, importation ou exportation d’armes chimiques), L.2342-8 [37] (détention, importation, exportation, transfert ou transit de produits chimiques réglementés), L.1333-9 [38] et L.1333-11 [39] (incriminations similaires pour les matières nucléaires).

La troisième hypothèse (iii) vise le transport de matières fissiles brutes sachant qu’elles ont pour objectif de contribuer à une activité explosive nucléaire. Elle est donc également couverte par les articles L.1333-9 et L.1333-11 du code de la défense.

La quatrième hypothèse (iv) correspond à la fabrication d’une arme biologique, chimique ou nucléaire, via des biens à double usage, pouvant avoir à la fois une application civile et une application militaire. En droit français, l’article 414 du code des douanes[40] incrimine les faits de contrebande, d’importation ou d’exportation qui portent sur des biens à double usage, civil et militaire, dont la circulation est soumise à restriction par la réglementation européenne.

Le droit interne est donc conforme s’agissant de l’alinéa b), paragraphe 1 de l’article 3 bis.

- nouvel article 3 ter : transport à bord d’un navire d’une personne ayant commis une des infractions visées à l’article 3, 3bis ou 3 quater ou une des infractions visées par l’un des traités énumérés dans l’annexe : cette infraction correspond en droit interne au recel de criminel, prévu et réprimé par l’article 434-6 du code pénal[41].

L’article 434-6 du code pénal incrimine toutefois le recel de malfaiteurs de manière restrictive : constitue notamment un comportement répréhensible le fait de fournir à la personne auteur ou complice de crimes ou d’actes de terrorisme punis d'au moins dix ans d'emprisonnement des moyens d’existence ou tout autre moyen de la soustraire aux recherches ou à l’arrestation.

L’alinéa 2 de l’article 434-6 du code pénal prévoit, en outre, des immunités familiales au bénéfice des personnes suivantes :

- les parents en ligne directe et leurs conjoints, ainsi que les frères et sœurs et leurs conjoints, de l'auteur ou complice du crime ou de l'acte de terrorisme ;

- le conjoint de l'auteur ou du complice du crime ou de l'acte de terrorisme, ou la personne qui vit notoirement en situation maritale avec lui.

Au demeurant, la notion de complicité prévue à l’article 121-7 du code pénal est ainsi définie : « [e]st complice d’un crime ou d’un délit la personne qui sciemment, par aide ou assistance, en a facilité la préparation ou la consommation » ne permet pas d’appréhender l’ensemble des situations qui seraient hors champ de l’incrimination prévue à l’article 434-6 du code pénal.

Au regard de l’ensemble de ces considérations relatives au recel de malfaiteurs en droit interne, le droit positif français ne répond donc pas pleinement aux exigences du nouvel article 3ter de la convention SUA 2005.

- nouvel article 3 quater: les comportements visés par ce nouvel article de la convention SUA 2005 sont appréhendés par la législation française :

Alinéa a) : les infractions de meurtre, assassinat et violences sont réprimés par le code pénal et sont susceptibles d’être qualifiées d’actes de terrorisme conformément à l’article 421-1 dudit code.

Alinéa b) : l’article 121-4 du code pénal[42] prévoit que la tentative de tout crime est réprimée et, concernant les délits, que cette tentative est réprimée dans les cas prévus par la loi. La tentative est prévue par la loi pour les infractions liées aux armes nucléaires, biologiques ou chimiques.

Alinéa c) : la complicité est applicable à l’ensemble de ces infractions, conformément aux articles 121-6[43] et suivants du code pénal (sous réserve des observations formulées à propos de l’article 3ter).

Alinéa d) : l’organisation d’une infraction renvoie soit à la définition du complice instigateur, soit à l’instigateur criminel : articles L.1333-13-2[44]  et L.1333-13-6[45]  du code de la défense (nucléaire) ; article L.2341-5 du code de la défense (biologique) [46] ; articles L.2342-57[47] et suivants du code de la défense (armes chimiques).

L’alinéa e) correspond à l’association de malfaiteurs telle que prévue aux articles 450-1[48] (droit commun) ou 421-1 (acte de terrorisme, point 24) du code pénal.

- nouvel article 5 bis : cet article prévoit que la responsabilité des personnes morales peut être engagée pour les infractions prévues par la convention. Cette responsabilité est posée à l’article 121-2 du code pénal[49].

- nouvel article 6, paragraphe 4  : cette disposition vient compléter, pour les infractions nouvellement introduites par le protocole de Londres sur la navigation maritime, l’article 6 de la convention SUA 1988 qui prévoit une compétence quasi-universelle des Etats parties lorsque l’auteur présumé des infractions se trouve sur leur territoire et qu’il n’est pas extradé, alors même que cet Etat ne pourrait faire jouer ni sa compétence territoriale ni sa compétence personnelle active ou passive.

La mise en œuvre de l’article 6 de la convention SUA 1988 avait conduit à insérer au sein du code de procédure pénale un article 689-5[50] dont une modification devra être effectuée à la lumière des nouvelles incriminations prévues par le protocole de Londres sur la navigation maritime (voir ci-dessous).

Conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la convention SUA 2005 et à l’article 3, paragraphe 3, du protocole SUA 2005, la France doit informer le secrétaire général de l’Organisation maritime internationale de l’établissement de sa compétence aux fins de connaître des infractions visées par la convention SUA 2005 et le protocole SUA 2005.

- nouvel article 8 bis prévoyant des modalités de coopération entre les Etats parties lorsqu’une infraction prévue par le protocole de Londres sur la navigation maritime est suspectée avoir été commise, être commise ou sur le point d’être commise à bord d’un navire battant pavillon d’un Etat partie.

Cet article s’inspire de l’article 17 de la convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes du 19 décembre 1988[51], qui prévoit des modalités de coopération internationale spécifiques au trafic illicite par mer, tout en étant plus détaillé. Il précise les mesures pouvant être prises par les Etats parties dans le cadre d’opérations de police en mer impliquant, d’une part, les agents de la force publique ou les agents habilités d’un Etat partie, et d’autre part, un navire battant pavillon d’un autre Etat partie suspecté d’être impliqué dans une des infractions visées par la convention SUA de 2005.

Ces mesures peuvent consister, après avoir obtenu l’autorisation de l’Etat du pavillon selon des modalités décrites précisément (article 8bis, paragraphes 2 à 5), en l’arraisonnement, la fouille du navire, de sa cargaison et des personnes à bord. Ces dernières peuvent également être interrogées afin de déterminer si une infraction a été, est en train ou est sur le point d’être commise.

Les pouvoirs généraux de police en mer dont sont pourvus les commandants des bâtiments et aéronefs de l’Etat français conformément aux articles L.1521-1 à L.1521-18 [52] du code de la défense peuvent être exercés dans le cadre de cet article 8 bis. A compter de l’entrée en vigueur du protocole de Londres sur la navigation maritime, les commandants pourront conduire des visites à bord d’un navire étranger avec l’accord de l’Etat du pavillon au titre de l’article 8bis de la convention SUA 2005, sans modification de la législation française.

Ces visites ne pourraient toutefois déboucher sur aucune poursuite par les tribunaux français sauf à pouvoir faire jouer la compétence personnelle active ou passive, ce qui en limite l’intérêt et l’efficacité. Afin de disposer en haute mer de capacités cohérentes d’intervention, de recherche et de constatation en matière de terrorisme et de prolifération biologique, chimique ou nucléaire, il conviendra donc de s’interroger sur l’opportunité pour la France de doter ses juridictions d’une compétence pour les faits commis en haute mer et ayant entraîné un contrôle par un bâtiment de l’Etat français, bien que la ratification du protocole de Londres sur la navigation maritime n’impose aucune obligation à cet égard.

L’article 8 bis, paragraphe 8, prévoit toutefois que l’Etat du pavillon peut consentir à ce qu’un autre Etat exerce sa juridiction si sa compétence est établie conformément à l’article 6. Ce dernier article précise (paragraphe 5) notamment que « la présente convention n’écarte aucune compétence pénale exercée conformément à la législation nationale ». La nécessité d’une telle disposition pourrait toutefois faire l’objet d’une réflexion interministérielle : en effet, en matière de lutte contre l’immigration illicite par mer, le législateur a décidé de doter les juridictions françaises d’une compétence sur les navires arraisonnés par un bâtiment de l’Etat français, alors que ce type de mesures n’est pas prévu par le protocole du 15 novembre 2000 contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée[53] (dite convention de Palerme[54]) .

Le vecteur législatif adéquat d’une telle disposition serait, comme dans le cas de la convention de Palerme, une  modification de la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994[55] relative à la lutte contre la piraterie et aux modalités de l’exercice par l’Etat de ses pouvoirs de police en mer. L’harmonisation des modalités d’intervention des moyens de l’Etat dans les différents champs de la police en haute mer (piraterie, narcotrafic, trafic de migrants, terrorisme et prolifération) pourrait ainsi être réalisée.

Notifications en application de l’article 8 bis :

Conformément à l’article 8bis, paragraphe 15, la France doit notifier au secrétaire général de l’OMI au plus tard trente jours après être devenue partie à la convention SUA 2005, la ou les autorités auxquelles doivent être adressées les demandes d’assistance, de confirmation de nationalité et d’autorisation de prendre des mesures appropriées au titre de l’article 8bis (voir aussi conséquences administratives infra).

L’article 8 bis, paragraphe 5, alinéa d), de la convention SUA 2005 prévoit en outre la possibilité de notifier, lors du dépôt de l’instrument de ratification ou ultérieurement, au secrétaire général de l’OMI que l’absence de réponse à une demande d’intervention sur un navire battant pavillon français effectuée au titre de l’article 8bis après un délai de quatre heures vaut autorisation de la France pour arraisonner et fouiller le navire et la cargaison et interroger les personnes à bord afin de déterminer si une infraction visée dans la convention SUA 2005 a été, est en train ou est sur le point d’être commise.

L’article 8bis, paragraphe 5, alinéa e), prévoit la possibilité de notifier, dans les mêmes conditions, que l’autorisation d’intervention sur les navires battant pavillon français au titre de cet article est donnée à titre permanent aux autres Parties.

Afin de conserver la plus grande liberté d’appréciation, en fonction des circonstances, dans une prise de décision relevant de sa seule souveraineté, la France n’entend effectuer aucune de ces deux notifications prévues par le paragraphe 5, lors du dépôt de son instrument de ratification.

 - nouveaux articles 11, 11 bis et 11 ter relatifs à l’extradition : ces articles ne comportent aucune disposition susceptible de poser une difficulté de compatibilité avec celles de la législation française en matière de conditions d’extradition, précisées dans les articles 696-1 à 696-7 du code de procédure pénale. Il convient ici de préciser que l’article 696[56] de ce même code dispose : « En l’absence de convention internationale en stipulant autrement, les conditions, la procédure et les effets de l’extradition sont déterminés par les dispositions du présent chapitre. Ces dispositions s’appliquent également aux points qui n’auraient pas été réglementés par les conventions internationales ».

- nouvel article 12 bis : cet article fixe les conditions dans lesquelles peut s’effectuer le transfert d’une personne détenue ou purgeant une peine sur le territoire d’un Etat partie vers un autre Etat partie, dans le cadre d’une enquête ou de poursuites judiciaires liées aux infractions visées par la convention SUA 2005 ou le protocole SUA 2005. Les dispositions de cet article sont conformes à l’état actuel de notre législation, précisée dans le code de procédure pénale (articles 394[57] et suivants). Il convient de noter que cet article prévoit qu’un tel transfert est soumis à l’accord des autorités compétentes des deux Etats, le cas échéant assorti de conditions.

2/ Protocole de Londres sur les plates-formes

 

Le plateau continental est défini par l’article 76[58] de la convention des Nations unies sur le droit de la mer. Dans cette zone, les Etat côtiers exercent des droits souverains aux fins de l’exploration et de l’exploitation de ses ressources naturelles. Selon le protocole SUA 1988, le terme « plate-forme fixe » désigne une île artificielle, une installation ou un ouvrage attaché en permanence au fond de la mer aux fins de l’exploration ou de l’exploitation de ressources ou à d’autres fins économiques.

 

En France, le plateau continental est régi par l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016[59] relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, qui prévoit que « les lois et règlements s'appliquent, pendant le temps où sont exercées en zone économique exclusive ou sur le plateau continental les activités autorisées au titre de l'article 20 et les activités autorisées au titre du code minier, sur les îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes, comme s’ils se trouvaient en territoire français métropolitain », ces « îles artificielles, installations et ouvrages et leurs installations connexes » comprenant les « plates-formes et autres engins d’exploration ou d’exploitation ainsi que leurs annexes ».

Le protocole de Londres sur les plates-formes introduit dans le protocole SUA 1988 des dispositifs répressifs qui ciblent toutes les infractions à caractère terroriste commises depuis ou à l’encontre d’une plateforme, notamment à l’aide d’armes biologiques, chimiques ou nucléaires.

La conformité du protocole de Londres sur les plates-formes à l’état actuel du droit français ainsi que les éventuelles adaptations qui en découlent doivent être examinées pour les dispositions qui lui sont propres :

- nouvel article 2.2 : mêmes observations que pour le nouvel article 3.2 de la convention SUA 2005 s’agissant de la menace de commettre l’une de ces infractions (cf. 1/ ci-dessus)

- nouvel article 2 bis : mêmes observations que pour le nouvel article 3 bis de la convention SUA 2005 concernant des faits à caractère terroriste contre, à bord ou à partir d’une plate-forme, y compris par l’utilisation d’armes BCN (cf. 1/ ci-dessus)

- nouvel article 2 ter : mêmes observations que pour le nouvel article 3quater de la convention SUA 2005 concernant la tentative, la complicité, l’association de malfaiteurs etc., pour commettre les infractions énumérées (cf. 1/ci-dessus)

- nouvel article 3.1 : cet article vient compléter, pour les infractions nouvellement introduites par le protocole de Londres sur les plates-formes, l’article 3 du protocole SUA 1988 relatif à la compétence juridictionnelle des Etats. Il ne pose pas de problème pour la France puisque l’ordonnance précitée du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française prévoit que « les lois et règlements s’appliquent (…) sur les îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes, comme s’ils se trouvaient en territoire français métropolitain. »  

- nouvel article 3.4 : la mise en œuvre de l’article 3 du protocole SUA 1988 avait conduit à insérer dans le code de procédure pénale un article 689-5 du code de procédure pénale dont la modification devra être effectuée à la lumière des nouvelles incriminations prévues par le protocole de Londres sur les plates-formes.

 

Conclusion sur l’adaptation du droit français :

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le droit français est conforme aux exigences des deux protocoles de Londres, à l’exception des points suivants :

1/ incriminations introduites par l’article 3 du protocole de Londres sur la navigation maritime et l’article 2 du protocole de Londres sur les plateformes : dans certains cas, l’incrimination prévue par le droit interne de la menace, de la tentative et de la complicité de commettre les infractions visées par les protocoles de Londres pourrait ne pas satisfaire pleinement aux exigences des protocoles.

2/ incrimination introduite par l’article 3 ter du protocole de Londres sur la navigation maritime : le recel de l’auteur d’un délit autre que terroriste n’est pas incriminé en droit français. Le droit français prévoit, en outre, des immunités familiales s’agissant du recel de malfaiteurs.

Ces deux points feront l’objet d’une déclaration et d’une réserve au moment de la ratification des protocoles.   

3/ L’article 689-5 du code de procédure pénale sera modifié afin de tenir compte des nouvelles incriminations entrant dans le champ de la compétence quasi-universelle des juridictions pénales françaises.

4/ La loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 susmentionnée sera également modifiée, afin d’y ajouter un titre sur la lutte contre le terrorisme et la prolifération en mer et d’y préciser les modalités d’exercice par l'État de ses pouvoirs de police en mer dans la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime ou contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental.

5. Conséquences administratives

Les dispositions de la convention SUA 2005 et du protocole SUA 2005 en matière de prévention et de répression des infractions seront mises en œuvre au travers du dispositif national existant. Le contrôle en mer effectué dans le cadre de l’article 8 bis de la convention SUA 2005 s’appuiera sur les différents organismes participant à l'action de l'Etat en mer[60]. Une instruction interministérielle pourra le cas échéant préciser à chaque administration concernée les modalités de ces opérations de contrôle.

Conformément à l’article 8, paragraphe 15, de la convention SUA 2005, la France devra désigner une (ou éventuellement plusieurs) autorité à laquelle seront adressées les demandes d’assistance, de confirmation de nationalité et d’autorisation de prendre les mesures appropriées dans le cadre de l’article 8bis. La notification de cette autorité compétente doit être effectuée au plus tard un mois après la ratification du protocole de Londres sur la navigation maritime.

 

 

III. Historique des négociations

 

Les négociations relatives à la révision de la convention SUA 1988 et du protocole SUA 1988 ont été officiellement lancées lors du 84ème comité juridique (avril 2002) de l’Organisation maritime internationale. Un groupe de contact par correspondance, sous présidence américaine, a également été créé à cette occasion pour coordonner le travail. Dès août 2002, les Etats-Unis ont proposé un projet d’accord, constitué d’amendements à la convention SUA 1988 et au protocole SUA 1988 pour introduire le mobile terroriste dans les infractions, incriminer le transport de matières et équipements proliférants et créer une procédure d’arraisonnement simplifiée (autorisation tacite d’arraisonner un navire battant un pavillon étranger en l’absence de réponse par les autorités de son Etat à une demande en ce sens dans un délai de 4 heures) pour lutter contre ces infractions.

La proposition américaine a servi de base de discussions aux travaux des 85ème et 86ème comités juridiques (octobre 2002 puis avril 2003) au cours desquels le principe des nouvelles incriminations a été adopté puis leur définition établie. La procédure d’arraisonnement proposée par les Etats-Unis n’a toutefois pas fait consensus, de nombreuses délégations (dont la France) l’estimant préjudiciable aux droits de l’Etat de pavillon. Sur la base de ces travaux et de ceux du groupe de contact par correspondance, les Etats-Unis ont proposé un nouveau projet de texte (août 2003), soumis aux 87ème et 88ème comités juridiques (octobre 2003 et avril 2004). Les travaux qui en ont résulté ont permis d’arrêter les définitions des incriminations et d’atteindre un consensus sur la procédure simplifiée d’arraisonnement, tout en maintenant la compétence de principe de l’Etat du pavillon.

Ces résultats ont permis au 89ème comité juridique (octobre 2004) de décider la tenue d’une conférence diplomatique en 2005 pour adopter le projet, après une dernière relecture assurée par le 90ème comité juridique (avril 2005), lequel a également adopté les dates définitives de la conférence. Celle-ci s’est tenue à Londres du 10 au 14 octobre 2005 et a abouti à l’adoption du protocole relatif à la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime et du protocole relatif au protocole pour la répression d'actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental.

 

 

IV. Etat des signatures et ratifications

 

Le protocole relatif à la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime a été signé par la France le 14 février 2006, soit le jour même de son ouverture à la signature des Etats-membres de l’Organisation maritime internationale. Il est entré en vigueur le 28 juillet 2010, 90 jours après sa ratification par douze Etats. Au 1er mars 2017, 41 Etats représentant 39,24 % du tonnage mondial l’ont ratifié ou y ont adhéré[61].

Le protocole relatif au protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental a été signé par la France le même jour, soit le 14 février 2006. Il est également entré en vigueur le 28 juillet 2010. Au 1er mars 2017, 35 Etats représentant 38,37 % du tonnage mondial l’ont ratifié ou y ont adhéré (cf. renvoi 56).

 

Le processus de ratification par la France des protocoles SUA a été ralenti à plusieurs reprises en raison de l’adaptation, au cours des dernières années, de la législation française en matière de prolifération et de lutte contre le terrorisme, et de la mobilisation de l’expertise française chargée d’élaborer les nouveaux instruments législatifs induite par ces travaux. Le processus, un temps reporté, a finalement pu être relancé.

 

 

V. Déclarations ou réserves

 

A/ Protocole de Londres sur la navigation maritime

 

La France formulera, lors du dépôt de son instrument de ratification du protocole, les déclarations et réserve suivantes (les déclarations 1, 2 et 4 reprennent celles qui ont déjà été formulées lors de la ratification de la convention SUA 1988) :

 

1. En ce qui concerne l’article 4, paragraphe 4, du protocole remplaçant l’article 3, paragraphe 2 de la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, la République française entend par « menace », la menace telle qu’elle est définie dans les conditions prévues par la législation pénale française.

 

2. En ce qui concerne l’article 4, paragraphe 7, du protocole qui insère un article 3 quater dans la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, la République française entend par « tente de commettre une infraction », « se rend complice d’une infraction » et « organise la commission d’une infraction », la tentative et la complicité telles qu’elles sont définies dans les conditions prévues par la législation pénale française.

 

3. En ce qui concerne l’article 4, paragraphe 6, du protocole qui insère un article 3 ter dans la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, la République française se réserve le droit de ne pas ériger en infraction pénale le fait de transporter illicitement et délibérément à bord d'un navire une autre personne en sachant que cette personne a commis un acte qui constitue une infraction visée à l'article 3, 3 bis ou 3 quater ou une des infractions visées par l'un des traités énumérés dans l'annexe, et en ayant l'intention d'aider cette personne à échapper à des poursuites pénales, lorsque ladite personne a commis une infraction qui constitue une contravention, un délit ou acte de terrorisme puni de moins de dix ans d’emprisonnement. Conformément à l’article 21, paragraphe 3, du protocole, la République française appliquera l’article 3 ter de la convention conformément aux principes du droit pénal français concernant les immunités familiales de responsabilité.

 

4. La République française ne se considère pas liée par les dispositions de l’article 16, paragraphe 1, de la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, telle que révisée par le présent protocole, selon lequel: « Tout différend entre des Etats parties concernant l’interprétation ou l’application de la présente convention qui ne peut pas être réglé par voie de négociation dans un délai raisonnable est soumis à l’arbitrage, à la demande de l’un d’entre eux. Si, dans les six mois qui suivent la date de la demande d’arbitrage, les parties ne parviennent pas à se mettre d’accord sur l’organisation de l’arbitrage, l’une quelconque d’entre elles peut soumettre le différend à la Cour internationale de Justice, en déposant une requête conformément au statut de la Cour ».

 

B/ Protocole de Londres sur les plates-formes

 

La France formulera, lors du dépôt de son instrument de ratification du protocole, les déclarations suivantes (ces déclarations reprennent celles qui ont été formulées lors de la ratification du protocole SUA 1988) :

 

1. En ce qui concerne l’article 3, paragraphe 3, du présent protocole remplaçant l’article 2, paragraphe 2 du protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, la République française entend par « menace », la menace telle qu’elle est définie dans les conditions prévues par la législation pénale française.

 

2. En ce qui concerne l’article 4, paragraphe 2, du présent protocole qui insère un article 2 ter dans le protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, la République française entend par « tente de commettre une infraction », « se rend complice d’une infraction » et « organise la commission d’une infraction », la tentative et la complicité telles qu’elles sont définies dans les conditions prévues par la législation pénale française.

 

3. La République française ne se considère pas liée par les dispositions de l’article 2 du présent protocole, qui remplace l’article 1er, paragraphe 1, du protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, en ce qu’elles renvoient aux dispositions de l’article 16, paragraphe 1, de la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, telle que révisée par le protocole de 2005 relatif à la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, selon lequel: « Tout différend entre des Etats parties concernant l’interprétation ou l’application de la présente convention qui ne peut pas être réglé par voie de négociation dans un délai raisonnable est soumis à l’arbitrage, à la demande de l’un d’entre eux. Si, dans les six mois qui suivent la date de la demande d’arbitrage, les parties ne parviennent pas à se mettre d’accord sur l’organisation de l’arbitrage, l’une quelconque d’entre elles peut soumettre le différend à la Cour internationale de Justice, en déposant une requête conformément au statut de la Cour ».