Projet de loi

autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et

le Gouvernement du Burkina Faso relatif à l’emploi salarié des membres des familles des agents des missions officielles de chaque Etat dans l’autre et de l’accord sous forme d’échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et

le Gouvernement de la République du Paraguay relatif à l’emploi

rémunéré des membres des familles des agents des missions

officielles de chaque Etat dans l’autre

 

NOR : EAEJ1930297L/Bleue-1

 

 

ÉTUDE D’IMPACT

 

 

I – Situation de référence

 

1.                La volonté d’adapter le cadre d’expatriation de ses agents en poste à l’étranger conduit le Gouvernement français à se préoccuper des conditions visant à permettre aux conjoints qui le souhaitent d’exercer une activité professionnelle, salariée principalement.

 

Du fait des évolutions sociologiques des familles, le souhait des conjoints d’agents d’exercer une activité rémunérée ne cesse de croître. Ce vivier est difficile à chiffrer mais il convient d’ajouter aux conjoints des agents du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (environ 2 000 à 2 500 agents titulaires mariés), les conjoints des agents issus d’autres administrations (finances, défense, éducation, etc.), ces agents étant au nombre de 756 dans l’ensemble du réseau diplomatique et consulaire français.

 

Les pays qui connaissent le plus fort taux d’emploi des conjoints d’agents français sont les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui peuvent offrir des conditions d’emploi comparables à celles prévalant en France, par exemple au Canada.

 

Néanmoins, il est apparu nécessaire d’accompagner ce mouvement en développant la faculté pour les personnes à charge (essentiellement les conjoints) des agents diplomatiques et consulaires affectés dans les postes à l’étranger d’accéder au marché de l’emploi du pays de résidence, y compris hors OCDE, et en renforçant, pour ce faire, le tissu conventionnel en ce domaine avec des pays du monde entier.

La multiplication de ce type d’accord fait désormais partie des priorités du programme de modernisation du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères en matière de gestion des ressources humaines[1].

 

2.                D’une manière plus générale, la thématique de l’emploi des conjoints s’inscrit dans un cadre juridique tridimensionnel : multilatéral (les conventions de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques et de 1963 sur les relations consulaires), bilatéral (accords intergouvernementaux ou échange de notes verbales) et national (code du travail, circulaires du ministère de l’Intérieur,…).

 

2.1              Afin de satisfaire au principe de la libre circulation des travailleurs dans l’UE et l’Espace économique européen (EEE), des facilités ont été mises en place avec les 31 États de l’EEE et la Suisse.[2] Ainsi les conjoints d’agents diplomatiques et consulaires accèdent librement au marché de l’emploi dans le respect de la législation locale, sans que puissent s’appliquer, conformément aux conventions de Vienne précitées, certains privilèges et immunités diplomatiques ou consulaires dans le cadre de l’exercice de l’activité professionnelle.

 

2.2              En dehors de cet espace géographique et pour mener à bien cet objectif, la France privilégie deux types d’instruments.

 

•                  En premier lieu, des accords ont d’ores et déjà été signés avec les pays suivants :

-                      Canada : accord du 24 juin 1987, en vigueur depuis le 1er juin 1989 ([3])

-                      Argentine : accord du 26 octobre 1994, en vigueur depuis le 1er juin 1997 ([4])

-                      Australie : accord du 2 novembre 2001, en vigueur depuis le 1er mai 2004 ([5])

-                      Brésil : accord du 21 mars 2001, en vigueur depuis le 1er novembre 2003 ([6])

-                      Nouvelle-Zélande : accord du 10 juin 1999, en vigueur depuis le 1er janvier 2005 ([7])

-                      Roumanie : accord du 21 novembre 2003, entrée en vigueur le 31 mars 2005 ([8])

-                      Costa-Rica : accord du 23 février 2007, entré en vigueur le 2 janvier, 2009 ([9])

-                      Uruguay : accord du 9 octobre 2007, entré en vigueur le 8 octobre 2009 ([10])

-                      Venezuela : accord du 2 octobre 2008, entré en vigueur le 14 janvier 2013 ([11])

-                      Chili : accord du 8 juin 2015, entré en vigueur le 7 septembre 2018 ([12])

-                      Bolivie : accord du 9 novembre 2015, entré en vigueur le 9 septembre 2018 ([13])

-                      Congo : accord du 26 février 2016, entré en vigueur le 5 décembre 2018 ([14])

-                      Equateur : accord du 1er avril 2016, entré en vigueur le 9 janvier 2019 ([15])

-                      Pérou : accord du 14 avril 2016, entré en vigueur le 8 décembre 2018 ([16])

-                      Moldavie : accord 27 mai 2016  entré en vigueur le 1er janvier 2019 ([17])

-                      Bénin : accord du 22 juillet 2016 entré en vigueur le 6 octobre 2019 ([18])

-                      Serbie : accord du 15 septembre 2016 entré en vigueur le 20 mai 2019 ([19])

-                      Albanie : accord du 19 septembre 2016 entré en vigueur le 19 juin 2019 ([20])

-                      Arménie : accord du 22 décembre 2017 en cours d’approbation ([21])

-                      République Dominicaine : accord du 18 avril 2017, entré en vigueur le 1er juillet 2019 ([22])

-                      Nicaragua : accord du 3 août 2017, en vigueur depuis le 21 juillet 2019 ([23])

-                      Etats Unis : accord du 30 mai 2019, projet de loi en cours d’élaboration

-                      Turkménistan : accord du 15 avril 2019, projet de loi en cours d’élaboration

 

Des accords sont également en phase de finalisation avec le Sri Lanka et le Kosovo.

 

•                  En second lieu, des notes verbales non juridiquement contraignantes ont été échangées selon une approche plus souple et pragmatique. Dans ce cadre, chaque État s’engage à examiner avec une attention bienveillante les demandes d’autorisation de travail qui seraient présentées par la mission diplomatique de l’autre État, dans le respect de sa législation. Ce dispositif, auquel il peut être mis fin de manière unilatérale par une note verbale, existe avec les Etats suivants :

Singapour :  depuis 2005

Afrique du Sud :  depuis 2012

Israël :   depuis 2012

Cap Vert :   depuis 2015

Gabon :  depuis 2015

Ghana :  depuis 2015

Guinée :  depuis 2015

Honduras :   depuis 2015

Inde :   depuis 2015

Japon :   depuis 2015

Salvador :  depuis 2015

Zimbabwe :   depuis 2015

Cambodge :  depuis 2016

Maurice :  depuis 2016

Ouganda :  depuis 2016

Malaisie :  depuis 2017

Colombie :  depuis  2014

Mexique :  depuis 2018

 

Les conventions de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques[24] et du 24 avril 1963 sur les relations consulaires[25] accordent des privilèges et immunités aux représentants d’un État en mission officielle dans un autre État ainsi qu’à leurs conjoints et aux personnes à leur charge. Ces conventions ne définissent pas la notion de famille laquelle dépend du droit national applicable dans chaque Etat. Dans la pratique des États, les critères permettant d’être reconnu comme membre de la famille d’un agent diplomatique ou consulaire varient (limites d’âge, nombre de conjoints, reconnaissance de couples de fait, homosexuels, etc…).

 

Les titres de séjour spéciaux sont délivrés par le Protocole du MEAE en vue de permettre aux agents diplomatiques et consulaires, ainsi qu’à leurs familles, de séjourner régulièrement sur le territoire français. Les règles d’attribution des titres de séjour spéciaux sont fixées directement et exclusivement par le MEAE. Les titres de séjour spéciaux ne sont donc pas régis par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

 

Bien que ces règles n’interdisent pas le travail des personnes à charge et prévoient des exceptions à certains privilèges et immunités en cas d’exercice d’une activité professionnelle salariée, le statut spécial des conjoints d’agents (autorisés à séjourner en vertu d’un titre de séjour spécial dérogatoire du droit commun) et les immunités, en particulier pénales, qui y sont définies, peuvent être de nature à faire obstacle à l’exercice d’une activité salariée dans le pays d’accueil. En effet, les employeurs peuvent notamment craindre d’embaucher des personnes jouissant d’une immunité.

 

Ainsi, en France, les intéressés, qui ne relèvent pas, en raison de leur motif de séjour en France, du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, se voient délivrer un titre de séjour spécial portant mention du lien de parenté avec l’agent diplomatique ou consulaire étranger par le service du protocole du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères s’ils n’ont pas la nationalité française et ne sont pas résidents en  France, dès lors qu’ils en remplissent les conditions appréciées au regard de la législation française : conjoint légal, enfant à charge de moins de 21 ans et enfant à charge présentant un handicap physique ou mental sans limite d’âge. Les titres octroyés attestent des immunités de l’agent et, le cas échéant, des membres de leurs familles.

 

La procédure relative à la demande d’autorisation provisoire de travail pour l’exercice d’une activité salariée est prévue par les dispositions des articles L. 5221-5 et suivants du code du travail[26]. Elle s'applique aux membres d’une mission diplomatique ou consulaire, ainsi qu'aux membres d’une organisation internationale ou délégation permanente, bénéficiant d’un titre de séjour spécial délivré par le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Les demandes d'autorisation de travail sont présentées par l'ambassade du pays d'origine au service du protocole du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères et transmises, à titre dérogatoire, au ministère de l’Intérieur (direction générale des étrangers en France) pour une instruction simplifiée, sans que la situation de l'emploi ne leur soit opposable.

Pour les professions réglementées, le respect des conditions réglementaires d'exercice est vérifié conformément aux dispositions des articles R. 5221-4 et R. 5221-20, 4° alinéa du code du travail[27]. En 2018, 38 demandes d’autorisations de travail ont été adressées au ministère de l’Intérieur et aucune ne concernait l’exercice d’une profession réglementée.

 

A l’issue de l’examen mené par ces services et, sauf exception (notamment non-respect des conditions réglementaires d’exercice de l’activité), des instructions aux fins de délivrance de l’autorisation de travail sont adressées à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) compétente selon le lieu de résidence de l’intéressé.

 

Parallèlement, le service du protocole est avisé de la décision prise, à charge pour lui de prévenir l’ambassade à l’origine de la demande.

 

3.                Après près de quinze années d’expérience, les accords organisant l’emploi des conjoints ou les pratiques issues des échanges de notes verbales profitent davantage aux conjoints d’agents français qu’à ceux de l’autre État. Ainsi, à partir d’une étude du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères réalisée au dernier trimestre 2017 dans les pays où un dispositif bilatéral prévalait et à laquelle ont répondu 63 postes diplomatiques et consulaires, plus de 250 conjoints d’agents français résidant dans le pays d’affectation ont obtenu une autorisation de travail ou travaillent sans avoir besoin d’autorisation comme dans les pays de l’EEE. Environ un tiers des bénéficiaires français d’autorisations de travail exercent leur activité dans le réseau français à l’étranger (établissements culturels, établissements d’enseignements, autres services de l’ambassade ou des consulats). Il convient de mentionner également un cas d’auto-entreprenariat à Singapour.

 

Réciproquement le nombre de conjoints d’agents étrangers bénéficiant d’une autorisation provisoire de travail en France est plus limité. En 2016, 12 autorisations de travail ont été délivrées à des ayants droit d’agents des missions diplomatiques en France et 6 en 2017.

 

 

II –  Historique des négociations

 

Les négociations pour la conclusion de ces deux accords ont débuté en 2016 avec le Burkina Faso et en 2015 avec le Paraguay, à la demande de la partie française. Les ambassades françaises dans les pays en questions avaient en effet la volonté de faciliter l’emploi salarié des membres des familles de leurs agents. En effet, 20 conjoints au Burkina Faso et 2 conjoints au Paraguay pourraient être concernés.

 

Les séances de discussions ont été conduites, pour la plupart, par nos postes diplomatiques dans ces pays, sur instruction du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Ces négociations ont donné lieu à des échanges réguliers au cours desquels les projets de texte ont été amendés.

 

L’accord avec le Burkina Faso a été signé le 26 octobre 2018 et celui avec le Paraguay a été signé le 28 novembre 2018.

III -  Objectifs des accords

 

La France et le Burkina Faso ont privilégié la conclusion d’un accord intergouvernemental.

 

Le Paraguay a préféré signer un accord sous forme d’échange de lettres qui est une forme simplifiée d’accord intergouvernemental en ce qu’il ne nécessite pas l’organisation d’une cérémonie de signature. En tant qu’accord intergouvernemental comportant de réels engagements juridiques et portant sur une matière législative (il instaure une dérogation au droit commun du séjour et du travail des étrangers en France), son entrée en vigueur est soumise à l’autorisation parlementaire.

 

Malgré ces procédures de signature différentes, l’accord avec le Paraguay et l’accord avec le Burkina Faso ont la même valeur juridique.

 

Ces accords, conclus selon un principe de réciprocité, visent à autoriser les conjoints d’agents des missions officielles, d’une part françaises au Burkina Faso et au Paraguay, et, d’autre part, burkinabé et paraguayenne en France (et leurs enfants sous certaines conditions dans le cadre des deux accords) à exercer une activité professionnelle salariée sans se voir opposer la situation du marché de l’emploi, dans le respect des législations respectives des États concernés en matière de droit du travail.

 

Le dispositif prévu par ces accords présente un double avantage :

 

•                  clarifier la situation des personnes à charge des membres des missions officielles quand elles exercent une activité salariée, en rappelant et précisant le régime de leurs immunités civiles, administratives et pénales, ainsi que leur statut au regard des régimes de sécurité sociale et fiscal ;

 

•                  simplifier les formalités administratives : les dispositions de ces accords renvoient à la législation nationale des Parties pour les conditions d’exercice d’une activité professionnelle salariée par les personnes concernées.

 

 

IV -  Conséquences estimées de la mise en œuvre des accords

 

1.                Conséquences juridiques

 

La conclusion d’accords de réciprocité prévoyant la délivrance, par l’Etat d’accueil, d’autorisations de travail aux personnes à charge des agents des missions officielles de l’Etat d’envoi permet d’accéder, via une procédure adaptée et simplifiée, à une activité professionnelle en France comme dans l’autre Etat.

 

En application de ces accords, le bénéficiaire pourra exercer une activité professionnelle salariée tout en conservant le titre de séjour spécial que lui confère son statut de conjoint d’agent d’une mission officielle. Il conservera ainsi les privilèges et immunités octroyés par les conventions de Vienne, sauf dans le cadre de l’exercice de son activité professionnelle salariée.

Pour le Burkina Faso, l’accord s’applique principalement aux activités professionnelles salariées. Toutefois son article 7 prévoit que les demandes d’activités non salariées sont possibles et seront examinées au cas par cas.

 

Pour le Paraguay, l’accord permet l’exercice d’une activité professionnelle rémunérée sans préciser si cette activité est salariée ou indépendante. Le champ d’application est donc plus large que celui du Burkina Faso.

 

Ces accords ne modifient pas l’ordre juridique interne dans la mesure où ils s’appuient sur un dispositif largement pratiqué par la France, qui a déjà conclu des accords similaires relatifs à l’emploi rémunéré des personnes à charge des agents des missions officielles (voir supra).

 

2.               Conséquences économiques et financières

 

Selon le niveau de salaire perçu au Burkina Faso[28] et au Paraguay[29], l’Etat pourrait ne plus avoir à verser aux agents concernés le supplément familial de traitement prévu par les dispositions du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'État et des établissements publics de l'État à caractère administratif en service à l'étranger. En effet, ce supplément familial de traitement, égal à 10 % de l’indemnité de résidence à l’étranger perçue par l’agent, n’est versé que si le conjoint ou le partenaire n’exerce pas d’activité rémunérée ou exerce une activité pour laquelle il perçoit une rémunération brute totale annuelle inférieure ou égale au traitement brut annuel afférent à l’indice brut 300 soit 17 488,25 euros annuels au 1er février 2017. Ces économies seraient toutefois limitées dans la mesure où seulement deux postes sont susceptibles de bénéficier du supplément familial de traitement au Paraguay.

 

Au Burkina Faso, il n’existe pas de statistiques précises sur le niveau de salaire moyen, au regard de la diversité des situations : capitale/provinces, villes/campagnes, au sein des villes entre le salariat (restreint) et les personnes évoluant dans l’économie dite informelle (environ 80% de la population active). Certaines sources estiment que le salaire mensuel moyen à Ouagadougou est de 125 € (environ 115 000 FCFA) en 2018/2019. Le salaire d’un employé dans le réseau français au Burkina Faso varie entre 202 euros (132 315 FCFA) pour un agent de sécurité et 1 678 euros (1 100 526 FCFA) pour un attaché de presse.

 

Au Paraguay, le salaire mensuel minimum est de 2 112 562 guaranis (soit 306 euros). A titre d’illustration, les salaires des personnes occupant des fonctions de secrétaire à secrétaire de direction varient entre 5 et 10 millions guaranis (soit entre 725 et 1 450 euros). Les cadres moyens et les cadres supérieurs ont un salaire qui varie entre 10 et 15 millions de guaranis (soit entre 1 450 et 2 175 euros).

 

Pour leur part, les conjoints d’agents burkinabé et paraguayens exerçant une activité professionnelle salariée en France seront assujettis à l’impôt sur le revenu et aux diverses taxes et cotisations prévues en droit français en lien avec l’exercice d’une activité professionnelle.

3.                Conséquences sociales

 

1.                      Conséquences pour les particuliers

 

En facilitant l’accès à l’emploi au Burkina Faso et au Paraguay, ces accords devraient favoriser une meilleure insertion sociale des proches des agents français dans le pays d’affectation. Ils devraient leur permettre de poursuivre ou de diversifier leur parcours professionnel. Pour les agents français, de meilleures conditions de vie familiales et professionnelles, plus équilibrées et sereines, peuvent être attendues.

 

Ces accords sont également susceptibles de bénéficier au réseau diplomatique, consulaire et culturel français en lui permettant de disposer de certaines compétences pouvant faire défaut sur place[30].

 

2.                      Conséquences dans le domaine de l’égalité réelle entre les femmes et les hommes

 

Les stipulations prévues par ces accords ne font pas de distinction sexuée entre les bénéficiaires. En permettant à des femmes et à des hommes d’exercer une activité professionnelle à la faveur de l’affectation de leur conjoint dans une mission diplomatique ou un poste consulaire, ces accords sont susceptibles de contribuer à une meilleure continuité des parcours professionnels des personnes bénéficiaires et de répondre ainsi à un objectif de parité et de cohésion sociale.

 

Dans les faits, ces accords sont susceptibles de bénéficier davantage aux conjoints féminins d’agents, la proportion de conjoints masculins accompagnant un agent à l’étranger étant plus faible que la proportion de conjoints féminins (47,25 % d’agents féminins en couple à l’étranger contre 72,30 % d’agents masculins). Ils contribueront ainsi à établir de meilleures conditions d’expatriation pour les conjoints masculins et féminins.

 

De manière générale, ces accords, portés par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, soulignent l’attention accordée à la démarche volontariste de promotion de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, et sa volonté d’y apporter une contribution active. Ils s’inscrivent notamment dans le cadre de la mission de la Haute fonctionnaire à l’égalité des droits.

 

3.                      Conséquences sur la jeunesse

 

Si le principal objectif de ces accords demeure l’emploi des conjoints, ils pourront bénéficier également aux enfants des agents à partir de 18 ans et jusqu’à 21 ans (âge limite de délivrance en France d’un titre de séjour spécial)[31], leur permettant ainsi d’acquérir une expérience professionnelle qui peut s’avérer précieuse.

L’impact sur la jeunesse demeurera cependant marginal compte tenu de la limite d’âge (21 ans) pour bénéficier du statut de « membre de famille » des agents des missions officielles.

 

IV-            Etat des signatures et ratifications

 

L’accord avec le Gouvernement du Burkina Faso a été signé le 26 octobre 2018, à Ouagadougou, par l’ambassadeur de France au Burkina Faso, M. Xavier Lapeyre de Cabanes, et par le ministre des Affaires étrangères et de la Coopération, M. Alpha Barry, pour la partie burkinabè. Il n’a pas, à ce jour, été ratifié par le Burkina Faso.

 

L’accord, sous forme d’échange de lettres, avec le Gouvernement de la République du Paraguay a été signé le 28 novembre 2018, à Assomption, par l’ambassadrice de France au Paraguay, Mme Sophie Aubert, et par le ministre des Relations extérieures, M. Luis Alberto Castiglioni, pour la partie paraguayenne. Il n’a pas, à ce jour, été ratifié par le Paraguay.

 

V-  Déclarations ou réserves

 

Sans objet.