Avant-propos
● Le 2 décembre prochain, veille de la journée mondiale des personnes handicapées, l’Assemblée nationale sera une nouvelle fois amenée à se prononcer sur la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapées (AAH), dans le cadre de l’examen de la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale. Cette proposition de loi, adoptée en deuxième lecture par le Sénat le 12 octobre dernier, a une nouvelle fois été inscrite par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) à l’ordre du jour de la journée de sa « niche » parlementaire.
Les nombreuses difficultés posées par la prise en compte des revenus du conjoint dans le mode de calcul et de plafonnement de l’AAH ont été maintes fois démontrées et font l’objet d’une abondante littérature (). Le mode de calcul de cette prestation, qui entretient une dépendance financière des bénéficiaires vis-à-vis de leur conjoint, est toujours aussi injuste, toujours aussi inacceptable, toujours aussi injustifiable.
● La déconjugalisation de l’AAH a fait l’objet de nombreuses propositions de loi, portées par des parlementaires issus de mouvances politiques diverses, qu’il s’agisse de la proposition de loi de la sénatrice Laurence Cohen (Groupe communiste républicain citoyen et écologiste) en 2018 (), de celle de notre collègue Marie‑George Buffet (groupe GDR) en 2019 (), et plus récemment de celle de notre collègue Aurélien Pradié () (groupe Les Républicains). Il faut également rappeler que la présente proposition de loi, a été portée, en première lecture, par le groupe Libertés et Territoires, avec comme rapporteur notre collègue Yannick Favennec-Bécot.
La réforme du mode de calcul de l’AAH est au cœur de ce texte, qui comporte à son article 4 une autre mesure d’importance majeure, adoptée conforme par le Sénat en première lecture. Il s’agit du report de 60 à 65 ans de la barrière d’âge au-delà de laquelle il n’est plus possible, sauf exceptions, de solliciter la prestation de compensation du handicap (PCH). L’article 4 bis, introduit par le Sénat en première lecture, prévoit par ailleurs l’exclusion des primes et aides versées aux sportifs en situation de handicap du calcul de différentes prestations versées ou demandées aux personnes handicapées.
● Adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale le 13 février 2020 contre l’avis du Gouvernement, dans le cadre d’un vote rassemblant l’ensemble des groupes à l’exception de la majorité présidentielle, cette proposition de loi fait l’objet d’un consensus politique rarement observé. Le Sénat, amené à examiner le texte en première lecture le 9 mars dernier, s’est lui aussi prononcé très largement en faveur de l’individualisation du calcul de l’AAH.
Cette concorde politique a fait naître un espoir légitime de la part des personnes en situation de handicap et de leurs associations représentantes, pour lesquelles la déconjugalisation de l’AAH constitue un combat de longue date. Une telle mesure fait l’objet d’une mobilisation sociale et citoyenne sans précédent, qui va également bien au-delà des associations de personnes handicapées. Rappelons qu’en septembre 2020, la pétition en faveur de la déconjugalisation avait réuni plus de 100 000 signatures sur le site du Sénat – chiffre jamais atteint pour ce type de pétitions. L’importance de cette question a aussi amené un collectif de chercheurs et d’universitaires à interpeller les décideurs politiques dans une tribune publiée en février 2021 dans le journal Le Monde ().
● Pourtant, la mobilisation inédite que nous observons depuis plusieurs mois ne s’est pas accompagnée d’une prise de conscience du Gouvernement, qui fait preuve, depuis le début, d’un manque de considération pour la situation des personnes concernées par ce mode de calcul archaïque.
Lors de la deuxième lecture de la présente proposition de loi le 17 juin 2021, l’Assemblée nationale a en effet adopté une version méconnaissable de l’article 3, dans le cadre d’un vote bloqué méprisant totalement les règles du jeu démocratique. Cet article avait en effet été vidé de sa substance en commission des affaires sociales, en raison de l’adoption d’amendements identiques du Gouvernement et de députés du groupe majoritaire préférant au dispositif de déconjugalisation de l’AAH un mécanisme d’abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint. Une telle mesure est reprise par l’article 43 du projet de loi de finances pour 2022, adopté le 16 novembre dernier par l’Assemblée nationale en première lecture.
Le mécanisme d’abattement forfaitaire proposé par le Gouvernement se traduit certes par une augmentation de l’allocation versée à un certain nombre de bénéficiaires, mais il dénature pleinement l’ambition originelle de ce texte. Les bénéficiaires de l’AAH l’ont exprimé de manière claire : ils ne souhaitent pas d’abord d’un montant de prestation plus élevé, mais que leur soit garantie, une véritable autonomie. Ce constat est partagé par les sénateurs qui ont rétabli, le 12 octobre dernier, le texte dans sa version adoptée par le Sénat en première lecture.
● La déconjugalisation de l’AAH constitue aujourd’hui une urgence, à plusieurs titres.
D’abord, pour assurer la dignité des personnes en situation de handicap, qui décrivent toujours leur sentiment de ne pas exister socialement, d’être parfois inutiles et attachées à leur conjoint par une relation d’assistance et de dépendance avant de leur être attachées comme partenaires de vie.
Ensuite, parce qu’il en va de la crédibilité de la France, de plus en plus sommée de respecter ses engagements en matière de protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Rappelons que la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) et la Défenseure des droits () ont condamné à plusieurs reprises le mode de calcul de l’AAH, contraire aux « droits à la dignité, à l’autonomie, à la possibilité de faire librement ses propres choix, à disposer d’un niveau de vie adéquat et qui entrave le droit à fonder une famille ou vivre en couple » (). Lors des auditions de la France par le Comité des droits des personnes handicapées de l’Organisation des Nations Unies (ONU) du 18 au 23 août 2021 (), le Comité a lui aussi dénoncé ce mode de calcul et a enjoint la France à se mettre en conformité avec ses engagements en matière de droits humains.
Enfin, parce que la mobilisation sans failles des personnes en situation de handicap, de leurs associations représentantes et de tous les citoyens engagés dans ce combat nous y obligent. Dans une lettre ouverte en date du 4 novembre (), un collectif d’associations dépassant le seul champ du handicap a en effet interpellé les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat sur l’urgence de mettre fin à la conjugalisation de l’AAH, évoquant « une avancée sociale d’ampleur, dont dépend le respect des droits, de la santé, et de la dignité des personnes concernées ».
● Il est de notre responsabilité d’entendre ce discours, de l’accueillir et de se montrer enfin à la hauteur de l’enjeu, en saisissant l’opportunité de rétablir ce qui est juste. Pour reprendre les mots de notre collègue Aurélien Pradié dans le rapport sur sa proposition de loi examinée en séance publique le 7 octobre dernier, « aussi longtemps que demeure cette injustice, la Représentation nationale a le devoir de la corriger sans relâche et sans faiblir » ().
*
* *
Commentaire des articles
Article 3
Suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l’allocation aux adultes handicapés et de la majoration de son plafonnement
Supprimé par la commission
Cet article, issu de la proposition de loi initiale et modifié par le Sénat en première lecture, a été subtantiellement modifié en deuxième lecturee par l’Assemblée nationale, qui a substitué à la mesure de déconjugalisation de l’AAH, un abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint. En deuxième lecture, les sénateurs ont rétabli la version de l’article 3 telle qu’elle avait été adoptée par le Sénat en première lecture.
1. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale en première lecture
● L’article 3 de la proposition de loi initiale, qui n’a pas fait l’objet d’amendements en séance publique, prévoit l’individualisation du calcul de l’AAH.
– En supprimant la mention des revenus du conjoint, concubin, ou partenaire d’un pacte civil de solidarité, à l’article L. 821-3 du code de la sécurité sociale, l’article 3 met d’abord fin à la prise en compte de ces revenus dans le calcul de l’allocation.
– L’article 3 supprime par ailleurs la variation possible du plafond de cumul selon que le bénéficiaire vit ou non en couple et a une ou plusieurs personnes à sa charge.
● L’objectif de cet article était de mettre fin au seul plafond de cumul des ressources de l’allocataire avec celles de son conjoint. L’article 3 ainsi rédigé supprime néanmoins tout plafond de cumul de l’AAH avec les ressources personnelles du bénéficiaire. Cet article supprime par ailleurs la majoration du plafond de l’AAH prévue lorsque le bénéficiaire a une ou plusieurs personnes à charge. Cette conséquence avait fait l’objet d’un amendement du rapporteur en première lecture, qui n’a néanmoins pas été adopté.
2. Les modifications apportées par le Sénat en première lecture
L’article 3 a fait l’objet d’un amendement du rapporteur en commission des affaires sociales du Sénat, qui a permis de préciser le dispositif de déconjugalisation de l’AAH et d’en limiter les effets de bord.
Ainsi, le Sénat a apporté deux modifications à l’article 3 :
– il a rétabli le plafonnement du cumul de la prestation avec les ressources personnelles du bénéficiaire. La suppression de tout plafond aurait ainsi eu pour conséquence de verser l’allocation à taux plein à toutes les personnes qui en rempliraient les conditions. En retenant le nombre de personnes de plus de 20 ans ayant un taux d’incapacité supérieur à 50 % et non bénéficiaires de l’AAH, estimé à environ 2 millions, une telle mesure aurait, selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), représenté un coût de 20 milliards d’euros ;
– il a également rétabli la majoration du plafond de l’AAH pour les enfants à charge dont la suppression aurait, selon la DREES, fait 125 000 ménages perdants – 28 % desquels auraient perdu le bénéfice même de l’allocation.
3. Les modifications apportées par l’Assemblée nationale en deuxième lecture
Le présent article a été modifié en commission des affaires sociales par trois amendements identiques déposés par le Gouvernement, par Mme Stella Dupont et les membres du groupe La République en Marche ainsi que par Mme Michèle de Vaucouleurs et les membres du groupe Mouvement Démocrates (MoDem) et Démocrates apparentés. En séance publique, les députés ont adopté l’article 3 dans sa rédaction issue des travaux de la commission.
● Ces amendements ont substantiellement changé l’esprit de l’article 3, en préférant, à la mesure de déconjugalisation issue du Sénat, un nouveau mode de prise en compte des revenus du conjoint du bénéficiaire de l’AAH. Ceux-ci feraient en effet l’objet d’un « abattement forfaitaire dont les modalités sont fixées par décret », que le Gouvernement s’est engagé à porter à 5 000 euros, auxquels s’ajouterait un abattement supplémentaire de 1 100 euros par enfant à charge.
Ce dispositif d’abattement forfaitaire est également prévu à l’article 43 du projet de loi de finances pour 2022, adopté en première lecture à l’Assemblée nationale le 16 novembre dernier, et devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2022.
La réforme de la prise en compte des revenus du conjoint avec la mise en place d’un abattement forfaitaire, en remplacement de l’abattement proportionnel de 20 % actuellement appliqué, devrait se traduire, selon la DREES, par une hausse d’environ 110 euros pour 120 000 bénéficiaires en couple. L’abattement supplémentaire par enfant à charge porterait le nombre de ménages bénéficiaires à 130 000, pour un montant moyen d’AAH supplémentaire de 120 euros. Le coût global de la mesure est estimé à 185 millions d’euros.
Une telle réforme n’est pas favorable aux ménages percevant déjà l’AAH à taux plein – c’est-à-dire ceux dans lesquels les revenus du conjoint permettent d’arriver jusqu’à 0,7 Smic – mais à ceux pour lesquels les revenus du conjoint du bénéficiaire sont situés entre 1 et 1,7 Smic. Au-delà de ce niveau, le montant d’AAH devient nul, du fait du franchissement du plafond applicable aux couples.
● Cette augmentation doit néanmoins, être mise en perspective avec les réformes du calcul de l’allocation sous ce quinquennat, qui ont été particulièrement défavorables aux bénéficiaires en couple. En effet, il faut rappeler que le coefficient multiplicateur pour calculer le plafond de ressources pour un allocataire, fixé à 2 jusqu’au 31 octobre 2018, a été réduit à 1,89 au 1er novembre 2018, puis à 1,81 au 1er novembre 2019. Il faut aussi évoquer la suppression, par la loi de finances pour 2019 () du complément de ressources de l’AAH au profit de la majoration pour la vie autonome, dont le montant est substantiellement inférieur. Les rapporteurs partagent dès lors le constat du rapporteur du texte au Sénat, M. Philippe Mouiller, selon lequel, « on peut considérer ce mécanisme comme une forme de rattrapage des changements opérés naguère, et déjà dénoncés » ().
En outre, il faut rappeler que les bénéficiaires de l’AAH à taux plein demeurent en deçà du seuil de pauvreté, aujourd’hui de 1 060 euros par mois. En 2018, 26 % des bénéficiaires de l’AAH vivaient sous ce seuil.
Par ailleurs, en revenant sur la déconjugalisation prévue à l’article 3 du texte, le Gouvernement a créé une incohérence juridique, à l’origine d’une différence de traitement entre bénéficiaires. En effet, l’article 2 de la proposition de loi, qui prévoit la suppression de la majoration du plafond de cumul de l’AAH avec la rémunération garantie pour les bénéficiaires en couple, a été adopté conforme par le Sénat en première lecture. Cette situation crée une situation d’inégalité vis-à-vis des autres bénéficiaires de l’AAH, toujours soumis à la conjugalisation de l’allocation.
Enfin et surtout, le dispositif de l’abattement forfaitaire, introduit à l’article 3, contrevient pleinement à l’ambition première de la proposition de loi initiale : celle de garantir l’autonomie des personnes en situation de handicap.
4. Les modifications apportées par le Sénat en deuxième lecture
La commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement du rapporteur, rétablissant la rédaction de l’article 3 adoptée par le Sénat en première lecture. En séance publique, les sénateurs ont adopté l’article 3 dans sa rédaction issue des travaux de la commission.
*
* *
Article 3bis
Maintien transitoire des modalités de calcul actuelles de l’allocation aux adultes handicapés
Supprimé par la commission
Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, a été supprimé par l’Assemblée nationale en deuxième lecture. Il a été rétabli dans sa version initiale par le Sénat, en deuxième lecture.
1. Le dispositif introduit et adopté par le Sénat en première lecture
Selon les estimations réalisées par la DREES, la déconjugalisation de l’AAH profiterait à la grande majorité des ménages. En effet, 196 000 d’entre eux sortiraient gagnants de la réforme, qui représenterait pour eux un gain moyen de 300 euros mensuels. Néanmoins, environ 44 000 couples seraient perdants et 21 % d’entre eux perdraient même le bénéfice de l’allocation.
L’article 3 bis de la proposition de loi, introduit par le Sénat, vise à répondre à cette difficulté en aménageant une période de transition. Il prévoit ainsi la possibilité pour les couples affectés par la déconjugalisation de l’AAH, de continuer de bénéficier de la prestation, tant qu’ils en remplissent les conditions, selon les modalités de calcul en vigueur aujourd’hui et ce, jusqu’au 31 décembre 2031.
2. Les modifications apportées par l’Assemblée nationale en deuxième lecture
Tirant les conséquences de la réécriture de l’article 3 et de la suppression du dispositif de déconjugalisation, l’Assemblée nationale a supprimé le présent article.
3. Les modifications apportées par le Sénat en deuxième lecture
Le Sénat ayant rétabli la rédaction de l’article 3 issue des travaux du Sénat en première lecture, il a également rétabli l’article 3 bis.
*
* *
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Lors de sa séance du mercredi 24 novembre 2021, la commission examine, en troisième lecture, la proposition de loi, modifiée par le Sénat en deuxième lecture, portant diverses mesures de justice sociale (n° 4558) (Mme Jeanine Dubié et M. Stéphane Peu, rapporteurs) ().
M. Stéphane Peu, rapporteur. Nous avons ce matin à nous prononcer une nouvelle fois sur le sujet essentiel de la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Lors de l’examen en séance publique de la proposition de loi de notre collègue Aurélien Pradié en octobre dernier, j’avais pris l’engagement d’inscrire ce texte au menu de la prochaine niche du groupe de la Gauche démocrate et républicaine. Je suis aujourd’hui fier de le porter avec ma collègue Jeanine Dubié.
Cette proposition de loi vise à réparer une profonde injustice, celle du mode de calcul de l’AAH, prestation d’autonomie versée, je le rappelle, aux personnes en situation de handicap dont le taux d’incapacité est d’au moins 50 %.
En effet, le montant de cette allocation est calculé en tenant compte des revenus du bénéficiaire et de son conjoint. Les personnes handicapées ont dès lors le choix de vivre en couple ou être indépendantes financièrement. Ce « prix de l’amour », dénoncé depuis trop longtemps, nous paraît toujours aussi inacceptable. On ne peut plus tolérer que de nombreuses personnes en situation de handicap renoncent au couple ou à la cohabitation dans la crainte de voir leur allocation diminuer, voire disparaître.
Il n’est pas non plus acceptable de maintenir en vigueur des règles de calcul contraires à l’autonomie et la dignité des personnes, qui tendent à enfermer les personnes en situation de handicap dans une situation de dépendance malsaine vis-à-vis de leur conjoint. Au-delà des frais de santé, c’est le quotidien entier qui dépend du conjoint : se vêtir, avoir un téléphone personnel, aller au cinéma, boire un verre avec des amis... N’y a‑t‑il pas là une atteinte intolérable aux libertés individuelles ? Aux souffrances liées à la maladie et au handicap s’ajoute souvent un sentiment de honte et d’inutilité face à l’impossibilité de contribuer aux ressources du foyer. Dans le cas des femmes en situation de handicap victimes de violence, cette dépendance financière peut s’avérer dramatique. Nous le savons, la dépendance financière est souvent liée à une dépendance psychologique et il est d’autant plus difficile de s’extraire d’une situation d’abus et de violence sans ressources propres, en devant attendre plusieurs semaines pour récupérer une AAH à taux plein.
Il faut rappeler enfin, que ces règles de calcul sont contraires aux engagements de la France en matière de protection des droits humains. La Défenseure des droits a été très claire à ce sujet, tout comme la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) : elles ont rappelé que le mode de calcul actuel va à l’encontre des principes de la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées, qu’il ne respecte pas les droits à la dignité, à l’autonomie, à la possibilité de faire librement ses propres choix et à disposer d’un niveau de vie adéquat, et qu’il entrave le droit à fonder une famille ou à vivre en couple.
Dans ce contexte, nous nous opposons, comme l’ensemble des associations représentatives des personnes handicapées, à l’abattement forfaitaire proposé par le Gouvernement lors de la deuxième lecture du texte à l’Assemblée nationale et repris dans le projet de loi de finances. Cette mesure maintient le statu quo et dénature complètement l’ambition originelle de notre texte. Un tel dispositif ne répond en rien à la demande récurrente des personnes en situation de handicap sur la reconnaissance de leur droit à l’autonomie, et donc à la dignité.
Le Sénat n’en a pas voulu non plus et a rétabli, en deuxième lecture, la version des articles 3 et 3 bis qu’il avait adoptée en première lecture. Je salue une nouvelle fois la qualité du travail des sénateurs, qui ont amélioré et enrichi le texte en rétablissant la majoration de l’AAH pour les personnes à charge et en établissant une période transitoire pour les 44 000 personnes estimées perdantes de la réforme de l’individualisation.
Nous nous trouvons aujourd’hui face à un choix : maintenir un mode de calcul obsolète et injuste ou reconnaître une fois pour toutes le droit à l’autonomie des personnes en situation de handicap. L’individualisation de l’AAH, dans un contexte de concorde politique favorable, constituerait une réforme historique. Elle fait l’objet d’une forte mobilisation, bien au-delà des associations de personnes handicapées : la pétition pour la déconjugalisation de l’AAH publiée sur le site du Sénat est la première à avoir dépassé les 100 000 signatures et les pétitions sur le site de l’Assemblée nationale en rassemblent aujourd’hui plus de 30 000. Dans une lettre ouverte en date du 4 novembre dernier, un collectif d’associations a interpellé les présidents de l’Assemblée et du Sénat sur l’urgence de mettre fin à la conjugalisation de l’AAH, évoquant « une avancée sociale d’ampleur, dont dépend le respect des droits, de la santé, et de la dignité des personnes concernées ».
Il est de notre responsabilité d’entendre ce discours, de l’accueillir et de nous montrer enfin à la hauteur de l’enjeu, en saisissant l’opportunité de rétablir ce qui est juste. Je vous invite vivement à voter cette proposition de loi conforme.
Mme Jeanine Dubié, rapporteure. Le 2 décembre prochain, veille de la journée mondiale des personnes handicapées, nous serons une nouvelle fois amenés à nous exprimer sur la déconjugalisation de l’AAH, dans le cadre de l’examen de la proposition de loi portant diverses mesures de justice sociale. Ce texte, adopté en deuxième lecture par le Sénat le 12 octobre dernier, est inscrit à notre ordre du jour par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine à l’occasion de sa journée de « niche ». Je l’en remercie chaleureusement.
Le mode de calcul actuel de l’AAH est absurde : nombreux sont les témoignages de personnes en situation de handicap qui renoncent à être en couple ou à vivre avec leur conjoint pour ne pas perdre leur allocation. Il est aussi dangereux : la dépendance financière envers son conjoint est particulièrement problématique pour les femmes victimes de violences conjugales, et constitue un frein supplémentaire pour s’extraire des situations d’emprise. Il est enfin intolérable, car il contrevient au principe d’autonomie des personnes en situation de handicap, et plus largement à leur dignité.
Je rappelle une nouvelle fois que l’AAH n’est pas un minimum social. D’une part, elle est prévue dans le code de la sécurité sociale et non dans celui de l’action sociale et des familles. Ce dernier reprend intégralement à ce sujet les articles du code de la sécurité sociale. Son contentieux relève des juridictions de la sécurité sociale et non pas de l’aide sociale.
D’autre part, par sa nature même, l’AAH ne peut pas être considérée comme les autres minima sociaux. Elle est une aide durable, destinée à des personnes qui ne peuvent travailler qu’à temps partiel, voire pas du tout, et dont la situation n’évoluera pas favorablement, le tout reposant sur des constatations médicales.
C’est pour ces raisons que j’ai déposé l’année dernière la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui, qui prévoit l’individualisation de l’AAH dans ses règles de calcul et de plafonnement. Elle a été adoptée en première lecture le 13 février 2020 à l’Assemblée nationale puis le 9 mars 2021 par le Sénat, qui l’a améliorée, grâce au travail de son rapporteur, Philippe Mouiller. À chaque fois, le vote a dépassé les clivages politiques.
En deuxième lecture à l’Assemblée, alors que Stéphane Peu et moi-même étions déjà rapporteurs, la proposition de loi avait été totalement vidée de son contenu par un amendement du Gouvernement et de sa majorité qui substitue au mécanisme d’individualisation de l’AAH un abattement forfaitaire sur les revenus du conjoint. Ce mécanisme, adopté dans les conditions indignes d’un vote bloqué, se traduit certes par une augmentation de l’allocation pour un certain nombre de bénéficiaires, mais il dénature pleinement l’ambition originelle du texte. Les bénéficiaires de l’AAH l’ont exprimé clairement : ils ne souhaitent pas une augmentation de la prestation, mais la garantie d’une véritable autonomie, la reconnaissance d’une vie autonome.
Ce constat est partagé par les sénateurs, qui ont rétabli, le 12 octobre dernier, la rédaction qu’ils avaient adoptée en première lecture. Nous devons saluer une fois encore la qualité du travail de nos collègues sénateurs, qui ont enrichi la proposition de loi et évité des effets de bord. Le texte nous paraît aujourd’hui tout à fait équilibré, et répond à son objectif initial.
L’individualisation de l’AAH constitue une demande de longue date des personnes en situation de handicap et son adoption serait un fait marquant. D’autres mesures de cette proposition de loi me sont chères, comme le report de 60 à 65 ans de l’âge limite, sauf exception, pour solliciter la prestation de compensation du handicap (PCH), mesure adoptée conforme par le Sénat, ainsi que les dispositions visant à soutenir et à encourager le parcours sportif des personnes en situation de handicap.
Nous ne pouvons ignorer la mobilisation extrêmement forte que suscite cette proposition de loi, en particulier les plus de 100 000 signatures de la pétition en ligne du Sénat, qui l’ont amené à l’inscrire à l’ordre du jour.
Enfin, en revenant sur la déconjugalisation prévue à l’article 3 du texte, le Gouvernement a créé une incohérence juridique. En effet, l’article 2 de la proposition de loi, qui prévoit la suppression de la majoration du plafond de cumul de l’AAH avec la rémunération garantie pour les bénéficiaires en couple, a été adopté conforme par le Sénat en première lecture. Cette situation crée une situation d’inégalité vis-à-vis des autres bénéficiaires de l’AAH, toujours soumis à la conjugalisation de l’allocation.
Je vous invite dès lors à adopter ce texte conforme. J’appelle véritablement chaque député à voter en son âme et conscience. L’attente des personnes en situation de handicap est très forte, nous nous devons de ne pas la décevoir.
Mme Véronique Hammerer (LaREM). Nous nous réjouissons que les articles 2, 4 et 4 bis de ce texte soient d’ores et déjà adoptés. Ainsi, la barrière d’âge pour demander la PCH est portée de 60 à 65 ans, les primes versées aux sportifs de l’équipe de France médaillés aux Jeux paralympiques sont exclues du calcul du plafond des ressources et la majoration du plafond de cumul de l’AAH et de la rémunération garantie pour les travailleurs en établissements et services d’aide par le travail (ESAT) est supprimée.
Toutefois, en cohérence avec les positions qu’il a déjà adoptées à de nombreuses reprises, notre groupe demandera la suppression des articles 3 et 3 bis, portant d’une part sur la déconjugalisation et d’autre part sur la création d’un régime transitoire. Nous restons en effet très attachés à la préservation de notre système de protection sociale, fondé sur la solidarité familiale et nationale, et considérons que la déconjugalisation de l’AAH ouvrirait une brèche en termes de justice sociale.
Nous restons néanmoins très attentifs aux alertes lancées par les associations de terrain et voulons trouver une solution pour que les bénéficiaires ne renoncent pas à se mettre en couple en vue de conserver leur allocation. C’est le sens même de l’article 43 du projet de loi de finances pour 2022, qui prévoit un abattement de 5 000 euros. Ainsi, 60 % des bénéficiaires inactifs pourront percevoir une AAH à taux plein, alors qu’ils ne sont que 45 % aujourd’hui. Cela représente un gain moyen de 110 euros par mois pour 120 000 bénéficiaires.
Le Gouvernement et la majorité portent une politique ambitieuse pour améliorer la vie quotidienne des personnes en situation de handicap. L’adoption de ce texte ainsi amendé contribuera très certainement à son enrichissement.
M. Bernard Perrut (LR). Je voudrais porter ici la parole et les attentes des bénéficiaires de l’AAH, qui ne demandent pas son augmentation, mais souhaitent un mode de calcul qui la rende plus propice à leur autonomie et qui soutienne leur indépendance financière dans leur couple. Pour cela, son montant doit être déconnecté des revenus de leur conjoint, qui sont souvent plus élevés.
L’AAH, à mon sens, n’est pas un minimum social comme les autres. C’est le Président de la République lui-même qui l’a dit, en décidant, après avoir poursuivi sa revalorisation spécifique, de la retirer du chantier de la refonte des minima sociaux en revenu universel d’activité, au motif que le handicap, contrairement à la précarité et au chômage, n’est pas une « situation transitoire ». Le rapport de préfiguration de la cinquième branche remis par Laurent Vachey préconise d’ailleurs le transfert de l’AAH à la branche autonomie au motif qu’elle n’est pas un pur minimum social mais comporte une part de compensation de la situation particulière des personnes en situation handicap, notamment pour l’accès à un revenu d’activité.
Notre groupe soutient cette proposition de loi dans sa rédaction actuelle et ne souscrit pas à une nouvelle refonte du texte qui se ferait au détriment des bénéficiaires de l’AAH. L’obstination gouvernementale en la matière reste insondable, face aux volontés communes des sénateurs et de l’ensemble des députés d’opposition, et alors même qu’une pétition a été signée par plus de 100 000 citoyens. S’il y a bien un enseignement que nous pouvons tirer de la crise sanitaire que nous traversons, c’est celui de l’urgence à assurer une plus grande justice sociale, notamment pour les plus vulnérables d’entre nous, dont l’autonomie doit être une priorité. Alors sachons réagir.
M. Nicolas Turquois (Dem). Cette proposition de loi nous revient très amoindrie en troisième lecture : nos débats se circonscriront à la proposition de déconjugalisation de l’AAH, cette fois sous la forme d’un droit d’option dans la prise en compte des revenus du conjoint. Nous nous sommes déjà exprimés à plusieurs reprises sur le sujet, notamment en octobre à propos de la proposition de loi d’Aurélien Pradié.
Au‑delà du risque de remise en cause générale de notre système de solidarité qui existerait si toutes les allocations venaient à être déconjugalisées, ce sont nos approches philosophiques du handicap qui divergent. Vous avez une approche individuelle, dans laquelle le handicap doit être pris en compte par une allocation. Sans méconnaître l’intérêt d’une aide au revenu, nous considérons que cette approche ne règle pas grand-chose. Nous préférons, à l’instar de la politique menée par Sophie Cluzel, une approche collective, qui permette de favoriser l’intégration des personnes souffrant de handicap au travail, de proposer des logements adaptés, de développer l’inclusion à l’école ou de travailler à l’élargissement de la PCH, entre autres.
En matière d’AAH, la solution proposée par le Gouvernement au sein du budget pour 2022 nous semble une alternative autrement intéressante. Passer d’un abattement de 20 % des revenus à un abattement fixe de 5 000 euros permettra d’élargir la base des personnes concernées et surtout de favoriser les plus modestes. Pour cette raison, le groupe Mouvement Démocrate (MoDem) et Démocrates indépendantes ne votera pas cette proposition de loi.
M. Joël Aviragnet (SOC). Cette proposition de loi comporte une avancée majeure pour des centaines de milliers de nos compatriotes, à savoir la déconjugalisation de l’AAH. En résumé, nous sommes amenés ce matin à décider si nous souhaitons que nos concitoyennes et nos concitoyens en situation de handicap accèdent ou non à l’autonomie, si oui ou non nous voulons leur donner les moyens d’être indépendants. À titre personnel, je réponds oui sans la moindre hésitation.
Le mécanisme de l’AAH est en effet profondément injuste. Des institutions nationales comme la Défenseure des droits ou la CNCDH jugent que le mode de calcul décidé par le Gouvernement est contraire aux « droits à la dignité, à l’autonomie, à la possibilité de faire librement ses propres choix et à disposer d’un niveau de vie adéquat » et qu’il « entrave le droit à vivre en couple ou à fonder une famille ». Selon les rapporteurs, le Comité des droits des personnes handicapées des Nations Unies a lui aussi dénoncé ce mode de calcul et enjoint à la France de se mettre en conformité avec ses engagements en matière de droits humains.
Nous le devons à toutes les personnes en situation de handicap, à leurs associations représentatives, ainsi qu’aux 100 000 Français qui ont signé la pétition en faveur de la déconjugalisation de l’AAH. Leur mobilisation ne doit pas rester sans réponse. Nous ne pouvons pas laisser les personnes porteuses de handicap dépendre exclusivement des revenus de leur conjoint. C’est contraire à toute justice sociale et à l’esprit même de cette allocation, qui est justifiée par le handicap d’une personne et non par sa situation familiale.
Nous devons nous montrer à la hauteur. Alors que des millions de Français se désintéressent de la politique, pensant qu’elle est devenue inutile, montrons-leur qu’elle peut encore changer le quotidien des gens et votons sans réserve en faveur de cette proposition de loi.
M. Thierry Benoit (UDI-I). Au nom des députés du groupe UDI et Indépendants, je salue la persévérance de Jeanine Dubié et le travail de Stéphane Peu, dont le groupe a permis de remettre cette proposition de loi à l’ordre du jour. Nous la soutenons, tout en rappelant les efforts qu’a accomplis le Gouvernement pour revaloriser l’AAH au cours du quinquennat.
La loi de 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a encouragé la société française à porter un regard totalement différent sur la question du handicap. Elle a aussi instauré les maisons départementales des personnes handicapées.
Je considère qu’en 2021, l’AAH peut être qualifiée de prestation universelle. Si je soutiens le présent texte, c’est parce qu’avec la déconjugalisation, nous pourrons dire à une personne en situation de handicap que, quels que soient les revenus de son conjoint ou les revenus extérieurs dont son foyer peut bénéficier, l’AAH lui sera versée, parce qu’elle est liée à son handicap. C’est une prestation universelle qui l’accompagnera tout au long de sa vie.
Nous devons aujourd’hui faire progresser ce droit nouveau. Toutes les associations le demandent, et beaucoup de parlementaires, notamment dans les oppositions. Au nom du groupe UDI et Indépendants, j’insiste sur le caractère universel de cette prestation, à laquelle le vote de ce texte conférerait un nouvel éclat.
M. Sébastien Jumel (GDR). En écoutant ceux qui se sont contentés de s’opposer une nouvelle fois à cette mesure de justice sociale, ma grand‑mère aurait dit qu’il vaut toujours mieux entendre ça que d’être sourd. L’humanité avec laquelle cette proposition de loi traite la question et l’affirmation qu’elle fait de l’universalité de l’AAH expliquent que le groupe communiste, par la voix de Stéphane Peu, ait associé à sa démarche Jeanine Dubié, son initiatrice. C’est vous dire dans quel état d’esprit d’ouverture nous sommes.
Les personnes handicapées n’auraient-elles pas droit à l’amour ? C’est la question qui nous est posée, seize ans après la loi de 2005. En plus de souffrir encore d’un grand nombre de discriminations dans notre société – au travail, à l’école, dans l’accès aux droits, l’aménagement des espaces, l’accès aux logements – les personnes handicapées sont empêchées de vivre leur vie affective. L’AAH dans sa version actuelle, dont le calcul repose sur les revenus du foyer et non sur ceux du bénéficiaire, a renforcé l’idée qu’il existait bien, et vous le confirmez aujourd’hui, un prix à l’amour pour les personnes en situation de handicap. Le prix qu’elles doivent payer pour aimer, c’est leur autonomie. C’est de cela qu’il s’agit.
Deux mots sont pourtant essentiels pour comprendre ce que devrait vraiment être l’AAH : « adulte », parce que les citoyens qui bénéficient de l’AAH sont des citoyens à part entière, et « autonomie », parce qu’il ne s’agit pas d’une aumône, mais d’un objectif de solidarité nationale.
Les personnes handicapées ne doivent plus avoir à choisir entre une vie de couple, une vie affective, une vie amoureuse, et leur indépendance financière. On vient de me donner beaucoup de leçons, à propos du texte précédent, mais je vous le dis : si vous ne répondez pas à cette proposition qui fait consensus au Sénat, à l’Assemblée et parmi ceux qui œuvrent au sein du mouvement associatif, alors vous devrez expliquer aux personnes en situation de handicap pourquoi vous leur avez refusé ce droit à l’autonomie et à l’amour.
Mme la rapporteure. Madame Hammerer, j’ai bien écouté votre explication. Vous vous dites satisfaite des articles qui ont déjà été votés, mais j’insiste sur la situation d’inégalité que vous allez créer en refusant les articles 3 et 3 bis alors que l’article 2 est déjà voté. Ce que nous demandons à propos des ressources, vous l’acceptez pour les travailleurs en ESAT, mais pas pour les autres. Cela me paraît incongru et incohérent.
Monsieur Perrut, merci pour votre soutien. Je salue comme vous le travail fait par les sénateurs du groupe Les Républicains, et remercie une fois encore Philippe Mouiller d’avoir amélioré cette proposition de loi et travaillé ses effets de bord. Le dispositif transitoire permet de ne laisser personne sur le bord du chemin.
Monsieur Turquois, nous n’avons pas la même perception de ce sujet. Sans rouvrir le débat, je veux juste vous dire que ce texte donne à chaque personne en situation de handicap le droit de choisir librement son mode de vie. La déconjugalisation, c’est la reconnaissance effective de ce droit à une vie autonome. On peut discuter des détails pendant des heures, mais le principe est que cette prestation doit être allouée à celui qui est dans l’incapacité, partielle ou totale, d’exercer une activité salariée qui lui donnerait son autonomie.
Merci, monsieur Aviragnet, de votre soutien depuis le début de ce texte.
Monsieur Benoit, vous avez ô combien raison de rappeler que des mesures positives ont été votées pendant ce quinquennat – mais c’est le cas à chaque législature ! Je vous remercie tout particulièrement d’avoir insisté sur le caractère universel de cette prestation. C’est un terme que je n’utilisais pas, mais qui exprime effectivement parfaitement le sens de ma demande d’individualisation de la prestation.
Enfin, monsieur Jumel, merci de soutenir cette proposition, et une nouvelle fois merci à votre groupe d’avoir bien voulu la réinscrire dans sa journée de « niche ». Je sais très bien qu’en faisant ce choix, on doit laisser un autre texte de côté. C’est que le groupe de la Gauche démocrate et républicaine porte une attention toute particulière à ce sujet et souhaiterait le voir enfin traité avant la fin de cette législature.
M. le rapporteur. Quelques remarques complémentaires.
D’abord, personne, ni Jeanine Dubié, ni moi, ni quiconque soutient ce texte n’a minimisé ou nié les avancées qui ont été faites au cours de cette législature sur la question du handicap, à commencer par la revalorisation de l’AAH. Mais restons modestes : à taux plein, elle reste en dessous du seuil de pauvreté. Félicitons-nous de l’avancée, mais restons lucides.
Ensuite, il n’est historiquement pas vrai de dire que l’AAH est un minimum social. Je vous invite à vous reporter à sa création : ce n’est pas si vieux que ça, cela remonte à 1975. C’est Simone Veil qui a promu ce dispositif nouveau, assistée de son secrétaire d’État à l’action sociale, René Lenoir. Ils sont intervenus devant l’Assemblée, ils ont expliqué pourquoi il fallait une allocation aux adultes handicapés dans notre pays. Relisez Simone Veil : jamais il n’a été question d’assimiler l’AAH à un minimum social ! Il s’agissait d’un revenu d’autonomie de la personne handicapée. Il est erroné et fallacieux de traiter aujourd’hui l’AAH comme un minimum social alors que cela n’a jamais été dans son esprit.
Comme M. Perrut l’a dit d’ailleurs, le Président de la République lui-même, devant la Conférence nationale du handicap, a sorti l’AAH du chantier sur les minima sociaux éventuellement amenés à converger dans un revenu universel d’activité. Attention à ne pas vouloir être plus royaliste que le roi !
Enfin, écoutons les associations de personnes victimes de handicap, qui sont absolument unanimes sur le sujet. Elles en font toutes, dans toute leur diversité, une question d’autonomie, et donc de dignité. Elles sont aussi sensibles à un autre argument, que nous utiliserons autant de fois que nécessaire, selon lequel cette proposition va dans le sens de l’histoire. En 1967 – ce n’est pas si vieux – les femmes n’avaient pas le droit d’ouvrir un compte en banque ni d’avoir un chéquier sans l’accord de leur mari. C’est du même registre : quelle que soit sa situation maritale ou familiale, on a droit à l’autonomie, même quand on est porteur de handicap.
Ne faites pas un contresens sur la nature de l’AAH, qui n’est pas un minimum social, et ne faites pas un contresens historique : c’est toujours une évolution positive pour la société que de garantir l’autonomie et la dignité des personnes, quelles qu’elles soient. C’était vrai pour les femmes il y a quelques années, c’est vrai aujourd’hui pour les personnes victimes de handicap.
Article 3 : Suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul de l’allocation aux adultes handicapés et de la majoration de son plafonnement
Amendement de suppression AS1 de Mme Véronique Hammerer.
Mme Véronique Hammerer. Nous comprenons bien que la prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul du montant de l’AAH suscite l’incompréhension. Mais, encore une fois, nous considérons l’AAH comme un minimum social. Dès lors, nous estimons que l’individualisation de cette allocation mettrait à mal un système fondé sur la solidarité familiale et nationale.
Je ne rappellerai pas ce que nous avons fait, notamment l’abattement forfaitaire de 5 000 euros sur le revenu du conjoint. Mais puisque vous invoquez la dignité et la nécessité de renforcer l’autonomie, je vous réponds que c’est par le biais de la PCH que nous y arriverons. Il y a un chantier énorme à mener, notamment pour ce qui est de son volet consacré à l’aide humaine. Il faut des évolutions concernant par exemple le droit aux loisirs, qui n’est actuellement pas compris dans l’aide humaine, ou les charges sociales dont doivent s’acquitter les personnes en situation de handicap en tant qu’employeurs, que la PCH ne suffit pas à couvrir. C’est cet outil qui permettra d’assurer l’autonomie et la dignité de la personne.
Encore une fois, nous sommes fondamentalement contre l’individualisation de l’AAH. C’est pourquoi nous proposons de supprimer l’article 3.
M. Nicolas Turquois. Je ne reviendrai pas sur la nature de l’AAH, ni d’ailleurs sur les contraintes budgétaires qui existent. À l’autonomie financière, nous préférons l’autonomie qui construit des solutions, par exemple en matière de logement, de simplification des démarches administratives – le fait de ne plus être contraint de renouveler sa demande d’AAH tous les cinq ans lorsque son handicap n’est pas susceptible d’évoluer marque une véritable avancée – ou en matière d’emploi. Nous privilégions la dimension collective plutôt qu’une réponse individuelle. C’est pourquoi nous sommes défavorables à l’article 3.
M. le rapporteur. La méthode est toujours la même : comme pour le texte précédent, vous proposez de supprimer chaque article. On le constate depuis le début de la législature, tout ce qui ne vient pas de la majorité est considéré comme nul et non avenu. C’est un peu lassant, mais cela n’entame pas notre détermination.
L’AAH est versée à des personnes dont le taux d’incapacité est d’au moins 50 % et qui se trouvent, de ce fait, assez durablement éloignées de l’emploi, donc de revenus. Elle n’est pas un minimum social destiné à pallier une difficulté de manière transitoire. Il s’agit d’une allocation d’autonomie due à nos compatriotes victimes de handicap, en raison de leurs difficultés durables à mener une vie professionnelle normale.
J’ajoute, car tout le monde semble l’oublier, que notre législation est en contradiction avec des conventions sur les droits de la personne handicapée que la France – pays des droits de l’homme, dit-on – a signées, au point qu’elle se fait rappeler à l’ordre, voire condamner, par les instances internationales chargées de contrôler l’adéquation des législations nationales aux conventions. Cela suscite tout de même des interrogations sur l’attitude rétrograde de notre pays s’agissant d’une question aussi fondamentale que celle des droits de l’homme et de la dignité de la personne.
Avis défavorable, bien sûr.
Mme la rapporteure. Madame Hammerer, les prestations relevant de la solidarité familiale sont régies par le code de l’action sociale et des familles – dans ce domaine-là, vous avez raison, la solidarité familiale intervient en vertu du principe de subsidiarité. Or l’AAH relève du code de la sécurité sociale, donc de la solidarité nationale et des principes d’universalité et d’uniformité énoncés dans l’ordonnance de 1945.
Quant à la PCH, elle est destinée à compenser la dépendance dans laquelle se trouve la personne en situation de handicap qui ne peut accomplir seule les actes de la vie quotidienne, en lui octroyant une aide humaine ou une aide financière destinée à rémunérer cette aide humaine. En individualisant l’AAH, il s’agit de reconnaître que le handicap prive la personne concernée de la possibilité d’exercer une activité professionnelle. Ce sont deux choses différentes !
La commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 3 est supprimé.
Article 3 bis : Maintien transitoire des modalités de calcul actuelles de l’allocation aux adultes handicapés
Amendement de suppression AS2 de Mme Véronique Hammerer.
Mme Véronique Hammerer. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’amendement de suppression de l’article 3.
M. le rapporteur. Le Sénat avait pris soin de prévoir un mécanisme transitoire aménageant, dans un premier temps, un droit d’option, de manière à atténuer l’impact budgétaire de la mesure.
Que l’ensemble des groupes, de droite et de gauche – à l’exception de la majorité – s’accordent sur une proposition et que vous ne bougiez pas une oreille, c’est désagréable, mais cela reste de l’ordre du débat politique. Mais le fait que vous prétendiez savoir, à la place des intéressés eux-mêmes, ce qui est bon ou non pour eux, est véritablement fascinant. Quelle arrogance ! Si les personnes en situation de handicap et les associations qui les représentent étaient divisées sur la question, on pourrait considérer que notre débat reflète celui qui existe dans la société. Mais, en l’espèce, elles sont unanimes. Votre refus d’écouter les intéressés est insupportable.
M. Sébastien Jumel. Les vociférations de la majorité, destinées à masquer le malaise que provoque sa posture, sont éloquentes. Il est tout aussi éloquent que les Marcheurs soient tantôt pour la collectivisation des droits, tantôt pour leur individualisation, pourvu qu’ils puissent les rogner.
La principale avancée de la loi de 2005 – votée sous l’impulsion du président Chirac, qui savait ce qu’est le handicap – consiste à considérer, dans le prolongement de la loi Veil, que la situation de handicap ouvre un droit individuel à l’accompagnement et à la non‑discrimination. Et voilà que Nicolas Turquois, tout seul dans son coin, réécrit toutes les conventions internationales sur l’accès aux droits fondamentaux des personnes en situation de handicap, contre l’avis de l’ensemble des oppositions, des associations, et des pays qui ont signé ces conventions ! De ce sujet-là également, vous aurez du mal à vous dépêtrer, car il vous faudra répondre de votre refus obstiné d’ouvrir aux personnes en situation de handicap le droit à l’autonomie et à une vie amoureuse.
M. Nicolas Turquois. Non‑discrimination et autonomie – je reprends vos mots : tel est bien notre objectif lorsque nous faisons en sorte de permettre au plus grand nombre de nos compatriotes handicapés de travailler et d’avoir un logement. Quant aux associations, bien entendu qu’elles sont favorables à une augmentation de l’AAH. Mais elles seraient tout aussi favorables au développement des moyens susceptibles d’accroître l’autonomie et de réduire les inégalités !
Encore une fois, nous préférons une réponse collective. Des changements sont en cours, mais ils se construisent sur le temps long. Il est certain que la proposition d’augmenter l’AAH a davantage d’écho médiatique, mais ce n’est pas ainsi que l’on construit des solutions dans la durée.
Mme la rapporteure. La question n’est pas celle de l’augmentation de l’AAH : il y va de la conception de cette allocation. C’est sur ce point que nous divergeons. J’en appelle à ceux des membres de la majorité qui ont une formation de travailleur social : la différence entre l’aide sociale et la sécurité sociale, on l’apprend à l’école de service social !
La commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 3 bis est supprimé.
La commission adopte l’ensemble de la proposition de loi modifiée.
*
* *
En conséquence, la commission des affaires sociales demande à l’Assemblée nationale d’adopter la présente proposition de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/textes/l15b4713_texte-adopte-commission#
