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Première partie : UN BUDGET en légère hausse
POUR LES OUTRE-MER EN 2018

Hors mesures de périmètre, le budget des outre-mer pour 2018 est en légère augmentation. Les dépenses fiscales, dont la structure demeure constante, sont également en hausse.

I. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR 2018 : des tendances contrastées

La structure de la mission « Outre-mer » n’évolue pas cette année et demeure organisée autour de deux programmes et de onze actions. En revanche, les crédits font l’objet d’évolutions, tant concernant leur montant que leur répartition.

En ce qui concerne le montant total des crédits, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une baisse de 20 millions d’euros des autorisations d’engagement, soit environ ‑ 1 % par rapport à l’année dernière, alors que les crédits de paiement sont stables.

Toutefois, cette baisse des crédits résulte en réalité de mesures de périmètre. Quatre rétrocessions de crédits de la mission « Outre-mer » ([8]) vers la mission « Enseignement scolaire » ([9]) sont en effet prévues. Il s’agit d’une dotation en faveur des établissements scolaires de Polynésie française, de subventions pédagogiques attribuées à cette même collectivité, d’une dotation en faveur des établissements scolaires à Mayotte et d’une autre en faveur des opérations de construction des lycées en Nouvelle-Calédonie. Le montant total de ces rétrocessions représente 93 M€ en autorisations d’engagement et 83 M€ en crédits de paiement.

Hors ces mesures de périmètre, qui vont dans le sens de la sincérité budgétaire, le budget de la mission « Outre-mer » apparaît en hausse de 73 M€ en autorisations d’engagement (soit + 3,3 %) et de 85 M€ en crédits de paiement (soit + 4,1 %).

Les deux programmes qui composent cette mission, le programme 138 « Emploi outre-mer » et le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », voient leurs crédits augmenter.

D’une part, le programme 138 connaît une hausse de 53 M€ en autorisations d’engagement et de 54 M€ en crédits de paiement (soit + 4,2 %). D’autre part, les crédits du programme 123 augmentent de 20 M€ en autorisations d’engagement (soit + 2,4 %) et de 31 M€ en crédits de paiement (soit + 3,9 %) ([10]).

Le tableau ci-dessous met en regard les crédits de la mission Outre-mer exécutés en 2016, ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2017 et ceux demandés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 ([11]).

(En millions d’euros)

Numéro et intitulé du programme et de l’action		Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Numéro et intitulé du programme et de l’action		Exécutées en 2016	Ouvertes en LFI 2017	Demandées pour 2018*	Exécutés en 2016	Ouverts en LFI 2017	Demandés pour 2018*
138	Emploi outre-mer	1 257,0	1 275,9	1 329,0	1 247,7	1 279,2	1 333,6
1	Soutien aux entreprises	988,4	1 027,6	1 079,0	989,2	1 030,4	1 078,5
2	Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle	265,9	246,1	247,5	256,0	246,7	252,5
3	Pilotage des politiques des outre-mer	2,7	2,1	2,5	2,5	2,1	2,5
123	Conditions de vie outre‑mer	636,7	848,8	775,8	653,4	787,7	734,7
1	Logement	197,8	246,0	226,0	216,4	231,7	228,1
2	Aménagement du territoire	138,1	144,2	161,2	145,8	163,7	166,0
3	Continuité territoriale	39,4	41,7	41,1	39,7	41,7	41,1
4	Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport	21,7	29,9	19,6	18,8	21,7	19,6
6	Collectivités territoriales	184,7	300,3	261,9	182,9	279,9	225,6
7	Insertions économiques et coopérations régionales	0,9	1,0	0,9	1,1	1,0	0,9
8	Fonds exceptionnel d’investissement	39,4	40	40,0	29,3	34,8	36,0
9	Appui à l’accès aux financements bancaires	14,7	45,6	25,0	19,3	13,2	17,3
Total mission		1 893,7	2 124,7	2 104,8	1 901,1	2 066,9	2 068,3

* Hors fonds de concours et attributions de produits attendus.

Sources : Rapport annuel de performance 2016 et Projet annuel de performance 2018.

A. Les crédits du programme 138 : « emploi outre-mer »

Ce programme ne subit pas de modifications dans sa structure et conserve ses trois actions. Il est doté pour 2018 d’environ 1,33 milliard d’euros en autorisations d’engagement ainsi qu’en crédits de paiement.

Il se décline en trois actions :

– le soutien aux entreprises (action n° 1 : « Soutien aux entreprises ») ; à titre principal, ces crédits compensent la perte de recettes, pour les organismes de sécurité sociale, engendrée par les exonérations de cotisations sociales spécifiques à l’outre-mer ;

– l’aide à l’insertion et à la qualification professionnelle (action n° 2 : « Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle ») ;

– de façon marginale (moins de 0,2 % des crédits du programme), les crédits de fonctionnement du ministère des outre-mer (action n° 3 : « Pilotage des politiques en outre-mer »).

Comme les années précédentes, le soutien à l’emploi demeure le principal poste de dépenses en crédits de la mission « Outre-mer », ce qui se justifie au regard des taux de chômage particulièrement élevés dans les territoires ultramarins.

Cette année, les crédits de ce programme sont en hausse d’environ 53 M€ et 54 M€ respectivement en autorisations d’engagement et en crédits de paiement (soit environ + 4,2 %).

Cette augmentation s’explique par la revalorisation des crédits de l’action n° 1. Lors d’une audition conduite par votre rapporteur, le cabinet du ministère des outre-mer a en effet indiqué que la hausse de ces crédits constituait une opération vérité sur le coût réel des exonérations concernées, qui aurait été sous-estimé l’année précédente.

Si votre rapporteur apporte son soutien à cette mesure, qui va dans le sens d’une meilleure sincérité budgétaire, il ne peut que constater que la hausse de crédits de l’action et, par conséquent, du programme ne résulte donc pas d’une mesure volontariste de la part du Gouvernement.

B. Les crédits du programme 123 : « conditions de vie outre‑mer »

Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » ne fait pas l’objet de changement dans sa structure ; il conserve ses huit actions. Il est doté pour 2018 d’environ 776 M€ en autorisations d’engagement et de 735 M€ en crédits de paiement.

Hors mesures de périmètre, les crédits qui sont affectés à ce programme augmentent de 20 M€ en autorisations d’engagement (soit + 2,4 %) et de 31 M€ d’euros en crédits de paiement (soit + 3,9 %). Si l’on prend en compte les mesures de périmètre, qui se concentrent sur l’action n° 6 « Collectivités territoriales », les autorisations d’engagement diminuent de 73 M€ (soit ‑ 8,6 %) et les crédits de paiement de 53 M€ (soit ‑ 6,7 %).

Cette hausse globale des crédits n’est toutefois pas homogène entre les actions et au sein de celles-ci. Votre rapporteur se réjouit de certaines évolutions, mais en regrette certaines autres.

Parmi les sources de satisfaction, votre rapporteur relève au sein de l’action n° 6 « Collectivités territoriales » la création, d’une part, et la hausse, d’autre part, de deux dotations destinées à la construction et à l’équipement des établissements scolaires en Guyane ; ces deux mesures représentent une hausse des autorisations d’engagement de 55 M€ par rapport à l’année dernière. Il s’agit là d’une traduction concrète des mesures prévues par l’accord de Guyane du 21 avril 2017 ([12]). Au sein de la même action, le rapporteur salue également l’augmentation de 15 M€ des crédits de paiement destinés à la reconversion de l’économie polynésienne.

Néanmoins, votre rapporteur regrette certains choix portés par le présent budget.

En premier lieu, il s’inquiète de la diminution des crédits de l’action n° 1 « Logement ». Les autorisations d’engagement sont en baisse de 20 M€ par rapport à l’année dernière (soit ‑ 8,1 %) et les crédits de paiement de 4 M€ (soit ‑ 1,6 %). Il constate que cette action faisait déjà l’objet d’économies budgétaires l’année dernière.

Deux lignes budgétaires sont principalement impactées. D’une part, les crédits destinés aux aides à l’amélioration de l’habitat privé chutent de 20 M€ à 4 M€ (baisse de 16 M€, soit ‑ 80 %) en autorisations d’engagement et de 30 M€ à 4 M€ en crédits de paiement (baisse de 26 M€, soit ‑ 86,7 %). En conséquence, seuls 187 logements seront concernés en 2018, contre 893 en 2017. Votre rapporteur regrette un tel manque d’ambition. D’autre part, les crédits de la ligne budgétaire consacrés aux aides à l’accession sociale à la propriété baissent de 10 M€ à 7 M€ (baisse de 3 M€, soit ‑ 30 %) en autorisations d’engagement et de 20 M€ à 7 M€ en crédits de paiement (baisse de 13 M€, soit ‑ 65 %).

Votre rapporteur appelle au contraire à renforcer les efforts en faveur du logement outre-mer. Il n’est pas convaincu par l’argumentation développée lors d’une audition par le cabinet du ministre des outre-mer, qui a indiqué que l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) pourrait compenser ces baisses de crédits spécifiques en outre‑mer sur la base du droit commun. En outre, le fait que l’action n° 1 « Logement » pourrait être abondée par le produit, pour l’État, de la cession des sociétés d’économie mixte immobilières des départements d’outre-mer (SIDOM) à la Société nationale immobilière (SNI) reste pour le moment hypothétique. Enfin, votre rapporteur déplore la baisse de 1,5 M€ des crédits de paiement destinés aux aides en faveur de la résorption de l’habitat insalubre, même si celle-ci semble pouvoir être compensée à l’avenir par une légère hausse des autorisations d’engagement.

En revanche, votre rapporteur se félicite que les crédits de paiement en faveur du logement locatif social et spécifique dans les départements d’outre‑mer soient en hausse de 28 M€ et ceux destinés à l’amélioration du parc locatif social de 8 M€. Mais ces hausses ne suffisent pas à équilibrer un budget décevant dans le domaine du logement.

En deuxième lieu, il s’interroge sur la cohérence de la baisse des crédits en faveur de la formation professionnelle en mobilité, de 8 M€ en autorisations d’engagement et de 7 M€ en crédits de paiement, tant avec la promesse du Président de la République de développer la formation professionnelle qu’avec l’ambition portée par la loi « EROM » dans ce domaine. Cette forte baisse explique la réduction de 13 % des crédits gérés par l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM) pour 2018.

En troisième lieu, il émet des doutes sur le caractère suffisant de l’abondement du fonds de secours, à hauteur de 10 M€, prévu au sein de l’action n° 6 « Collectivités territoriales ». Celle-ci ne fait pas l’objet d’une hausse de ses crédits, en dépit des épisodes cycloniques qui ont très durement frappé les collectivités des Antilles françaises, et en particulier Saint‑Martin et Saint-Barthélemy.

En quatrième lieu, s’il se félicite de l’augmentation de 16 M€ des autorisations d’engagement de l’action n° 2 « Aménagement du territoire » destinées aux opérations contractualisées, votre rapporteur constate qu’elles traduisent simplement des engagements pluriannuels pris par le précédent Gouvernement.

En dernier lieu, votre rapporteur s’interroge sur les traductions concrètes dans le présent projet de loi de finances du plan d’urgence prévu par l’accord de Guyane du 21 avril 2017 ([13]), d’un montant de 1,086 milliard d’euros, d’une part, et du plan de financement des investissements collectifs des territoires ultramarins d’un milliard d’euros promis par le Président de la République, d’autre part. Au sein de la mission « Outre-mer », la concrétisation de ces deux plans apparaît limitée. Il en va de même des progrès actés par la loi « EROM » ; les manques dans sa mise en application concernent en particulier les dépenses de formation ([14]) mais également l’aide au fret, qui voit ses crédits stagner alors que son éligibilité a été élargie aux échanges régionaux. De manière générale, votre rapporteur constate que le présent budget tend à acter des engagements déjà pris, officiellement en supplément des crédits existants, tout en les finançant en réalité par la réduction des crédits d’autres actions ou programmes afin d’équilibrer le budget global.

II. Des dépenses fiscales en hausse et d’un montant supérieur aux crédits

Outre les crédits budgétaires, les outre-mer bénéficient également d’un ensemble de vingt-cinq dispositifs fiscaux spécifiques, dont certains jouent un rôle majeur de soutien à l’activité économique. Le montant prévisionnel des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » s’élève à 4,327 milliards d’euros pour 2018, en hausse d’environ 185 M€ par rapport à 2017, selon les estimations du Gouvernement. Globalement, ces dépenses fiscales connaissent peu d’évolutions.

À l’inverse des crédits budgétaires, plus élevés pour le programme 138 que pour le programme 123, la répartition des dépenses fiscales penche en faveur de ce dernier. Le tableau ci-dessous présente les évolutions des montants des principales dépenses fiscales par programme.

(En millions d’euros)

	Chiffrage 2016 (estimé)	Chiffrage 2017 (prévisions)	Chiffrage 2018 (prévisions)
Programme 138 « Emploi outre-mer » ;	331	321	321
Programme 123 « Conditions de vie outre-mer » ;	3 716	3 821	4 006
Dont : régime de TVA des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion. Fixation des taux à 8,5 % pour le taux normal et à 2,1 % pour le taux réduit ;	1 400	1 450	1 500
Dont : exclusion des départements d’outre-mer du champ d’application de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants ;	996	1 055	1 169
Dont : réduction, dans la limite d’un certain montant, pour les contribuables des DOM de la cotisation résultant du barème de l’impôt sur le revenu (30 % en Guadeloupe, Martinique et Réunion ; 40 % en Guyane et à Mayotte) ;	405	405	405
Dont : les trois dispositifs de défiscalisation des investissements en faveur du logement ou des investissements productifs (articles 199 undecies A à C et 217 undecies du code général des impôts).	645	619	599
Total mission	4 047	4 142	4 327

Source : Projet annuel de performance 2018

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Seconde partie : faire du développement
touristique des outre-mer une priorité

Les ouragans qui ont récemment dévasté les îles de Saint-Martin et de Saint‑Barthélemy posent aujourd’hui la question des conséquences induites pour le secteur touristique dans les Antilles, alors que le début de la haute saison approche.

Au-delà de cette actualité, les réflexions autour du développement touristique de nos outre-mer sont déjà particulièrement nourries, ce secteur constituant en effet un enjeu de développement économique crucial.

Dans cette optique, votre rapporteur a souhaité analyser ses perspectives d’évolution. Il a donc mené de nombreuses auditions, auxquelles ont participé des élus locaux, des députés, des observateurs et des acteurs du tourisme. À l’issue de ce travail, se dégage un constat unanime : le tourisme constitue une immense opportunité pour nos territoires ultramarins, mais elle demeure sous‑exploitée.

Les richesses de nos collectivités ultramarines sont connues et reconnues. Situés aux quatre coins de la planète, nos outre-mer disposent d’une diversité naturelle, culturelle et historique exceptionnelle et valorisable d’un point de vue touristique.

Pourtant, le secteur touristique des outre-mer, qui se remet aujourd’hui timidement des multiples crises qui l’ont frappé ces quinze dernières années, peine à se développer. Il souffre encore de handicaps structurels majeurs. Parmi eux, la forte concurrence régionale constitue un facteur déterminant, alors que les coûts d’exploitation et de production du secteur touristique dans nos outre-mer sont souvent beaucoup plus élevés qu’ailleurs. En outre, la persistance de la crise du secteur de la grande hôtellerie, en particulier dans les Antilles françaises et à La Réunion, freine le redémarrage du secteur. Enfin, le tourisme dans les outre‑mer souffre, d’une part, d’une trop grande dépendance à l’égard de la clientèle hexagonale et affinitaire ([15]) et, d’autre part, d’une forte saisonnalité. À ces facteurs structurels s’ajoutent des facteurs conjoncturels défavorables, à l’image des crises sociales et sanitaires fréquentes et du défi climatique, notamment cyclonique.

Face à ce constat, il est grand temps d’agir résolument. Les propositions égrenées dans les multiples rapports publics, rapports parlementaires et feuilles de route gouvernementales sur le sujet ont leur utilité. Votre rapporteur, apportera lui-même sa contribution en termes de propositions dans le présent rapport.

Mais ces propositions ne permettront un véritable essor du tourisme qu’à la condition préalable et sine qua non de leur donner un sens, grâce à la mise en œuvre d’une stratégie globale. Cette stratégie devra s’appuyer sur une priorité : la mise en œuvre d’un choc de compétitivité en faveur du secteur touristique ultramarin. Ce choc, pour être efficace, devra être massif et à la hauteur de la concurrence régionale dont souffrent nos territoires ultramarins.

Les auditions menées par votre rapporteur ont été l’occasion d’assister à l’émergence d’un accord possible sur les modalités d’un tel choc, qui pourrait prendre la forme d’un crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) porté à un taux élevé, jusqu’à 50 %, dans le secteur du tourisme dans les outre-mer. Les élus, les investisseurs et les professionnels du secteur du tourisme considèrent qu’il s’agit là de la voie qu’il faudrait privilégier pour envoyer un signal fort en faveur du secteur et créer les conditions de son décollage économique.

Il est indéniable que cette mesure aurait un coût important à court terme. Il serait toutefois triplement atténué par l’extinction de l’application du CICE dans les secteurs protégés, par la fin des exonérations de cotisations sociales en faveur du secteur touristique et, finalement, par le renforcement de l’activité économique que cet investissement fiscal générerait. Cette mesure ne se conçoit donc pas comme une aide aux territoires ultramarins mais comme un investissement pour leur développement et pour leur contribution au développement économique du pays.

En outre, ce choc de compétitivité devrait s’accompagner d’une diversification des offres et des clientèles touristiques, en particulier via une valorisation de l’identité de chaque territoire et de ses richesses et grâce à leur désenclavement aérien.

En matière de tourisme dans les outre-mer, l’heure n’est plus au constat, mais à celui de l’action. C’est le sens que votre rapporteur entend donner à la stratégie globale défendue dans la suite de ce rapport.

I. Après une période de crise, le secteur touristique ultramarin connaît une évolution plus favorable mais souffre toujours dE handicaps importants

Si les effets de la crise subie depuis plus de quinze ans pénalisent encore le secteur du tourisme dans les outre-mer, une évolution favorable se dessine depuis quelques années. Il n’en reste pas moins que l’état du secteur demeure insatisfaisant et inégal selon les territoires, ce qui s’explique par la persistance de handicaps importants.

A. Le secteur du tourisme dans les outre‑mer sort peu à peu et de façon disparate d’une longue crise

À propos des données chiffrées qui suivent, votre rapporteur regrette que les comptes établis par l’INSEE en matière de tourisme dans les outre-mer ne soient pas actualisés plus fréquemment. Ces données chiffrées sont en effet essentielles pour analyser les tendances de ce secteur dans ces territoires.

1. Après avoir connu une crise à partir du début des années 2000, le secteur du tourisme amorce aujourd’hui une sortie de crise

Alors que le nombre de touristes augmentait régulièrement jusqu’à la fin des années 1990 dans la plupart des collectivités ultramarines, une crise est apparue au début des années 2000.

Aux Antilles, le nombre de touristes de séjour augmente de manière régulière au cours des années 1990, pour atteindre un plafond dans les années 1999-2000. Estimé à 225 000 touristes par an en Guadeloupe et à 280 000 en Martinique au début des années 1990, il s’élève à près de 600 000 au tournant des années 2000 dans les deux destinations. À La Réunion, la même tendance haussière peut être observée sur cette période ; au début des années 2000, plus des 400 000 touristes de séjour s’y rendent chaque année.

Mais le début des années 2000 marque un tournant négatif dans la dynamique du secteur. Aux Antilles, le nombre de touristes de séjour enregistre plusieurs replis consécutifs, notamment en Guadeloupe où un point bas est enregistré en 2004-2005 (370 000 touristes par an). À La Réunion, le nombre de touristes de séjour reste stable de 2000 à 2004, puis subit un recul important en 2005-2006, qui n’est compensé qu’à partir de 2008.

Le retournement s’explique par des facteurs externes ; les différentes crises conjoncturelles mondiales, les événements du 11 septembre 2001 et les crises sociales et sanitaires ont notamment nui à la croissance du secteur sur cette période. Mais, par ailleurs, le vieillissement des installations hôtelières ainsi que l’émergence d’une vive concurrence caribéenne et extra‑caribéenne pourraient également expliquer ce retrait ([16]).

Dans ce contexte, les destinations ultramarines n’ont pas réussi à tirer profit de la croissance du marché touristique mondial.

Toutefois, la situation s’améliore en partie depuis deux à trois ans dans la quasi-totalité des outre-mer. Le sentiment de sécurité procuré par ces destinations aux touristes hexagonaux à la suite des attentats de Paris, la mise en place de campagnes de communication efficaces par certains territoires et le renforcement de nouvelles liaisons aériennes, notamment étrangères, y ont largement participé.

a. Une amélioration notable dans les Antilles françaises et en Guyane

En Guadeloupe, après une mauvaise année 2014, pénalisée par l’épidémie de chikungunya, le tourisme connaît un regain depuis 2015, porté par une activité de croisière en forte croissance et de bons résultats dans l’hôtellerie (hausse de 3 % des nuitées en 2016).

En Martinique, le nombre de touristes est en hausse chaque année depuis 2012, et de façon plus significative depuis 2014. En 2016, ce territoire a ainsi accueilli 878 860 touristes (soit une hausse de + 9,3 % par rapport à 2015), contre environ 550 000 en 2009. Les secteurs de la croisière et du tourisme de séjour y sont particulièrement dynamiques.

À Saint-Martin, la fréquentation touristique est en hausse en 2015, le nombre de nuitées y augmentant de + 5,7 % en 2015. À Saint-Barthélemy, le territoire mise sur le tourisme haut de gamme plutôt que sur le tourisme de masse. Le critère pertinent pour analyser les résultats du secteur du tourisme est donc le volume des dépenses touristiques, qui est en hausse constante.

En Guyane, la fréquentation touristique repart à la hausse depuis 2015, année durant laquelle 110 000 touristes se sont rendus sur ce territoire. En 2016, la fréquentation hôtelière est en hausse de + 1,2 % (environ 358 000 nuitées), après une hausse de + 10 % en 2015.

b. Ce dynamisme se retrouve également à La Réunion et, dans une moindre mesure, à Mayotte

À la Réunion, le nombre de touristes est également en augmentation depuis 2015 (460 000 touristes en 2016) et retrouve son niveau du début des années 2000. Avec près de 1,2 million de nuitées en 2016, la fréquentation des hôtels réunionnais augmente de + 13 % en 2016, poursuivant ainsi sa progression amorcée en 2015.

À Mayotte, si la fréquentation touristique augmente peu en 2015 et 2016 (+ 0,4 % par année ; 50 900 touristes en 2016), le développement du trafic aérien devrait porter le secteur à l’avenir ([17]).

c. La même dynamique porte la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, mais pas Wallis-et-Futuna et Saint‑Pierre‑et-Miquelon

En Nouvelle‑Calédonie, la fréquentation touristique progresse également depuis 2015, pour atteindre 115 700 touristes en 2016, en hausse de + 1,5 % par rapport à 2015.

De même, la Polynésie française connaît la même tendance favorable depuis 2014 ; en 2016, la fréquentation touristique croît de 4,7 % pour atteindre 156 608 touristes sur l’année.

La fréquentation de Wallis-et-Futuna est également en hausse en 2016, mais demeure très marginale. À Saint-Pierre-et-Miquelon, la fréquentation touristique semble être en recul par rapport à 2014 et demeure également très faible.

2. L’état du secteur du tourisme demeure néanmoins insatisfaisant et inégal selon les territoires

Si la reprise du tourisme se confirme dans les outre-mer, tous les effets des multiples crises sont loin d’être effacés. Surtout, les résultats obtenus tant en termes de fréquentation que de dépenses touristiques ne sont pas à la hauteur du potentiel des territoires ultramarins dans ce domaine.

Malgré la tendance favorable des dernières années, la fréquentation touristique actuelle des destinations ultramarines porte encore les stigmates des crises. Si 1 million de visiteurs se rendaient en Guadeloupe et en Martinique en 1998, ils ne sont plus, respectivement, que 821 872 (en 2015) et 878 860 touristes (en 2016), après avoir atteint un plancher respectif de 423 000 en 2007 et 577 000 en 2009. À La Réunion, frappée par une crise plus tardive qu’aux Antilles, de 2004 à 2006, le nombre de touristes augmente très peu par rapport au début des années 2000, lorsque celui-ci atteignait environ 425 000 touristes. En Nouvelle-Calédonie, le nombre de touristes enregistré en 2016 est également équivalent à celui enregistré dès l’année 2000. Enfin, en Polynésie française, la fréquentation touristique est beaucoup plus faible qu’au tournant des années 2000, période à laquelle elle atteignait des résultats de 30 % à 60 % supérieurs.

Par ailleurs, le poids du secteur touristique dans les économies ultramarines demeure modéré, contrairement à l’image que l’on se fait souvent de ces territoires, hormis les cas particuliers de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et, dans une moindre mesure, de la Polynésie française.

La faiblesse du secteur touristique se retrouve dans les principaux indicateurs économiques :

– en termes de PIB ([18]) : selon la Cour des comptes ([19]), le tourisme représente 7 % du produit intérieur brut en Guadeloupe (2012), 9 % en Martinique (2011), 7,7 % en Polynésie française (2011) et 2,6 % à La Réunion (2012). Par comparaison, il représente 65 % du PIB des Bahamas ;

– en termes de nombre d’entreprises et d’emplois : sur la période 2008‑2012, les industries caractéristiques du tourisme représentaient près de 3 300 établissements dans les départements d’outre-mer (hors entrepreneurs individuels et secteur non marchand), s’échelonnant de 350 établissements en Guyane à 1 600 établissements à La Réunion. Elles employaient en moyenne 9,1 % des effectifs salariés du secteur marchand, contre 8,1 % en métropole, pour un total de près de 28 000 salariés. L’industrie touristique représente notamment près de 10 % des effectifs salariés du secteur marchand à la Martinique. Cette part atteint 28 % à Saint‑Martin et 37 % à Saint-Barthélemy.

– en termes de recettes commerciales : selon l’INSEE, le tourisme génère en Martinique des recettes directes de 306,8 millions d’euros en 2015, en hausse de + 2,8 % en valeur. À La Réunion, ces recettes s’élèvent à 325,6 millions d’euros. La Guadeloupe met quant à elle en avant des recettes indirectes liées au tourisme de 500 millions d’euros.

Enfin, certains territoires demeurent en marge du développement du secteur touristique, malgré de nombreux atouts valorisables. C’est le cas en particulier de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna et, dans une moindre mesure, de Mayotte et de la Guyane, cette dernière bénéficiant néanmoins d’un tourisme d’affaires conséquent.

B. Le secteur du tourisme souffre dans les outre-mer de handicaps structurels et conjoncturels

Les résultats insatisfaisants du secteur du tourisme dans les outre‑mer s’expliquent tant par des facteurs structurels que conjoncturels.

1. Plusieurs handicaps structurels pénalisent les destinations ultramarines

a. Une forte concurrence régionale dans le bassin caribéen et dans l’océan Indien

La première faiblesse du tourisme ultramarin est liée au développement d’une forte concurrence régionale dans le bassin caribéen et dans l’océan Indien.

Selon l’Organisation caribéenne du tourisme, la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane ne se classaient, respectivement, qu’à la 9e, 13e et 24e place parmi les destinations caribéennes en 2013 en termes de nombre de visiteurs.

(En millions)

République

Dominicaine

Cuba

Jamaïque

Porto-Rico

Bahamas

Martinique

Guadeloupe

Guyane

Nombre de visiteurs en 2013

4,5

2,8

1,5

1,4

0,646

0,493

0,090

Dans l’océan Indien, les destinations françaises connaissent également une moindre fréquentation que leurs concurrentes :

(En millions)

Maldives

Maurice

La Réunion

Seychelles

Madagascar

Nombre de visiteurs

en 2013

1,1

0,416

0,220

0,200

Les destinations concurrentes bénéficient d’avantages comparatifs importants :

– des coûts de production plus faibles : qu’il s’agisse de la main-d’œuvre, des normes de construction (normes antisismiques et anticycloniques notamment) ou d’une parité de changes parfois plus favorable ;

– une plus forte mobilisation stratégique de l’ensemble des acteurs publics et privés ;

– l’absence du problème de la saisonnalité : ces pays ont une réglementation sociale plus légère permettant aux établissements de se séparer de leur personnel pendant les périodes de faible activité ;

– de plus grands investissements réalisés permettant d’accueillir un tourisme de masse avec des formules « all inclusive » dans de grands hôtels modernes.

b. La persistance de la crise du secteur de la grande hôtellerie, en particulier aux Antilles et à La Réunion

La crise du secteur de la grande hôtellerie aux Antilles et à La Réunion est double : elle est tout à la fois quantitative et qualitative.

La crise est tout d’abord quantitative. En Guadeloupe, 5 000 lits ont été perdus entre 2008 et 2013 dans le contexte de la crise économique internationale et du mouvement social contre la cherté de la vie début 2009. La Martinique a été concernée par la fermeture de 1 000 chambres et de 26 hôtels en 10 ans, en particulier début 2009 lors du même mouvement social. Cette tendance à la baisse se poursuit dans ce département ces dernières années, le nombre de chambres étant passé de 3 431 en 2014 à 3 143 en 2015 puis 3 012 en 2016 selon l’INSEE. À La Réunion, la crise du chikungunya en 2006 a fait perdre 30 % de l’offre de chambres classées, baisse qui a été compensée seulement dix ans plus tard. En 2016, la capacité d’hébergement s’y inscrit en baisse de 1,4 % par rapport à 2015.

Au final, on recensait en 2013 61 291 lits dans l’ensemble des outre-mer, soit 1,1 % du total des lits hôteliers en France, alors même que ces territoires accueillent 2,9 % des touristes visitant notre pays. Cette insuffisance capacitaire empêche les tour-operators d’acheter des volumes de séjours importants et de s’engager sur des réservations de bloc-sièges aériens ([20]), ne pouvant ainsi obtenir des baisses de tarifs que procurent des achats groupés. Par ailleurs, l’absence de grandes enseignes internationales, à l’exception des deux groupes français Accor et Club Med pour certains territoires, constitue un frein au développement de grands hôtels. Il convient, toutefois, de noter que la baisse de la capacité hôtelière a mécaniquement permis d’améliorer le taux d’occupation des hôtels qui ont survécu aux crises, dont la moyenne oscille désormais entre 55 et 60 %.

La crise hôtelière est également qualitative. L’absence d’investissements depuis la fin des années 1990 explique le fait que les grands hôtels sont pour certains vétustes et dans leur ensemble d’une qualité moyenne. En Martinique, sur les 99 hôtels recensés en 2016, seuls 26 sont classés (de 1 à 5 étoiles) au titre des nouvelles normes introduites par la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques. En outre, les hôtels existant classés 4 étoiles n’offrent pas un niveau de services comparable aux hôtels des îles voisines. Par ailleurs, l’offre hôtelière correspond à un tourisme balnéaire, qui a fait le succès du tourisme martiniquais dans les années 1990, mais qui procure aujourd’hui un produit standard qui a considérablement vieilli et qui ne reflète pas l’originalité de la destination. Elle n’offre plus le confort et les services attendus par une clientèle qui trouve dans les destinations concurrentes voisines une offre plus conforme à ses attentes et moins chère. Le même constat global peut être fait à propos de la Guadeloupe et de La Réunion, notamment.

En conséquence, le parc hôtelier des outre-mer français ne permet pas d’attirer une clientèle moyenne haut de gamme, internationale et à fort potentiel économique.

La situation est toutefois différente dans certains territoires. En Polynésie française, la capacité hôtelière, dynamisée par les dispositifs de défiscalisation, n’a cessé de croître jusqu’en 2009 ; mais elle a ensuite diminué de 10 % jusqu’en 2016, malgré la reprise de la fréquentation touristique sur la période (en hausse de 25 % depuis 2009). La gamme de luxe y domine le secteur de l’hôtellerie internationale, qui y est très présente, avec 19 établissements classés 4 ou 5 étoiles. À Saint‑Martin, la qualité moyenne des hôtels est très élevée et la grande majorité des hôtels ont un classement supérieur à 3 étoiles, bien que l’offre y soit dominée par l’hôtellerie indépendante.

La situation financière de la grande hôtellerie demeure globalement fragile, malgré un soutien public important. D’après le Groupement des investisseurs hôteliers des départements d’outre-mer (GIHDOM), 80 % des structures hôtelières antillaises étaient déficitaires à la suite de la crise de 2009. Cette dernière aurait d’ailleurs causé l’aggravation de l’endettement des établissements hôteliers en augmentant de moitié leur dette sociale et en doublant presque leur dette fiscale. La facilitation de l’accès aux dispositifs d’aides en matière d’apurement des dettes fiscales et sociales mis en place par la LODEOM ([21]) a été très bénéfique. Ces aides n’ont toutefois pas réglé durablement le problème de rentabilité des hôtels antillais.

Les performances du secteur hôtelier sont d’ailleurs moindres en outre‑mer qu’en métropole. Le taux de marge des hôtels aux Antilles est de 14 % contre 24 % à La Réunion et 27 % pour la moyenne nationale. L’étude du cabinet KPMG sur le secteur hôtelier ([22]) confirme un résultat d’exploitation modéré des hôtels en outre-mer, malgré les aides dont ils bénéficient. Elle évoque le coût trop important de la masse salariale par rapport à la faible productivité du travail. La faiblesse de la rentabilité pourrait d’ailleurs à l’avenir freiner les investissements. En revanche, l’étude n’exclut pas que les outre-mer puissent servir de laboratoires aux investisseurs souhaitant développer de nouveaux concepts.

c. Les territoires ultramarins demeurent pour la plupart fortement dépendants de la clientèle hexagonale et affinitaire et souffrent d’une forte saisonnalité touristique

L’essor de l’activité touristique dans les outre-mer est relativement récent. Depuis 1986, la baisse des tarifs aériens (consécutive à la libéralisation partielle de la desserte aérienne des départements d’outre‑mer à partir de la métropole, qui a suivi la fin du monopole d’Air France) et l’expansion du parc d’hébergement, à la suite de la loi Pons relative à la défiscalisation dans les outre-mer ([23]), ont toutes deux contribué au développement significatif du tourisme.

Néanmoins, ce développement touristique s’est fait au prix d’une dépendance très forte des destinations ultramarines à l’égard de la clientèle hexagonale. La Cour des comptes évoque d’ailleurs dans le rapport précité ([24]) le risque que les territoires des outre-mer français deviennent un produit méconnu du marché mondial.

Le tourisme dans les outre-mer est en effet essentiellement d’origine hexagonale. Les touristes en provenance de métropole représentent 85 % de la clientèle touristique de séjour en Martinique, 75 % à la Réunion, 70 % en Guyane et 63 % en Guadeloupe. À noter néanmoins que la dépendance à l’égard de cette clientèle touristique semble légèrement se réduire depuis quelques années dans chacun de ces territoires.

Les collectivités de Saint‑Barthélemy et de Saint‑Martin font figure d’exceptions avec une composante majoritairement étrangère. À Saint‑Barthélemy, 60 % des touristes sont originaires d’Amérique du Nord. De même, la clientèle en Polynésie française est plus diversifiée et tournée vers les marchés asiatique et américain.

Les outre-mer accueillent également un tourisme fortement affinitaire. 30 % des touristes dorment chez des parents ou amis en Martinique, 20 % en Guadeloupe et entre 40 et 50 % à La Réunion.

La dépendance à l’égard de la clientèle hexagonale induit plusieurs types de problèmes :

– une forte saisonnalité de l’afflux touristique : la clientèle hexagonale de séjour est peu encline à se rendre dans ces destinations en basse saison. Aux Antilles, la haute saison (de décembre à mai) concentre l’essentiel des flux de touristes. La Guyane est également marquée par une forte saisonnalité ; la période la plus fréquentée se situe entre janvier et février à l’occasion du carnaval, alors que la période creuse s’étend des mois d’avril à juin. En Nouvelle-Calédonie, la fréquentation est maximale en novembre-décembre et en juillet.

– une forte dépendance vis-à-vis de la conjoncture économique hexagonale et une incapacité à tirer profit de la croissance mondiale du tourisme ;

– des dépenses moindres de la part des touristes : la clientèle hexagonale génère beaucoup moins de recettes commerciales que les touristes étrangers, ce qui contribue ainsi à expliquer le poids relativement modéré du secteur touristique dans les économies locales.

2. Des handicaps conjoncturels récurrents

a. Des crises sociales et sanitaires qui impactent fortement le tourisme

Les crises sociales ont durablement dégradé l’image des destinations des outre-mer depuis 2009. La longue crise sociale de 2009 s’est traduite par l’annulation de 10 000 séjours à destination de la Guadeloupe et de la Martinique et par le renforcement de l’image négative de la destination antillaise en général, notamment d’un point de vie sécuritaire. Les crises sociales postérieures dans les différents territoires entretiennent cette image. Le mouvement social récent de 2017 en Guyane aura ainsi nécessairement un impact négatif sur le tourisme, au moins à court terme.

Les crises sanitaires nuisent également aux destinations de La Réunion et des Antilles. Par exemple, la crise du chikungunya, qui a frappé La Réunion en 2006, dont l’impact sur le tourisme a été aggravé par une communication officielle nationale pas toujours opportune, a provoqué une chute de la fréquentation touristique de 32 %. Le niveau d’avant la crise n’a été retrouvé qu’en 2012. La même épidémie a également affecté le tourisme dans les Antilles françaises (Guadeloupe, Martinique, Saint‑Martin et Saint‑Barthélemy ont été touchés) et la Guyane en 2014, tout comme l’épidémie de zika en 2015-2016.

Enfin, la crise liée aux attaques de requins à La Réunion ([25]), fortement médiatisée, a fragilisé le secteur du tourisme.

b. Le défi climatique : le cas des ouragans récents Irma et Maria

Outre ces crises sociales et sanitaires, le renforcement du risque climatique constitue une nouvelle « épine dans le pied » pour le secteur du tourisme dans les outre-mer.

Dans les Antilles, ce risque est principalement constitué par les ouragans, dont les exemples récents ont manifesté la dangerosité.

Les Antilles françaises avaient déjà été dévastées par des ouragans de forte puissance par le passé, affectant fortement le tourisme. Parmi eux figure notamment l’ouragan Hugo, qui atteint la Guadeloupe en septembre 1989 avec la force d’un ouragan de catégorie 4 sur 5 sur l’échelle de Saffir-Simpson, générant des rafales de vents dépassant les 300 kilomètres/heure. Il tua une dizaine de personnes, ravagea la majeure partie de l’archipel, causant notamment pour 152 millions de dommages à l’industrie hôtelière.

Toutefois, les ouragans qui frappent les Antilles françaises semblent devenir, si ce n’est plus nombreux, en tout cas plus violents. L’ouragan Irma, qui s’est développé en septembre 2017, est ainsi l’un des ouragans enregistrés les plus violents de l’histoire dans l’Atlantique Nord. Il a frappé l’ensemble des Antilles françaises et particulièrement Saint-Martin (y causant la mort de dix personnes) et Saint-Barthélemy. Les dégâts considérables causés dans ces deux îles, et particulièrement à Saint-Martin, nous interrogent ici sur les conséquences induites en matière de tourisme, à court et long termes. Il en va de même, dans une moindre mesure, en Guadeloupe s’agissant de l’ouragan Maria de septembre 2017.

Plus largement, toutes les collectivités ultramarines sont concernées par le défi climatique, que ce soit en raison de la montée du niveau des océans, du développement de tempêtes et de cyclones ou du risque de tsunamis etc.

Face à la violence croissante des phénomènes climatiques, il apparaît essentiel de renforcer les structures touristiques existantes, mais également de saisir l’opportunité de la reconstruction pour améliorer les conditions d’accueil des touristes.

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II. Le secteur du tourisme dans les outre‑mer doit aujourd’hui faire l’objet d’une stratégie globale ambitieuse d’attractivité, qui s’appuiera sur une compétitivité renforcée et la diversification des offres et des clientèles touristiques

Le potentiel essor du tourisme dans les outre-mer suppose la mise en œuvre d’une stratégie globale, qui s’appuierait sur une priorité : générer un choc de compétitivité en faveur du secteur touristique ultramarin. Ce choc devrait s’accompagner d’une diversification des offres et des clientèles touristiques via une valorisation de l’identité de chaque territoire et de ses richesses et grâce au désenclavement aérien. Cette stratégie devrait enfin être pilotée efficacement.

A. Créer les conditions d’une meilleure rentabilité des entreprises du secteur touristique dans nos outre‑mer

La relance du secteur du tourisme dans les outre-mer ne sera possible qu’à la condition préalable et sine qua non d’une meilleure rentabilité des entreprises du secteur touristique, et en particulier de l’hôtellerie, qui se trouve au cœur du secteur et conditionne son développement.

En ce sens, votre rapporteur propose d’une part de générer un choc de compétitivité, via la fiscalité. D’autre part, il propose des solutions pour répondre aux effets de la saisonnalité de ces destinations en termes de compétitivité.

1. Face au manque de rentabilité de nombreuses entreprises dans le secteur touristique dans les outre-mer, et en particulier de l’hôtellerie, générer un choc de compétitivité

a. Une priorité : la rentabilité des hôtels ultramarins, condition de la bonne santé du secteur touristique dans son ensemble

Les informations recueillies par votre rapporteur au cours des auditions le conduisent à insister sur le facteur des coûts élevés d’exploitation des hôtels pour expliquer la crise traversée par le secteur de la grande hôtellerie, qui a déjà été décrite ([26]).

Si les entreprises de l’hébergement des départements d’outre‑mer sont moins rentables qu’en France entière (en 2012, le taux de marge médian s’établit à 13,4 % aux Antilles et à 24,5 % à La Réunion, contre 27,5 % en France entière), cette différence s’explique en particulier par l’importance des frais de personnel, par les contraintes liées à la saisonnalité de l’activité et, par ailleurs, par le surcoût des matières premières. En 2012, la part du personnel dans le revenu global est de 81 % aux Antilles et de 71,7 % à La Réunion, contre 63,4 % en France entière. Le coût élevé des charges de personnel s’explique notamment par une forte saisonnalité du tourisme dans ces territoires : les entreprises sont contraintes de prendre en charge les frais de personnels tout au long de l’année alors que l’activité du secteur n’est concentrée que sur quelques mois. Il en résulte que la part de l’entreprise dans le revenu global de l’hébergement est relativement faible aux Antilles. Elle se situe en revanche au même niveau pour La Réunion et la France entière.

En outre, le secteur hôtelier ultramarin fait face à une concurrence hôtelière régionale très forte. Les hôtels des destinations proches bénéficient, en effet, le plus souvent de conditions fiscales et sociales très avantageuses. Considérant que l’industrie hôtelière constitue un moteur indispensable pour l’économie locale, de nombreuses îles de la Caraïbe et de l’océan Indien ont ainsi mis en place des politiques fiscale et sociale (faible imposition sur les bénéfices, exonérations de taxes foncières, de cotisations sociales etc.) très favorables aux investissements hôteliers et à l’exploitation hôtelière, dans le but d’attirer les investisseurs et favoriser la compétitivité des offres touristiques par rapport aux destinations voisines.

À ce double manque de compétitivité – par rapport à la France entière et par rapport aux destinations concurrentes – du secteur hôtelier, s’ajoute, en outre, une mutation progressive de l’offre globale d’hébergement. Ainsi, les offres d’hébergements locatifs ([27]) (gîtes, chambres d’hôtes et locations de meublés, principalement), qui offrent des prix généralement plus faibles que les hôtels, augmentent fortement dans de nombreux territoires ultramarins, créant une concurrence douloureuse pour l’hôtellerie traditionnelle. En Guadeloupe, ces types d’hébergement représentent 26 % des choix des touristes en 2016, pour un taux de satisfaction très élevé de 94 %. À La Réunion, ces structures représentent les deux tiers de l’offre en hébergements touristiques. Partout, ces structures se développent rapidement.

Or, la persistance de la crise du secteur hôtelier est particulièrement préoccupante pour le secteur du tourisme dans son ensemble dans les outre‑mer. L’hôtellerie est en effet un pilier du tourisme, pour deux raisons principales.

Premièrement, la bonne santé de ce secteur est nécessaire à l’accueil d’une grande partie des touristes et à la visibilité internationale de la destination. Si l’offre d’hébergements locatifs alternative présente des atouts et satisfait sa clientèle, elle ne peut répondre à la demande de tous les touristes, en particulier de ceux qui disposent d’un budget de vacances confortable, voire élevé. En outre, la présence d’hôtels, qui concentrent de nombreux touristes aux mêmes endroits, est un facteur d’incitation à la production de biens publics, comme la fourniture de l’eau potable et de l’électricité, une couverture mobile et internet satisfaisante et des infrastructures de transport. Enfin, les hôtels sont en mesure de proposer, directement ou indirectement, des activités touristiques et participent ainsi à l’économie de l’ensemble du secteur touristique (restauration, divertissements etc.).

Deuxièmement, l’hôtellerie est pourvoyeuse d’emplois, bien plus que l’hébergement locatif. La bonne santé du secteur apparaît ainsi essentielle dans des territoires où le chômage est très élevé et constitue une opportunité pour le résorber en partie.

En somme, le soutien à la compétitivité du secteur hôtelier apparaît comme le levier à privilégier pour permettre le développement du secteur du tourisme dans les outre‑mer, non seulement parce qu’il est le maillon le plus faible du secteur aujourd’hui, mais également parce qu’il en est le principal moteur.

b. Une solution : un crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi porté à un taux élevé dans le secteur touristique dans les outre‑mer

Dans ce contexte, votre rapporteur propose de générer un choc de compétitivité en faveur du secteur du tourisme dans son ensemble, tout en ayant pour principal objectif de soutenir le secteur de l’hôtellerie.

Pour ce faire, il défend l’idée de réduire drastiquement les coûts d’exploitation des entreprises du secteur touristique ultramarin en portant le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) applicable à ce secteur à un taux élevé, jusqu’à 50 %, dès 2018 ([28]). À court terme, cette mesure constituerait un signal fort attendu, notamment par les grands investisseurs, les compagnies aériennes et les collectivités territoriales pour se lancer résolument dans le développement du tourisme. En outre, dès 2019, les entreprises du secteur touristique, et de l’hôtellerie en particulier, recevraient le bénéfice financier de cette mesure. À plus long terme, cette dernière permettrait le développement de l’ensemble du secteur du tourisme et donc de l’économie des territoires ultramarins, générant des retombées économiques, sociales et fiscales très prometteuses. Les investissements et les embauches qui en résulteraient compenseraient très rapidement et massivement cette dépense.

Votre rapporteur a conscience qu’une telle mesure emporte un coût fiscal immédiat non négligeable. Il propose donc qu’elle soit doublement compensée d’un point de vue budgétaire. En premier lieu, les entreprises appartenant aux secteurs protégés de la banque, de l’assurance, de la grande distribution, de la distribution postale ainsi que les concessionnaires de voitures ne pourraient plus bénéficier du CICE. En outre, le taux du CICE porté à un taux élevé se substituerait aux exonérations de cotisations spécifiques aux outre-mer dans le domaine du tourisme.

En complément de cette mesure, votre rapporteur appelle à redéfinir et à élargir l’accès à la défiscalisation des investissements dans le domaine du tourisme afin de tirer profit du surplus d’activité que permettrait la mise en place d’un CICE à un taux élevé.

Aussi, il plaide pour qu’une réflexion soit menée sur le système de la zone franche d’activité et sur la possibilité de mettre en place une zone franche expérimentale dans certains territoires. Les divers dispositifs fiscaux qui existent aujourd’hui dans nos outre-mer souffrent, en effet, de l’absence d’une cohérence d’ensemble. La mise en place d’une zone franche globale expérimentale pourrait permettre d’offrir aux collectivités ultramarines les moyens de favoriser un développement économique plus autonome, centré en particulier sur le développement durable et incluant le tourisme durable et le numérique.

Enfin, votre rapporteur appelle à envisager de transférer directement aux touristes non-résidents l’avantage fiscal procuré par le système actuel de la zone franche, le montant de la dépense fiscale ainsi transféré ayant vocation à être dépensé lors du séjour sur le territoire. Le dispositif bénéficierait aux agents non-résidents, quelle que soit leur nationalité, qui se verraient offrir une carte de débit créditée en débitant le compte courant du touriste non-résident tout en appliquant un coefficient touristique. Par exemple, sur un budget d’un touriste métropolitain de 1 000 euros, et dans l’hypothèse d’un coefficient touristique de 1,2, le compte courant du touriste serait débité de 1 000 euros mais sa carte de débit serait créditée de 1 200 euros. Ce type de zone franche, plus simple que le système de zone franche actuel, pour un coût identique pour les administrations fiscales et sociales, bénéficierait tant aux entreprises, qui n’auraient pas à baisser leurs prix pour que la demande augmente, qu’aux touristes, qui jouiraient d’une hausse de leur pouvoir d’achat.

2. Répondre au problème de la saisonnalité en matière d’emplois touristiques

Afin d’améliorer la rentabilité des entreprises ultramarines, en particulier hôtelière, il convient également de s’attaquer aux problèmes posés par la saisonnalité touristique en matière d’emplois. Votre rapporteur propose dans la suite de ce rapport des solutions pour atténuer l’acuité de la saisonnalité dans les destinations ultramarines. Conscient que celle-ci est, pour une part, inévitable, il considère, toutefois, qu’une réflexion globale sur les solutions à apporter en matière d’emplois doit être immédiatement engagée.

La saisonnalité pose deux types principaux de problèmes dans le domaine touristique ultramarin. D’une part, elle augmente fortement les coûts d’exploitation des entreprises du secteur, qui rémunèrent leurs salariés et payent les cotisations patronales afférentes durant les mois de basse saison, alors que l’activité est alors très limitée, voire nulle. D’autre part, elle pose la question des droits des travailleurs saisonniers.

Face à ces enjeux forts, votre rapporteur souhaite qu’une démarche équilibrée, de nature à renforcer la compétitivité des entreprises du secteur tout en garantissant les droits des salariés, soit mise en œuvre.

S’agissant du problème de compétitivité posé par la rémunération de salariés durant la basse saison, votre rapporteur pense qu’il pourrait être envisagé d’exonérer ou de réduire les cotisations sociales applicables aux salariés du secteur touristique en basse saison, en complément des mesures prévues par la LODEOM ([29]). Cette mesure serait de nature non seulement à renforcer la compétitivité du secteur, et en particulier du secteur hôtelier, mais constituerait également une incitation forte à l’embauche de salariés à l’année plutôt qu’à la saison. Elle devra être conditionnée par des engagements contraignants de la part des entreprises, en particulier en termes de formation des salariés, d’approvisionnements en produits locaux, de développement durable et de mise en valeur de la culture locale. Formellement, ces engagements pourront être pris dans le cadre de conventions signées par les entreprises bénéficiaires ; la violation de ces engagements emporterait la perte du bénéfice de ces mesures.

En ce qui concerne la protection des travailleurs saisonniers, votre rapporteur insiste sur la nécessité d’approfondir leur accompagnement personnel et financier en matière de formation. La période de basse saison constitue en effet une opportunité pour permettre leur montée en compétences, notamment en langues étrangères, d’autant que les hôtels ultramarins souffrent d’un manque de personnels qualifiés. À cet égard, votre rapporteur est en faveur d’une valorisation des filières de formation initiale et continue de l’hôtellerie‑restauration, qui doit pouvoir constituer une filière d’excellence. Il apparaît nécessaire, a minima, de mettre en place des structures de formation dans ce domaine dans l’ensemble des territoires ; en Guyane, la création d’un lycée hôtelier est très attendue, comme votre rapporteur a pu le constater au cours des auditions.

En outre, votre rapporteur considère que la pluriactivité constitue une réponse efficace pour une partie des travailleurs du secteur du tourisme. Elle doit donc être facilitée, tant juridiquement que fiscalement, tout en étant encadrée afin de sécuriser les parcours professionnels des personnes pluriactives. L’article 37 de la loi « EROM » ([30]) prévoit d’ailleurs déjà qu’à titre expérimental et pour une durée de trois ans, dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, le comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles est doté d’une commission sur la pluriactivité, qui est chargée d’une réflexion sur ce sujet.

B. diversifier les offres et les clientèles touristiques, en s’appuyant sur les atouts de chaque territoire

Dans le cadre de la stratégie globale mise en avant par le présent rapport, le choc de compétitivité proposé devra s’accompagner d’une diversification des offres et des clientèles touristiques. La bonne gouvernance de cette stratégie apparaît également essentielle.

1. Miser sur une stratégie de diversification des types de tourisme entre et au sein de chaque territoire ultramarin, en l’associant à une hausse quantitative et qualitative des offres d’hébergement

a. Valoriser l’identité de chaque territoire et dépasser le « carcan » du tourisme balnéaire

L’offre touristique que proposent nos outre-mer aujourd’hui est principalement balnéaire. Il s’agit là d’une conséquence des succès importants rencontrés par ce type de tourisme depuis de nombreuses années dans ces territoires. Sans remettre en cause son caractère stratégique, votre rapporteur est convaincu que les territoires ultramarins pourraient diversifier leur offre touristique en valorisant davantage leurs nombreuses richesses, de toutes natures. Cette démarche entre en adéquation avec les nouvelles aspirations d’une grande partie de la clientèle touristique en quête d’authenticité ; elle est en outre compatible avec la nécessité d’augmenter la dépense moyenne des touristes.

De ce point de vue, nos territoires ultramarins pourraient tirer un plus grand profit de leur diversité externe – par rapport aux autres outre‑mer et aux destinations voisines – et interne. Une telle politique permettrait à chaque destination ultramarine de mettre en avant une véritable identité touristique et une image de marque. De nombreux territoires ultramarins manifestent d’ailleurs la volonté d’aller dans ce sens. Le comité régional du tourisme de La Réunion s’appuie par exemple sur le slogan « L’île de La Réunion, île intense », tirant profit des richesses naturelles de ce territoire.

Votre rapporteur souhaite aller plus loin. Plusieurs voies sont développées ici.

Le tourisme vert ou « écotourisme », centré sur la découverte de la nature, pourrait être encore davantage valorisé dans des territoires reconnus pour leur patrimoine naturel exceptionnel (parc national de La Réunion, parc national de Guadeloupe, parc amazonien de Guyane, parc naturel régional de la Martinique, aires marines protégées, volcans etc.). Pour rappel, les outre-mer représentent notamment 97 % de l’espace maritime français et 80 % de sa biodiversité. Le canyoning, le cyclisme, la randonnée, la découverte de la faune et de la flore constituent autant d’opportunités de développer les activités écotouristiques.

De même, le tourisme bleu ne doit pas se résumer au tourisme balnéaire. Les tourismes de plaisance et fluvial doivent être davantage développés, d’autant plus que les dépenses touristiques générées par ces activités sont élevées. Le secteur de la croisière offre également des perspectives très intéressantes, qui mériteraient d’être mieux exploitées. En Guadeloupe, l’activité de croisière se situe à un niveau historiquement élevé ; en Martinique, il poursuit son rythme de croissance soutenu et a dépassé la barre des 300 000 croisiéristes en 2016. Le secteur tente par ailleurs d’émerger à La Réunion. Les travaux d’agrandissement des ports, l’élargissement des horaires d’ouverture des magasins et le renforcement de la sécurité constituent des pistes de progrès.

En outre, les territoires ultramarins auraient intérêt à tirer davantage parti de leur très riche patrimoine culturel et historique. À cet égard, votre rapporteur tient à saluer les efforts déjà fournis en ce sens. Des villes se sont ainsi engagées dans la mise en œuvre d’une labellisation « Ville d’art et d’histoire », à l’image de Basse-Terre et de Pointe-à-Pitre en Guadeloupe, de Saint-Pierre en Martinique, et de Saint-Denis, notamment, à La Réunion. En outre, deux pratiques et expressions culturelles ultramarines font partie du patrimoine culturel immatériel de l’UNESCO : le Maloya ([31]) de La Réunion et le Gwoka ([32]) de Guadeloupe. Par ailleurs, la Guadeloupe a également valorisé son patrimoine historique lié à la mémoire de l’esclavage par l’ouverture en 2015 du Mémorial ACTe, qui fait désormais partie des lieux incontournables des circuits touristiques aux Antilles. De même, La Réunion commence à mettre en valeur son important patrimoine lié à la piraterie ; un projet d’ouverture d’un musée dans le sud de l’île est à l’étude. En Guyane, les différents sites du bagne (Saint-Laurent-du-Maroni, Îles du Salut etc.) font l’objet de visites touristiques régulières. Votre rapporteur souhaite que ces démarches soient généralisées et approfondies puisqu’elles permettent non seulement d’enrichir l’offre touristique, mais également de valoriser l’identité collective des populations de ces territoires.

Enfin, l’innovation touristique doit devenir un vecteur central du développement du tourisme dans les outre-mer. Il apparaît indispensable d’accompagner les entreprises innovantes dans ce secteur. Plus largement, votre rapporteur invite tous les acteurs du secteur à conserver leur sens de l’innovation. Il apporte notamment son soutien aux défenseurs du « spiritourisme » dans les territoires ultramarins producteurs de spiritueux. Inspiré de l’œnotourisme, le spiritourisme constitue en effet une opportunité forte pour les territoires concernés de valoriser une expertise reconnue, par exemple dans la production de rhum en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion. La mise en valeur touristique des rhums produits localement pourrait passer par une mobilisation de toute la filière et par des actions de sensibilisation envers la population afin de favoriser l’appropriation de cette production négativement marquée historiquement. La mise en avant du spiritourisme pourrait alors permettre de générer un nouveau type de tourisme haut de gamme et des revenus importants pour le secteur hôtelier.

b. La nécessaire hausse quantitative et qualitative de l’offre d’hébergements de tous types et de toutes gammes

Cette démarche de diversification de l’offre touristique, pour être efficace, devra s’accompagner d’une hausse quantitative et qualitative de l’offre d’hébergement, encouragée par les propositions en matière de compétitivité défendues dans le présent rapport.

Votre rapporteur est convaincu que des hébergements de tous niveaux de confort doivent être construits. L’hébergement haut de gamme ne constitue pas une solution miracle qui devrait se substituer aux hébergements caractéristiques du tourisme « de masse ». Le tourisme à bas prix, qui se traduit fréquemment par un phénomène de concentration des visiteurs, présente plusieurs avantages, dont ceux de dynamiser les zones spécifiquement concernées sur un territoire, de développer une variété d’activités économiques locales et de faire vivre les commerces de proximité. Surtout, le développement du tourisme de masse a permis aux destinations de profiter des offres de voyages à forfait proposées par les tour-opérateurs. Dès lors, le développement de l’hébergement haut de gamme doit se faire au même titre que les autres types d’hébergement.

Outre la construction de nouveaux hôtels, des efforts de rénovation doivent également être entrepris massivement. La nécessaire rénovation porte tant sur l’immobilier que sur le mobilier et doit également permettre la mise à niveau technologique des installations. Ce besoin de rénovation est aujourd’hui bien identifié mais nécessite, pour être enclenché à plus grande échelle, que la compétitivité de l’hôtellerie soit rétablie.

En complément de la rénovation des hébergements hôteliers, les territoires ultramarins doivent fournir d’importants efforts en matière de propreté de la voie publique, d’entretien d’espaces verts, d’enfouissement des raccordements, de fourniture d’électricité, d’eau potable et du téléphone fixe, portable et d’internet. Cette politique pourrait être mise en œuvre graduellement, en priorité par poches géographiques stratégiques pour l’hôtellerie, puis dans toute la collectivité.

Enfin, votre rapporteur soutient le développement d’offres d’hébergement alternatives aux hôtels, afin que l’offre d’hébergement soit la plus diversifiée possible. À ce propos, votre rapporteur considère que l’engouement des touristes de séjour pour la location d’appartements et de villas via internet appelle à une meilleure quantification de l’offre et de la demande.

2. Favoriser l’ouverture vers d’autres clientèles touristiques

Le tourisme dans les outre‑mer, qui souffre d’une grande dépendance à l’égard de la clientèle hexagonale et affinitaire et des effets induits en termes de saisonnalité ([33]), bénéficierait d’une diversification de sa clientèle. Celle-ci suppose un désenclavement aérien et une facilitation des démarches d’entrée touristique.

a. Attirer davantage la clientèle régionale et internationale

Les destinations ultramarines françaises doivent repenser leur stratégie de développement touristique afin de faire valoir plus efficacement leurs atouts auprès des clientèles internationales et régionales, en complément du marché métropolitain.

Cette stratégie répond aux faiblesses du tourisme dans les outre‑mer. En parvenant à attirer une clientèle non hexagonale plus nombreuse, les collectivités ultramarines pourraient notamment :

– atténuer la saisonnalité touristique, en attirant en basse saison une clientèle régionale, plus susceptible de se rendre dans ces destinations à ces périodes de l’année qu’une clientèle lointaine ;

– augmenter le niveau de dépense moyen par touriste, la clientèle internationale ayant tendance à dépenser davantage que la clientèle hexagonale ;

– attirer les grands investisseurs hôteliers de renommée internationale, à l’image du groupe Accor.

Pour parvenir à attirer ces clientèles, il convient de renforcer la visibilité de ces territoires tant dans le bassin géographique concerné qu’à l’international, grâce à une communication efficace. Le « cluster tourisme des outre-mer » d’Atout France, porté par le ministère des outre-mer depuis 15 ans, contribue à la promotion des destinations ultramarines à l’étranger par des actions communes de marketing et de communication à destination du grand public, des professionnels et de la presse. Si son activité a toujours été tournée exclusivement vers les principaux marchés européens, en 2017, pour la première fois, le plan d’action a prévu la mise en place d’opérations de communication vers les États-Unis, la Chine et le Brésil. Votre rapporteur s’en félicite et invite les différentes collectivités ultramarines à enrichir leur communication en s’appuyant sur des atouts forts et visibles.

Il est également nécessaire d’offrir des conditions matérielles d’accueil adéquates pour cette clientèle tout au long de l’année, de varier et d’innover en matière touristique ([34]).

b. Pour atteindre cet objectif, permettre le désenclavement aérien de ces destinations, encourager les voyages multi-destinations et faciliter les démarches

i. Encourager le désenclavement aérien des collectivités ultramarines

Le désenclavement aérien des outre-mer doit constituer une priorité pour diversifier la clientèle touristique.

À l’heure actuelle, le nombre et les conditions de concurrence des liaisons aériennes entre l’hexagone et les territoires ultramarins sont acceptables. Huit lignes reliant l’outre-mer à la métropole sont desservies par vol direct ([35]) : trois pour La Réunion (Saint‑Denis-Paris, Lyon et Marseille) et une pour la Guadeloupe (Pointe-à-Pitre-Paris), pour la Martinique (Fort-de-France-Paris), pour la Guyane (Cayenne-Paris) pour la Polynésie française (Papeete-Paris) et, depuis 2016, pour Mayotte (Dzaoudzi-Paris). Les passagers se rendent en Nouvelle-Calédonie principalement via le Japon et l’Australie, en Polynésie française via les États-Unis, à Saint-Barthélemy via Pointe-à-Pitre et Saint-Martin et à Saint-Martin via Pointe-à-Pitre. Au total, une part prépondérante du trafic au départ des départements et régions d’outre-mer est captée par la desserte de Paris, par exemple 60 % pour la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane et 53 % pour La Réunion.

Le constat n’est en revanche pas satisfaisant en ce qui concerne les liaisons régionales et internationales, en particulier dans la Caraïbe.

Dans cette zone, la desserte entre territoires d’outre-mer est certes conséquente ; elle représente 30 % du trafic total pour la Guadeloupe et la Martinique et 23 % pour la Guyane, à laquelle s’ajoutent 10 % de trafic domestique. Toutefois, la desserte régionale et internationale reste modérée, autour de 10 % du trafic total, malgré la relativement bonne connexion de la Guadeloupe et de la Martinique aux hubs américains et canadiens. Le fort potentiel touristique du bassin géographique caribéen et d’Amérique du Sud, centrale et du Nord, rend cette situation particulièrement regrettable.

À La Réunion, à l’inverse, la desserte entre territoires d’outre-mer ne concerne que la liaison avec Mayotte (7 % du trafic) et est supplantée par la desserte régionale et internationale (37 % du trafic). Cette dernière permet l’accès à des hubs de connexion importants, tant en Afrique qu’en Asie : Port-Louis et Maurice au départ des aéroports de Saint-Denis et de Saint-Pierre-Pierrefonds, Johannesburg et Bangkok au départ de l’aéroport de Saint-Denis. Il existe par ailleurs des liaisons aériennes avec Madagascar et les Seychelles.

Globalement, il apparaît nécessaire, d’une part, de renforcer les liaisons internationales et, d’autre part, les liaisons régionales.

S’agissant des liaisons internationales, à court terme, il convient d’intensifier l’activité européenne de l’aéroport d’Orly et de multiplier les accords de préacheminement entre les compagnies desservant les outre-mer et les autres compagnies, y compris « low cost », exploitant des lignes avec des capitales européennes. Lors de son audition, Corsair a indiqué avoir récemment signé un accord avec Easyjet en ce sens. Plus largement, les compagnies ont insisté sur les possibilités offertes par la digitalisation pour encourager le « self‑connect », qui consiste pour les passagers à acheter deux billets séparés et à organiser eux-mêmes les conditions de transfert entre les deux vols (par exemple Rome-Paris puis Paris-Pointe-à-Pitre).

Votre rapporteur considère que le « self-connect » constitue une solution complémentaire aux accords de préacheminement classiques, qui mériterait d’être développée tant au sein de l’aéroport d’Orly qu’en lien avec l’aéroport de Roissy. Il souhaite que ces deux aéroports parisiens en facilitent le fonctionnement, en particulier grâce à des comptoirs de services de transfert plus nombreux. Il invite également à une réflexion sur les conditions d’interdiction des vols nocturnes à Orly et sur la possibilité de créer une exception pour les vols à destination des territoires ultramarins.

À moyen terme, votre rapporteur estime indispensable de relancer le dossier de l’ouverture d’une ligne depuis Roissy pour attirer la clientèle européenne et internationale. Seul un accord avec Air France pourrait durablement permettre la mise en œuvre d’une stratégie intégrée de diversification de la clientèle touristique grâce à la connexion avec Roissy. Cette décision suppose un accompagnement de la part de l’État en attendant que les actions de promotion et d’amélioration de l’offre d’accueil portent leurs fruits.

En ce qui concerne les liaisons régionales, votre rapporteur rappelle que la connexion des territoires d’outre-mer avec les principaux hubs des régions dans lesquelles ils se situent est un enjeu d’attractivité touristique de premier ordre pour capter de nouvelles clientèles.

Des solutions existent tout d’abord en ce qui concerne les liaisons entre les îles d’un même bassin. Ainsi pour les Antilles, la compagnie française Air Antilles Express, en plein développement, assure, directement ou indirectement, des vols vers la Barbade et Antigua, la Guadeloupe et la Martinique, Saint-Martin, Saint-Domingue (République Dominicaine), San-Juan (Porto-Rico) et la Dominique. Dans l’océan Indien, des liaisons quotidiennes existent entre La Réunion et l’île Maurice ; le prix des billets d’avions tend en outre à baisser grâce à une concurrence de plus en plus intense. C’est d’autant plus important que l’île Maurice constitue un hub important que tente de mettre à profit la stratégie des « îles Vanille », qui vise à coupler les destinations des îles de l’océan Indien pour un développement touristique commun.

Votre rapporteur est à cet égard convaincu de l’atout que représente la multi-destinations pour la valorisation des destinations. Il existe par exemple une belle complémentarité entre le tourisme vert et sportif de La Réunion et l’offre balnéaire de l’île Maurice. Aussi, il est dommage qu’il soit aujourd’hui très compliqué de visiter à la fois Cuba et les Antilles françaises au cours du même voyage. Des coopérations régionales sont donc à intensifier pour faciliter les échanges entre les îles soit par bateau, soit par avion.

Le deuxième aspect du désenclavement des outre-mer réside dans leur connexion avec les principaux hubs internationaux rayonnant dans leur région, ce qui est surtout pertinent pour les Antilles et la Guyane. Il est en effet désolant de constater que la proportion de touristes nord-américains dans les Antilles est passée de plus de 30 % dans les années 1970 à 1 % depuis la fin des années 1990. Aujourd’hui, seulement 2 % des passagers se posant en Guadeloupe viennent du continent américain (1 % pour les USA et 1 % pour le Canada). Des solutions spécifiques doivent être trouvées selon les régions.

Dans les Caraïbes, la Guadeloupe et la Martinique sont actuellement chacune desservies par des liaisons aériennes vers les États-Unis (notamment Boston, Baltimore, Chicago, Miami, Montréal, New York et Washington). En outre, la compagnie Air France a annoncé le lancement d’une nouvelle liaison, opérée deux fois par semaine, entre Pointe-à-Pitre et Atlanta – le plus important hub aérien du monde – à partir du 21 novembre 2017. Les clients au départ des États-Unis et du Canada auront donc accès plus facilement aux Antilles françaises, à la Guyane et au réseau régional dans la Caraïbe. Toutefois, si les liaisons vers l’Amérique du Nord se multiplient aujourd’hui, celles vers l’Amérique du sud sont peu développées. Pour se rendre d’Amérique du Sud vers les Antilles françaises, il est aujourd’hui inévitable de passer par Cayenne. Si le rôle de Cayenne comme hub régional peut être une stratégie payante, il apparaît également opportun d’ouvrir des liaisons directes entre le Brésil et l’Argentine, en particulier, et les Antilles françaises, si besoin en s’appuyant sur une délégation de service public internationale.

Votre rapporteur appelle donc à organiser une conférence internationale impliquant notamment les administrations compétentes des pays d’Amérique du Sud, centrale et du Nord et de la Caraïbe, les compagnies aériennes et les collectivités territoriales concernées sur le sujet du développement des interconnexions aériennes dans toute la région. De même, il invite à ouvrir une réflexion sur la possibilité de mettre en place des « accords de ciel ouvert » couvrant certains territoires ultramarins et libéralisant le transport aérien.

ii. Assurer une simplification des démarches d’entrée touristique

Le développement des liaisons aériennes vers les territoires ultramarins doit s’accompagner d’une simplification des démarches des touristes.

L’assouplissement des conditions d’octroi de visas, doit être encouragé. Cette politique, de nature essentiellement réglementaire, est caractérisée dans les outre-mer par le fait qu’aucune collectivité n’appartient à l’espace Schengen. Plusieurs arrêtés sont donc en vigueur en fonction des particularités de chaque territoire.

Depuis 2011, des mesures de simplification ont été prises en la matière afin de favoriser les relations des collectivités avec leur environnement régional. Elles prévoient notamment des dispenses de visa pour les escales et les transits aéroportuaires, ainsi que pour les titulaires de passeport diplomatiques ou de service, mais également la réduction des formalités pour les ressortissants de pays ne présentant pas de risques migratoires. Exemple de bonne pratique, le dispositif « visas Îles Vanille » permet aux ressortissants chinois, indiens et russes séjournant à l’île Maurice ou aux Seychelles de bénéficier à Le Réunion d’une délivrance de visa à la frontière à titre gratuit.

Votre rapporteur salue ces mesures récentes prises pour assouplir les conditions d’octroi des visas. Il estime qu’elles participent également au nécessaire développement de la coopération entre les outre-mer français et leur environnement régional. Il engage le Gouvernement à poursuivre au maximum cette politique en tenant compte des risques migratoires connus.

En dernier lieu, votre rapporteur attire par ailleurs l’attention sur les délais d’attente actuellement très longs subis par de nombreux voyageurs à destination des Antilles lors des contrôles aux frontières aux aéroports d’Orly et de Roissy. L’attente peut atteindre plus d’une heure et demie à Roissy et plus de deux heures à Orly. Face à cette situation inacceptable, votre rapporteur appelle à répondre rapidement à ce problème, par exemple en affectant davantage de fonctionnaires de la police de l’air et des frontières aux postes de contrôle et, pour certaines destinations, en allégeant les procédures de consultation et de vérification des passeports.

3. Assurer la bonne gouvernance de cette stratégie globale du tourisme dans les outre-mer

La stratégie globale exposée par votre rapporteur en matière de tourisme dans les outre‑mer nécessite d’être coordonnée entre les différents acteurs, aux premiers rangs desquels l’État, les collectivités territoriales et les différents acteurs du tourisme. Si les politiques touristiques, qui relèvent de la compétence des collectivités territoriales, doivent être différenciées en fonction des territoires, la stratégie globale, en particulier fiscale et économique, doit faire l’objet d’une concertation et d’un pilotage commun.

À cet égard, votre rapporteur souhaite que les Assises des outre-mer, qui vont s’ouvrir dans les prochains jours, soient l’occasion de mettre en avant la priorité économique du développement touristique et permettent une concertation sur les moyens qui doivent être mobilisés pour l’encourager.

— 1 —

Examen en commission

Dans le cadre de la commission élargie du 30 octobre 2017 la commission des affaires économiques a examiné pour avis, sur le rapport de M. Serge Letchimy, les crédits de la mission « Outre-mer » (voir le compte rendu officiel de la commission élargie du 30 octobre 2017, sur le site internet de l’Assemblée nationale ([36])).

* *

À l’issue de la commission élargie, la commission des affaires économiques a délibéré sur les crédits de la mission « Outre-mer ».

La commission examine l’article 29, elle est saisie de l’amendement n° II‑CE64 de M. Serge Letchimy.

M. le président Roland Lescure. Je demande à M. Serge Letchimy de bien vouloir présenter son amendement.

M. Serge Letchimy. Les Antilles françaises ont récemment connu deux catastrophes consécutives avec le passage des ouragans Irma puis Maria, dont les vents ont respectivement dépassé 250 km/h et 300 km/h. Les dégâts engendrés sont considérables, notamment en matière de logements. Pour rappel, la reconstruction des immeubles d’habitation et des maisons individuelles avait pris plus de dix ans en Guadeloupe suite au passage de l’ouragan Hugo en 1989. Aujourd’hui, de nombreuses familles logent dans des habitations de fortune, qui ne procurent pas de protection face aux vents forts.

C’est dans cette optique que j’invite le Gouvernement non seulement à mettre en œuvre les actions d’urgence prises habituellement après ce type de catastrophes, mais également à déployer des politiques de plus long terme. En effet, si des aides existent en faveur de l’amélioration du parc de logements privés en matière de salubrité, via l’Agence nationale de l’habitat, aucune aide n’est prévue pour le renforcement de la résistance des habitations face aux risques cycloniques et sismiques. Cette situation est incompréhensible. Mon amendement propose d’y remédier en débloquant 5 millions d’euros, transférés du programme 138 au programme 123. Surtout, il ouvre une porte pour inciter le Gouvernement à créer une ligne de crédits en faveur de ce type de travaux.

M. Olivier Serva. Sur le fond, votre amendement est totalement justifié. Effectivement, comme l’a rappelé Madame la ministre, il n’existe pas de crédits destinés à la consolidation des habitations contre les risques sismiques et cycloniques. Or, ces risques s’imposent de plus en plus fortement à nos territoires ultramarins. La réflexion mérite donc d’être poussée plus loin en ce sens.

Cependant, les dispositifs de défiscalisation existants mentionnés aux articles 199 undecies A et 199 undecies C pourraient être étendus pour permettre de répondre à cet objectif. Je déposerai donc, devant la commission des finances sur les articles non rattachés, des amendements qui vont dans ce sens. Dans cette optique, nous sommes défavorables à l’adoption de votre amendement.

M. Serge Letchimy. Mon collègue Olivier Serva a bien souligné l’intérêt de mon amendement sur le fond mais il s’est trompé sur la manière d’atteindre l’objectif souhaité. La défiscalisation dont il parle n’est applicable qu’aux logements de plus de 20 ans et n’est, par nature, ouverte qu’aux personnes qui payent des impôts. Malheureusement, étant donné qu’environ 22 % de la population active des territoires concernés est au chômage, le nombre de personnes susceptibles de bénéficier de la défiscalisation est limité. Dès lors, les personnes les plus démunies, qui sont également celles qui vivent dans des habitations les plus vulnérables, ne perçoivent aucune aide. L’amendement que je dépose vise donc à répondre à cette situation. Je ne comprends pas pourquoi, par ailleurs, le Gouvernement ne dédie aucun fonds spécial en faveur de la reconstruction des habitations à Saint‑Martin. L’adoption de l’amendement permettrait d’enclencher une démarche dans cette voie, par sens de responsabilité et d’anticipation face à ce genre de catastrophes.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Je soutiens cet amendement qui vise à accompagner les personnes dont l’habitation n’est pas assurée et qui ne sont pas imposables, et devraient donc être aidées. Cela participerait à la politique de prévention qui doit être mise en place contre ces événements majeurs que sont les séismes et les cyclones, dont les dangers ont été mis en évidence au cours du mois de septembre. L’amendement que nous discutons, à la différence des dispositifs de défiscalisation, concerne les personnes les plus défavorisées.

M. Olivier Serva. En réalité, la défiscalisation sur l’habitat social individuel concerne justement des personnes, souvent âgées, aux revenus très modestes, qui touchent moins de 900 euros par mois. Le dispositif de la défiscalisation leur permet, pour des habitations de plus de 20 ans, de rénover significativement leur habitation. L’amendement que je déposerai devant la commission des finances sur les articles non rattachés vise à étendre ce dispositif aux travaux de consolidation face aux risques sismiques et cycloniques. Les personnes démunies pourront donc bien bénéficier de ces mesures.

L’amendement II‑CE 64 est rejeté.

M. le président Roland Lescure. Je demande à M. Serge Letchimy de bien vouloir formuler un avis sur les crédits de la mission « Outre-mer ».

M. Serge Letchimy. Je m’abstiens sur le vote de ces crédits.

La commission émet un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Outre‑mer ».

M. le Président Roland Lescure, nous sommes à présent saisis d’un amendement portant article additionnel après l’article 57.

La commission examine l’amendement n° II‑CE65 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. Il s’agit d’un amendement d’appel pour ouvrir la discussion concernant le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Deux enjeux se présentent à nous.

Premièrement, le Gouvernement a décidé de mettre fin au CICE et de le transformer en réduction de charges, sans que nous ne connaissions les modalités précises de cette transformation et ses conséquences sur l’activité et l’emploi. Pour l’outre-mer, le Gouvernement ne nous apporte pas de réponse très précise sur la question de savoir si ces baisses de charges vont se substituer ou non aux dispositifs de défiscalisation prévus par la loi pour le développement économique des outre-mer. Or, la compétitivité économique est un sujet essentiel dans nos régions ultramarines. En outre, nous considérons, comme l’affirme M. Olivier Serva dans son rapport spécial sur le présent projet de loi de finances, qu’il est indispensable de créer un moratoire sur la fin des dispositifs de défiscalisation, notamment s’agissant du dispositif destiné à la réhabilitation des logements de plus de 20 ans, dont nous venons de parler et qui doit s’éteindre fin 2017. Je note d’ailleurs qu’il n’est pas certain que les habitants de Saint‑Martin éligibles à cette défiscalisation pourront en bénéficier, ce dispositif s’éteignant très prochainement.

En second lieu, nous considérons qu’il est inutile que le CICE s’applique aux centres commerciaux, aux concessionnaires de voitures, à La Poste et aux banques, qui ne devraient pas en bénéficier. À travers cet amendement demandant la production d’un rapport, nous demandons, en sens inverse, que le CICE s’applique à l’hôtellerie, et au tourisme en général, à un taux suffisamment élevé pour assurer la compétitivité de ce secteur.

M. Olivier Serva. Mon collègue Serge Letchimy a tout à fait raison de constater que le tourisme fait partie des industries les plus importantes, souvent même la plus importante, dans les outre-mer ; elle doit donc être soutenue. Le tourisme, l’hôtellerie en tout cas, doit faire face à des coûts salariaux bien supérieurs à ceux constatés dans l’environnement caribéen. En ce sens, nous avons d’ailleurs mené une réflexion commune et échangé avec des acteurs du secteur dans les outre‑mer.

Cependant, cet amendement pose trois problèmes. En premier lieu, porter le taux du CICE à 50 % pose un problème de réglementation européenne en matière d’aides d’État, qui doit être purgé. En deuxième lieu, le taux lui-même ne fait pas l’objet d’un accord de tous les acteurs du secteur : alors que semblait émerger un consensus au départ, il est aujourd’hui beaucoup moins évident. En dernier lieu, les Assises des Outre-mer, qui vont débuter, vont être l’occasion de réfléchir sur ce sujet et de tenter d’aboutir à une position commune sur le taux et les secteurs concernés, comme le tourisme, et l’hôtellerie en particulier. Il s’agira là d’une décision de plus long terme que ce que propose cet amendement.

Pour ces raisons, nous sommes défavorables à l’adoption de l’amendement.

M. Serge Letchimy. M. Olivier Serva a anticipé la discussion des amendements que je déposerai, en commission des finances sur les articles non-rattachés et en séance publique, pour porter le CICE à un taux élevé dans le secteur du tourisme. N’oublions pas que de nombreuses chambres d’hôtels ont été fermées dans les Antilles françaises ces dernières années, que la compétitivité de l’hôtellerie y est catastrophique, les coûts fixes étant bien plus élevés qu’en République dominicaine par exemple, que la saisonnalité a des effets désastreux, que la bataille du désenclavement aérien, tant avec l’Europe qu’avec l’Amérique, n’est toujours pas gagnée et, enfin, que le secteur touristique dépend encore très largement des touristes venant de l’hexagone.

Je précise que l’amendement que nous discutons actuellement ne prévoit pas de porter le CICE à 50 % dans le secteur du tourisme mais demande simplement qu’un rapport soit rédigé à ce sujet.

La commission rejette l’amendement n° II‑CE65.

([1]) Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique

([2]) Accord de Guyane du 21 avril 2017 - Protocole « Pou Lagwiyann dékolé »

([3]) Rétrocessions de crédits de la mission « Outre-mer » vers la mission « Enseignement scolaire » représentant un total de 93 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 83 millions d’euros en crédits de paiement.

([4]) En autorisations d’engagement

([6]) Soit une hausse de 53 à 54 millions d’euros en crédits de paiement et en autorisations d’engagement.

([8]) Plus précisément, de l’action n° 6 « Collectivités territoriales » du programme 123.

([9]) Plus précisément, vers l’action n° 214 « Soutien de la politique de l’Éducation nationale » pour trois d’entre elles et vers l’action n° 214 « Enseignement public du second degré » pour la dernière.

([10]) À noter que si l’on prend en compte les mesures de périmètre, qui se concentrent sur ce programme 123, les autorisations d’engagement diminuent de 73 M€ (soit ‑ 8,6 %) et les crédits de paiement de 53 M€ (soit ‑ 6,7 %).

([11]) Ces chiffres incluent la contribution de l’État au compte d’affectation spéciale « Pensions ».

([12]) Accord de Guyane du 21 avril 2017 - Protocole « Pou Lagwiyann dékolé ».

([13]) Accord de Guyane du 21 avril 2017 - Protocole « Pou Lagwiyann dékolé ».

([15]) Le tourisme affinitaire est une forme de tourisme dont la motivation principale est de rendre visite à des connaissances ou à des proches.

([16]) Les handicaps dont souffrent les territoires ultramarins en matière touristique font l’objet de plus longs développements infra.

([19]) Cour des comptes, Rapport public annuel 2014, février 2014, « Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut ».

([20]) Groupe de sièges loués dans un avion par une agence de voyages pour les sous-louer ultérieurement.

([21]) Loi n° 2009‑594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

([22]) KPMG, Bilan et perspectives pour l’industrie hôtelière française, septembre 2014.

([23]) Loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986.

([24]) Cour des comptes, Rapport public annuel 2014, février 2014, « Le tourisme en outre-mer : un indispensable sursaut ».

([25]) 21 attaques de requin ont eu lieu entre 2011 et avril 2017. Neuf de ces attaques ont été mortelles.

([27]) Seuls sont pris en compte ici les hébergements locatifs déclarés.

([28]) Votre rapporteur déposera un amendement en ce sens lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2018.

([29]) Loi n° 2009‑594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

([30]) Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

([31]) Le Maloya est inscrit depuis 2009 au patrimoine culturel immatériel de l’UNESCO. Il est à la fois une forme de musique, un chant et une danse propres à l’île de La Réunion.

([32]) Le Gwoka est inscrit depuis 2014 au patrimoine culturel immatériel de l’UNESCO. Pratiqué par tous les groupes ethniques et religieux de la société guadeloupéenne, il combine le chant responsorial en créole guadeloupéen, les rythmes joués aux tambours ka et la danse.

([35]) C’est-à-dire avec numéro de vol unique mais pouvant comporter une escale.