N° 2303

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

 

TOME VII

 

 

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

 

 

PAR Mme Valérie Boyer

Députée

——

 

 

Voir le numéro : 2301.


 


— 1 —

 

SOMMAIRE

Pages

introduction

I. LA problÉmatique migratoire demeure forte en dÉpit dune baisse relative

A. Les flux migratoires ENREGISTRENT une diminution mais imposent néanmoins une vigilance de tous les instants

1. Les flux irréguliers vers lEurope sont en baisse mais restent préoccupants

2. Les demandes dasile enregistrées en Europe sont en diminution continue

B. le cas français se révèle singulier face à la problématique migratoire

1. La pression migratoire continue de peser fortement sur la France

a. La pression des flux irréguliers en direction de la France

b. La nécessité dune meilleure coopération avec les pays dorigine ou de transit

2. Les demandes dasile enregistrées en France sont en hausse constante

a. Une hausse imputable à deux phénomènes : les mouvements secondaires et la libéralisation du régime des visas pour certains pays

b. Une harmonisation européenne en matière dasile apparaît comme une nécessité

II. le régime français de protection sociale des personnes étrangÈres Apparaît contestable

A. Laccès aux soins des personnes étrangères

1. Le nécessaire encadrement de laide médicale de lÉtat

2. La nécessité dune refonte de ladmission au séjour pour raisons de santé

a. Un dispositif extrêmement généreux et unique en Europe

b. La réforme de la procédure d’admission au séjour pour soin a permis des avancées certaines en matière de lutte contre la fraude qui doivent désormais être confirmées

B. la prise en charge dun public vulNérable : le cas des mineurs non accompagnés

1. Lafflux exponentiel des mineurs non accompagnés expose le dispositif daccueil et de protection à une surchauffe

a. Le nombre de mineur non accompagné est en hausse constante en France

b. Laccueil de ce public vulnérable représente une lourde charge à laquelle les départements ne parviennent que difficilement à faire face

2. Le nouveau dispositif dappui à lévaluation de la minorité semble faire ses preuves et mériterait une généralisation sur tout le territoire

a. Lévaluation est impérative pour protéger ceux qui nécessitent effectivement une protection

b. La mise en place du fichier national produit des résultats satisfaisants

CONTRIBUTION DE M. JEAN-MICHEL CLÉMENT AU NOM DU GROUPE LIBERTÉS ET TERRITOIRES

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Présentation DE l’avis devant la commission des affaires étrangÈres

EXAMEN DES CRÉDITS

Liste des personnes auditionnées par lA rapporteurE

ANNEXE


— 1 —

SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE

Recommandations d’ordre général :

1) Réduire l’immigration légale à son strict minimum en fixant, chaque année, des plafonds limitatifs d’immigration, votés par le Parlement ;

2) Donner instructions aux préfets pour exécuter toutes les mesures d’éloignement, dont les obligations de quitter le territoire français (OQTF) notifiées aux personnes en situation irrégulières, notamment les déboutés du droit d’asile, et qui trop souvent restent aujourd’hui lettre morte ;

3) Redonner aux forces de l’ordre les moyens de donner force à la loi et de faire respecter la réglementation en matière de séjour en rétablissant notamment le délit de séjour irrégulier supprimé par la loi du 31 décembre 2012 ;

4) Conditionner strictement l’aide au développement accordée par la France aux pays d’origine à une collaboration renforcée pour permettre la fiabilisation des documents d’identité de leurs ressortissants et faciliter le retour de leurs ressortissants se trouvant en situation irrégulière sur le territoire national ;

5) Conditionner l’accès aux prestations sociales à une durée de résidence légale de 10 ans en France ;

6) Restreindre l’acquisition de la nationalité française en la subordonnant à une entrée légale sur le territoire, y compris pour les mineurs, sauf pour les personnes ayant la qualité de réfugié ;

7) Empêcher strictement l’accès à la nationalité française à toute personne constituant une menace grave pour l’ordre public, ayant été condamnée en dernier ressort en France pour crimes ou délits, quelle que soit l’infraction considérée, ayant été inscrite au fichier de traitement des signalés pour la prévention et la radicalisation à caractère terroriste ;

8) Renforcer la protection effective des frontières extérieures de l’Union européenne en s’appuyant notamment sur un véritable corps de gardes‑frontières européens. Procéder urgemment à la refondation de l’espace Schengen, en facilitant, en cas de besoin, le rétablissement des frontières nationales et en suspendant la participation à l’espace Schengen de tout État n’assumant pas correctement ses obligations ;

9) Améliorer globalement les outils statistiques (répartition par nationalité des bénéficiaires de l’AME, durée de l’AME, âge et distinction par sexe des personnes appréhendées en situation irrégulière…) dont votre rapporteure déplore l’inexistence ou la faiblesse. Mise en place également d’une véritable comptabilité analytique permettant de retracer précisément le coût de l’ensemble des procédures en lien avec les questions migratoires afin de renseigner au mieux nos concitoyens sur la réalité de l’immigration en France.

Recommandations concernant l’asile :

10) Adapter, au plus vite, les conditions matérielles d’accueil des demandeurs d’asile (allocation perçue par les demandeurs et financement des structures d’hébergement) dont le coût ne cesse d’augmenter en raison d’un afflux de demandeurs d’asile en France, chaque année plus important ;

11) Refondre rapidement le régime d’asile européen commun afin d’harmoniser les pratiques et les règles régissant l’asile s’agissant notamment des taux de protection ;

12) Généraliser l’examen des demandes d’asile au sein de « hot spots » installés à proximité de zones de conflit ;

13) Soumettre, chaque année, la liste des « pays d’origine sûrs » à l’examen et au vote du Parlement ;

14) Faciliter le refus ou le retrait de la qualité de réfugié à tout individu qui serait condamné en dernier ressort pour tout crime ou tout délit, quelle que soit la durée d’emprisonnement ;

Recommandations concernant l’accès aux soins des personnes étrangères

15) Repenser et resserrer le dispositif de l’aide médicale de l’État (AME) (848 millions d’euros en 2018) en vue de le limiter le panier de soins à une « aide médicale d’urgence » ne couvrant que les soins urgents et vitaux. À défaut, instaurer pour les soins particulièrement coûteux, une obligation d’agrément préalable des caisses d’assurance maladie. Œuvrer, par ailleurs, pour l’instauration d’une « aide médicale d’urgence » (AMU) unifiée au niveau de l’Union européenne afin d’éviter tout « nomadisme » entre États ;

16) Repenser et resserrer le dispositif de l’admission au séjour pour raisons de santé, dont la générosité est unique en Europe, en révisant le panier de soins, afin de réduire l’attractivité de la France vis‑à‑vis des candidats à l’immigration. Renforcer, par ailleurs la lutte contre l’usurpation d’identité et la fraude aux analyses biologiques, en liant l’attribution d’une carte donnant accès aux soins à une identité fiable ;

17) Œuvrer pour la mise en place de dispositifs efficaces permettant aux hôpitaux publics de recouvrer le plus tôt possible les créances des patients étrangers non‑résidents. Rendre, par ailleurs, de toute urgence pleinement opérationnel le protocole de soins bilatéral entre la France et l’Algérie ;

18) Faciliter pour les caisses primaires d’assurance‑maladie le recours et le croisement de l’ensemble des fichiers (visabio, eurodac et d’appui à l’évaluation de la minorité) afin de permettre un meilleur suivi des personnes étrangères en France et ainsi restreindre au maximum toute possibilité d’abus et de fraudes.

Recommandations concernant la protection des mineurs non accompagnés

19) Recentraliser la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA), les départements ne pouvant plus faire face à leur afflux exponentiel. Cette prise en charge ne concerne pas uniquement la protection de l’enfance mais comporte également une dimension migratoire relevant, à ce titre, d’une compétence régalienne ;

20) Généraliser de manière obligatoire sur l’ensemble du territoire le recours au fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM) qui fournit de très bons premiers résultats et permet de lutter efficacement contre la fraude ou le « nomadisme » entre départements ;

21) Améliorer les recherches concernant l’identité des MNA et systématiquement rechercher les parents de ces derniers lorsqu’ils arrivent en France au nom du devoir d’humanité et de responsabilité des parents à l’instar de qui se fait à Malte.

 


     

   introduction

La commission des affaires étrangères est saisie pour avis afin de se prononcer sur les crédits de la mission Immigration, asile et intégration du projet de loi de finances pour 2020. Cette mission comporte deux programmes : le programme 303 Immigration et asile et le programme 104 Intégration et accès à la nationalité française.

Cette mission se structure autour de trois grands axes d’action : la maîtrise des flux migratoires, l’intégration des personnes immigrées en situation régulière et la garantie du droit d’asile.

Comme l’an passé, le budget de la mission Immigration, asile et intégration est en augmentation. Les crédits de la mission inscrits au projet de loi de finances pour 2020 sont en hausse de 4,47 % en autorisation d’engagement (AE) et de 7,68 % en crédits de paiement (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2019, et représentent ainsi respectivement 1,93 et 1,82 milliard d’euros.

Le programme 303 Immigration et asile voit ses crédits pour 2020 portés à 1,50 milliard d’euros en AE et 1,38 milliard d’euros en CP, en hausse respectivement de 53,8 millions d’euros et de 100,8 millions d’euros. Cette hausse vise principalement l’action 2 Garantie de lexercice du droit dasile, avec une hausse de 118,6 millions d’euros en AE et 138,8 millions d’euros en CP, afin de renforcer les capacités d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile, tandis que l’action 3 Lutte contre limmigration irrégulière enregistre une baisse significative, de l’ordre de ‑26,39 % en AE et ‑9,98 % en CP par rapport à l’an passé, ce qui ne manque pas d’interpeller fortement votre rapporteure au regard des défis que notre pays doit relever en la matière.

Pour leur part, les crédits du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française atteignent 408 millions d’euros, soit une hausse marquée par rapport à 2019, à hauteur de 28,9 millions d’euros en AE et de 28,9 millions d’euros en CP.

Votre rapporteure estime que le budget de la mission Immigration, asile et intégration n’est pas à la hauteur des enjeux. Les crédits sont globalement en hausse mais ils ne permettront pas de répondre aux défis migratoires à laquelle la France est confrontée et aux attentes légitimes de nos concitoyens en la matière.

Cette année les travaux de votre rapporteure se sont essentiellement portés sur la dimension sociale de l’immigration en France et plus particulièrement sur la question de l’accès aux soins et de la prise en charge du public vulnérable que constituent les mineurs non accompagnés (MNA). Ces dispositifs, que votre rapporteure estime dysfonctionnels, représentent souvent une charge pour les finances publiques et ont le tort, pour certains d’entre eux, de renforcer l’attractivité de la France aux yeux des candidats à l’immigration.

En dépit d’une diminution des mouvements migratoires vers l’Europe, de l’ordre de 29 % par rapport à l’an passé ([1]), la France demeure, entre autres, exposée à une forte augmentation des demandes d’asile conduisant à une saturation du système. En 2018, la France a enregistré 123 000 demandes d’asile – un record – soit une augmentation de 22 % par rapport à l’année précédente. Dans le même temps, le nombre de demandes d’asile diminuait de 10 % dans le reste de l’Europe. Cette diminution s’est particulièrement illustrée en Italie (– 58 %), en Hongrie (– 80 %), en Autriche (– 46 %) et en Allemagne (– 17 %).

La France se trouve ainsi dans une situation singulière vis-à-vis de ses partenaires européens en raison de deux phénomènes :

– les mouvements migratoires secondaires en provenance d’autres pays européens. En moyenne 30 % des demandeurs d’asile en France ont déjà déposé un dossier dans un autre État membre de l’Union européenne (UE) et ne relèvent pas en principe de notre responsabilité ;

– la part importante de demandes d’asile émanant de ressortissants de pays que la France considère comme sûrs. Un pays est considéré d’origine sûre, sur la base de la convention de Genève et de la directive européenne sur les procédures d’asile, lorsqu’un système démocratique y est en place et que de façon générale et permanente, il n’y a pas de persécution, pas de torture, ni de traitement ou punitions inhumains ou dégradants, pas de menace de violence, et pas de conflit armé (cf. annexes).

La hausse importante de la demande d’asile en France a mécaniquement des conséquences sur le coût de l’allocation perçue par les demandeurs et le financement des structures d’hébergement. À titre d’illustration, s’agissant de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA), la loi de finances initiale pour 2018 prévoyait un montant de 317,7 millions d’euros en CP, celui‑ci s’est finalement situé à 424,2 millions d’euros en exécution.

Bien qu’aucune solution politique satisfaisante n’ait été proposée pour répondre à ces deux phénomènes, l’ensemble des prévisions du Gouvernement reposent pour 2020 – comme l’an passé – sur une stabilisation de la demande d’asile. Votre rapporteure, au regard de la situation actuelle, estime celle‑ci au mieux irréaliste, au pire irresponsable.


— 1 —

I.   LA problÉmatique migratoire demeure forte en dÉpit d’une baisse relative

A.   Les flux migratoires ENREGISTRENT une diminution mais imposent néanmoins une vigilance de tous les instants

1.   Les flux irréguliers vers l’Europe sont en baisse mais restent préoccupants

Au 4 août 2019, 47 939 arrivées irrégulières ont été recensées, soit une moyenne 221 personnes par jour, et une diminution de 39 % par rapport à la même période en 2018. Les flux se maintiennent néanmoins à des niveaux élevés, et le risque d’une recrudescence n’est pas écarté, tant la situation économique et politique au voisinage de l’Europe reste difficile. Par ailleurs, les « stocks » s’accumulent d’année en année.

Le tableau, ci‑après, présente l’évolution de la proportion d’immigrés en France métropolitaine de 1946 à 2017 en pourcentage :

Source : recensements et EAR, Insee

La géographie des routes migratoires est en perpétuelle recomposition : alors que la route de Méditerranée orientale et des Balkans dominait en 2015, puis la route de Méditerranée centrale entre 2016 et 2017, la route de Méditerranée occidentale, via l’Espagne, était devenue prédominante en 2018. En 2019, c’est la route orientale qui est redevenue la principale route migratoire vers l’Europe. Une pression inquiétante sur Chypre doit notamment être relevée.

À la date du 4 août 2019, les flux se répartissent principalement comme suit :

– en Méditerranée orientale, avec 25 342 personnes arrivées en Europe par la Turquie au lieu de 28 030 à la même période en 2018, majoritairement vers la Grèce (24 300) et dans une moindre mesure vers l’Italie (911) et la Bulgarie (131). Cette voie représente 53 % des arrivées. Les nationalités les plus représentées arrivant en Grèce sont les Afghans (7 870), les Syriens (3 304), les Turcs (2 890), les Irakiens (2 227) et les Congolais (1 425). La Turquie continue à faire face à une pression migratoire importante avec 137 035 migrants appréhendés depuis le début de l’année 2019. Les arrivées depuis la Turquie ont lieu dans les îles grecques et également par voie terrestre. Sur les îles grecques, les capacités d’accueil des hotspots sont saturées. Par ailleurs une pression migratoire constante s’exerce depuis la Grèce vers les Balkans occidentaux ;

– en Méditerranée centrale, 5 559 entrées irrégulières ont été recensées (en baisse de l’ordre de 71 % par rapport à la même période en 2018). Les nationalités les plus représentées sont les Tunisiens (911), les Soudanais (830), les Pakistanais (660), les Ivoiriens (493), les Irakiens (357), les Algériens (352), les Bangladais (253) et les Érythréens (179). La Tunisie constitue le principal pays de départ vers l’Italie, tandis que la Libye est le seul pays de départ vers Malte. Entre juillet 2018 et juillet 2019, l’île de Malte a connu une hausse des arrivées de l’ordre de 473 % (1 443 arrivées contre 252 à la même période) ;

– en Méditerranée occidentale, 17 038 arrivées ont été constatées via l’Espagne ([2]) en 2019 en baisse de l’ordre de 37,1 % par rapport à la même période en 2018. Les principales nationalités d’origine sur cette voie sont les Marocains (3 553), les Maliens (1 645), les Guinéens (1 621), les Ivoiriens (1 378) et les Sénégalais (1 093).

Les actions des navires d’associations intervenant en Méditerranée

Les obligations des États en matière de recherche et sauvetage (Search And Rescue  SAR en anglais) sont fixées par la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) du 1er novembre 1974 et la convention SAR du 27 avril 1979. Ces conventions imposent trois types d’obligations : obligation de prévoir des moyens de recherche et de secours en mer, obligation de secourir les personnes en détresse, obligation de procéder à leur débarquement dans un lieu sûr.

L’État côtier concerné est responsable de la coordination des opérations de sauvetage réalisée dans sa zone SAR et les États limitrophes sont tenus par une obligation de coopération en la matière. Le principe de liberté de la haute mer veut que seul l’État du pavillon du navire puisse contrôler et arraisonner ce dernier dans les eaux internationales.

L’action des associations en mer doit impérativement s’inscrire dans ce cadre régi par les obligations internationales du droit de la mer et du droit national des États côtiers et du pavillon. Or, votre rapporteure constate que de nombreux navires d’associations ne sont pas équipés pour effectuer des opérations de secours en mer, se limitant parfois à donner leurs coordonnées géographiques en mer sur Twitter, ce qui a pour effet d’encourager les manœuvres des trafiquants.

Votre rapporteure s’insurge contre ces actions qui ont pour effet de susciter un « appel dair » qui porte in fine préjudice aux personnes en détresse et aggrave la situation migratoire de l’Europe. Lors de son déplacement à Malte, les autorités locales lui ont fait part de l’existence de navires d’associations opérant à proximité des côtes libyennes ou interceptant directement des radeaux, sans les avoir préalablement informées de la situation. Les associations doivent pourtant obligatoirement agir en lien avec les États concernés. De tels agissements sans aucune coordination ne sont pas acceptables et doivent conduire à des sanctions.

Les flux en cause touchent particulièrement quatre États : l’Italie, la Grèce, l’Espagne et Malte. Ces États ont du mal à accueillir dans de bonnes conditions des migrants et des demandeurs d’asile qui arrivent toujours plus nombreux sur leurs côtes. C’est ainsi que le gouvernement italien a décidé de fermer ses ports à l’immigration au cours de l’été 2018.

La France admet qu’en cas de pression migratoire disproportionnée sur un État côtier, celui-ci doit, en contrepartie de la mise en œuvre de ses obligations au titre du sauvetage, des contrôles frontaliers et de l’éloignement, pouvoir bénéficier de la solidarité de ses partenaires pour l’accueil de personnes en besoin de protection. C’est dans ce contexte que la France prend part aux opérations de relocalisations. Entre 2015 et 2017, la France a relocalisé 5 029 personnes (4 394 à partir de Grèce et 635 à partir de l’Italie). En outre, à la suite de la politique de fermeture des ports italiens durant l’été 2018, des relocalisations ad hoc et volontaires ont eu lieu pour certains des débarquements intervenus à Malte, en Italie et en Espagne. Au total, au 25 juillet 2019, 380 personnes sont arrivées en France par ce biais.

Dans l’attente d’une refonte de l’intégralité du régime d’asile européen commun la France travaille à dégager avec ses partenaires européens une solution temporaire s’agissant de ces débarquements. Une déclaration conjointe a été adoptée, en ce sens, à La Valette le 23 septembre dernier à l’initiative de l’Allemagne, de la France, de l’Italie et de Malte proposant un mécanisme coordonné et transitoire pour faire face aux débarquements consécutifs à des sauvetages en mer. Cet arrangement temporaire se fonde sur une participation volontaire et vise à remplacer les relocalisations ad hoc précitées par des règles pérennes en matière de débarquement suite aux opérations SAR et de relocalisation de demandeurs d’asile. Cette initiative transitoire a notamment reçu le soutien de l’Irlande, de la Lituanie, du Luxembourg et du Portugal mais se heurte néanmoins aux réticences de nombreux autres États membres de l’Union.

Dans le cadre de ce mécanisme, il est prévu que le port de Marseille soit un port d’accueil, parmi d’autres, des migrants de Méditerranée en provenance du continent africain. Il n’est pas juste d’évoquer uniquement le port de Marseille alors que la ville de Marseille n’a donné ni son avis ni son aval. Votre rapporteure a interpelé le Premier ministre, le 7 octobre 2019, lors du débat sur la politique migratoire de la France et de l’Europe sur les accords passés à La Valette à ce sujet sans obtenir de réponse de sa part. Elle s’insurge contre cette idée, avancée sans aucune consultation préalable des élus locaux, alors que la ville de Marseille est actuellement confrontée à de nombreux défis socio‑économiques d’envergure. Compte tenu de sa fragilité actuelle, Marseille ne peut en cas endosser cette responsabilité. Votre rapporteure restera extrêmement vigilante sur ce point.

2.   Les demandes d’asile enregistrées en Europe sont en diminution continue

Au 4 août 2019, 395 094 demandes d’asile ont été recueillies dans l’UE, en Suisse et en Norvège, dont 81 830 en Allemagne (21 %), 81 194 en France (21 %), 65 320 en Espagne (17 %), 36 856 en Grèce (9 %), 23 598 au Royaume‑Uni (6 %) et 22 562 en Italie (6 %). Les trois premières nationalités concernées au titre de 2019 sont les Syriens (32 864 demandes), les Afghans (28 235), les Vénézuéliens (25 637) et les Irakiens (19 571).

Les neuf pays européens principaux destinataires des demandes d’asile sont en 2019, d’après le Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEAA) et Eurostat : l’Allemagne, la France, l’Espagne, la Grèce, le Royaume‑Uni, l’Italie, les Pays‑Bas, la Belgique et la Suède.

Le tableau, ci‑après, montre l’évolution du nombre de demandes d’asile par pays au sein de l’UE pour la période 2015‑2018.

Évolution du nombre de demandes d’asile dans l’Union européenne
pour la période 2015‑2018

Demandes d’asile
Pays/Année 

 

2015

2016

2017

2018

Variation

2017 - 2018

Union européenne-28 États

 

1 322 845

1 260 910

712 235

646 060

- 9.3 %

Allemagne

 

476 510

745 155

222 560

184 180

-17.1 %

France

 

76 165

84 270

99 330

120 425

21.2 %

Espagne

 

14 780

15 755

36 605

54 050

47,6 %

Grèce

 

13 205

51 110

58 650

66 965

13.8 %

Royaume-Uni

 

40 160

39 735

34 780

37 730

8.8 %

Italie

 

83 540

122 960

128 850

59 950

-53.9 %

Pays-Bas

 

44 970

20 945

18 210

24 025

33.3 %

Belgique

 

44 660

18 280

18 340

22 530

22.2 %

Suède

 

162 450

28 790

26 325

21 560

-19.2 %

Source : ministère de l’intérieur.

Si la demande d’asile est en baisse depuis 2015 au niveau de l’UE, ainsi qu’en Allemagne, en Italie – qui passe de la deuxième position en 2015, 2016 et 2017 à la quatrième en 2018 et à la sixième en 2019 – et en Suède, on observe en revanche une hausse de la demande d’asile en France du fait notamment des mouvements secondaires et de la demande en provenance d’Albanie et de Géorgie, et en Espagne, du fait d’une arrivée accrue de ressortissants d’Amérique latine (Venezuela et Colombie) et de l’augmentation des arrivées par la Méditerranée occidentale.

Depuis le début de l’année 2019, la Grèce connaît une baisse de 17 % des arrivées irrégulières sur son territoire. Elle avait enregistré, au 4 août 2019, 36 854 demandes d’asile la plaçant au quatrième rang des États membres recevant le nombre le plus important de demandes de protection internationale.

En Italie, le nombre d’arrivées sur les six premiers mois de l’année 2019 a diminué de 79 % par rapport à la même période en 2018. L’Italie avait enregistré, au 4 août, 22 562 demandes de protection internationale, la plaçant au sixième rang des États membres recevant le nombre le plus important de demandes d’asile au sein de l’Union.

En Espagne, depuis le début de l’année 2019, une baisse de l’ordre 25 % des arrivées sur son territoire est constatée. Le niveau des arrivées demeure cependant élevé : l’Espagne avait ainsi enregistré, au 4 août 2019, 65 320 demandes d’asile, la plaçant au troisième rang des États membres recevant le nombre le plus important de demandes de protection internationale.

À Chypre, 7 623 demandes d’asile, ont été enregistrées au 4 août 2019, plaçant l’île méditerranéenne au onzième rang des États membres recevant le nombre le plus important de demandes de protection internationale.

Enfin Malte a connu une augmentation importante des arrivées en 2019. Elle avait enregistré, au 4 août, 1 773 demandes d’asile la plaçant au dix-septième rang des États membres recevant le nombre le plus important de demandes de protection internationale.

B.   le cas français se révèle singulier face à la problématique migratoire

1.   La pression migratoire continue de peser fortement sur la France

a.   La pression des flux irréguliers en direction de la France

La France demeure, à différents égards, une destination privilégiée pour les flux migratoires en Europe. En tant que pays de destination d’une part, choisi notamment par les ressortissants des pays du Maghreb et d’autres pays d’Afrique de l’Ouest (Congo, Cameroun, Côte d’Ivoire, Mali, République démocratique du Congo, Sénégal…), ou encore d’Europe de l’Est (Albanie, Roumanie, Géorgie).

Par ailleurs, la France apparaît comme un point d’étape privilégié pour des migrants en situation irrégulière désireux d’atteindre d’autres pays européens, comme le Royaume‑Uni. Dans ce but, le candidat à l’émigration peut agir en autonomie, en détournant simplement la législation (en se maintenant illégalement sur le territoire à l’expiration de son visa) ou en sollicitant l’aide de réseaux structurés proposant des alternatives plus ou moins coûteuses (immigration clandestine par voie maritime, constitution d’un dossier de demande de visa sous une autre identité, fourniture de documents de voyage authentiques ou falsifiés, fourniture de kits de faux documents en vue d’obtenir un titre authentique, etc.). En 2018, 321 filières dédiées à l’immigration irrégulière ont été démantelées sur l’ensemble du territoire national. Ce nombre est en constante augmentation depuis la fin des années 2000. Les services de lutte ont principalement mis au jour des filières proposant de l’aide à l’entrée et au séjour (144 structures), ainsi que des réseaux de fraude documentaire et à l’identité (92). Depuis le début de l’année 2019, 201 filières ont été démantelées. Par ailleurs, votre rapporteure tient à rappeler ce qu’elle considère comme une faute politique, la suppression du délit de séjour irrégulier par la loi du 31 décembre 2012 qui rend plus difficile le travail des forces de l’ordre dans leur lutte contre l’immigration irrégulière.

Le nombre des demandes d’asile enregistrées (cfinfra), des non‑admissions à la frontière et des interpellations d’étrangers en situation irrégulière constituent trois indicateurs permettant de prendre la mesure de cette pression migratoire qui s’exerce sur la France.

Le tableau et le graphique ci‑après présentent l’évolution des non‑admissions entre 2013 et 2018.

Non-admissions

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2018/ 2017

Non admissions

12 030

11 537

15 849

63 845

85 408

71 179

 16,7 %

Source : direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) (PAFISA).

 

Source : DCPAF (PAFISA).

Le tableau ci‑après, présente l’évolution des dix nationalités faisant l’objet d’une non-admission depuis 2015.

Principales nationalités faisant l’objet d’une non-admission depuis 2015

Source : ministère de l’intérieur.

Le tableau et le graphique, ci‑après, présentent l’évolution des interpellations d’étrangers en situation irrégulière entre 2013 et 2018.

Interpellations d’étrangers en situation irrégulière

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2018/ 2017

Nombre dinterpellations

74 223

101 349

114 266

97 111

119 635

110 691

 7,5 %

Source : DCPAF (PAFISA).

Source : DCPAF (PAFISA).

Sur la voie terrestre, la pression migratoire s’exerce principalement aux frontières avec l’Italie, avec l’Espagne et dans une moindre mesure à celles avec la Belgique, l’Allemagne et la Suisse.

À la frontière franco-italienne, la pression migratoire demeure importante, en dépit de la baisse des arrivées en Italie. Elle s’exerce essentiellement dans les Alpes-Maritimes, dans les Hautes-Alpes, en Savoie et en Haute-Savoie et concerne notamment des ressortissants tunisiens, pakistanais et ivoiriens. Au total, sur les sept premiers mois de l’année 2019, 17 358 non admissions et réadmissions ont été prononcées, en baisse de 21 % par rapport à la même période en 2018.

À la frontière avec l’Espagne, dans un contexte où la route de la Méditerranée occidentale est passée au deuxième rang en matière de flux en direction de l’espace Schengen, la pression migratoire est stabilisée. Ainsi, 6 700 refus d’entrée et réadmissions ont été prononcés sur les sept premiers mois de l’année 2019 contre 6 701 pour la même période en 2018.

Aux frontières franco‑belge et franco‑allemande, si le nombre de non admissions est en baisse, respectivement de l’ordre de 75 et de 51 % par rapport aux sept premiers mois de l’année 2018, la hausse des interpellations d’étrangers en situation irrégulière dans les départements frontaliers suggère le maintien d’une pression migratoire élevée.

Concernant le vecteur aérien, le nombre global de mesures prononcées est en hausse de 9 % sur les sept premiers mois de l’année 2019, en comparaison avec la même période de l’année 2018. Plus précisément, 71 % des détections globales sont opérées à l’aéroport Paris‑Charles‑de‑Gaulle (4 285 détections pour les sept premiers mois de 2019, soit une augmentation de 7 % par rapport à la même période de référence en 2018) et 8 % à l’aéroport Paris‑Orly (480 détections, ce qui correspond à une hausse de 23 % par rapport à la même période l’année précédente). Elles concernent principalement des ressortissants marocains. L’aéroport de Beauvais occupe le troisième rang avec 390 détections pour les sept premiers mois de 2019. Cela représente une hausse de 39 % par rapport à la même période l’année précédente, qui s’explique notamment par les flux en provenance de Géorgie (192) et des Balkans.

Le tableau, ci‑après, présente la répartition des 20 nationalités les plus représentées parmi les étrangers appréhendés en situation irrégulière en 2018.

Interpellations d’étrangers en situation irrégulière en 2018

 

 

 

Nationalité

2018

Toutes nationalités

110 691

20 premières nationalités

algérienne

13 048

irakienne

10 535

marocaine

8 246

tunisienne

7 512

érythréenne

4 829

albanaise

4 356

afghane

4 181

malienne

3 874

roumaine

3 677 

guinéenne

3 577

soudanaise

3 494

pakistanaise

3 010

ivoirienne

2 784

iranienne

2 722

égyptienne

2 353

sénégalaise

2 262

indienne

1 905

libyenne

1 528

syrienne

1 442

géorgienne

1 441

Source : DCPAF – DSED.

 

Selon votre rapporteure, ces statistiques devraient être affinées. Elle a pu, à plusieurs reprises, constater au cours de ses travaux des manques importants dans la collecte d’informations qui pourraient utilement renseigner nos concitoyens sur la réalité de l’immigration en France. Elle souhaiterait notamment qu’à l’avenir soient systématiquement renseignés l’âge et la distinction par sexe des personnes appréhendées en situation irrégulière.

 

Point sur les prisonniers étrangers incarcérés

Selon le ministère de l’intérieur, les données statistiques 2018‑2019 révèlent une meilleure prise en compte des détenus en situation irrégulière dans le processus d’éloignement par les préfectures, les greffes des établissements pénitentiaires, ainsi que les services territoriaux de la police aux frontières.

Les services sont également plus attentifs aux possibilités d’éloignement anticipé prévues par la loi puisque l’on relève une augmentation de 20 % du nombre de libérations conditionnelles‑expulsions réalisées au cours du premier trimestre 2019, de l’ordre de 120. La libération conditionnelle‑expulsion subordonne la libération conditionnelle d’un détenu étranger à l’exécution effective de la mesure complémentaire dont il est l’objet (interdiction du territoire, expulsion, obligation de quitter le territoire, interdiction de retour, extradition, remise dans le cadre d’un mandat d’arrêt européen). En 2018, 3 755 détenus en situation irrégulière ont ainsi été éloignés.

b.   La nécessité d’une meilleure coopération avec les pays d’origine ou de transit

Afin de maîtriser les flux migratoires en direction de la France, la diplomatie française concentre une part de ses efforts sur les principaux pays d’origine ou de transit. L’objectif étant de les amener à lutter plus résolument contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains, à mieux contrôler leurs frontières et prévenir les départs irréguliers, et à améliorer significativement leur coopération consulaire en vue de faciliter l’identification de leurs ressortissants en situation irrégulière sur notre territoire et leur réadmission.

Cette politique migratoire s’est notamment traduite par l’adoption d’une feuille de route nationale « asile-immigration » à l’été 2017, qui concernait six pays prioritaires (Maroc, Tunisie, Sénégal, Côte d’Ivoire, Guinée, Mali) puis sept pays à partir de 2018 (ajout de l’Algérie). Elle est mise en œuvre par les ministères de l’intérieur et de l’Europe et des affaires étrangères, avec le concours de l’ambassadeur chargé des migrations. D’autres dialogues bilatéraux sont également menés, notamment avec l’Égypte, l’Irak et l’Afghanistan. En ce qui concerne les pays du G5 Sahel, on constate qu’il n’existe pas d’homogénéité en matière migratoire car certains constituent uniquement des pays de transit s’agissant de la migration vers l’Europe (à l’instar du Burkina Faso et du Tchad) alors que d’autres sont d’importants pays de départ vers la France (le Mali).

Ces dialogues ont permis d’améliorer l’efficacité de la politique d’éloignement en 2018, les éloignements non aidés et aidés (19 957) ont augmenté de 13,6 % par rapport à 2017 (17 567), et de 11,8 % pour les sept premiers mois de l’année 2019 par rapport à la même période de 2018.

Votre rapporteure s’interroge cependant sur la pertinence des aides au retour. Ces dispositifs peuvent en effet permettre d’afficher une amélioration significative des éloignements mais ils se révèlent dans les faits très coûteux et ne sont pas exempts de tout risque d’effets d’aubaine. Votre rapporteure s’interroge : ces dispositifs sont‑ils réellement efficaces ou ne sont‑ils qu’un artifice permettant de présenter une hausse des éloignements ? À titre d’illustration, les dispositifs d’aides au retour de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) qui concernent les ressortissants étrangers en situation irrégulière présents depuis au moins six mois sur le territoire, incluent l’organisation et la prise en charge financière des retours par l’OFII ainsi que le versement d’une aide financière. Le barème des aides financières varie selon que les bénéficiaires soient ressortissants de pays tiers dispensés de visa (300 euros par personne) ou ressortissants de pays tiers soumis à visa (650 euros par personne).

Bilan des majorations des aides au retour de l’OFII

Dans le contexte particulier du démantèlement camp de la Lande à Calais, fin octobre 2016, une majoration de l’aide au retour a été mise en place par l’arrêté du 9 novembre 2016 qui a augmenté le montant de l’aide financière en faveur des ressortissants de pays tiers soumis à visa :

-           2 000 euros par personne pour les pays de retour disposant d’un programme de réinsertion (y compris allocation forfaitaire de 650 €) ;

-           2 500 euros par personne pour les pays retour non couvert par un programme de réinsertion (y compris allocation forfaitaire de 650 €).

Ce dispositif d’aide majorée exceptionnelle a pris fin le 31 décembre 2016.

Pendant cette période, 604 dossiers ont été enregistrés avec une aide majorée exceptionnelle. 40 % des demandes ont été enregistrées par la direction territoriale OFII de Paris et 15 % par celle de Lille (migrants de l’ex‑camp de la Lande de Calais). Elles concernaient essentiellement des ressortissants afghans (43,5 %) et pakistanais (9,5 %).

Une majoration exceptionnelle a aussi été mise en place, en 2017 et reconduite en 2018, en vue d’augmenter significativement le nombre de départs dans le contexte des campagnes de promotion du retour volontaire aidé dans les structures accueillant les migrants. Cette mesure visait l’ensemble du public hébergé en centre de préparation au retour, ainsi que ceux dont la présence en CADA était indue ou toujours présents dans les centres d’accueil et d’orientation (CAO), y compris les personnes faisant l’objet d’une « procédure Dublin », susceptibles de renoncer à leur demande d’asile pour accepter un retour aidé.

Une majoration du pécule a ainsi été attribuée au demandeur sur saisine du Préfet de département et avec accord du Directeur général de l’OFII. Plafonnée initialement à 350 euros, cette majoration a été reconduite avec :

-          un plafond de 1 350 euros pour les pays tiers avec réinsertion, pour un pécule total de 2 000 euros ;

-          un plafond de 1 850 euros pour les pays tiers sans réinsertion, pour un pécule total de 2 500 euros.

Au 31 décembre 2017, 1 411 bénéficiaires de l’aide au retour avaient bénéficié d’une majoration. Les principaux bénéficiaires de ce dispositif étaient des ressortissants afghans, pakistanais (9,1 %) et chinois. Le coût total de cette opération a été estimé à à plus de deux millions d’euros (2 100 250 euros).

La délivrance des laissez-passer consulaires (LPC) constitue une étape indispensable, en dehors de l’UE, pour aboutir à l’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Le taux de délivrance des laissez‑passer consulaires dans les délais utiles à l’éloignement, tous pays confondus, est en progression : de 51,04 % en 2017, il est passé à 53,71 % en 2018.

La délivrance des LPC dépend de la coopération des autorités du pays d’origine et on constate en la matière une grande hétérogénéité des pratiques.

Le tableau, ci‑après, présente l’évolution du taux de délivrance des LPC entre 2017 et 2019.

Évolution du taux de délivrance des LPC

Rang (LPC demandés en 2018)

 

Taux de délivrance des LPC en 2017

Évolution du nombre de LPC demandés en 2018

Taux de délivrance des LPC en 2018

Évolution du nombre de LPC demandés au 1er semestre 2019

Taux de délivrance des LPC au 1er semestre 2019

 

Tous pays

 

+ 51 %

54 %

+ 3 %

65 %

 

7 pays prioritaires*

42 %

+ 44 %

45 %

+ 10 %

56 %

1

Algérie*

50 %

+ 70 %

47 %

+ 16 %

55 %

2

Albanie

91 %

 

99 %

 

99 %

3

Maroc*

30 %

+ 74 %

42 %

+ 0 %

57 %

4

Tunisie*

40 %

+ 62 %

39 %

+ 3 %

51 %

5

Mali*

11 %

+ 43 %

49 %

+ 33 %

76 %

6

Côte dIvoire*

47 %

+ 59 %

50 %

+ 22 %

48 %

7

Guinée*

52 %

+ 116 %

74 %

+ 3 %

90 %

8

Irak

18 %

+ 37 %

2 %

– 42 %

17 %

9

Afghanistan

43 %

– 79 %

40 %

– 63 %

67 %

10

Pakistan

35 %

– 34 %

82 %

– 39 %

69 %

11

Bangladesh

29 %

+ 4 %

44 %

– 25 %

87 %

12

Nigéria

45 %

 

42 %

 

42 %

13

Soudan

63 %

– 10 %

34 %

+ 29 %

69 %

14

Sénégal*

33 %

+ 36 %

49 %

+ 32 %

48 %

15

RDC

36 %

 

59 %

 

85 %

Source : ambassadeur en charge des migrations.

On constate sur la période 2017‑2019, une nette amélioration pour les sept pays prioritaires. Les taux de délivrance de LPC ont sensiblement augmenté ces deux dernières années, tant pour l’ensemble des sept pays prioritaires (42 % en 2017, 45 % en 2018 et 56 % pour le premier semestre 2019). Compte tenu de notre implication importante au Mali, pour la sécurisation de la région et l’appui à la lutte contre les groupes armés terroristes, menée dans le cadre de l’opération Barkhane qui a pris la suite de l’opération Serval, votre rapporteure estime que les autorités maliennes se doivent de coopérer au mieux, en retour, avec la France sur les questions migratoires.

On constate par ailleurs une nette amélioration avec le Pakistan (12,1 % en 2016, 82 % en 2018) grâce à la mise en œuvre de l’accord de réadmission UE‑Pakistan signé en 2010. Mais le tassement constaté au premier semestre 2019 appelle néanmoins à la vigilance.

En revanche, la coopération avec certains pays se révèle décevante. S’agissant de l’Irak, la faiblesse du taux de délivrance ne concerne pas que la France. En effet, bien que l’accord de partenariat UE‑Irak comporte une clause sur la réadmission, Bagdad s’oppose par principe à tout retour forcé, sauf pour les criminels condamnés. S’agissant de l’Afghanistan, les résultats encourageants enregistrés au premier semestre 2019 (taux de délivrance de l’ordre de 67 %, contre 40 % en 2018), qui s’inscrivent dans la dynamique de l’accord sur les procédures signé avec l’UE en 2016 (accord dit « Joint Way Forward »), doivent néanmoins être confirmés.

Afin de renforcer la délivrance des laissez-passer consulaires, voire de la rendre dans les faits quasi‑automatique, votre rapporteure estime impératif de conditionner strictement l’aide au développement accordée par la France aux pays d’origine à une collaboration renforcée pour le retour de leurs ressortissants se trouvant en situation irrégulière sur le territoire national.

Pour prévenir les départs irréguliers dans les principaux pays de départ et de transit, la France s’est mobilisée pour que des programmes visant à lutter contre les filières et renforcer les capacités de nos partenaires à gérer leurs frontières soient adoptés dans le cadre des instruments de financement de l’action extérieure (Fonds européen de développement, Instrument européen de voisinage) et du Fonds fiduciaire d’urgence UE‑Afrique (FFU).

Depuis 2015, la prévention des départs constitue un axe majeur de la politique menée par l’UE dans le domaine migratoire. Au printemps 2015, qui était alors marqué par une hausse des flux migratoires et la multiplication des drames humains en mer Méditerranée, les conclusions d’une réunion extraordinaire du Conseil européen appelaient à « renforcer notre coopération politique avec les partenaires africains à tous les niveaux afin de sattaquer à la cause de la migration illégale et de lutter contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains ».

Pour concrétiser ces engagements, plusieurs projets ont été mis en œuvre dans les principaux pays de départ et de transit, afin de soutenir ces pays dans la maîtrise des flux migratoires et la gestion de leurs frontières. Le bilan opérationnel satisfaisant de ces projets démontre leur pertinence en matière de prévention des départs.

À titre d’illustration, au Niger, le projet d’équipe conjointe d’investigation, lancé en décembre 2016 (6 millions d’euros pour la période 2016‑2019, 5 millions d’euros pour la période 2020‑2023) a permis le démantèlement de 20 filières internationales et de 13 filières nationales de trafic soit l’interpellation de 264 individus dont 94 % ont été déférés. Au Sénégal, un projet de 9 millions d’euros, adopté en septembre 2018, permet de soutenir une division de la police nationale en charge de la lutte contre les trafics qui a enregistré de bons résultats en matière de lutte contre la fraude documentaire pour les demandes de visa (165 interpellations en 2018).

La France joue un rôle moteur au niveau européen pour que des projets visant à fiabiliser et sécuriser l’identité dans les pays prioritaires soient adoptés dans le cadre du Fonds fiduciaire d’urgence. Doté à son lancement en 2015 de 1,8 milliard d’euros, le FFU dispose aujourd’hui de 4,5 milliards d’euros et a permis la mise en œuvre de plus de 200 projets, dont plusieurs pour renforcer l’état civil au Mali, au Sénégal, en Côte d’Ivoire et en Guinée pour un montant global de 113 millions d’euros. Pour l’ensemble de ces projets, l’opérateur français Civipol est chargé de la mise en œuvre.

Dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, la réussite de ces projets visant à fiabiliser l’état civil, requiert d’aller de pair avec une action structurelle plus large visant à améliorer la gouvernance au sein des administrations publiques.

Au plan bilatéral, la France a financé un programme d’appui en matériels et équipements au bénéfice des services tunisiens chargés de la surveillance et du contrôle aux frontières, sous forme d’un don de 10 millions d’euros dont la gestion a été confiée à la société Civipol, dans le cadre de l’accord bilatéral de gestion concertée des flux migratoires (2009). Un volet a été consacré à la modernisation du système automatique de reconnaissance des empreintes digitales (AFIS), fournie par la société Morpho‑Idémia à hauteur de 3,8 millions d’euros. Ce système permettra aux autorités tunisiennes d’identifier quasi‑instantanément toute personne dont la fiche biométrique est présente dans la base (10 millions de fiches seront numérisées d’ici septembre 2019 et consultables à distance dans les consulats tunisiens).

Point sur l’accord entre la Turquie et l’Union européenne

La déclaration politique UE‑Turquie, agréée en mars 2016, prévoit notamment un renforcement des contrôles par les autorités turques en sortie du territoire, de façon à réduire les flux en direction de l’UE et un mécanisme de reprise par la Turquie des demandeurs d’asile syriens déboutés depuis les îles grecques. En contrepartie, l’UE s’est engagée à organiser la réinstallation ou l’admission humanitaire de réfugiés syriens depuis le territoire turc. L’UE a également apporté un soutien financier de l’ordre de 3 milliards d’euros pour l’accueil des réfugiés en Turquie et s’est engagé au déblocage d’une seconde tranche d’aide, du même montant, en fonction des dépenses réalisées dans le cadre de la première tranche. Le Conseil européen du 28 juin 2018 a agréé le principe du déblocage de la seconde tranche et la programmation a débuté à la fin de l’année 2018.

En 2015, 885 386 personnes étaient entrées en Europe via la Turquie. Dès 2016, à la suite de cet accord, ce chiffre était tombé à 173 000 soit une baisse de l’ordre de 79 %.

Selon les données à disposition dans le cadre des rapports hebdomadaires de la Commission européenne, 21 374 personnes sont arrivées dans l’Union depuis la Turquie entre le 1er janvier et le 14 juillet 2019, contre 24 861 à la même période en 2018, soit une diminution de 14 %.

Les opérations de réinstallations, ou d’admission à titre humanitaire, continuent à un rythme soutenu. Le nombre total de ces opérations depuis la Turquie est de 23 037 (dont 4 397 en 2019) d’après la délégation de l’UE en Turquie.

S’agissant des retours, entre le 21 mars 2016 et le 14 juillet 2019, 1 892 migrants ont dû retourner en Turquie dans le cadre de la déclaration et 601 dans le cadre du protocole bilatéral Grèce‑Turquie. En outre, près de 16 600 sont volontairement repartis dans leur pays d’origine, dans le même délai.

Si cet accord a produit des résultats et a incontestablement permis de faire baisser l’afflux des migrants en Europe, celui‑ci représente, aux yeux de votre rapporteure, un coût financier et surtout politique colossal. Ainsi, la Turquie dispose à notre encontre d’un moyen de pression sans commune mesure que le Président turc, Recep Tayyip Erdoğan, ne manque pas d’utiliser pour affaiblir ou diviser l’UE. Ainsi, le jeudi 10 octobre 2019, il a déclaré en réponse aux condamnations européennes vis‑à‑vis de l’offensive turque dans le Nord‑Est syrien : « Ô Union européenne, reprends-toi. Je te le dis encore une fois. Si tu essayes de présenter notre opération comme une invasion, nous ouvrirons les portes et tenverrons 3,6 millions de migrants. » Une telle instrumentalisation de la question migratoire n’est pas acceptable pour votre rapporteure et montre hélas les limites d’un accord de ce type. Nous payons en l’état les inconséquences de la chancelière allemande, Mme Angela Merkel. Ainsi l’UE donne plus à la Turquie (1 400 euros par migrant) qu’au Liban (600 euros) alors que ce pays de 4,6 millions d’habitants seulement accueille pour sa part près d’un million de réfugiés syriens.

2.   Les demandes d’asile enregistrées en France sont en hausse constante

a.   Une hausse imputable à deux phénomènes : les mouvements secondaires et la libéralisation du régime des visas pour certains pays

Le nombre de demandes enregistrées en France croît depuis 2015 : 76 165 en 2015, 84 270 en 2016, 99 330 en 2017, 120 425 en 2018, et 83 785 à la date du début du mois de septembre 2019, soit une hausse de 18 % par rapport aux enregistrements sur la même période en 2018. En l’absence de comptabilité analytique – ce que déplore fortement votre rapporteure – il n’a pas été possible de lui indiquer une estimation précise du coût de l’examen d’une demande d’asile. Cependant elle a pu évaluer cette charge à 573 euros en rapportant le budget de l’OFPRA aux nombres de décisions rendues. Par ailleurs, le coût d’un entretien de demande d’asile est estimé par l’OFPRA à environ 180 euros en moyenne.

Les caractéristiques sociodémographiques des demandeurs d’asile en 2018 évoluent lentement, notamment la répartition par sexe : la part des femmes est de 33,2 % et l’âge moyen baisse légèrement à 30,9 ans.

Les jeunes adultes, de 18 à 34 ans représentent plus de la moitié du flux de nouveaux demandeurs d’asile en 2018. La part des 35-64 ans a reculé depuis 2015 tandis que celle des jeunes de moins de 18 ans augmente. Ces derniers ont connu la plus forte progression en quatre ans, de l’ordre de 78 %.

Les femmes sont plus représentées au sein des demandes en provenance du continent européen (44 %), alors que leur part la plus faible concerne la demande asiatique (23 %). Les premiers pays de provenance pour les femmes demandeuses d’asile sont l’Albanie (4 171 demandes, mineures incluses), la Géorgie (3 124) et la Syrie (2 356).

La hausse continue constatée trouve son origine dans le phénomène des mouvements secondaires – en moyenne 30 % des demandeurs d’asile en France ont déjà déposé un dossier dans un autre État membre de l’Union européenne et ne relèvent pas en principe de notre responsabilité – et les mécanismes de libéralisation des visas qui conduisent des personnes à déposer une demande d’asile, alors qu’elles ne relèvent pas d’un besoin de protection puisque ressortissante d’un pays d’origine sûr ([3]).

La singularité française s’agissant de la demande d’asile concerne également les pays d’origine des demandeurs d’asile, les flux relevés en France se démarquant de ceux constatés dans le reste de l’UE.

En 2018, les cinq principaux pays d’origine des demandeurs d’asile dans l’UE étaient la Syrie, l’Afghanistan, l’Irak, le Pakistan et l’Iran. En France, si les ressortissants afghans sont aussi les plus nombreux à demander l’asile, ce sont ensuite les nationalités albanaise, géorgienne, guinéenne et ivoirienne qui constituent les nationalités les plus représentées dans la demande d’asile. La France est ainsi le premier pays de destination en Europe des demandeurs d’asile albanais (44 % du total des demandes de l’UE), géorgiens (37 %), guinéens (49 %) et ivoiriens (62 %).

Le tableau ci‑après présente l’évolution, par nationalité, des demandes d’asile en France pour les années 2017 et 2018.

Source : ministère de l’intérieur.

Depuis le 1er janvier 2019, les dix premières nationalités à avoir enregistré une demande d’asile sont les suivantes : afghane, géorgienne, albanaise, guinéenne, ivoirienne, nigériane, malienne, bangladaise, haïtienne et congolaise (République démocratique du Congo).

La dotation inscrite dans le projet de loi de finances pour 2020 de l’ordre de 448 millions d’euros d’AE a été construite sur l’hypothèse d’une stabilisation de la demande d’asile en 2020 par rapport à 2019. Néanmoins votre rapporteure émet de très forts doutes concernant une éventuelle stabilisation de la demande d’asile en France l’année prochaine, la dynamique en cours laissant hélas présager une poursuite de la tendance à la hausse de la demande d’asile dans notre pays.

Le tableau ci‑après présente les hypothèses d’évolution de la demande d’asile retenues pour la construction des projets de loi de finances pour 2015, 2016, 2017 et 2018 et l’évolution de la demande d’asile réellement constatée auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) sur ces mêmes années.

Année

2015

2016

2017

2018

Hypothèse de hausse des flux OFPRA pour le PLF

7,5 %

+ 10 %

+ 10 %

+ 10 %

Hausse des flux OFPRA constatée

+ 23,5 %

+ 7,5 %

+ 17,5 %

+ 22 %

Flux Dublin constaté sur l’année en guichet unique pour demandeur d’asile (*)

n.d.

n.d.

35 967

40 190

(*) Donnée « Dublin » annuelle non disponible en 2015 et 2016 en raison du déploiement progressif des systèmes d’information dans les guichets uniques.

Source : ministère de l’intérieur.

Les mouvements secondaires liés aux dysfonctionnements du règlement « Dublin » restent importants. Aujourd’hui, on estime qu’un demandeur d’asile sur deux en France est connu de la base Eurodac (51 % en 2018), 80 % des signalements Eurodac correspondent à des demandes d’asile enregistrées dans un autre État membre de l’UE et seuls 20 % correspondent à la comptabilisation de la simple entrée irrégulière. Ainsi, lorsqu’un ressortissant afghan dépose une demande d’asile en France, il a en moyenne déjà déposé une demande dans 1,7 État de l’UE avant l’enregistrement de sa demande dans notre pays.

Pour réduire cette demande d’asile qui ne relève pas de la protection de la France, il nous faut donc appliquer rigoureusement le règlement « Dublin » en transférant effectivement les demandeurs dont la demande ne relève pas de la responsabilité de la France. En 2018, près de 3 500 transferts ont été réalisés soit plus de sept fois le nombre de transferts réalisés en 2015. Cependant votre rapporteure souligne qu’une marge de progression importante existe encore en la matière, comme le montre le tableau ci‑après.

évolution du taux de transferts réalisés dans le cadre
du règlement Dublin

Années

Nombre de demandeurs placés en procédure Dublin

Taux de transferts

Nombre de transferts

2015

12 094

7 %

626

2016

25 963

9 %

1 276

2017

41 482

9 %

2 495

2018

46 037

12 %

3 488

Source : ministère de l’intérieur.

Afin de mettre un terme à cette singularité française – qui pèse sur les finances publiques et prive par ailleurs les personnes nécessitant réellement une protection d’un traitement rapide de leur dossier – votre rapporteure suggère d’adapter au plus vite les conditions matérielles d’accueil des demandeurs d’asile, afin d’éviter toute incitation injustifiée et de réduire l’attractivité de la France en la matière.

S’agissant de la charge que cette hausse de la demande d’asile représente pour les finances publiques françaises, l’évolution du coût global de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) permet d’en donner une idée partielle. Le tableau, ci‑après, présente le nombre d’individus et de ménages bénéficiaires de l’ADA en moyenne chaque mois, ainsi que les montants versés aux demandeurs d’asile pour chaque période renseignée ([4]).

L’évolution du coût global et du nombre de bénéficiaires de l’ADA (2015‑2018)

Année

2015

(deux mois) (*)

2016

2017

2018

2019

(sept mois)

Allocations versées par l’OFII (en euros)

29 038 234

307 223 391

350 221 175

417 110 516

287 797 839

Ménages bénéficiaires

(moyenne par mois)

n.d.

68 638

80 836

91 936

105 464

Individus bénéficiaires

(moyenne par mois)

54 070

95 247

112 499

130 127

148 113

(*) 2015 : l’ADA, qui s’est substituée à l’allocation temporaire d’attente (ATA) et à l’allocation mensuelle de subsistance (AMS), a commencé à être versée aux allocataires à partir du 1er novembre 2015. Auparavant, l’ATA était versée par Pôle Emploi et l’AMS par les CADA.

Source : ministère de l’intérieur.

Le tableau, ci‑après, présente pour sa part, les coûts à la place des différentes structures d’hébergement du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile.

Coût à la place des différentes structures d’hébergement du dispositif national d’accueil

Dispositif d'hébergement

Coût cible journalier/place 2019

Commentaires

Centres d'accueil et d'examen des situations (CAES)

25 euros

coût fixé en 2018 lors de la création du dispositif et inchangé depuis cette date (en moyenne plus élevé en Île-de-France)

Centres d'accueil et d'orientation
(CAO)

23 euros

coût fixé à compter du 1er janvier 2019 (24 euros en 2018)

Centres d'accueil des demandeurs d'asile
(CADA)

19,5 euros

coût fixé depuis 2015 et inchangé depuis

Hébergement d'urgence des demandeurs d'asile
(HUDA local)*

16,25 euros
(18 euros en Île-de-France)

coût fixé à compter du 1er janvier 2019 (16 euros en 2018 hors Île-de-France)

Programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile
(PRAHDA)

16,83 euros (17,73 euros en Île-de-France)

coût fixé lors de la conclusion du marché public en 2017 et revalorisé chaque année compte tenu des clauses particulières du marché

Ex-Centres d’hébergement d’urgence pour migrants (CHUM) d'Île-de-France transformés en HUDA local à compter du 1er janvier 2019

35 euros

coût fixé à compter du transfert du dispositif au 1er janvier 2019. Le coût à la place diminuera à compter du 1er janvier 2020 conformément aux engagements budgétaires de la DGEF dans le cadre du transfert sur le programme 303 (31,50 euros en 2020)

* Depuis le 1er janvier 2019, lHUDA local comprend aussi lancien dispositif daccueil temporaire et service de lasile (ATSA).

La hausse importante de la demande d’asile en France a mécaniquement eu des conséquences sur le coût de l’allocation perçue par les demandeurs et le financement des structures d’hébergement. Comme le relevait la Cour des comptes, en mai 2019, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire : « Les crédits initialement inscrits en loi de finances initiale sur ces deux postes de dépenses ont été, comme précédemment, en-deçà des besoins de financement précédemment constatés. Comme chaque année depuis 2010, les besoins sont couverts par la levée de la mise en réserve de la totalité des crédits gelés du programme 303 et par l’ouverture de crédits complémentaires dans le cadre d’un décret d’avance ou d’une loi de finances rectificative. » ([5])

Le tableau, ci‑après, présente les dépenses d’hébergement et de prise en charge financières des demandeurs d’asile en millions d’euros (2012‑2018).

De nouveau, au regard des dynamiques à l’œuvre votre rapporteure estime que les prévisions du Gouvernement se fondant sur une stabilisation des flux des demandeurs d’asile ne sont hélas pas réalistes. En conséquence, une sur‑exécution de la mission est à nouveau à craindre en 2020 en raison des dépassements annuellement constatés du programme 303 Immigration et asile qui finance la garantie de l’exercice du droit d’asile. Il faut, par ailleurs, noter que ne sont pas ici pris en compte d’autres coûts importants induits par la prise en charge des demandeurs d’asile et des réfugiés, notamment en matière de santé – ces derniers considérés comme en situation régulière ont droit à la protection maladie universelle – ou de scolarisation des enfants. De même ne sont pas pris en compte les subventions attribuées aux associations en charge de l’accueil des personnes étrangères en France. Votre rapporteure estime impératif la mise en place d’un suivi consolidé afin de permettre à nos concitoyens de connaître facilement le coût réel de l’ensemble de ces charges.

S’agissant des délais de traitement, le délai moyen constaté d’un dossier à l’OFPRA, toutes procédures confondues, était de 4 mois et 28 jours en 2018. Sur les six premiers mois de l’année 2019, le délai moyen s’établit à 5 mois et 13 jours. Cet allongement des délais de traitement est lié à la recrudescence du stock de dossiers et à son ancienneté croissante, dues à la hausse importante des flux en 2018 et à leur maintien à un niveau élevé en 2019.

À la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), le délai moyen de traitement d’un dossier toutes procédures confondues était de 6 mois et 15 jours en 2018. Au premier semestre 2019, les délais constatés demeurent élevés, avec une durée supérieure à sept mois.

Par ailleurs, une nouvelle fois, votre rapporteure s’étonne que des outils statistiques complets et transparents ne soient pas disponibles. Ils permettraient de renseigner au mieux nos concitoyens sur la réalité de l’immigration en France et plus particulièrement sur son coût. L’OFPRA a, par exemple, indiqué à votre rapporteure au cours de ses auditions, ne pas disposer d’un outil de comptabilité analytique lui permettant de calculer le coût complet résultant du traitement d’une demande d’asile. L’Office n’a pu apporter qu’une information très parcellaire en se fondant sur un contrôle récemment mené par la Cour des comptes qui a estimé le coût moyen d’un entretien de demande d’asile à 180 euros.

Point sur le retrait du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire

Le statut de réfugié ou la protection subsidiaire peuvent être retirés pour différentes raisons.

En vertu de l’article 1C de la convention de Genève, repris à l’article L 711-4 alinéa 1 du CESEDA, la protection cesse si la personne protégée

1) a volontairement réclamée à nouveau de la protection du pays dont elle a la nationalité ;

2)  ayant perdu sa nationalité, elle l'a volontairement recouvrée ;

3) a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays dont elle a acquis la nationalité ;

4) est retournée volontairement s'établir dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'être persécutée ;

5) les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle ne peut plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité ;

6) S'agissant d'une personne qui n'a pas de nationalité, si, les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle est en mesure de retourner dans le pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle.

En 2019, 125 personnes se sont vues retirer leur protection pour cette raison‑là.

L’OFPRA peut aussi retirer la protection, lorsqu’il constate que la personne protégée s’est rendue coupable d’actes susceptibles de l’exclure du bénéfice de la protection selon l’article 1F de la Convention, repris dans l’article L 711‑4 alinéa 1-2° et alinéa 2‑3° du CESEDA comme « un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité » ou « un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés » ou « d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies ». Ces actes peuvent avoir été commis avant l’obtention du statut de réfugié sans que l’OFPRA en ait eu connaissance (comme par exemple des génocidaires rwandais) ou après l’obtention du statut (comme par exemple un militant du PKK ayant commis des assassinats politiques). En 2019, 5 personnes se sont vues retirer leur protection à ce titre‑là.

Le statut de réfugié peut également être retiré par l’OFPRA, lorsque l’Office constate que « la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l'État » ou lorsque « la personne concernée a été condamnée en dernier ressort en France, dans un État membre de l'Union européenne ou dans un État tiers (…) dont la France reconnaît les législations et juridictions pénales au vu de l'application du droit dans le cadre d'un régime démocratique et des circonstances politiques générales soit pour un crime, soit pour un délit constituant un acte de terrorisme ou puni de dix ans d'emprisonnement, et sa présence constitue une menace grave pour la société française ». En 2019, 34 personnes se sont vues retirer leur protection pour cette raison‑là.

Un réfugié peut également se voir retirer sa protection, en vertu de l’article 1F de la convention de Genève, repris dans l’article L 711-4 alinéa 1-2° et alinéa 2-3° du CESEDA, lorsque l’OFPRA a été informé que la personne protégée avait fait des déclarations mensongères sur sa nationalité ou son parcours ou avait déposé plusieurs demandes d’asiles et obtenu plusieurs protections. En 2019, 9 personnes se sont vues retirer leur protection pour cette raison‑là.

Enfin, la protection subsidiaire peut également être retirée « lorsque les circonstances ayant justifié l'octroi de cette protection ont cessé d'exister ou ont connu un changement suffisamment significatif et durable pour que celle-ci ne soit plus requise ». En 2019, 21 personnes se sont vues retirer leur protection pour cette raison‑là.

Au total, en 2019, 194 personnes se sont vues retirer leur protection à ces divers titres contre 414 en 2018 et 258 en 2017.

b.   Une harmonisation européenne en matière d’asile apparaît comme une nécessité

En mai puis en juillet 2016, la Commission européenne a soumis sept propositions de textes visant à refondre intégralement le régime d’asile européen commun (RAEC). Ces propositions visaient notamment à rendre le système européen plus résistant aux crises, à renforcer la convergence entre les systèmes nationaux de l’asile, à améliorer l’efficacité du système et à mieux prendre en compte les impératifs sécuritaires ainsi qu’à réduire le phénomène des mouvements secondaires.

Trois ans après les propositions de la Commission européenne, la négociation est avancée sur cinq des sept textes du paquet asile (Qualification, Accueil, Eurodac, Réinstallation, Agence européenne de l’asile) mais elle est toujours en cours principalement sur deux autres (Procédures et Dublin).

Selon l’approche dite « en paquet », privilégiée par plusieurs États membres lors du Conseil de l’Union européenne Justice et affaires intérieures (JAI) de mars 2019, qui consiste à vouloir adopter l’ensemble des sept textes simultanément, les textes finalisés susmentionnés n’ont pas été adoptés, dans l’attente de l’aboutissement des négociations sur les deux textes restants.

Les principaux points de blocage portent :

– sur le règlement « Procédures » et plus précisément sur les modalités et le champ d’application de la procédure d’asile obligatoire à la frontière (délais, privation de liberté, application aux franchissements irréguliers de frontière et aux opérations de sauvetage en mer) et sur le règlement « Dublin » ;

– sur le règlement « Dublin », lequel n’a plus fait l’objet d’aucune proposition de texte depuis juin 2018. L’enjeu de cette refonte consiste à garantir qu’un État membre et un seul est l’unique responsable de manière stable de l’examen d’une demande d’asile, afin d’éviter les demandes d’asile multiples et les mouvements secondaires. Les discussions achoppent actuellement sur l’équilibre entre responsabilité de la demande d’asile et les modalités de solidarité entre les États membres (notamment la relocalisation, la prise en compte des débarquements suite aux opérations de sauvetage en mer).

– sur le règlement « Agence européenne de l’asile » : le texte a rencontré un blocage début 2019, mené par l’Espagne et l’Italie, sur la possibilité d’intervention qui serait donnée à l’agence, suite à une décision du Conseil constatant des défaillances graves d’un État membre en matière d’asile.

En outre, les négociations des règles européennes en matière d’asile doivent désormais être liées à la refondation de l’espace Schengen, dans la mesure où le bon fonctionnement du régime d’asile européen commun est une condition du bon fonctionnement de l’espace Schengen.

Votre rapporteure tient à souligner la nécessité d’avancer rapidement sur ces questions d’harmonisation à l’échelle de l’Union. Une liste européenne commune de pays sûrs devrait notamment être élaborée et servir de référence unique à tous. La nouvelle Commission européenne devra, dans les plus brefs délais, apporter des réponses aux nombreux dysfonctionnements constatés afin que l’Europe puisse se montrer plus résiliente face aux flux migratoires.

À titre d’illustration, entre les différents États membres, le taux d’octroi de l’asile à des personnes d’une même nationalité peut varier du simple au triple. Cette situation n’est pas tenable. Il nous faut collectivement et urgemment harmoniser les pratiques et les règles régissant l’asile dans l’UE.

Le tableau, ci‑après, présente les taux de protection en première instance, pour la période 2015‑2018 des neuf États membres principaux de l’UE destinataires des demandes d’asile.

Taux de protection, en première instance, dans l’Union européenne 2015‑2018

État / Taux de protection

2015

2016

2017

2018

Union européenne

48 %

56 %

39 %

32 %

Belgique

54 %

60 %

52 %

51 %

Allemagne

56 %

65 %

42 %

37 %

Grèce

42 %

24 %

43 %

47 %

Espagne

31 %

67 %

34 %

24 %

France

26 %

33 %

29 %

28 %

Italie

19 %

19 %

16 %

11 %

Pays-Bas

78 %

71 %

45 %

32 %

Suède

64 %

67 %

42 %

32 %

Royaume-Uni

32 %

28 %

28 %

31 %

Source : Eurostat.

Les variations sont tributaires du nombre, de la qualité et de l’origine des demandes qui peuvent varier selon les États membres. Par exemple, pour la France, en 2018, les pays d’origine principaux sont l’Afghanistan, l’Albanie et la Géorgie. Or, les ressortissants de ces deux derniers États bénéficient d’un taux de protection assez faible. En comparaison, en Allemagne, les pays d’origine principaux sont la Syrie, l’Irak et l’Afghanistan bénéficiant de taux de protection plus élevés.

Des variations de taux de protection entre les États membres sont aussi observées pour une même nationalité et cela est bien plus problématique aux yeux de votre rapporteure. Le taux de protection représente le taux de décisions positives dans le nombre total de décisions. Dans le cas de l’Afghanistan par exemple, on observe les variations de taux de protection suivantes :

Variations du taux de protection pour les ressortissants afghans pour la période 2015‑2018

État / taux de protection

2015

2016

2017

2018

Union européenne

58 %

37 %

31 %

38 %

Belgique

67 %

60 %

59 %

51 %

Allemagne

52 %

31 %

23 %

19 %

Grèce

55 %

47 %

76 %

75 %

Espagne

91 %

89 %

83 %

86 %

France

83 %

82 %

84 %

67 %

Italie

92 %

96 %

89 %

87 %

Pays-Bas

45 %

29 %

27 %

27 %

Suède

26 %

25 %

35 %

29 %

Royaume-Uni

27 %

22 %

27 %

37 %

Source : Eurostat.

Il y a en effet au sein de l’Union européenne des pays, comme l’Allemagne, qui considèrent qu’il existe des régions sûres en Afghanistan et accordent de ce fait un taux de protection plus faible que d’autres à l’égard des ressortissants afghans. La France n’applique pas ce concept et considère l’Afghanistan dans son ensemble. Ainsi deux demandeurs d’asile afghans sur trois reçoivent un statut en France, moins d’un sur deux en Allemagne, et seulement un sur trois en Suède. Rien ne justifie que des États de droit appliquant les mêmes textes internationaux et européens, arrivent à des résultats aussi différents. Ces divergences ne sont pas acceptables : elles sont injustes, illisibles, favorisent le « nomadisme » et induisent donc des coûts supplémentaires.

Il est impératif pour votre rapporteure que le BEAA, qui a son siège à La Valette, travaille au nécessaire rapprochement des pratiques et par conséquent des taux de protection entre États membres. Votre rapporteure estime que ces moyens devraient être rapidement renforcés compte tenu de la situation à laquelle l’UE et en particulièrement certains États, dont la France, doivent faire face. Il serait urgent que le BEAA se mue en une véritable agence européenne de l’asile, disposant de moyens renforcés, afin de permettre une harmonisation des pratiques et une convergence des taux protection au sein de l’UE afin d’éviter tout phénomène de « shopping de lasile ».

 

 

II.   le régime français de protection sociale des personnes étrangÈres Apparaît contestable

A.   L’accès aux soins des personnes étrangères

1.   Le nécessaire encadrement de l’aide médicale de l’État

L’aide médicale de l’État (AME) vise à assurer une couverture maladie aux personnes démunies qui résident en France en situation irrégulière, en poursuivant une triple logique : humanitaire (donner un accès aux soins aux personnes fragiles), de santé publique (éviter la propagation de maladies) et économique (prévenir les surcoûts liés à des soins retardés et pratiqués dans l’urgence grâce à l’accès aux soins de ville).

Néanmoins, au regard de la hausse soutenue des dépenses d’AME, votre rapporteure s’interroge fortement sur l’efficience d’un tel dispositif. Au 31 décembre 2018, 318 106 personnes en étaient bénéficiaires, pour un montant de dépenses de 848 millions d’euros.

Le tableau et le graphique ci‑après présentent l’évolution des dépenses et du nombre de bénéficiaires de l’AME entre 2008 et 2018.

l’évolution des dépenses et du nombre de bénéficiaires de l’AME 2008‑2018

Source : ministère des solidarités et de la santé.

l’évolution des dépenses et du nombre de bénéficiaires de l’AME 2008‑2018

Source : ministère des solidarités et de la santé.

La prise en charge par l’AME n’est pas immédiate puisqu’elle nécessite une présence ininterrompue de plus de trois mois sur le territoire national. Elle est en outre délivrée sous condition de ressources.

Si l’évolution des dépenses d’AME est corrélée au nombre de bénéficiaires, par nature difficile à anticiper, elle dépend également des types de soins consommés ce qui explique que l’évolution des dépenses et celle des bénéficiaires ne soient pas systématiquement parallèles.

Le nombre de bénéficiaires a chuté en 2011 du fait de l’instauration par la loi de finances d’un droit annuel forfaitaire de 30 euros conditionnant le bénéfice de l’AME pour les majeurs. Un phénomène de rattrapage a ensuite été constaté en 2012 du fait de l’abrogation de cette disposition.

La population bénéficiaire de l’AME est jeune – 21 % sont des mineurs – et près de la moitié ont entre 18 et 40 ans. Les hommes représentent par ailleurs 55 % de l’effectif total. Les bénéficiaires de l’AME présentent globalement un état de santé plus dégradé que celui de la population générale, comme en témoigne le fort taux de prise en charge des soins à l’hôpital – qui représente les 65 % de la dépense totale – et le taux de séjours hospitaliers présentant une sévérité particulière – qui représente près de 25 % des séjours.

S’agissant des séjours hospitaliers, près de la moitié relèvent du champ de la médecine, essentiellement en hépato‑gastro‑entérologie (15 % des séjours), pneumologie (13 %), puis en neurologie médicale, affections cardio‑vasculaires et diabète-maladies métaboliques qui concentrent chacun 7 % des séjours de médecine. Les autres motifs de séjours hospitaliers concernent les séjours en obstétrique (28 %) et en chirurgie (19 %).

S’agissant des séances des patients bénéficiaires de l’AME, il s’agit pour moitié de séances de dialyse, de chimiothérapie (29 %) et de radiothérapie (18 %).

S’agissant des dépenses de soins de ville, qui représentent 35 % de la dépense totale, elles sont constituées essentiellement des frais liés aux médicaments (45 %) et des honoraires des médecins, dentistes et auxiliaires médicaux.

Les bénéficiaires de l’AME bénéficient d’une prise en charge à 100 % des frais de santé remboursables par l’assurance maladie, en tiers payant. Les médicaments princeps et les médicaments à 15 %, ainsi que les actes, médicaments, produits et examens spécifiques à la procréation médicalement assistée (PMA) et les cures thermales en sont exclus.

L’AME ne couvre pas les dépenses allant au-delà du tarif de la base de remboursement de la sécurité sociale pour les prothèses dentaires, les lunettes et audioprothèses ainsi que sur les consultations de spécialistes.

Le tableau, ci‑après, présente les soins les plus consommés par les bénéficiaires de l’AME en 2018.

les soins les plus consommés par les bénéficiaires de l’AME en 2018

Source : ministère des solidarités et de la santé.

Pour votre rapporteure, une évolution du dispositif apparaît plus que nécessaire. En l’état, il ne paraît pas viable sur le long terme. Cependant, une suppression pure et simple du dispositif n’est pas souhaitable, car elle comporterait de graves risques humains et sanitaires comme l’atteste le récent exemple espagnol. En 2012, pour les migrants en situation irrégulière, l’Espagne avait supprimé toute prise en charge médicale alors qu’elle disposait d’un dispositif similaire à celui de l’AME. Cette situation inhumaine avait entraîné une forte dégradation de l’état de santé des migrants en situation irrégulière avec hausse du taux de mortalité de l’ordre de 15 %. Cette situation a finalement conduit au rétablissement du dispositif en 2018.

Cependant, compte tenu de la charge qu’il représente, votre rapporteure estime que le dispositif devrait être fortement resserré et se limiter à une « aide médicale durgence » ne couvrant que les soins urgents et vitaux. À défaut, la prise en charge des soins particulièrement coûteux devrait être a minima soumise à l’agrément préalable des caisses d’assurance maladie.

L’Allemagne, le Royaume‑Uni, l’Italie et la Suède couvrent un périmètre plus restreint en la matière se limitant au traitement des maladies graves et douleurs aiguës, certaines maladies infectieuses et sexuellement transmissibles, les soins liés à la maternité, les soins aux mineurs, les vaccinations réglementaires ainsi que les examens préventifs. Le dispositif « d’aide médicale d’urgence » mis en place en Belgique prévoit que la décision de prise en charge revienne aux professionnels de santé, en fonction de l’urgence du soin.

Votre rapporteure déplore à nouveau la faiblesse de certaines données statistiques. Il n’existe, en effet, aucun outil statistique permettant de connaître la répartition par nationalité des bénéficiaires de l’AME. Or, cet interdit imposé par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), selon les réponses apportées par la direction de la sécurité sociale du ministère des solidarités et de la santé, nous empêche de suivre au mieux les populations d’un point de vue migratoire et épidémiologique. Un tel outil n’a en aucun cas pour but de porter atteinte à la vie privée des personnes concernées mais permettrait simplement d’offrir, de façon anonyme, des éléments statistiques pertinents.

Le déploiement de la centralisation de l’instruction des demandes d’AME en métropole au sein de trois caisses (Paris, Bobigny et Marseille), actuellement en cours et qui devrait être pleinement opérationnel d’ici la fin de l’année 2019, est un élément d’amélioration dans le cadre de la lutte contre la fraude que votre rapporteure tient à saluer. Les contrôles effectués par les services de l’agent comptable seront ainsi renforcés : 12 % de dossiers devraient être contrôlés dès 2020 au lieu de 10 % aujourd’hui, et menés systématiquement a priori afin de prévenir les indus. Votre rapporteure estime cependant nécessaire d’aller plus loin notamment sur la sécurisation des cartes AME afin d’améliorer les contrôles d’identité au moment de la délivrance des soins.

2.   La nécessité d’une refonte de l’admission au séjour pour raisons de santé

a.   Un dispositif extrêmement généreux et unique en Europe

Comme le relève le rapport du service médical de l’OFII sur la procédure d’admission au séjour pour soins en 2017, « la France a, en Europe, la législation la plus favorable aux personnes étrangères gravement malades ne pouvant accéder à des soins appropriés dans leur pays dorigine » ([6]). Cette description sans équivoque ne peut, aux yeux de votre rapporteure, que renforcer « l’attractivité » de la France pour les candidats à l’immigration.

L’admission au séjour pour soins est le prolongement d’une protection contre l’éloignement consacrée pour la première fois par le législateur en 1997 par la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l’immigration. Afin de sécuriser le droit au séjour de ces personnes à l’encontre desquelles une mesure d’éloignement forcé ne pouvait être prise, le législateur a, par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998, créé un régime d’admission au séjour de plein droit.

Ce régime prévoit la délivrance d’une carte de séjour temporaire à l’étranger résidant habituellement en France dont l’état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d’une exceptionnelle gravité, et sous réserve qu’il ne puisse effectivement bénéficier d’un traitement approprié dans le pays dont il est originaire. Il est encadré par le 11° de l’article L. 313-11-11 et le 10° de l’article L. 511-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

En 2017, la majorité des demandeurs étaient des hommes (55 %), une proportion comparable à celle des années précédentes. Les mineurs représentent pour leur part 6 % de l’ensemble des demandeurs. Deux demandeurs sur trois sont issus du continent africain (66,9 %). Les bénéficiaires sont principalement les Algériens (11,5 %), les Congolais de la République démocratique du Congo (7,7 %), les Comoriens (5,5 %), les Camerounais (5,3 %) et les Ivoiriens (4,6 %). Si en moyenne, les demandeurs sont présents depuis 4,8 ans, 23,2 % seraient entrés en France moins d’un an avant leur passage en préfecture.

Le graphique, ci-après, indique le nombre d’avis favorables pour les cinq nationalités le plus représentées chez les demandeurs en 2017 :

avis favorables pour les cinq nationalités
les plus représentées en 2017

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Source : rapport du service médical de l’OFII sur la procédure d’admission au séjour pour soins en 2017.

Si toutes les pathologies sont potentiellement éligibles dès lors que le défaut de prise en charge est susceptible d’entraîner des conséquences d’une exceptionnelle gravité, les soins majoritairement consommés dans le cadre de ce dispositif sont : les troubles mentaux (21,9 % de l’ensemble des demandeurs) et certaines maladies infectieuses et parasitaires, principalement le virus de l’immunodéficience humaine (VIH) et les hépatites virales (21,6 % de l’ensemble des demandeurs). Suivent le diabète, les tumeurs et les maladies de l’appareil respiratoire.

En mars 2013, le rapport de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’inspection générale de l’administration (IGA) ont à juste titre dénoncé une procédure d’instruction « mal maîtrisée » et un dispositif « à bout de souffle ». Il était urgent d’harmoniser l’examen médical des demandeurs, anciennement dévolu aux médecins inspecteurs de santé publique et confié depuis 2011 aux médecins des agences régionales de santé (ARS), en vue d’assurer aux usagers une égalité de traitement. Ainsi, la mission a fort utilement recommandé le transfert de la compétence en matière d’avis médical des médecins des agences régionales de santé (MARS) aux médecins de l’OFII, mais également un renforcement des moyens propres à réduire la fraude. Ces recommandations ont été efficacement consacrées dans la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, comme l’illustre le graphique ci-après :

Transposition effective des recommandations de la mission IGA‑IGAS

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Source : rapport du service médical de l’OFII sur la procédure d’admission au séjour pour soins en 2017.

b.   La réforme de la procédure d’admission au séjour pour soin a permis des avancées certaines en matière de lutte contre la fraude qui doivent désormais être confirmées

Les évolutions législatives s’agissant de la procédure d’admission au séjour pour soins ont ainsi permis d’instaurer la collégialité des avis, le recours systématique à une base de données dédiée, mais aussi des moyens permettant de vérifier la sincérité des demandes.

L’état de santé de l’étranger malade est toujours apprécié selon que le défaut d’une prise en charge peut ou non entraîner des conséquences d’une exceptionnelle gravité mais la possibilité ou non pour l’étranger de bénéficier effectivement d’un traitement approprié dans son pays d’origine est réintroduite et se mesure, d’une part, au regard de « loffre de soins », d’autre part, au regard des « caractéristiques du système de santé » existants. Par ailleurs, la procédure d’examen a évolué avec le transfert à l’OFII de l’examen du dossier médical destiné à éclairer le préfet, autrefois dévolu aux ARS. Cette mission doit s’exercer dans le respect des orientations générales fixées par le ministre chargé de la santé. Depuis le 1er janvier 2018, 72 888 avis ont été émis par le collège de médecins de l’OFII et 52,1 % de leurs avis ont conclu que les conditions médicales d’admission au séjour étaient remplies.

Ce dispositif a été complété par des dispositions réglementaires qui ont grandement amélioré la qualité des informations médicales nécessaires au traitement des dossiers : un collège de trois médecins de l’OFII rend un avis, sur la base d’un rapport établi par un médecin rapporteur exerçant en direction territoriale. Ce médecin rapporteur ne siège pas au sein du collège par souci d’impartialité. Il effectue son rapport à partir du certificat médical adressé par le demandeur, son médecin ou son praticien habituel. Ce certificat médical vierge au départ, accompagné d’une notice d’information sur la procédure, est remis par le préfet à l’étranger, au moment où ce dernier dépose sa demande de titre de séjour pour raisons de santé, il appartient à l’étranger de le faire remplir par son médecin et de l’adresser à l’OFII. La loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie a sécurisé le dispositif en permettant aux médecins de l’OFII de demander aux professionnels de santé qui en disposent les informations médicales nécessaires à l’accomplissement de leur mission.

Enfin, certaines dispositions permettent désormais de vérifier plus efficacement la sincérité des demandes. La mission d’inspection de l’IGA‑IGAS soulignait la fréquence significative de comportements frauduleux, en particulier des usurpations d’identité en notant notamment que « les médecins praticiens ne vérifient pas lidentité de la personne qui fait lobjet de la consultation et du rapport médical » ou « au seul vu du dossier médical sans même préciser quils nont pas examiné le patient ». La loi de 2016 a fort heureusement instauré une procédure de vérification de l’identité du demandeur en préfecture d’une part, et au cours de l’instruction du dossier par l’OFII d’autre part.

Depuis le 1er janvier 2017, la photo d’identité du demandeur, qui doit être prise en préfecture, figure sur le certificat médical vierge à faire remplir par le médecin soignant. Au cours de l’instruction du dossier, la nouvelle procédure, encadrée par l’arrêté interministériel du 27 décembre 2016, prévoit que le médecin rapporteur puisse effectuer des examens complémentaires. Ainsi en 2017, 49,5 % des demandeurs ont été soumis à un examen médical, soit 18 146 personnes. De plus, 18 % des personnes se sont vues proposer un prélèvement biologique avec identito‑vigilance. Ces analyses sont réalisées dans le respect des exigences tenant à l’information du demandeur (notice d’information remise en préfecture, information orale lors de la convocation en direction territoriale, convocation mentionnant le prélèvement) et au recueil de son consentement (accord écrit de l’intéressé qui peut s’y opposer). Enfin, un contrôle d’identité est assuré systématiquement avant chaque examen médical par un agent de l’OFII ([7]).

Les résultats très satisfaisants produits par ces diverses évolutions, prouvent aux yeux de votre rapporteure que la lutte contre les abus et les fraudes en matière d’immigration peut se révéler efficace pour peu que l’on fasse preuve de volonté politique. À la suite de ces réformes, une hausse très nette des avis défavorables rendus a été constatée passant d’environ trois quarts d’avis favorables à la moitié, aussi bien pour les premières demandes de titres de séjour que pour leur renouvellement. En 2013, soit avec les diverses évolutions décrites, sur les 42 329 avis rendus, 77,7 % étaient favorables. En 2017, ce chiffre était tombé à 52,7 % de l’ensemble des demandeurs qui ont reçu un avis favorable. Par rapport à 2013, cela équivaut à une baisse de 32 %. Ces résultats permettent de mieux protéger ceux qui en ont réellement besoin tout en limitant le coût pour les finances publiques.

Le tableau, ci-après, indique l’évolution du nombre d’étrangers admis au séjour pour soins depuis 2010.

Les motifs présentés sont très divers. Cependant l’OFII relève que certains se rapportent davantage à une prise en charge médico‑sociale qu’à un véritable traitement médical. Il faut noter que les mineurs, les femmes et les demandeurs atteints de maladies hématologiques, du VIH, d’hépatites virales, de maladies de l’appareil génito-urinaire (insuffisance rénale), de tumeurs (cancers) bénéficient plus fréquemment d’un avis favorable ([8]). Par ailleurs, si les demandes de soin relèvent toujours majoritairement des troubles mentaux et des maladies infectieuses et parasitaires, on doit noter une hausse significative des affections chroniques liées au mode de vie (diabète, hypertension, obésité, apnée du sommeil, etc.). Votre rapporteure s’interroge très fortement : est‑ce à la solidarité nationale française de supporter le coût de ces traitements de maladies chroniques et pathologies non aiguës ne relevant pas de l’urgence, alors même que des personnes ayant cotisé toute leur vie ne sont pas prises en charge à une telle hauteur ?

Le graphique, ci-après, indique la répartition des avis par pathologies en 2017 ([9]):

Répartition des avis par pathologies en 2017