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La réunion débute à 9 heures 30.

Présidence de Mme Yaël Braun-Pivet, présidente

La Commission procède à un échange de vues à l’occasion du trentième anniversaire de la Convention internationale des droits de l’enfant et de la journée internationale des droits de l’enfant.

Cet échange ne fait pas l’objet d’un compte rendu. Il est accessible sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante :

http://assnat.fr/sN7B4b

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La Commission examine la proposition de loi, adoptée par le Sénat, tendant à améliorer la lisibilité du droit par l’abrogation de lois obsolètes (n° 1765) (M. Erwan Balanant, rapporteur).

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Nous allons examiner ce matin deux propositions de loi émanant du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés (MODEM). La première d’entre elles, qui a été adoptée par le Sénat, tend à améliorer la lisibilité du droit par l’abrogation de lois obsolètes. Le rapporteur en est Erwan Balanant.

M. Erwan Balanant, rapporteur. Cette proposition de loi, déposée par M. Vincent Delahaye, vice-président du Sénat, et par Mme Valérie Létard, s’inscrit dans la suite logique de la mission de simplification législative dite BALAI, bureau d’abrogation des lois anciennes et inutiles, créée par le Bureau du Sénat au mois de janvier 2018. Elle marque la première étape d’une opération qui, au nom de la crédibilité du droit et de sa lisibilité, a pour ambition de supprimer des textes adoptés entre 1800 et 1940. Dans sa version initiale, elle proposait l’abrogation de 44 lois.

Le groupe MODEM a souhaité reprendre ce texte, qui a été examiné au Sénat conformément à la procédure de législation en commission le 13 mars dernier, car il apporte une simplification intéressante à nos yeux. En effet, nous constatons tous une inflation législative et normative. Certaines des causes de ce phénomène sont objectives : le droit est de plus en plus complexe, tout simplement parce qu’il y a une multiplication des sources du droit. Ainsi en va-t-il des normes internationales, notamment des directives européennes. De nouveaux domaines apparaissent également qui requièrent parfois des réponses législatives ou normatives.

D’autres causes sont cependant liées à la mauvaise manie des législateurs. Je reprendrai ici les propos de Guy Carcassonne : « Tout sujet d’un journal de 20 heures est virtuellement une loi. […] Il suffit qu’il soit suffisamment excitant – qu’il s’agisse d’exciter la compassion, la passion, l’indignation… – pour qu’instantanément se mette à l’œuvre un processus, tantôt dans les rangs gouvernementaux, tantôt dans les rangs parlementaires, qui va immanquablement aboutir au dépôt d’un projet ou d’une proposition. » Je relève d’ailleurs que nous venons, au cours de notre première heure de réunion, d’évoquer non moins de deux nouvelles propositions de lois. Nous pourrons nous interroger collectivement sur ce sujet un peu plus tard.

Rien d’étonnant donc à ce que nous nous retrouvions aujourd’hui avec un nombre de lois que personne n’est capable de définir exactement !

Je ne vous proposerai pas de Grand soir, ce matin. La portée de ce texte reste modeste. D’ailleurs, il porte en lui-même un paradoxe. On peut en effet s’interroger sur l’intérêt de supprimer des lois devenues obsolètes qui, par définition, ne servent plus à rien – ce qui fait de la proposition de loi un texte qui n’aura aucune incidence sur l’état du droit applicable. Les plus taquins diront que ce n’est pas la première fois que nous faisons une loi qui ne sert à rien…

Alors, est-il utile de supprimer des lois obsolètes et qui ne sont plus appliquées ? La réponse est oui. « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires », disait déjà Montesquieu dans L’Esprit des lois. Les personnes que nous avons auditionnées ont confirmé l’importance de faire ce ménage dans notre appareil juridique.

Le professeur Nicolas Molfessis souligne par exemple que « la survie de la loi ancienne et l’application immédiate de la nouvelle loi favorisent la coexistence, au sein d’un même ordre juridique, de plusieurs droits positifs applicables à des situations identiques […]. Une même situation se trouve placée sous l’empire de diverses règles spéciales qui s’additionnent pour déterminer, par agglutination en quelque sorte, le droit applicable ». Dans leur rapport, Alain Lambert et Jean-Claude Boulard évoquaient, à propos de notre stock normatif, l’image d’une « banquise dangereuse ». Il existe en effet une face cachée de notre législation, presque oubliée et pourtant bien présente dans l’ordre juridique interne.

En application de l’ancien principe selon lequel lorsque la raison d’être d’une loi disparaît, la loi ne s’applique pas, repris dès 1799 par le Conseil d’État, et du principe lex posterior derogat priori, le juge peut, il est vrai, constater l’abrogation implicite d’une norme par un texte ultérieur, ce qu’il a fait à plusieurs reprises.

Comme le souligne le professeur Sébastien Ferrari, que nous avons entendu, cette procédure est cependant réservée aux cas d’opposition les plus extrêmes entre deux textes successifs. Dans la mesure où le juge interprète la volonté du législateur, il ne peut en effet envisager cette possibilité qu’avec prudence, l’incompatibilité entre les normes devant être absolue pour éviter de créer des vides juridiques. Ainsi que vous pouvez le constater, ce qui paraissait simple commence déjà à se compliquer.

Les auteurs de la proposition de loi ont donc retenu le choix d’un texte d’abrogation expresse de plusieurs lois. Cette solution, qui offre l’avantage de la clarté et facilite le travail de recensement des textes abrogés, doit cependant être maniée avec une extrême précaution. Comme l’a fait observer le professeur Sébastien Ferrari dans la note qu’il nous a remise à l’occasion de son audition, « lorsque l’abrogation d’un texte est prononcée, elle produit un effet immédiat. La disparition du texte abrogé affecte, en principe, l’ensemble des situations en cours au moment de l’entrée en vigueur de la règle abrogative. Bien qu’elle soit tournée vers l’avenir, cette suppression est susceptible de perturber les situations antérieurement constituées, notamment en mettant fin prématurément à leurs effets. Le droit interne, comme le droit européen, ont été conduits à poser des limites à cette remise en cause, à divers titres. »

À ce moment du propos, je tiens à saluer notre collègue Jean-Luc Warsmann, ancien président de la commission des Lois, qui a pris une part importante à la simplification législative, en prenant ce sujet à bras-le-corps durant la mandature 2007-2012.

J’en viens à la manière dont ont travaillé les sénateurs pour arriver à ce résultat. Ils ont suivi une méthode très rigoureuse. Comme l’a rappelé le sénateur Vincent Delahaye lors de son audition, l’objectif des auteurs de la proposition n’était pas d’arriver à un inventaire exhaustif des lois obsolètes – l’exercice est, au demeurant, certainement impossible –, mais de dresser une liste de celles dont l’obsolescence sautait aux yeux. Par ailleurs, ils ont raisonné au niveau des lois elles-mêmes, et non de leurs articles.

Ils ont identifié un certain nombre de lois, suivant une logique d’écrémage, consistant d’abord à éliminer les lois qui n’étaient pas obsolètes – ce sont les plus simples à trouver. Ils sont ainsi partis du principe que pouvaient être raisonnablement considérées comme non obsolètes les lois ayant donné lieu à une modification depuis moins de 20 ans ou auxquelles un texte, législatif ou réglementaire, lui-même de moins de 20 ans, fait référence. Ils ont ensuite appliqué deux vérifications de sécurité, en excluant des lois auxquelles renvoie un texte législatif ou réglementaire ancien, mais non obsolète – parce qu’un texte récent y renvoie –, et en excluant les lois dont une juridiction a fait une application récente. Ils ont enfin vérifié que ces lois étaient toujours en vigueur, le site Légifrance comportant quelques erreurs pour les textes les plus anciens. Par sécurité, ils ont opéré des recoupements.

Voilà comment les sénateurs sont arrivés à ce résultat. Pour compléter cette méthode, ils ont aussi pris avis auprès du Conseil d’État, lequel a proposé quelques ajustements, suivis par la commission des Lois du Sénat.

Au total, nous vous proposons d’abroger 50 lois, ou presque. Aux yeux de certains d’entre vous, l’exercice présente peut-être un caractère déceptif : tout ce travail pour à peine 50 lois… ! Je l’ai dit, ce texte n’est pas le Grand soir législatif. La méthode, pour être efficace, doit être très rigoureuse et on ne saurait abroger les lois que d’une main tremblante.

Enfin, cette proposition de loi nous amène à nous interroger sur notre pratique législative. Ne sommes-nous pas trop bavards ? N’avons-nous pas tendance à légiférer pour un oui ou pour un non ?

Les sénateurs promettent une « saison 2 ». Sur la période 1940 jusqu’à nos jours, ils ont déjà répertorié plus de 200 textes qui pourraient être abrogés. Madame la présidente, il serait peut-être intéressant que nous participions avec eux, d’une manière ou d’une autre, à ce chantier important. Cela permettra une meilleure lisibilité et une meilleure accessibilité de notre droit pour les citoyens.

M. Didier Paris. Au nom du groupe La République en Marche, je salue le travail du rapporteur, qui a donné des explications très techniques et très précises sur les modalités de construction de cette proposition de loi. Sur le fond, reconnaissons-le, le sujet est un peu ubuesque. Pour ma part, je me sens cependant très à l’aise dans l’obsolescence – peut-être programmée.

Le texte qui nous est présenté est plus technique que politique, en dépit de certaines tentatives – je vous renvoie aux six amendements déposés par Mme Ménard ou par le groupe La France insoumise. Il est sans doute nécessaire au plan de l’accessibilité et de l’intelligibilité de notre droit qui compte, de manière générale, trop de lois incompréhensibles. Quand elles ne servent plus à rien, il peut servir à quelque chose de les supprimer, comme le rapporteur l’a très bien expliqué. Pourquoi s’arrêter à une cinquantaine de lois obsolètes ? C’est l’étape transitoire d’un travail lui-même transitoire, puisqu’il y aura d’autres saisons…

Je retiens que toutes les lois budgétaires de 1850, 1856, 1870 et 1871 étaient assez simples à nettoyer. Qu’elles ne soient plus partie intégrante de notre droit positif ne gênera personne.

Cela étant, on peut aussi adopter un regard plus historique ou sociologique, sur l’existence de ces lois anciennes. S’y intéresser, c’est réaliser une plongée dans le passé. Cet inventaire à la Prévert est relativement intéressant parce qu’il reflète le sens de la vie sociale qu’avaient nos prédécesseurs.

Permettez-moi de prendre deux exemples.

Le premier texte que nous devons abroger, c’est la loi du 14 juillet 1819 sur le droit d’aubaine. Il permettait de spolier les étrangers de leur succession. Il venait du Moyen Âge. Dans le droit féodal de l’époque, le seigneur était propriétaire de ses terres, de même que des êtres qui la peuplaient. Par exemple, quand on abandonnait un enfant, comme c’était fréquemment le cas à l’époque, devant la porte d’une église ou d’une autre institution religieuse, l’éducation de l’enfant reposait sur les épaules du seigneur du lieu où il avait été déposé.

Ce droit d’aubaine s’appliquait aux étrangers. Or ils étaient nombreux sur nos foires – relisez seulement Chaunu, Le Goff, Duby ou Huizinga, pour la plupart médiévistes de l’école française des Annales qui ont bien montré cette relation permanente avec les étrangers. Le droit d’aubaine avait ainsi été amélioré pour en faire une taxe à 5 % qui évitait de spolier les étrangers à la succession, parce qu’on avait besoin de leur présence pour le commerce, dans les foires. Abrogé en 1789 par l’assemblée constituante, le droit d’aubaine a été réintroduit par le code civil de 1803, que la loi de 1819 supprime définitivement. Cela nous apprend beaucoup sur la vision du monde qui prévalait à l’époque.

Je prendrai pour deuxième exemple la loi du 25 avril 1872 interdisant toute fonction publique salariée aux parlementaires. Cela pourrait sembler un peu étrange, si nous ne nous reportions pas à la vision du XIXe siècle, telle que la développe Max Weber. À l’époque, on considérait que, pour être un parlementaire, il fallait être un notable ou un noble. Comme je l’ai noté, il disait d’ailleurs que les parlementaires étaient des « amateurs ou des dilettantes maîtrisant naturellement, du fait de leur position sociale, les ressources et compétences exigées par l’activité politique »… Cherchez l’erreur ! Naturellement, cela a beaucoup évolué.

Cela montre qu’en réalité, le travail de parlementaire n’en était pas un. Il n’était ouvert qu’à ceux – mais non celles – ayant une position sociale qui leur permettait d’en faire une sorte d’accessoire à leur vie courante. Cette situation a perduré pour la plus longue partie du XIXe siècle, jusqu’à la loi de suppression de 1872, prise sous la forte impulsion de Gambetta. Même s’il ne s’agit pas de reprendre l’exégèse de chaque texte, il peut être intéresssant d’observer la perception sociologique de l’époque.

Quant au texte que nous examinons aujourd’hui, le groupe La République en marche est évidemment favorable à l’objectif d’une législation plus efficace, plus simple et plus accessible. Nous souscrivons pleinement à la démarche des auteurs et du Gouvernement, et considérons que le texte, adopté par le Sénat, est consolidé, complet et exhaustif. Nous n’avons donc ni ajout, ni retrait, ni modification à opérer.

M. Antoine Savignat. Nous partageons tous la même position : le texte procède à un premier coup de balai nécessaire. Il ne changera pas la face du monde, mais constitue une première étape, indispensable. Il va dans le sens de la clarification et de la simplification de notre système.

Même si le site de Légifrance n’est pas parfait, on peut espérer que l’avènement du numérique simplifiera la tâche de nos successeurs. Nous pourrons peut-être, dans l’avenir, faire plus facilement le point sur les textes en vigueur, les textes appliqués et ceux qui seraient devenus obsolètes.

Il faudra aussi réfléchir à la notion d’obsolescence. Les textes dont l’abrogation est demandée n’ont effectivement plus lieu d’être aujourd’hui. Mais l’obsolescence vient-elle du fait que le texte n’a plus vocation à s’appliquer, les raisons ayant présidé à son entrée en vigueur n’existant plus ? Ou le texte pourra-t-il être considéré comme obsolète parce que l’exécutif aurait décidé de ne plus l’appliquer ? Ce n’est évidemment pas la même chose. Voilà un point sur lequel nous devons être vigilants. Ainsi, hier, en adoptant la loi de finances, n’a-t-on pas rendu obsolète la loi de programmation de la justice puisque nous n’en avons pas appliqué les termes exacts ?

S’agissant de la présente proposition de loi, il n’y a en revanche pas de discussion. Le groupe des Républicains ne peut qu’en approuver les termes.

M. Philippe Latombe. Comme le rapporteur l’a dit de façon humoristique, nous sommes obligés d’adopter une proposition de loi pour abroger des textes anciens. C’est en effet un peu ubuesque.

Le groupe MODEM a cependant considéré que le ratio était bon puisque, grâce à cette proposition de loi qu’il a reprise, nous allons en effet pouvoir supprimer plusieurs dizaines de textes devenus obsolètes. Nous répondons ainsi à la demande de nos concitoyens qui souhaitent une simplification du droit, et une réduction du volume des textes.

Aucune modification n’apparaissant nécessaire, le Sénat ayant très bien travaillé sur le texte, le groupe MODEM votera en faveur de la proposition de loi, en l’état.

Mme Marietta Karamanli. Après avoir lu votre rapport, j’ai écouté avec beaucoup d’attention votre exposé, monsieur le rapporteur. Vous avez raison de souligner qu’il faut effectivement toujours faire l’effort de diminuer le volume des lois. Alors que nul n’est censé ignorer la loi, on s’aperçoit que les lois ne sont pas forcément toujours bien comprises, bien intelligibles et donc bien connues de tous.

Quelques chiffres significatifs : en 2000 on comptait 9 000 lois adoptées par le Parlement et 120 000 décrets. Chaque année, nous adoptons en moyenne quelque 70 lois et 1 500 décrets. Mais chaque année, plusieurs dizaines d’ordonnances sont également prises par le Gouvernement, dans le domaine de compétence du Parlement, avec l’accord de ce dernier. Le code général des impôts compte près de 2 000 articles, dans sa seule partie législative. L’ordonnance du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations comportait 10 articles, mais elle modifiait potentiellement 675 articles du code civil… Ces chiffres montrent que le Parlement n’est pas le seul à faire des lois tout le temps. Cette tendance émane aussi du Gouvernement, par le biais des ordonnances. La volonté que nous exprimons en examinant ce texte adopté par le Sénat doit aussi être partagée par d’autres.

Trois raisons expliquent la prolifération législative. D’abord, notre monde d’interdépendance alimente la fonction de coopération entre les États et le droit qui en résulte. Ensuite, il existe un impératif de transposition du droit européen. Ainsi, un tiers des lois ont aujourd’hui pour origine la transposition du droit européen. Enfin, plus le droit génère une activité, plus il est nécessaire de revoir la règle … Le meilleur exemple en est le droit fiscal : tous les ans, nous sommes amenés à réécrire la règle, et donc à ajouter de nouvelles dispositions.

Le groupe Socialistes et apparentés a décidé de soutenir la proposition de loi. Mais il fallait rappeler que les parlementaires ne sont pas les seuls à participer à la prolifération de la loi. Il faudrait aussi inciter les gouvernants, lorsqu’ils prennent des ordonnances, à ne pas trop alourdir la législation dans les matières concernées.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. Aux yeux du groupe UDI, Agir et Indépendants, la proposition de loi traduit les premiers résultats de la mission de simplification législative, dite « mission BALAI », comme l’a rappelé le rapporteur.

Les auteurs de la proposition de loi ont retenu le choix d’un texte d’abrogation expresse de plusieurs lois. C’est un procédé judicieux, car explicite et efficace. La méthode rigoureuse utilisée, telle que décrite au sein du rapport, est également bienvenue. En effet, l’abrogation des lois demande un travail minutieux puisque, lorsque l’abrogation d’un texte est prononcée, elle produit un effet immédiat. La disparition du texte abrogé affecte, en principe, l’ensemble des situations en cours au moment de l’entrée en vigueur de la règle abrogative.

L’élaboration de cette proposition de loi doit donc être doublement saluée. Si nous avons des difficultés à lutter contre l’inflation législative, nous pouvons a minima abroger ce qui n’a plus lieu d’être. Nos débats sur ce texte sont aussi l’occasion d’appeler notre attention à tous sur le fait que, lorsque nous légiférons, lorsque nous changeons la loi, il faut aussi garder à l’esprit la nécessité d’étudier l’existant pour supprimer ce qui sera superfétatoire.

L’introduction de toute nouvelle norme doit engager un travail de réflexion permettant d’abroger une autre norme, avec laquelle elle pourrait se chevaucher ou entrer en contradiction. Cela rendrait le droit plus clair, plus lisible, plus cohérent.

La proposition de loi et toutes les autres initiatives que nous pourrons prendre permettront ainsi de poursuivre les objectifs constitutionnels de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi. Elle permet, en effet, de réduire le stock de normes, d’éviter tout risque de confusion avec des lois ultérieures et d’améliorer la lisibilité de notre droit.

Des efforts ont été faits. Je pense notamment au rapport et aux propositions de notre collègue Jean-Luc Warsmann, mais je voudrais également citer Étienne Blanc, ancien député de l’Ain. J’avais proposé avec lui de créer un comité sur l’impact des normes : cette autorité administrative indépendante aurait été chargée d’assurer une véritable contre-expertise indépendante sur les effets des projets de texte, en allant plus loin que les études d’impact actuelles – souvent lacunaires, elles sont rédigées par les administrations elles-mêmes, qui sont ainsi juges et parties.

C’est un bon travail qui nous est proposé. Mon groupe soutiendra très fortement la proposition de loi.

M. Paul Molac. Notre ordre juridique est constitué de 320 458 articles, dont 25 % ont valeur législative. Les collectivités territoriales, pour leur part, doivent appliquer à peu près 400 000 normes. Quand on regarde ces chiffres, on voit bien que l’excès de réglementation tue la réglementation. Le principe de clarté, d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi se heurte nécessairement à un tel foisonnement, qui fait que certains textes ne sont pas appliqués, tandis que d’autres sont instrumentalisés. Pour que la loi garde une certaine valeur, notamment aux yeux de nos concitoyens, il faut qu’elle puisse avoir une certaine efficacité. Or, dans notre ordre juridique, beaucoup de dispositions n’en ont aucune.

Bien souvent, ce sont les collectivités locales qui sont les premières victimes : elles sont amenées à appliquer des règles qu’elles n’ont pas adoptées – c’est le Parlement ou le Gouvernement qui l’a fait. Les élus locaux nous disent fréquemment qu’ils se trouvent un peu coincés : ils sont obligés d’appliquer des dispositions qui sont inapplicables dans leur territoire et ils n’ont pas la possibilité de les adapter – seul le préfet peut le faire. Et il y a ensuite le contrôle de légalité. La situation est donc très délicate. Les collectivités ressentent assez mal cette tutelle : elles aimeraient avoir plus de liberté.

On doit sans doute faire attention. Il y a des marronniers et des exemples caricaturaux. Sous l’ancienne législature, une loi « balai » a liquidé un certain nombre de mesures, dont la fameuse loi de 1926 qui interdisait le port du pantalon aux femmes. C’était un peu tard – on était alors en 2015 ou 2016 – et la loi n’était plus appliquée, assez logiquement.

L’inflation législative est également le symptôme d’un centralisme excessif. Cette proposition de loi soulève le problème plus large du poids de l’État dans nos vies quotidiennes : il est excessivement présent dans certains cas et, parfois, absent quand il devrait être là. Afin d’améliorer profondément la qualité de la loi, il faut changer, selon nous, le logiciel. L’État doit cesser de fabriquer des lois tatillonnes et normativement complexes qui ignorent les réalités quotidiennes sur le terrain et accentuent la fracture entre ceux qui sont censés être les élites, et qui habitent plutôt à Paris, et les territoires. L’État doit, au contraire, faire davantage confiance aux territoires, organiser de vrais transferts de compétences – avec les moyens correspondants, bien sûr –, mais aussi favoriser davantage l’expérimentation et l’adaptation. Ce serait une vraie différenciation et même un changement de mentalité – j’allais dire : une révolution culturelle.

Il s’agit de faire confiance aux élus locaux. Parfois, notre administration voudrait les protéger malgré eux. On voit bien le manque de confiance qui peut exister. L’administration est toujours frappée par le cas où un élu n’est pas vertueux – mais on peut trouver aussi des fonctionnaires de l’État qui ne le sont pas. Si on s’emploie à adopter des règles en partant d’exceptions – ce qui est un peu ce qui est fait dans notre droit : Guy Carcassonne disait qu’il suffit qu’un sujet passe au journal de vingt heures pour qu’une loi, de circonstance, soit adoptée –, on n’y arrivera pas. C’est un vrai défi. Il faut laisser faire les territoires et les élus, quitte à ce que le juge se prononce ensuite – il fait aussi la législation.

M. Ugo Bernalicis. Si j’étais taquin – je ne le suis pas –, je dirais qu’il ne sert à rien d’adopter un texte relatif aux lois obsolètes, mais le rapporteur en a déjà parlé.

Antoine Savignat a fait une remarque pertinente sur la définition même des lois obsolètes, au-delà de la question de la loi de programmation et de réforme pour la justice. Nous avons d’ailleurs déposé des amendements que l’on peut qualifier, objectivement, de « trolls ». Nous proposons, par exemple, d’abroger les lois autorisant la ratification de l’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ou la convention entre les États parties au traité de l’Atlantique Nord (OTAN), qui sont obsolètes selon notre analyse politique.

J’ai vu que notre premier amendement n’a pas été déclaré recevable. Il visait à abroger le Concordat, qui est obsolète pour nous, compte tenu de la loi de 1905 qui a montré toute son efficacité. Il y a un débat sur ce que l’on peut considérer comme obsolète – et donc sur les amendements que l’on peut juger recevables ou non. J’aimerais savoir quelle est la règle que vous avez appliquée en la matière. Si j’étais malicieux, ce que je ne suis pas, je dirais que vous considérez que la ratification du traité de l’Atlantique Nord et celle de l’accord instituant l’OMC pourraient être considérées comme obsolètes, ce qui est positif de mon point de vue.

Autre amendement, tout aussi politique mais peut-être plus subtil, ou plus en accord avec l’objet de la proposition de loi, nous proposons de créer une commission chargée de pointer toutes les dispositions du code pénal qui seraient obsolètes. À la suite de coups d’éclat médiatiques, très anciens ou plus récents, on a créé des délits ou augmenté les peines encourues d’une manière qui peut sembler un peu disproportionnée – j’essaie d’utiliser des termes susceptibles de convenir à tous. Il serait bon de ne pas rester en permanence dans un effet « cliquet » en matière pénale. Il existe peut-être une obsolescence de certains dispositifs, et il serait donc utile de les nettoyer.

M. Philippe Gosselin. Ce texte est l’occasion de faire un petit retour en arrière : je voudrais saluer notre ancien collègue Étienne Blanc ainsi que Jean-Luc Warsmann, qui a réalisé un travail de titan lorsqu’il présidait la commission des Lois. Notre rapporteur, Erwan Balanant, a montré que ce travail n’est pas terminé. C’est un peu le mythe de Sisyphe : on croit avoir fini mais on recommence tout le temps. Le problème n’est pas nouveau : il se pose depuis que la loi existe. On a toujours abrogé certains textes qui étaient devenus obsolètes ou qui n’avaient plus de sens – sauf quand la loi prévoyait elle-même une date de fin, ce qui arrive de temps en temps. C’est peut-être un élément qu’il faudrait davantage intégrer : certains sujets peuvent s’y prêter.

Ce texte, sans rien vouloir enlever aux mérites du rapporteur, n’est pas exceptionnel. Ce ne sera pas un texte unique : il sera suivi par des saisons 2, 3, 4 ou 5, voire davantage. Le Conseil d’État a évoqué la logorrhée législative et réglementaire dans son rapport public de 1991. On était pourtant loin du compte actuel. Le recueil des lois comptait 418 pages en 1960, 862 en 1975, 1 263 en 1985, 1 800 en 2000, et nous en sommes à plus de 2 000 aujourd’hui. La loi est bavarde, ce qui ne produit pas nécessairement de belles choses. Quelques grands textes de la IIIe République, comme la loi de 1901 relative aux associations, toujours en vigueur, parvenaient pourtant à dire beaucoup en quelques lignes et fonctionnent encore. On peut aussi penser à la loi de 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État. Je réponds ainsi à la question relative au Concordat, qui s’applique toujours en Alsace-Moselle et n’est donc pas obsolète, mais je laisserai nos collègues alsaciens s’exprimer sur ce sujet, s’ils le souhaitent.

C’est l’illustration du légicentrisme à la française : on crie toujours contre le Parlement, qui adopte trop de lois, mais depuis 230 ans on se tourne vers la loi et les parlementaires dès qu’il y a un problème. C’est le paradoxe français. Nous allons faire un beau travail de nettoyage : ce sera un premier acte.

Je voudrais reprendre, pour conclure, ce que le Conseil d’État a souligné en 1991 : la logorrhée est peut-être législative mais elle est aussi réglementaire. Nous pouvons également inviter le Gouvernement au sens large du terme – je ne vise pas l’exécutif actuel, mais les Gouvernements, les responsables administratifs – à faire eux aussi un travail important de toilettage. Il y a plus de textes réglementaires que législatifs.

Mme Emmanuelle Ménard. Je voudrais saluer, à mon tour, cette proposition de loi visant à abroger des lois obsolètes, dans un objectif évident d’efficacité et de lisibilité. Procéder sous la forme d’une liste me paraît une bonne méthode pour des raisons de clarté. Il y a, néanmoins, quelques oublis. Je vous proposerai, par voie d’amendements, d’ajouter trois lois qui devraient aussi être abrogées : celles qui ont ordonné, dans le cadre de l’arsenal juridique français, le génocide des Vendéens. Ces lois n’ont jamais été abrogées alors qu’elles sont la négation même des principes de la Déclaration des droits de l’Homme de 1789. J’avais déposé une proposition de loi en ce sens en février 2018, mais vous connaissez le sort réservé aux propositions de loi des députés non-inscrits. Je saisis donc l’opportunité qui se présente aujourd’hui pour demander l’abrogation de ces lois, ce qui aurait une portée symbolique très forte pour le peuple vendéen.

M. Alain Tourret. Le peuple vendéen est celui qui s’est révolté contre la République !

Les réflexions qui ont été faites sont intéressantes. Je voudrais néanmoins dire à M. Paris qu’il ne faut pas oublier Emmanuel Le Roy Ladurie quand on parle du Moyen-Âge.

Pourquoi est-on arrivé à la confusion actuelle ? Nous avons eu, dès le départ, deux systèmes de droit : l’un romano-canonique et l’autre de common law. Le droit normand, qui a imposé le common law, a gagné alors que le droit français s’opposait à lui sur ce point. On a eu deux systèmes contraires, ce qui n’a fait qu’augmenter la confusion.

Il faut aussi relire ce qu’a dit Mme Delmas-Marty à propos de la désuétude ou de l’obsolescence – on doit bien comprendre la différence entre ces deux notions – en droit pénal. Il y a actuellement 14 000 infractions susceptibles de conduire à une sanction pénale mais plus de 13 000 d’entre elles ne sont pas utilisées. Elles continuent néanmoins à exister et pourraient, à la limite, être invoquées. À la suite du dernier choc pétrolier, le Gouvernement avait ainsi interdit les lumières dans les vitrines des magasins – sous peine de six mois d’emprisonnement – et cette loi existe toujours. On voit bien qu’il y a un problème.

Par ailleurs, il y a eu une confrontation avec l’ordre juridique européen qui a introduit des définitions différentes.

Ce n’est pas seulement notre système législatif qui pèche par sa logorrhée mais tout notre système de droit. La branche la plus importante est le droit pénal, car un droit qui a une sanction pénale et un droit qui n’en a pas n’ont pas la même force. Si je devais vous donner un conseil, madame la présidente, ce serait de vous inspirer de ce qu’a proposé Mme Delmas-Marty : il faudrait lancer une grande réflexion, comme je l’ai suggéré à de nombreux Gardes des Sceaux – peut-être le deviendrez-vous, d’ailleurs (Sourires).

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Philippe Gosselin a évoqué le mythe de Sisyphe : on a l’impression en effet que c’est un travail infini. En revanche, le droit pénal est plus circonscrit, et il est le plus essentiel dans notre société, sous l’angle de l’ordre public. Nous allons étudier cette question et nous inspirer de vos réflexions.

M. Philippe Gosselin. Ce serait une belle mission d’information pour la commission des Lois !

Mme Maina Sage. Je vous invite à étendre une telle mission à l’ensemble des territoires, y compris lointains. Ils vivent au quotidien les difficultés de compréhension liée à la lisibilité du droit applicable, qui peuvent constituer un frein en matière de développement.

Il nous a fallu deux ans, une mission et un rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) mais aussi de l’Inspection générale des finances (IGF) pour savoir si la contribution au service public de l’électricité (CSPE) devait être appliquée ou non dans nos territoires – cela a été fait, en fin de compte, pour Wallis-et-Futuna.

Autre exemple, des dispositions du code monétaire et financier imposent, dans des territoires comportant des îles isolées où vivent trente personnes, d’avoir une carte de crédit alors qu’il n’y a pas de banque. Ce genre d’inapplicabilité du droit existe.

J’ai également eu l’occasion de proposer des amendements tendant à homologuer des peines : il faut parfois des années pour qu’elles soient applicables dans nos territoires. Un de nos collègues, élu en Nouvelle-Calédonie, a dû déposer une proposition de loi en ce sens.

Je tiens aussi à évoquer le code général des collectivités territoriales, puisque le Congrès des maires a lieu cette semaine. Chacun voit bien quelle est la difficulté au niveau national – imaginez ce que c’est dans nos territoires, qui ont des statuts juridiques très différents : le même droit ne s’applique pas partout, même dans les départements d’outre-mer. Les variations dans l’application du droit ne facilitent pas du tout la lisibilité, et c’est au détriment de nos concitoyens.

Une mission est en cours sur ce sujet au sein du ministère des outre-mer – j’ai été auditionnée la semaine dernière.

Nous allons voter cette très bonne proposition de loi, mais nous allons un peu être confrontés au problème du tonneau des Danaïdes si nous adoptons un texte tous les quatre ou cinq ans. On devrait réaliser un travail permanent : il faut qu’il y ait un investissement réel de l’État et des deux chambres du Parlement pour mettre à jour en permanence les textes et faire des suppressions à chaque fois que nous légiférons – je ne sais plus quel responsable politique a déclaré qu’il faudrait supprimer une loi quand on en adopte une. Il faudrait assurer une codification au fur et à mesure.

Enfin, je rappelle que les territoires autonomes où un droit spécifique s’applique émettent des avis. Quand je suis arrivée ici en 2014, j’ai fait le tour des services pour savoir qui les réceptionnait. Personne n’était capable de répondre à cette question ! Les avis n’étaient jamais traités. C’est au parlementaire d’aller frapper à la porte du rapporteur d’un texte, ce qui n’est pas normal, pour lui rappeler que son territoire a émis un avis... On devrait automatiser le système afin d’assurer une meilleure prise en compte de ces avis. Il y a des dizaines ou des centaines de personnes qui travaillent sur les projets de loi dans nos territoires – on y passe du temps et cela coûte de l’argent aux collectivités. Elles émettent des avis concrets sur le fond et la forme. Or nous les balayons tout simplement. Je voudrais faire passer un message : j’encourage les futurs rapporteurs à mieux prendre en compte les avis émis par les départements et les collectivités d’outre-mer.

M. Jean-Luc Warsmann. Je voudrais d’abord adresser deux messages de félicitations : d’abord à Vincent Delahaye, vice-président du Sénat, pour le travail qu’il réalise à la suite de ce que nous avons fait à l’Assemblée – il a d’ailleurs souhaité que l’on se voie quand il a pris l’initiative de créer le « bureau d’abrogation » –, et ensuite à Erwan Balanant, qui a préparé un très bon rapport.

Par ailleurs, je crois qu’il faut signaler très clairement que le législateur ne remet absolument pas en cause la théorie de l’abrogation implicite en abrogeant expressément certaines dispositions. Nous faisons simplement un toilettage : on enlève quelques branches mortes – c’est bien pour l’arbre.

Je voterai, comme tout le monde, en faveur de ce texte. Nous attendrons ensuite la saison 2 (Sourires).

M. Erwan Balanant, rapporteur. Il faut commencer par la première saison avant de passer à la deuxième…

Je voudrais vous remercier pour vos interventions, qui sont assez révélatrices de la passion que nous avons pour ce que nous faisons, c’est-à-dire légiférer.

M. Philippe Gosselin. La loi est une passion française.

M. Erwan Balanant, rapporteur. Cette passion nous habite toutes et tous, c’est assez flagrant.

On voit bien, par ailleurs, la passion de M. Paris pour l’histoire. L’obsolescence programmée qu’il a évoquée, comme M. Gosselin, pour un certain nombre de textes peut faire sourire, mais c’est une piste de réflexion – il s’agirait d’établir des dates de péremption. Nous pouvons y réfléchir. Cela ne fonctionnera pas pour tous les textes, notamment pour ceux qui concernent nos valeurs fondamentales.

M. Savignat a abordé la question du numérique. Il y a aussi une réflexion intéressante à mener dans ce domaine : le numérique peut-il être un outil pour simplifier nos codes et nos lois ? C’est une évidence, selon moi, même s’il y a une sorte de paradoxe : le numérique contribue aussi à l’inflation législative. Il faudrait étudier concrètement l’explosion du nombre d’amendements depuis l’arrivée du numérique : essayez d’imaginer sans lui le travail que nous faisons !

Je remercie M. Philippe Latombe pour le soutien, assez logique, apporté par le MODEM.

Mme Marietta Karamanli a fait des réflexions qui me paraissent extrêmement intéressantes. Elle a cité l’adage selon lequel nul n’est censé ignorer la loi. Jules Renard disait que nul n’est censé ignorer la loi mais qu’il y en a 100 000... Une vraie question se pose : comment le citoyen pourrait-il accéder plus facilement à la loi ? Faut-il simplifier à outrance ? Je n’en suis pas sûr, mais c’est une piste de réflexion.

En ce qui concerne l’inflation normative – et je vais répondre en même temps à M. Gosselin –, le Premier ministre a adopté le 26 juillet 2017 la circulaire « un sur deux » – je simplifie un peu son nom. Nous avons auditionné le secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume, dans le cadre de la préparation du rapport : il nous a dit que toute norme nouvelle qui est proposée par un ministre, en dehors des décrets d’application liés aux textes que nous adoptons – car ce serait impossible –, doit correspondre à l’abrogation de deux autres normes. C’est respecté.

M. Philippe Gosselin. Cela concerne le flux, mais il y a aussi tout le stock.

M. Erwan Balanant, rapporteur. Cela permet de réduire considérablement la production de décrets – on le voit statistiquement.

Il y a eu une forte inflation normative en raison des textes européens, mais on voit que c’était un phénomène post-Maastricht : la situation s’est calmée depuis quelque temps. Il y a aujourd’hui beaucoup moins de décrets et de textes, plus généralement, en lien avec l’Europe. L’appareil juridique européen s’est stabilisé.

Nous pourrions en effet exercer une vigilance, monsieur Pierre Morel-À-L’Huissier : quand on dépose un amendement, on aurait parfois intérêt à faire un petit travail archéologique – on peut regarder s’il n’y a pas un texte que l’on pourrait abroger en même temps. Cela contribuerait, à l’image du décret « un sur deux », à une normalisation de la production des lois.

Paul Molac a évoqué l’idée que l’État et le législateur voudraient surprotéger les collectivités. Je n’en suis pas certain, mais je suis sûr d’une chose, en revanche : il faut changer, et nous le ferons peut-être dans le cadre du projet de loi « 3D », le rapport à la production de normes sur le terrain. Je pense qu’il faudrait plutôt adopter de grandes lois-cadres et des principes étatiques, partagés par tous, tout en permettant des déclinaisons locales différentes afin de réaliser un ajustement à la réalité des territoires. Je pense que le projet de loi « 3D » nous apportera un certain nombre d’éléments.

J’aurais déclaré, selon Ugo Bernalicis, que ce texte ne servirait à rien. J’ai tenu un propos un peu plus subtil : j’ai dit que la proposition de loi semble ne servir à rien mais qu’elle est, en réalité, très utile.

Quelle est la définition d’une loi obsolète ? Ce n’est pas la loi que vous, moi ou d’autres jugent inutile. Cela me permet d’aborder un peu vos amendements : juger qu’une loi est inutile revient à porter une appréciation politique. L’obsolescence, en revanche, concerne le rapport à l’appareil juridique et à la réalité effective. À partir du moment où une disposition n’a aucun effet juridique, elle est obsolète. Ce n’est pas parce qu’elle ne vous plaît pas, mais parce qu’elle n’a plus d’effet.

Monsieur Gosselin, le travail est infini : nous n’arrêterons jamais de supprimer des lois obsolètes. Je partage votre idée selon laquelle nous pourrions le faire au fil de l’eau, en trouvant collectivement le véhicule juridique approprié.

Madame Ménard, je vous répondrai au moment de l’examen des amendements : cela sera plus simple.

Monsieur Tourret, votre réflexion sur la façon de faire la loi et sur les moyens de la rendre plus efficiente et plus compréhensible est extrêmement intéressante. Nous pourrions mener une telle réflexion sur le code pénal, dont l’application est très circonscrite.

Madame Sage, vous avez raison : les outre-mer posent un problème particulier. Le président Warsmann m’avait indiqué qu’il s’était heurté à cette difficulté quand il avait mené son travail de simplification. La question de la différenciation permettra de résoudre un certain nombre de problèmes.

Un mot sur la question de l’abrogation implicite : ce n’est pas parce que nous faisons explicitement ce qui se pratiquait implicitement que nous abandonnons l’idée que les abrogations implicites existent.

Pour conclure, le travail qui s’annonce pour la période allant de 1940 à nos jours présentera une difficulté encore plus grande du fait de la codification. Les textes sont désormais éparpillés dans les codes : une démarche quasi archéologique sera nécessaire pour identifier toutes les dispositions devenues obsolètes.

La Commission en vient à l’examen des articles.

Article 1er (loi du 14 juillet 1819 relative à l’abolition du droit d’aubaine et de détraction [abrogée], loi du 29 janvier 1831 portant règlement du budget définitif de l’exercice 1828 et des dispositions sur la déchéance des créanciers de l’État, sur la division du budget des dépenses, sur le sceau des titres, et sur la révision des pensions extraordinaires [abrogée], loi du 3 août 1844 relative au droit de propriété des veuves et des enfants d’auteurs d’ouvrages dramatiques [abrogée], loi du 15 mai 1850 portant fixation du budget des dépenses de l’exercice 1850 [abrogée], loi du 15 juillet 1850 sur les sociétés de secours mutuels [abrogée], article 5 de la loi du 31 mai 1854 portant abolition de la mort civile [abrogé], loi du 19 juin 1857 concernant les avances sur les dépôts d’obligations foncières faites par la société du Crédit foncier de France [abrogée], loi du 28 mai 1858 relative à la substitution du crédit foncier de France à l’État pour les prêts faits en vertu de la loi du 17 juillet 1856 [abrogée], loi du 16 septembre 1871 portant fixation du budget rectificatif de 1871 [abrogée],, loi du 25 avril 1872 qui interdit toutes fonctions publiques salariées aux membres de l’Assemblée nationale [abrogée], loi du 21 mai 1873 relative aux commissions administratives des établissements de bienfaisance [abrogée], loi du 27 février 1880 relative à l’aliénation des valeurs mobilières appartenant aux mineurs ou aux majeurs en tutelle et à la conversion de ces mêmes valeurs en titres au porteur [abrogée], loi du 28 décembre 1880 relative au Journal officiel [abrogée], loi du 7 juillet 1881 qui rend exclusivement obligatoire l’alcoomètre centésimal de Gay–Lussac et le soumet à une vérification officielle [abrogée], loi du 28 mars 1885 sur les marchés à terme [abrogée], loi du 14 août 1885 sur les moyens de prévenir la récidive (libération conditionnelle, patronage, réhabilitation) [abrogée], loi du 6 juin 1889 qui rend obligatoires la vérification et le poinçonnage par l’État des densimètres employés dans les fabriques de sucre pour contrôler la richesse de la betterave [abrogée], loi du 25 juillet 1891 autorisant le Mont–de–Piété de paris à faire des avances sur les valeurs mobilières au porteur [abrogée],loi du 10 juillet 1894 relative à l’assainissement de Paris et de la Saine [abrogée], loi du 22 juillet 1895 relative à l’application de l’article 14 de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse [abrogée], loi du 19 avril 1898 sur l’exercice de la pharmacie ayant pour objet l’unification du diplôme de pharmacien [abrogée], loi du 12 mars 1900 ayant pour objet de réprimer les abus commis en matière de vente à crédit des valeurs de Bourse [abrogée], loi du 30 décembre 1903 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 1904 [abrogée], loi du 21 mars 1905 attribuant aux tribunaux ordinaires l’appréciation des difficultés qui peuvent s’élever entre l’administration des chemins de fer de l’État et ses employés à l’occasion du contrôle de travail[abrogée], loi du 1er août 1905 sur les fraudes et falsification en matière de produits ou de services [abrogée], loi du 23 juillet 1907 portant modification de certaines dispositions de la loi du 16 avril 1897 concernant la répression de la fraude dans le commerce du beurre et la fabrication de la margarine [abrogée], loi du 12 février 1916 tendant à réprimer le trafic des monnaies et espèces nationales [abrogée], loi du 13 mars 1917 ayant pour objet l’organisation du crédit au petit et au moyen commerce, à la petite et à la moyenne industrie [abrogée], loi du 14 août 1918 rendant obligatoire la vérification et le contrôle des thermomètres médicaux [abrogée], loi du 2 avril 1919 sur les unités de mesure [abrogée], article 111 de la loi du 25 juin 1920 portant création de nouvelles ressources fiscales [abrogé], article 100 de la loi du 31 juillet 1920 portant fixation du budget général de l’exercice 1920 [abrogé], article 13 de la loi du 30 juin 1923 portant : 1° ouverture et annulation de crédits sur l’exercice 1922 au titre du budget général ; 2° ouverture de crédits sur l’exercice 1922 au titre du budget spécial des dépenses recouvrables en exécution des traités de paix [abrogé], loi du 31 décembre 1925 portant : 1° ouverture, sur l’exercice 1926, de crédits provisoires applicables au mois de janvier 1926 ; 2° autorisation de percevoir pendant le même mois les impôts et revenus publics [abrogée], loi du 13 août 1926 complétant la loi du 10 juillet 1894 relative à l’assainissement de Paris et de la Seine par le « tout à l’égout » [abrogée], loi du 3 décembre 1926 modifiant les articles 419, 420 et 421 du Code pénal [abrogée], loi du 9 décembre 1927 portant ouverture et annulation de crédit sur l’exercice 1927 au titre du budget général et des budgets annexes [abrogée], loi du 13 mars 1928 ayant pour objet d’habiliter les agents municipaux à constater par procès–verbal les infractions en matière d’extraction de matériaux sur les rivages de la mer [abrogée], loi du 10 juillet 1928 autorisant les banques populaires à faire apporter à leurs statuts, par une assemblée générale ayant pour pouvoir d’approuver les comptes, les modifications nécessaires pour effectuer des avances aux artisans dans les termes de la loi du 27 décembre 1923 [abrogée], loi du 4 août 1929 appropriant les titres de mouvement délivrés pour les eaux de vie naturelles à la garantie des appellations d’origine [abrogée], loi du 26 avril 1930 portant dégrèvements d’impôts [abrogée], loi du 29 avril 1930 autorisant les communes à bénéficier de la loi du 21 mai 1836 sur les loteries pour l’acquisition de matériel d’incendie ou pour l’organisation de concours ou de manœuvres cantonales d’extinction d’incendie [abrogée], loi du 8 juillet 1932 assurant le chauffage gratuit des mineurs retraités pour vieillesse et invalidité [abrogée], loi du 4 juillet 1934 tendant à assurer la protection des appellations d’origine « Cognac » et « Armagnac » [abrogée], loi du 8 avril 1938 tendant à la nomination de délégués ouvriers à la sécurité des ouvriers des poudreries et annexes, des pyrotechnies, ateliers de chargement, cartoucheries dépendant de l’administration de la défense nationale [abrogée], loi du 8 octobre 1940 substituant la carte d’identité de commerçant étranger à la carte d’identité d’artisan étranger [abrogée], loi du 22 octobre 1940 relative aux règlements par chèques et virements [abrogée] : Abrogation de diverses dispositions législatives devenues obsolètes

La Commission examine les amendements CL5, CL6 et CL7 de Mme Emmanuelle Ménard, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.

Mme Emmanuelle Ménard. Les opérations militaires connues sous le nom de « guerre de Vendée » ont causé la mort d’environ 200 000 personnes, dont 170 000 habitants de la Vendée. Au cours des années 1793 à 1796, 20 à 25 % de la population de cette région ont péri. Cette guerre a été scandée par des massacres systématiques de prisonniers vendéens, par des pillages et des destructions massives des biens de la population vendéenne – leurs habitations, leurs récoltes, leurs troupeaux –, ainsi que par de nombreux actes de barbarie – viols, tanneries de peaux humaines, utilisation de graisse humaine pour fabriquer du savon, etc.

Les expéditions des « colonnes infernales », de janvier à mai 1794, ont perpétré des crimes qui seraient qualifiés aujourd'hui, selon les cas, de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité ou de génocide. Ces violences ont été ordonnées par plusieurs lois votées par la Convention nationale et exécutées par les armées aux ordres du Comité de salut public, sous la surveillance constante des représentants en mission – membres de la Convention et investis par elle, sur proposition du Comité de salut public.

Je propose l’abrogation des trois lois majeures à l’origine de ces faits : la loi du 19 mars 1793, la loi du 1er août 1793 et la loi du 1er octobre 1793. Ces trois textes édictés sous la Terreur ont conduit à des discours indignes de la France. Voici ce que disposait la loi du 1er octobre 1793, dite proclamation de la Convention nationale aux soldats de la liberté : la Vendée est si peu détruite qu’il faut des armées pour accompagner les représentants en mission dans ce pays où l’on n’a point encore incendié. Envoyons-y une armée incendiaire pour que, pendant un an au moins, nul homme, nul animal n’y puisse trouver sa subsistance.

Reconnaître que la République, qui est une forme de gouvernement dans notre pays, a connu des heures sombres et indignes serait rendre hommage à ces victimes qui n’étaient plus considérées comme citoyennes de notre pays. La Vendée et la Bretagne ont dû essuyer une persécution verbale et physique extrêmement violente : plus de trois siècles après ces persécutions, il ne s’agit pas de nier que les lois qui les ont autorisées et même ordonnées ont existé, mais au contraire de les reconnaître et de les supprimer de notre corpus législatif.

M. Erwan Balanant, rapporteur. Vos amendements me posent un cas de conscience. Ces lois n’ayant plus de portée, nous pourrions effectivement les abroger. Toutefois, vous avez peut-être noté que nous avons décidé de ne pas abroger la loi sur la mort civile, parce qu’elle avait une portée historique. Si abroger une loi obsolète ne revient pas à gommer l’histoire, la maintenir peut avoir une valeur symbolique intéressante.

Les faits historiques que vous avez relatés sont une réalité objective, que les historiens ont bien étudiée et expliquée. Ce serait une erreur de supprimer ces lois, de les gommer de notre histoire. Notre appareil juridique doit être efficace mais il ne faut pas l’aseptiser en l’expurgeant complètement de la réalité historique. Je vous demande donc de bien vouloir retirer vos amendements ; à défaut, l’avis sera défavorable.

Mme Emmanuelle Ménard. Monsieur le rapporteur, il s’agit évidemment d’une question de cohérence et aussi de respect de ces populations. Il n’est bien évidemment pas question de supprimer les trois lois dont je parle de nos livres d’histoire. En revanche, il faut les rayer de notre corpus législatif parce qu’elles n’ont plus de raison d’être. De plus, elles sont abominables pour les populations vendéennes !

J’ai déposé une proposition de loi dans ce but en travaillant de concert avec des historiens vendéens, lesquels sont à l’origine de cette demande de suppression. Il est hors de question de rayer ces lois de notre histoire, au contraire ! Pour prendre un exemple tout simple, les reconstitutions organisées chaque soir d’été au Puy-du-Fou contribuent à l’enseignement de ce pan d’histoire, et il est hors de question de supprimer cela. Je voulais que les choses soient claires afin que l’on n’interprète pas mon propos : il n’est pas question pour moi de supprimer cette période de notre histoire, qui me semble intéressante à étudier, mais de rayer ces lois de notre corpus législatif.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CL2 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Avant de défendre le premier de nos amendements relatif à l’obsolescence du traité de l’Atlantique Nord, qui fonde l’OTAN, j’aimerais savoir pourquoi ces amendements sont recevables alors que celui concernant le Concordat ne l’est pas ? Si je suis le raisonnement du rapporteur, ceux-ci auraient dû également être déclarés irrecevables ?

L’amendement CL2 vise au retrait de la ratification de la convention entre les États parties au traité de l’Atlantique Nord car l’OTAN est une organisation obsolète, entièrement tournée vers la défense des intérêts stratégiques des États-Unis. Elle offre à leur industrie de défense un débouché exceptionnel et neutralise toute velléité d'indépendance de ses membres. Elle place la France dans un carcan au moment même où l’un des membres de l’OTAN, la Turquie, agresse nos plus sûrs et valeureux alliés dans la guerre contre Daech, à savoir les Kurdes. Emmanuel Macron a déclaré que l’OTAN était en état de mort cérébrale : nous proposons d’en tirer les conséquences.

M. Erwan Balanant, rapporteur. Comme vous le savez, ce n’est pas moi qui décide de la recevabilité des amendements. Cependant, je suis en phase avec la décision qui a été prise car le Concordat a encore des effets juridiques : il est toujours appliqué dans une partie de notre territoire national. Une loi que vous jugez inutile n’est pas forcément une loi obsolète : ce n’est pas la même chose.

Si vos amendements sont recevables concernant l’OTAN, c’est parce qu’ils ciblent la loi autorisant la ratification du traité : une fois le traité ratifié, la loi de ratification n’a plus de portée. L’ensemble est cependant cohérent. Je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable. Il en ira de même pour votre amendement concernant l’OMC.

Mme Danièle Obono. Je ne suis pas convaincue par cette argumentation. Tout d’abord, il ne me semble pas que l’obsolescence soit définie juridiquement : il ne s’agit donc que d’une interprétation de votre part. Selon vous, l’obsolescence suppose de déterminer si un acte a encore une réalité d’un point de vue juridique. Pour notre part, nous considérons que l’obsolescence est politique : il faut déterminer s’il est pertinent ou non, d’un point de vue politique, de maintenir un état juridique.

L’un des enjeux de notre travail de parlementaires est de définir de quoi l’on parle, et non de savoir si nous pensons que c’est utile ou pas. L’OTAN, l’OMC, le Concordat sont des entités juridiques et politiques dont nous contestons la pertinence. Nous devons mettre en adéquation la loi avec cette appréciation politique en abrogeant ces cadres devenus obsolètes.

J’en viens maintenant au Concordat. De nombreux débats ont eu lieu ces dernières semaines sur la laïcité. C’est une manière d’interpeller celles et ceux qui se proclament défenseurs de la laïcité : il est en effet fondamentalement contradictoire de prétendre défendre la laïcité tout en trouvant normal de la remettre en cause dans une partie de notre territoire. D’un point de vue juridique, cela est contraire à l’identité politique et constitutionnelle de notre République. Le Concordat, héritage de l’histoire, est selon nous complètement obsolète. Notre amendement était donc pertinent et méritait d’être adopté par notre assemblée.

M. Jean-Luc Warsmann. Je ne veux pas prolonger le débat mais je ne peux pas laisser dire un instant que la France pourrait déclarer obsolète un accord international ! Quand on signe un accord international, on prend des engagements, la France comme les autres pays. Parmi ces engagements, il y a une durée et des conditions de retrait : la France ne peut pas un beau matin déclarer un accord obsolète, ou cela signifierait que la France n’a plus aucune parole ! Elle ne pourrait plus signer aucun accord dans le monde. Même le président Trump n’a pas fait cela pour sortir de l’accord de Paris : il a au moins respecté le délai d’un an ! Je ne suis donc pas du tout convaincu par cette proposition.

M. Philippe Latombe. J’ajoute qu’on ne peut proposer cela et crier ensuite au scandale quand d’autres pays le font : ce n’est pas possible, il n’en est pas question !

M. Erwan Balanant, rapporteur. Il n’existe pas de définition juridique de l’obsolescence mais une méthode sérieuse a été définie dans ce texte, que la plupart des juristes approuvent.

Une loi devenue obsolète n’a aucune incidence sur l’état du droit en vigueur. L’objectif que nous poursuivons n’est pas du tout politique. Vous êtes dans votre rôle de parlementaire, comme de toute personne engagée dans la vie politique, lorsque vous prenez position sur un thème. Mais, en l’occurrence, nous poursuivons un objectif technique et non politique, et encore moins polémique. Le but poursuivi par le présent texte me semblait consensuel puisqu’il vise à respecter l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. Vous pouvez avoir une démarche politique ou partisane sur l’OTAN, l’OMC ou le Concordat, mais cela ne rend pas nécessairement ces lois obsolètes au sens du présent texte.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL3 de M. Ugo Bernalicis.

M. Ugo Bernalicis. Je poursuis votre argumentation juridique : vous confirmez que le fait de supprimer les lois autorisant la ratification n’a pas d’effet juridique sur le corpus ni de l’OMC, ni de l’OTAN. Vous devriez donc de toute évidence pouvoir accepter nos amendements, qui apportent une sage clarification. Si vous demandez le retrait de ces amendements, c’est parce que vous savez la portée symbolique qu’aurait la suppression des lois autorisant la ratification, au-delà de leur aspect technique : c’est d’ailleurs bien la raison pour laquelle nous les avons déposés ! Par ailleurs, l’OMC est une organisation plutôt obsolète au regard des enjeux de planification écologique qui doivent être les nôtres face au dérèglement climatique.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

La Commission adopte l’article 1er sans modification.

Article 2 (loi du 8 juin 1864 fixant le budget pour 1865 et relative aux cautionnements des conservateurs des hypothèques) : Conséquences de la suppression du corps des conservateurs des hypothèques

La Commission adopte l’article 2 sans modification.

Article 3 (loi du 29 juillet 1881 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 1882 [abrogée], article 7 ter de l’ordonnance n° 58–1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) : Transmission de documents aux bibliothèques des assemblées parlementaires

La Commission adopte l’article 3 sans modification.

Après l’article 3

La Commission examine l’amendement CL4 de Mme Danièle Obono.

M. Ugo Bernalicis. Nous proposons de créer une commission permanente pour vérifier l’obsolescence des lois, notamment en matière pénale et civile. Cette commission serait composée de députés et de sénateurs. Notre collègue Tourret évoquait tout à l’heure des dispositions pénales étranges et farfelues, qui avaient peut-être leur pertinence lorsqu’elles avaient été adoptées, peut-être dans une logique de communication politique. Il en existe de nombreuses et le fait de ne pas supprimer ces dispositions devenues obsolètes peut emporter des conséquences parfois dommageables. M. Alain Tourret nous a dit qu’il avait sollicité plusieurs gardes des sceaux : comme ils ne s’y mettent pas, une commission composée de sénateurs et de députés pourrait peut-être s’y mettre efficacement.

M. Erwan Balanant, rapporteur. Votre amendement va à l’encontre de notre volonté de simplification. Créer une commission alors que ce travail peut et va se faire dans le cadre de nos relations de travail me semble être une mauvaise idée. Vous nous demandez encore un nouveau texte ; j’ai fait le calcul : depuis le début de cette séance, vous avez proposé cinq propositions de loi et un amendement que je ne jugerai pas obsolète mais inutile. Avis défavorable.

M. Jean-Luc Warsmann. Sur la forme, je rejoins l’avis du rapporteur. Sur le fond, cela avait été fait il y a quelques années. Il s’agissait de déterminer quelles infractions n’avaient connu aucune poursuite depuis quatre ou cinq ans. Mais il faut procéder ensuite à un travail colossal ! Sans même parler d’obsolescence, il y a parfois des infractions que l’on ne poursuit plus, parce qu’il existe d’autres incriminations. De plus, il faudrait accomplir cette tâche monacale par petites tranches du droit pénal, en travaillant avec des spécialistes et des universitaires : si l’on veut toiletter l’ensemble du droit pénal, la législature n’y suffira pas !

La Commission rejette l’amendement.

Enfin, elle adopte l’ensemble de la proposition de loi sans modification.

* *

La Commission examine, en deuxième lecture, la proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations (n° 2127) (Mme Sarah El Haïry, rapporteure).

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. La présente proposition de loi relative à l’amélioration de la trésorerie des associations a été votée à l’unanimité en séance publique à l’Assemblée nationale. Le plus important aujourd’hui est de continuer à faire avancer ce texte afin qu’il soit utile et accessible aux associations le plus rapidement possible.

La proposition de loi a été débattue au Sénat : certains articles ont été adoptés, d’autres enrichis. D’autres encore, qui nous tenaient à cœur, ont été supprimés : je vous proposerai de les rétablir. J’ai échangé avec la rapporteure du Sénat pour faire en sorte que ce texte soit adopté. Je vous proposerai donc des rédactions légèrement modifiées qui permettront de faire prospérer le texte ; nous pourrons ainsi espérer un vote conforme ou, le cas échéant, une commission mixte paritaire conclusive. Cette proposition de loi fait l’objet en effet, non pas d’une procédure accélérée, mais d’une procédure d’examen simplifiée, ce qui signifie que nos travaux en commission sont d’autant plus importants.

Ce texte vise à multiplier les sources de revenus pour les associations en leur permettant de se voir reverser l’excédent d’un compte de campagne – c’est nouveau – et en mettant à leur disposition des biens saisis par l’État, ce qui permettra d’accroître la stabilité financière de ces organismes ; à clarifier les relations entre les collectivités et les associations en autorisant ces dernières à conserver les subventions non dépensées et en fixant un délai maximum de paiement ; et enfin, à renforcer le FDVA en associant les parlementaires à sa gouvernance et en identifiant les comptes d’association inactifs qui pourront lui être reversés. Une information intéressante : nous avons voté, en projet de loi de finances, l’affectation de ces comptes en déshérence au FDVA : nous aurons donc adopté à la fois le principe et l’outil.

Nous proposons de rétablir les articles 1er et 1 bis, supprimés par le Sénat. L’article 2, qui concerne le prêt entre associations, a été adopté conforme par le Sénat. L’article 3 a également été adopté conforme ; il prévoit l’identification des comptes inactifs des associations en vue de leur affectation au FDVA.

Les articles 3 bis A et B concernant la gouvernance du FDVA prévoient la présence des parlementaires. Nous proposerons de renforcer l’accès à l’information et de prévoir un suppléant, conformément à l’excellente proposition de notre collègue Stéphane Mazars.

L’article 4 a pour objet de permettre à l’État de confier à des associations la gestion de biens saisis au cours d’une instance pénale. Le Sénat a judicieusement étendu cette disposition aux organismes concourant aux objectifs de la politique d’aide au logement : je vous invite à conserver cette modification.

Enfin, l’instabilité fiscale concernant le don a été particulièrement importante ces deux dernières années : on ne peut décemment pas prétendre le contraire. Je vous proposerai donc une toute petite correction visant à élargir l’objet de la demande de rapport prévue à l’article 5. Celui-ci ne concerne en effet que les associations, or les dons sont destinés tant aux associations qu’aux fondations. Il est extrêmement important de ne pas oublier l’ensemble des organismes sans but lucratif : le rapport doit ainsi porter tant sur les associations que sur les fondations pour mesurer les conséquences des évolutions de la fiscalité du don.

Vous avez pour certains suivi un débat qui me tenait à cœur sur le mécénat : l’article 50 du projet de loi de finances ayant été adopté dans notre hémicycle, l’article 5 de la présente proposition de loi revêt toute son importance car il assurera une véritable visibilité sur les conséquences de nos choix législatifs et financier en matière de don.

Pour conclure, je veux souligner la pertinence d’une proposition faite par le Sénat : certaines associations assurant la formation au permis de conduire se transforment parfois en fondations, perdant ainsi l’agrément du préfet. Le Sénat a identifié ce vide juridique et décidé de sécuriser la situation, ce qui est une bonne chose quand on sait que l’absence ou la difficulté de mobilité est le premier frein à l’emploi. Dans nos territoires, qu’ils soient ruraux, insulaires ou de montagne, il est nécessaire d’être extrêmement vigilant sur la question de la mobilité.

M. Fabien Matras. Le secteur associatif représente plus d’un million d’entités, 14 millions de bénévoles et 2 millions d’emplois. Les associations participent au développement de la vie économique, sociale et culturelle de nos régions, et sont souvent les partenaires des pouvoirs publics dans l’exécution de leurs missions. Les liens tissés entre les associations et les pouvoirs publics pour la réalisation de politiques publiques se traduisent économiquement par l’octroi de subventions.

Au cours des dernières années, le monde associatif a subi de profondes mutations. Dans un contexte économique contraint, le montant des subventions publiques s’est réduit et les financements privés peinent à prendre le relais. La réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a mis en péril le monde associatif, victime par ricochet de la diminution des moyens financiers des collectivités. Nous avons mis un terme à la réduction des financements depuis deux ans, mais peu d’associations ont retrouvé les marges de manœuvre budgétaires dont elles disposaient auparavant.

La proposition de loi de Mme El Haïry s’inscrit dans la volonté de la majorité de mener une politique ferme de soutien au monde associatif. Si les avantages et la souplesse du monde associatif français sont souvent mis en exergue, cette spécificité implique des contraintes, notamment économiques. Cette première étape législative concerne donc le nerf de la guerre : la trésorerie des associations.

Les fonds propres des associations sont généralement bas, ce qui limite leur capacité d’innovation pour mettre en œuvre des actions ou des projets nouveaux. À cet égard, l’article 1er de cette proposition de loi constitue une avancée nécessaire, en permettant aux associations de conserver d’éventuels excédents d’une année sur l’autre, et ainsi de capitaliser en vue d’un développement futur. Cet article, supprimé par le Sénat, doit être réintroduit dans le texte.

Dans le même esprit, l’article 2 vient répondre aux besoins en trésorerie des associations appartenant à un même réseau, en leur permettant de s’accorder des prêts entre elles.

L’article 3 reprend une proposition formulée dès 2014 dans le rapport du Haut Conseil pour la vie associative et permettra de renforcer l’accompagnement et le subventionnement des associations. Il a pour objectif de faciliter à terme l’attribution au Fonds pour le développement de la vie associative du produit des comptes bancaires en déshérence gérés par la Caisse des dépôts et des consignations. Cette disposition enclenchera un cercle vertueux, puisque l’argent du monde associatif reviendra aux associations, grâce à une ressource de financement pérenne qui aidera les acteurs à s’inscrire dans la durée.

Au-delà des moyens financiers, indispensables à toute action associative, de nombreuses associations ont également besoin de biens immobiliers. Les immeubles qu’elles occupent sont le plus souvent mis à disposition par les collectivités, lorsque ces dernières ont la capacité de prêter leurs locaux. L’article 4 prévoit de mettre à la disposition des associations les immeubles confisqués en application d’une décision pénale, par l’intermédiaire de l’agence de gestion et de recouvrement.

Enfin, l’article 5 demande au Gouvernement la remise d’un rapport au Parlement sur la fiscalité des dons et les autres dispositifs de développement de la philanthropie, afin de disposer d’une vision globale permettant de faire émerger des pistes d’amélioration.

Le groupe La République en Marche soutient cette proposition de loi. Nous proposerons quelques amendements, comme en première lecture, et nous appuyons l’initiative de notre collègue Sarah El Haïry.

M. Philippe Latombe. Dans le cadre de l’examen de ce texte en deuxième lecture, nous souhaitons rétablir certaines dispositions supprimées lors de son examen par le Sénat, notamment l’article 1er, et conserver d’autres apports qui nous paraissent intéressants.

Il est très important de soutenir la trésorerie des associations, particulièrement en cette période où elles rencontrent des difficultés dans les territoires. Cette proposition de loi arrive au bon moment et doit absolument aboutir. Le texte doit être équilibré. C’est le sens des amendements soutenus par une partie d’entre vous, qui devraient permettre d’adopter le texte en commission mixte paritaire et de le mettre en œuvre aussi vite que possible.

Le MODEM a inscrit ce texte à l’ordre du jour de sa journée réservée pour le voir prospérer. Nous remercions la rapporteure pour son long travail et le groupe La République en marche pour son soutien.

M. Régis Juanico. Une proposition de loi soutenant la vie associative et simplifiant le fonctionnement des associations est toujours la bienvenue, même si nous souhaiterions que ses dispositions soient plus audacieuses.

Ce texte prévoit des avancées réelles, notamment sur la question des biens mal acquis, ou encore des comptes inactifs. Ces mesures avaient été injustement censurées dans la loi de janvier 2017 dite « Égalité et citoyenneté » ; nous nous réjouissons donc de pouvoir les adopter dans cette proposition de loi. L’article 2 introduit une avancée sur la mutualisation des trésoreries. L’article 3 permettra une meilleure identification des comptes inactifs et ouvre la voie à leur transfert au Fonds de développement de la vie associative, ce qui est une excellente chose, tout comme la présence de parlementaires dans les commissions départementales et territoriales du FDVA.

Deux sujets d’alerte ont été mentionnés par la rapporteure. S’agissant en premier lieu de l’emploi associatif, le rapport de Recherches et Solidarités sur la France associative publié l’an dernier faisait état d’une stagnation. Celui qui vient d’être publié, portant sur l’année 2018, indique une diminution de 1 %, soit 17 000 emplois. La diminution est plus importante dans certains secteurs : 3 % dans le secteur sportif et 8 % dans le secteur culturel. Nous devrons être vigilants à l’évolution de cette tendance au cours des prochains mois.

En second lieu, la générosité publique fléchit et le montant des dons s’est réduit de 4 % en 2018. L’article 50 du projet de loi de finances sur le mécénat d’entreprise, qui réduit l’avantage fiscal accordé aux dons d’entreprises d’un montant supérieur à 2 millions d’euros, va fragiliser plus encore un environnement qui n’est déjà pas favorable au milieu associatif.

Le groupe Socialistes et apparentés votera cette proposition de loi. Nous soutiendrons le rétablissement de l’article 1er sur les excédents raisonnables et de l’article 1er bis sur les délais de paiement des subventions accordées aux associations. Nous souhaitons revenir à la rédaction de l’Assemblée nationale des articles 4 et 4 bis – la disposition avait malencontreusement été supprimée dans la loi de 2015 dite « loi Macron ».

À l’article 5 bis, certaines formulations adoptées dans les amendements du sénateur Patrick Kanner devront être revues pour ne pas créer de nouvelles formalités pesant sur les associations, mais au contraire simplifier leur fonctionnement.

M. Pierre Morel-À-L’Huissier. L’adoption de cette proposition de loi à l’unanimité en première lecture démontre le consensus réel existant sur la nécessité d’apporter une aide aux associations afin qu’elles puissent fonctionner plus efficacement et agir avec moins de contraintes. Les associations pâtissent aujourd’hui d’un cadre d’action de plus en plus difficile. La part des subventions publiques dans leurs recettes d’activité est passée en quelques années de 34 % à 24 % en moyenne, sans que les financements privés ne s’y substituent. L’effet de la suppression de la réserve parlementaire n’est pas négligeable, et celle des contrats aidés représente un coup dur pour le milieu associatif. Si aucune de ces mesures ne visait directement les associations, elles ont pourtant été durement touchées.

Ce texte revient du Sénat avec huit articles supplémentaires, et quelques modifications substantielles qui l’éloignent du sujet initial. Je ne comprends pas la suppression de l’article 1er : permettre aux associations de conserver un excédent raisonnable est une bonne mesure. La proposition d’harmonisation des obligations de transparence financière des associations cultuelles mérite l’attention, mais elle dépasse l’objet de ce texte et devrait faire l’objet d’une réflexion plus approfondie. Enfin, la dévolution du solde du compte de campagne lorsqu’un candidat a eu recours à une association de financement électoral est une bonne chose, et nous approuvons l’élargissement du champ des entités pouvant en bénéficier, décidé au Sénat.

Le groupe UDI, Agir et Indépendants votera ce texte, et souligne la nécessité d’agir vite pour nos associations. Il faut donc qu’un accord soit trouvé avec le Sénat.

Le groupe MODEM agit beaucoup en faveur des associations, je tiens pour ma part à évoquer les bénévoles associatifs, qui pourraient faire l’objet d’une prochaine proposition de loi. L’importance du bénévolat associatif n’est plus à démontrer : 14 millions de bénévoles s’investissent pour améliorer le quotidien de l’ensemble des Français. Particulièrement dense en zone rurale, le maillage associatif est un élément essentiel du vivre ensemble dans ces territoires. En animant la vie locale par des actions sportives, culturelles, caritatives, sociales, éducatives, cet engagement constitue une formidable richesse pour nos territoires.

Permettez-moi, à cet égard, de soulever un point juridique concernant le volontariat, auquel j’associe mon ami Fabien Matras : dans son arrêt ville de Nivelles contre Rudy Matzak, la CJUE a jugé que les bénévoles devaient être considérés comme des volontaires au sens de la directive sur le temps de travail. Cette jurisprudence concerne les pompiers volontaires, les encadrants de colonies de vacances, ou encore les bénévoles de la Croix Rouge française, et soulève une vraie difficulté de droit sur laquelle nous sommes mobilisés avec M. Matras.

Si l’engagement pour les autres se prend sans attendre un retour de la part de la communauté nationale, il serait tout de même possible d’instaurer des mesures de reconnaissance ; par exemple un droit à la formation, le bénéfice d’une assurance couvrant les risques équivalents aux accidents du travail ou aux maladies professionnelles, ou encore l’octroi de trimestres de cotisation retraite. S’il n’est pas possible de traiter toutes ces propositions dans une seule proposition de loi, nous souhaitons ouvrir des pistes de réflexion pour continuer à travailler en faveur des associations et ceux qui les font vivre. Merci encore pour cette proposition de loi, que nous soutenons.

M. Jean-Félix Acquaviva. Comme nous l’avons fait en première lecture, nous allons évidemment voter cette proposition de loi nécessaire, même si nous aurions souhaité aller plus loin. Le monde associatif est un acteur majeur de la vie des territoires : les associations contribuent à la vie économique, sociale, culturelle, patrimoniale, écologique, elles œuvrent en faveur de la solidarité sur le plan local et national. Elles sont aussi fondamentales pour la démocratie : c’est en leur sein que l’on apprend le chemin de la responsabilisation individuelle et collective, et la manière dont la loi est fabriquée. Comme beaucoup d’entre nous, j’ai été membre de nombreuses associations avant d’être député.

La réduction de la dotation globale de fonctionnement a mis en péril le monde associatif par ricochet, en diminuant les moyens financiers des collectivités territoriales. Il est donc nécessaire de mener une politique plus affirmée de soutien au monde associatif, notamment afin de lui permettre de disposer d’une trésorerie adaptée à ses différentes missions, et cette proposition de loi répond à cet objectif fondamental.

La possibilité de prêts de trésorerie entre associations au sein d’un même réseau, la sécurisation des bénéfices raisonnables, le transfert des biens mal acquis aux associations et fondations d’utilité publique et l’attribution du produit des comptes en déshérence au FDVA sont des mesures très importantes en pratique. Le respect du délai de paiement par les collectivités l’est également, mais sur ce point, je me ferai l’avocat des collectivités : l’État tarde à verser les sommes dues aux collectivités, donc si l’on impose une obligation aux collectivités, il faut aussi l’imposer en amont. Peut-être pourrions-nous réfléchir d’ici à la séance à une formulation mentionnant le respect du solde du versement des subventions, plutôt que le versement total, puisque le rythme de versement offre une solution pour respecter le délai.

En dehors de cette réserve, nous sommes favorables à l’ensemble du texte. Les fonds propres des associations sont faibles, ce qui freine leur capacité d’innovation. En outre, la suppression de la réserve parlementaire leur a porté un coup dur. Il fallait donc la compenser par d’autres mesures, comme le prévoit cette proposition de loi. Simplifier les démarches dans le cadre du Fonds de développement de la vie associative en associant la représentation parlementaire était également essentiel de notre point de vue. Enfin, l’obtention de financements publics par les associations étant de plus en plus compliquée, il importait de simplifier leur parcours.

J’ai par ailleurs interrogé la rapporteure sur la sécurisation de l’apport en industrie, en plus des dispositions de cette proposition de loi, qui permettrait aux associations d’entrer dans une nouvelle ère, plus souple, moins contraignante.

Le constat n’est pas reluisant : le nombre de contrats aidés a diminué de 80 % entre 2016 et 2019 ; des économies de 3,5 milliards d’euros ont été réalisées, touchant fortement la vie associative. En 2017, pour la première fois, le nombre de créations d’emplois associatifs a stagné, ainsi que celui des créations d’associations. Près de 25 000 associations des secteurs sportif, culturel, médico-social, qui étaient en très grande difficulté, ont dû mettre la clé sous la porte. Cette proposition de loi est donc importante, nous la voterons et serons attentifs à l’évolution dans les mois à venir.

M. Michel Larive. Les associations jouent un rôle primordial et croissant dans notre société, puisqu’elles comblent souvent le vide laissé par le désengagement de l’État et l’absence de services publics, surtout en zone rurale. Le 30 octobre 2019, le secrétaire d’État Gabriel Attal a déclaré que si l’État gérait l’activité exercée par les bénévoles des Restos du cœur, il lui en coûterait 200 millions d’euros par an. Prenons garde à ce discours, qui institutionnalise le désengagement de l’État dans le fonctionnement de notre République.

Après ce rappel, venons-en à la trésorerie des associations. Les subventions des collectivités territoriales aux associations sont en constante diminution depuis plusieurs années, conséquence de l’austérité budgétaire imposée à nos villes, nos départements et nos régions par les gouvernements qui se sont succédé depuis au moins trente ans. La suppression de l’impôt sur la fortune a eu un impact sur le monde associatif, qui bénéficiait de défiscalisations provenant de fondations privées. La disparition des contrats aidés, sans aucune solution de remplacement, a eu un effet dévastateur sur leurs actions. Enfin, même si elle était contestée, la suppression de la réserve parlementaire a privé plusieurs structures associatives de financement, et la compensation annoncée par le Gouvernement a disparu dans les limbes du budget général de l’État. Ce texte tendant à améliorer la trésorerie des associations est trop timoré.

Prenons l’exemple de l’Observatoire international des prisons (OIP), association loi 1901 créée en 1990 à Lyon, qui réalise un travail exceptionnel. Elle promeut le respect des personnes incarcérées dans le monde entier et milite pour faire respecter les droits de l’homme dans le traitement réservé aux détenus. Son action lui a permis d’obtenir le statut d’observateur à l’ONU en 1995. Aujourd’hui encore, elle est sollicitée chaque année en France par plus de 4 000 détenus pour faire valoir leurs droits et améliorer leurs conditions d’incarcération. Or l’OIP a vu son financement diminuer drastiquement en cinq ans, passant de 811 565 à 592 146 euros, ce qui met son existence même en danger. Le 28 octobre dernier, le Comité général à l’égalité des territoires, rattaché au Gouvernement, a annoncé qu’il ne renouvelait pas cette subvention. La directrice de l’OIP, Cécile Marcel, alerte sur cette précarisation de l’association, dont la disparition ferait reculer le droit en milieu carcéral.

La situation inquiétante de l’OIP ne trouvera pas de solution dans le texte qui nous occupe aujourd’hui. L’article 1er de la proposition initiale prévoyait que les associations pourraient conserver un excédent raisonnable sur les ressources non consommées affectées à une dépense déterminée. Or les associations ne sont pas des banques, elles n’ont pas vocation à thésauriser. La non-lucrativité les oblige à investir dans leur domaine d’action.

L’article 1er bis, qui impose un délai pour le versement des subventions, est une bonne mesure, même si elle ne règle pas le problème de fond du financement des associations. Or cette mesure a été supprimée par le Sénat. Nous proposerons de la rétablir par voie d’amendement. L’article 1er ter ne concerne que les associations cultuelles ; l’article 1er quater permet simplement de dresser la liste des associations concernées par la réduction d’impôts à 66 % des dons qui leur sont versés ; l’article 2 permet aux associations de se financer entre elles sans augmenter le montant des subventions ; et le reste de la proposition de loi est du même acabit. Ce texte comporte de bonnes intentions, mais il ne répond pas au cri d'alarme lancé par les associations ni à l’urgence d’agir en faveur de leur trésorerie.

Le groupe La France insoumise s’abstiendra donc sur cette proposition de loi.

La Commission en vient à l’examen des articles.

Article 1er (art. 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) : Conservation d’un excédent raisonnable résultant d’une subvention non dépensée

La Commission est saisie en discussion commune de l’amendement CL15 de la rapporteure et des amendements identiques CL7 de M. Régis Juanico et CL11 de M. Fabien Matras.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Mes chers collègues, je me réjouis que vous souhaitiez tous favoriser l’instauration de ces nouveaux outils. Certes, cette proposition de loi ne révolutionne pas tout mais elle va dans le bon sens en soutenant l’engagement des associations dans nos territoires.

L’amendement CL15 vise à rétablir l’article 1er, supprimé par le Sénat, avec une modification de forme qui permettra son adoption identique par le Sénat. J’invite donc MM. Juanico et Matras à retirer les leurs au profit de celui-ci.

M. Régis Juanico. Nous voterons l’amendement CL15, et nous retirons l’amendement CL7.

M. Fabien Matras. L’amendement CL11 étant satisfait par la rédaction proposée par la rapporteure, nous le retirons.

Les amendements CL7 et CL11 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL15.

En conséquence, l’article 1er est ainsi rétabli.

Article 1er bis (art. 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations) : Délai de paiement des subventions accordées aux associations

La Commission est saisie des amendements identiques CL5 de M. Michel Larive, CL8 de M. Régis Juanico et CL10 de M. Fabien Matras, qui fait l’objet du sous-amendement CL38 de la rapporteure.

M. Michel Larive. La proposition initiale contenue dans l’article 1er bis de cette proposition de loi était une bonne mesure, malheureusement supprimée par le Sénat. L’article prévoyait que le délai de paiement de la subvention soit fixé à soixante jours à compter de la date de la notification de la décision portant attribution de la subvention.

Aujourd’hui, lorsqu’une association n’a pas conclu avec la collectivité versante de conventions d’objectifs, cette dernière décide librement des modalités de versement de la subvention. Certes, des mesures existent déjà pour pallier cette difficulté ; l’association peut demander au juge administratif d’ordonner le versement de la subvention dans le cadre d’une procédure de référé provision ; elle peut aussi avoir recours à un emprunt bancaire d’un genre particulier, appelé cession Dailly, l’association, en situation de trésorerie délicate transférant à sa banque le droit de percevoir la subvention.

Mais ces dispositifs semblent totalement inefficaces. La procédure juridique est lourde et complexe, pour des structures dont la plupart n’ont pas de juristes dans leur équipe ; quant à la procédure bancaire, elle engendre le paiement d’intérêts par l’association, ainsi que le versement d’une commission pour services rendus.

Mettre en place cette règle selon laquelle les subventions sont versées dans un délai de soixante jours semble être une bonne solution pour aider les associations à surmonter la difficulté du délai de versement. Nous proposons donc un amendement de rétablissement de l’article 1er bis, tel qu’il avait été rédigé dans la version initiale de la présente proposition de loi.

M. Régis Juanico. Il me paraîtrait inconcevable qu’à l’occasion de ce texte, qui est un texte de simplification de la vie associative, nous ne prévoyions pas pour les associations des règles aussi favorables que celles appliquées par l’État pour la commande publique. Un délai de soixante jours me paraît donc tout à fait raisonnable et propre à simplifier la vie des associations, qui attendent parfois de longs mois avant de se voir verser les subventions publiques.

M. Fabien Matras. Cet article 1er bis avait été introduit par un amendement de notre groupe en première lecture. Le Sénat l’a supprimé, en se fondant sur certains arguments qu’on peut entendre et qui font l’objet d’un sous-amendement de la rapporteure.

Cela étant, j’insiste sur le fait que le délai de soixante jours commence à courir à partir de la notification et non du vote de la subvention. C’était un des reproches exprimé par les sénateurs, qui considéraient que c’était là un délai trop court pour certaines collectivités qui ne disposaient pas de la trésorerie nécessaire. Si l’on considère que la notification est faite lorsque les fonds ont déjà été rassemblés, cela répond à cette première critique.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Le sous-amendement que je propose répond aux interrogations exprimées notamment par Jean-Félix Acquaviva. Il précise que, notamment quand la subvention est importante, le délai de soixante jours vaut pour chaque date de versement fixée dans la convention, sachant que, au-delà de 23 000 euros, la convention est obligatoire.

La Commission adopte le sous-amendement, puis les amendements sous-amendés.

L’article 1er bis est ainsi rétabli.

Article 1er ter (nouveau) (art. 19 et 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État) : Harmonisation des obligations de transparence financières des associations cultuelles

La Commission examine l’amendement de suppression CL18 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Il se trouve que la loi de 1905, qui porte sur les associations cultuelles, s’est invitée dans ce texte, où elle n’a pas sa place. Je vous invite donc à supprimer cet article.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 1er ter est supprimé.

Article 1er quater (nouveau) : Création d’une annexe budgétaire sur les associations éligibles à la réduction d’impôt accordée au titre des dons

La Commission est saisie de l’amendement de suppression CL19 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Cet article propose la création d’une annexe budgétaire, difficile à élaborer. Puisque nous devons faire le ménage dans notre corpus législatif et éviter les lois bavardes, je vous invite à supprimer cet article, afin que cette proposition de loi soit adoptée le plus rapidement possible et que nos associations puissent en bénéficier.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 1er quater est supprimé.

Article 3 (conforme) (art. L. 312-20 du code monétaire et financier) :
Affecter le produit des comptes bancaires en déshérence des associations au Fonds pour le développement de la vie associative

La Commission adopte l’amendement de coordination CL35 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

Article 3 bis A (nouveau) (art. L. 52-5 du code électoral) : Dévolution du solde du compte de campagne lorsque le candidat a eu recours à une association de financement électorale

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL22 de la rapporteure.

Puis elle examine, en présentation commune, les amendements CL20 et CL21 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Le Sénat a introduit cet article judicieux, qui autorise le versement de l’excédent des comptes de campagne à des structures associatives. Je propose pour ma part de permettre de les verser au Fonds de développement de la vie associative et de rendre cette dévolution au FDVA systématique lorsqu’aucune décision d’attribution n’a été prise avant l’expiration du délai prévu.

M. Régis Juanico. Si nous avons pour objectif d’obtenir un vote conforme du Sénat et de voir cette proposition de loi adoptée au plus vite, il me semble que, de même que nous venons de supprimer un article sur les associations cultuelles, qui n’avait en effet pas sa place dans une proposition de loi qui traite de la trésorerie des associations, de même tout ce qui touche au financement des partis politiques et des campagnes électorales aurait davantage sa place dans des textes ad hoc – et ils sont fort nombreux puisqu’il y en a eu une vingtaine depuis quinze ans.

Je ne vois pas bien ce que vient faire la question des excédents de comptes de campagne électorale dans une proposition de loi sur la trésorerie des associations, mais s’il faut voter ces amendements, nous les voterons.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Vous avez raison, mais je vous rappelle qu’il s’agit d’un ajout du Sénat qui ouvre la possibilité d’un versement aux associations. En outre, je me bats pour que le Fonds de développement de la vie associative dispose de nouvelles ressources et, à cet égard, l’apport du Sénat est plutôt intéressant.

Il se trouve simplement qu’en l’absence de dévolution, le code électoral confiait au président du TGI le soin d’attribuer les fonds des comptes de campagne dissous à des associations, au lieu de quoi nous proposons que ces excédents aillent systématiquement alimenter le Fonds de développement de la vie associative.

La Commission adopte successivement les amendements CL20 et CL21.

Puis elle adopte l’article 3 bis A modifié.

Article 3 bis B (nouveau) (art. L. 52-6 du code électoral) : Dévolution du solde du compte de campagne lorsque le candidat a eu recours à un mandataire personne physique.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL25 de la rapporteure.

Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements CL23 et CL24 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Ces amendements sont semblables aux amendements déposés sur l’article précédent mais concernent les comptes de campagne confiés à des mandataires physiques.

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’article 3 bis B modifié.

Article 3 bis (art. 27 de la loi n° 2018-699 du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination) : Présence de parlementaires dans les collèges départementaux du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA)

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL6 de M. Stéphane Mazars et CL26 de la rapporteure

M. Stéphane Mazars. Cet amendement vise à permettre à un parlementaire, membre d’une commission du FDVA de se faire remplacer, en cas d’empêchement, par un autre parlementaire du département.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Votre proposition est de bon sens. Cependant, votre amendement à une portée très large qui dépasse largement le seul FDVA. C’est pourquoi je vous propose de le retirer au profit de l’amendement CL26 que j’ai déposé, à défaut d’être parvenue à sous-amender le vôtre.

M. Stéphane Mazars. Mon amendement concernait en effet, au-delà des commissions FDVA, les commissions de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), sur lesquels nous devrons également nous pencher. Mais j’accepte de le retirer.

L’amendement CL6 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL26.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL34 et CL36 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CL1 de Mme Emmanuelle Ménard.

Mme Emmanuelle Ménard. Il s’agit d’assurer la représentativité de tous les parlementaires – y compris les non-inscrits, très fréquemment oubliés – dans certains organismes extérieurs au Parlement.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. J’entends votre demande à laquelle je ne peux que donner un avis défavorable, dans la mesure où elle se heurte aux procédures de nomination en vigueur.

En revanche, votre amendement sera satisfait sur le fond par les amendements qui suivent et qui imposent l’obligation d’informer l’ensemble des parlementaires du département des projets devant être débattus, et cela avant la réunion et non a posteriori comme cela se fait parfois.

L’amendement CL1 est retiré.

La Commission en vient aux amendements identiques CL27 de la rapporteure et CL12 de M. Fabien Matras.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Il s’agit de l’amendement dont je viens de parler, relatif à l’information des parlementaires.

M. Fabien Matras. En effet, l’ensemble des parlementaires du département doivent être informés des projets soumis au FDVA.

La Commission adopte ces amendements.

Puis elle adopte l’article 3 bis modifié.

Article 4 (art. 706-160 du code de procédure pénale) : Mise à disposition de biens immobiliers saisis lors de procédures pénales à des associations, des fondations ou des organismes concourant aux objectifs de la politique d’aide au logement

La Commission adopte l’article 4 sans modification.

Article 4 bis (art. L. 213-1-1 du code de l’urbanisme) : Suppression de l’application du droit de préemption des immeubles cédés à titre gratuit aux associations ayant la capacité de recevoir des libéralités

La Commission est saisie de l’amendement CL9 de M. Régis Juanico.

M. Régis Juanico. Cet amendement vise à rétablir l’article 4 bis que nous avions adopté en première lecture.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Les sénateurs ont en effet supprimé cet article au motif qu’il pouvait être contraignant pour les collectivités. Je pense, pour ma part, que, tel que nous l’avions voté, il allait dans le bon sens mais que sa rédaction gagnerait à être améliorée. J’émets donc un avis de sagesse.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 4 bis est ainsi rétabli.

Article 5 : Rapport du Gouvernement sur l’état des lieux de la fiscalité liée aux dons

La Commission est saisie de l’amendement CL40 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Cet amendement élargit le rapport que nous demandons au Gouvernement à la fiscalité des dons faits aux fondations.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL2 de Mme Emmanuelle Ménard.

Mme Emmanuelle Ménard. Il s’agit de compléter le rapport en y ajoutant une étude sur les conséquences de la disparition de la réserve parlementaire et la mise en place du FDVA.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Avis défavorable. Le rapport ne concerne que la fiscalité des dons et non les nouvelles ressources.

Mme Emmanuelle Ménard. Je tiens à insister sur le fait que, dans ma circonscription, comme dans d’autres probablement, beaucoup d’associations se plaignent car, depuis la suppression de la réserve parlementaire, elles n’obtiennent plus rien et sont obligées de se tourner vers les collectivités, au premier rang desquelles les communes ou les départements, sur lesquels cela fait peser une charge supplémentaire. En outre, quand elles obtiennent quelque chose, elles estiment que les montants accordés par le FDVA représentent environ un quart de ce qu’elles pouvaient obtenir précédemment.

Il m’a fallu de longs mois de bataille pour obtenir de la préfecture des chiffres me permettant d’évaluer la situation de façon plus ou moins empirique, et il est vrai que, pour les deux premières années, ces chiffres sont très alarmants pour l’ouest du département, priorité étant toujours donnée aux associations montpelliéraines.

Cet amendement n’a donc rien de théorique, il a pour objectif de fournir des réponses aux questions que m’adressent, sur le terrain, les associations.

M. Jean-Félix Acquaviva. Dans le cadre de la loi « 3D », il faudra aborder la question des compétences en matière de gestion du FDVA ou de la DETR, dont nous pensons qu’elles doivent être transférées à la région ou au département, pour éviter la concurrence actuelle entre les différentes collectivités.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 5 bis (art. L. 123-16-2, L. 822-14 et L. 950-1 du code de commerce ; art. L. 241-2 et L. 719-13 du code de l’éducation ; art. L. 111-9 et L. 143-2 du code des juridictions financières ; art. 19-8 et 26 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat ; art. 3, 3 bis et 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles ; art. 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie ; art. 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d’ordre sanitaire, social et statutaire) : Mesures de cohérence juridique sur les dispositions relatives à l’appel à la générosité du public

La Commission adopte l’amendement de coordination juridique CL37 de la rapporteure.

Puis elle en vient aux amendements identiques CL28 de la rapporteure et CL13 de M. Fabien Matras.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Il s’agit de revenir à la rédaction retenue par l’Assemblée en première lecture, qui me paraît plus sûre et surtout plus simple pour les associations, l’idée étant de ne pas leur imposer de nouvelles obligations.

La Commission adopte ces amendements.

Puis elle adopte l’article 5 bis modifié.

Article 5 ter A (nouveau) (art. 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique) : Obligation de publication en ligne de l’ensemble des comptes établis par les associations

La Commission examine l’amendement de suppression CL31 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. L’obligation introduite par cet article est déjà satisfaite. Évitons les textes trop bavards.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence l’article 5 ter A est supprimé.

Article 5 ter B (nouveau) (art. 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique) : Contrôle de la publication sincère des comptes des associations par le commissaire aux comptes

La Commission examine l’amendement CL39 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Cet ajout du Sénat confie aux commissaires aux comptes le soin de vérifier que les comptes des associations ont bien été publiés. J’y apporte une correction rédactionnelle, mais c’est une belle avancée.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 ter B modifié.

Article 5 ter C (nouveau) (art. 140 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie) : Publicité du rapport du commissaire aux comptes sur les comptes des fonds de dotation

La Commission examine l’amendement de suppression CL32 de la rapporteure.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Cet article alourdit les obligations des fonds de dotation, ce qui est contraire à l’esprit de cette proposition de loi.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 5 ter C est supprimé.

Article 5 quater (nouveau) (art. L. 213-7 du code de la route) : Accès des fondations à l’agrément pour assurer l’enseignement de la conduite des véhicules

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL33 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 5 quater modifié.

Elle adopte l’ensemble de la proposition de loi modifiée.

Mme Sarah El Haïry, rapporteure. Nos débats nous ont permis de revenir à l’esprit originel du texte, et je remercie tous ceux qui se sont associés ici pour aider nos associations, grâce à ce petit pas en avant, qui leur simplifiera la vie et leur permettra d’espérer de nouvelles ressources.

La réunion s’achève à 12 heures 30.

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