N° 854
_____
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
SEIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 février 2023.
PROPOSITION DE LOI
(Renvoyée à la commission des affaires économiques, à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.),
présentée par Mesdames et Messieurs
Lionel CAUSSE, Bastien MARCHIVE, Aurore BERGÉ, Guillaume KASBARIAN, Jean‑Marc ZULESI, Éric ALAUZET, Antoine ARMAND, Belkhir BELHADDAD, Benoît BORDAT, Pascale BOYER, Anne BRUGNERA, Stéphane BUCHOU, Françoise BUFFET, Jean‑René CAZENEUVE, Christine DECODTS, Philippe FAIT, Yannick HAURY, Laurence HEYDEL GRILLERE, Jean‑François LOVISOLO, Daniel LABARONNE, Pascal LAVERGNE, Didier LE GAC, Annaïg LE MEUR, Laurence MAILLART‑MÉHAIGNERIE, Jacqueline MAQUET, Sandra MARSAUD, Stéphane MAZARS, Marjolaine MEYNIER‑MILLEFERT, Laure MILLER, Didier PARIS, Nicolas PACQUOT, Patrice PERROT, Anne‑Laurence PETEL, Barbara POMPILI, Charles RODWELL, Philippe SOREZ, Huguette TIEGNA, Vincent THIÉBAUT, Corinne VIGNON, et des membres du groupe Renaissance (1) et apparentés (2),
députés.
______________________
(1) Mesdames et Messieurs : Caroline Abadie, Damien Adam, Sabrina Agresti‑Roubache, Éric Alauzet, David Amiel, Pieyre‑Alexandre Anglade, Jean‑Philipe Ardouin, Antoine Armand, Quentin Bataillon, Belkhir Belhaddad, Mounir Belhamiti, Fanta Berete, Aurore Bergé, Éric Bothorel, Florent Boudié, Chantal Bouloux, Bertrand Bouyx, Pascale Boyer, Yaël Braun‑Pivet, Maud Bregeon, Anthony Brosse, Anne Brugnera, Stéphane Buchou, Françoise Buffet, Céline Calvez, Lionel Causse, Thomas Cazenave, Jean‑René Cazeneuve, Pierre Cazeneuve, Émilie Chandler, Clara Chassaniol, Yannick Chenevard, Mireille Clapot, Fabienne Colboc, François Cormier‑Bouligeon, Laurence Cristol, Dominique Da Silva, Christine Decodts, Julie Delpech, Frédéric Descrozaille, Benjamin Dirx, Nicole Dubré‑Chirat, Philippe Dunoyer, Stella Dupont, Philippe Fait, Marc Ferracci, Jean‑Marie Fiévet, Jean‑Luc Fugit, Thomas Gassilloud, Anne Genetet, Raphaël Gérard, Hadrien Ghomi, Éric Girardin, Joël Giraud, Olga Givernet, Charlotte Goetschy‑Bolognese, Guillaume Gouffier Valente, Jean‑Carles Grelier, Marie Guévenoux, Claire Guichard, Philippe Guillemard, Benjamin Haddad, Nadia Hai, Yannick Haury, Pierre Henriet, Laurence Heydel Grillere, Alexandre Holroyd, Sacha Houlié, Servane Hugues, Monique Iborra, Alexis Izard, Jean‑Michel Jacques, Caroline Janvier, Guillaume Kasbarian, Fadila Khattabi, Brigitte Klinkert, Daniel Labaronne, Emmanuel Lacresse, Amélia Lakrafi, Michel Lauzzana, Pascal Lavergne, Sandrine Le Feur, Didier Le Gac, Gilles Le Gendre, Constance Le Grip, Anaïg Le Meur, Christine Le Nabour, Nicole Le Peih, Fabrice Le Vigoureux, Marie Lebec, Vincent Ledoux, Mathieu Lefèvre, Patricia Lemoine, Brigitte Liso, Jean‑François Lovisolo, Sylvain Maillard, Laurence Maillart‑Méhaignerie, Jacqueline Maquet, Louis Margueritte, Christophe Marion, Sandra Marsaud, Didier Martin, Denis Masséglia, Stéphane Mazars, Graziella Melchior, Ludovic Mendes, Lysiane Métayer, Nicolas Metzdorf, Marjolaine Meynier‑Millefert, Paul Midy, Laure Miller, Benoit Mournet, Karl Olive, Nicolas Pacquot, Sophie Panonacle, Astrid Panosyan‑Bouvet, Didier Paris, Charlotte Parmentier‑Lecocq, Emmanuel Pellerin, Patrice Perrot, Anne‑Laurence Petel, Michèle Peyron, Béatrice Piron, Claire Pitollat, Barbara Pompili, Jean‑Pierre Pont, Éric Poulliat, Natalia Pouzyreff, Rémy Rebeyrotte, Robin Reda, Cécile Rilhac, Véronique Riotton, Stéphanie Rist, Marie‑Pierre Rixain, Charles Rodwell, Xavier Roseren, Jean‑François Rousset, Lionel Royer‑Perreaut, Thomas Rudigoz, Laetitia Saint‑Paul, Mikaele Seo, Freddy Sertin, Charles Sitzenstuhl, Philippe Sorez, Bertrand Sorre, Violette Spillebout, Bruno Studer, Liliana Tanguy, Sarah Tanzilli, Jean Terlier, Prisca Thevenot, Huguette Tiegna, Stéphane Travert, Annie Vidal, Patrick Vignal, Corinne Vignon, Guillaume Vuilletet, Christopher Weissberg, Éric Woerth, Caroline Yadan, Jean‑Marc Zulesi.
(2) Mesdames et Messieurs : Damien Abad, Benoît Bordat, Bastien Marchive, David Valence, Stéphane Vojetta.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Parmi les axes centraux de sa réflexion collective, la Convention citoyenne pour le climat, réunie à la demande du président de la République en 2021, s’était concentrée sur notre façon d’habiter la ville, et sur les transformations urbaines nécessaires pour améliorer et rendre plus durable notre rapport à notre cadre de vie et à notre environnement.
La Convention a porté haut une volonté de diminuer l’étalement urbain et la bétonisation des terres, qui a été reprise par le Gouvernement et le Parlement dans la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
Ce volontarisme s’est traduit par la définition d’objectifs contraignants, à l’échelle nationale comme dans nos territoires, de réduction de l’artificialisation des sols et de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, pour atteindre à terme un objectif d’absence de toute artificialisation nette des sols (dit aussi « zéro artificialisation nette » ou ZAN) en 2050.
Entre 6 à 10 % du territoire français peut être considéré comme ayant été artificialisé à ce jour, ce qui signifie que ses sols ont connu une altération pérenne de leurs fonctionnalités naturelles en raison d’activités humaines. Si le rythme de l’artificialisation des sols a vu une baisse notable au cours des années 2010, s’établissant entre 20 000 et 30 000 hectares par an au niveau national, il reste trop élevé en comparaison de nos voisins européens et au regard de nos objectifs en matière de transition environnementale.
À l’heure où l’artificialisation des sols représente donc l’une des premières causes du changement climatique et de l’érosion de la biodiversité, cette loi a participé par son ambition à un véritable tournant écologique dans la vie des Françaises et des Français : c’est une transformation majeure dans notre rapport collectif au foncier.
L’introduction au niveau de la loi de la notion d’artificialisation et de sa rédaction constitue un progrès considérable. Les acteurs locaux ont ainsi été dotés d’une méthodologie et d’un réflexe de calcul foncier dans la planification des opérations de construction et d’aménagement. Les sols sont désormais envisagés en tant qu’habitats naturels et refuges de biodiversité, pour leur importance dans le cycle de l’eau, en tant que leviers de souveraineté alimentaire, ou encore pour l’adaptation climatique des villes.
L’importance de ce tournant a rencontré l’adhésion collective. Adoptée après un accord entre sénateurs et députés en commission mixte paritaire, la loi a notamment prévu que chaque région se fixe un objectif de réduction de l’artificialisation d’au moins 50 % d’ici 2031 et coordonne la répartition de cet effort entre les différentes parties de son territoire, via la modification des documents d’urbanisme.
Il nous faut saluer l’implication constante, avant et depuis la loi, des élus locaux, leur esprit constructif et leur volonté d’intégrer et de respecter ces objectifs, qui émanent d’un souhait partagé, à tous les niveaux, de répondre à une situation d’urgence environnementale.
En dépit de ces efforts, l’ampleur de la transformation territoriale attendue justifie aujourd’hui une attention constante du législateur à apporter des réponses appropriées aux défis du terrain et aux interrogations des élus. Afin de prendre à bras le corps la question, un groupe de travail sur le sujet a été créé en octobre 2022 à l’Assemblée nationale par la majorité présidentielle pour travailler avec le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en vue de dégager des solutions aux questions qui peuvent être rencontrées.
Les députés de la majorité, se fondant sur des retours nombreux du terrain et des échanges constants avec les différentes parties prenantes, y ont partagé de potentiels axes d’amélioration, afin de renforcer la prise en compte des spécificités des communes rurales ou encore d’améliorer l’articulation entre la lutte contre l’artificialisation et les autres objectifs d’intérêt général auxquels concourent nos collectivités.
Les travaux de ce groupe ont ainsi abouti à une série de propositions, qui permettent entre autres de traiter ces défis qui nécessitent spécifiquement une réponse législative, d’autres sujets pouvant être réglés par la voie réglementaire.
La présente proposition de loi apporte donc des outils d’urbanisme nouveaux et adaptés pour répondre aux demandes des élus locaux afin de renforcer la lutte contre l’artificialisation des sols, en permettant notamment de mieux protéger les possibilités de développement et de mieux prendre en compte les spécificités des communes rurales, montagnardes et littorales, en sécurisant les élus dans leurs actes d’urbanisme, et en prévoyant un régime particulier pour les projets d’intérêt général qui sont d’envergure européenne, nationale, régionale et intercommunale.
L’article 1er prévoit la définition d’une « garantie rurale » au niveau de l’intercommunalité. Il propose la définition d’une enveloppe minimale d’artificialisation pour chaque commune rurale peu dense ou très peu dense au sens de l’Insee (ce qui inclut celles situées en zone littorale ou de montagne) et dotée d’un document d’urbanisme à l’échelle intercommunale, égale à 1 % de la surface urbanisée de la commune (1° du II). Il confère en outre à la conférence intercommunale des maires, créée dans la loi « Engagement et proximité » de 2019, la mission de définir une enveloppe de consommation d’espaces à mettre en réserve pour des projets d’envergure intercommunale (2° du II). À cet effet, dans les six mois qui suivent l’adaptation du document de rang supérieur (SCoT ou, en l’absence de SCoT, Sraddet ou document en tenant lieu) en application de la loi Climat et résilience, le président de l’EPCI devra réunir la conférence des maires en vue de faire ces propositions aux différentes autorités compétentes en matière de document d’urbanisme qui relèvent de l’EPCI. Ces autorités devront à leur tour tenir compte de ces propositions lorsqu’elles adapteront les documents pour y intégrer les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols.
L’article 2 prévoit l’imputation à l’échelle nationale des projets d’envergure nationale ou européenne qui présentent un intérêt général majeur, à l’exclusion de l’échelle régionale ou territoriale. Il définit à cet effet un mode de désignation des projets d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou européenne, par décret en Conseil d’État. L’artificialisation des sols ou la consommation des espaces engendrées du fait de ces projets ne seront imputées qu’à l’échelle nationale, et non pas aux décomptes des documents régionaux et locaux dont ils relèvent. À cette fin, il est prévu que l’objectif régional de réduction de l’artificialisation des sols sera diminué, pour chaque région, du ratio résultant de l’application à l’objectif national de réduction de l’artificialisation des sols de la somme des sols artificialisés pour ces projets.
L’article 3 vise à sécuriser juridiquement les élus dans l’octroi des permis de construire. Il permet plusieurs évolutions visant à permettre aux maires de mieux agencer les exigences constructives qui pèsent sur eux avec l’objectif de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. En premier lieu (I), il introduit, avant que l’inscription dans le document d’urbanisme des objectifs de réduction de la consommation d’espaces en application de l’article 194 de la loi Climat et résilience donne une base légale au maire pour refuser un permis de construire, la possibilité pour lui de surseoir à statuer quant à la délivrance d’un permis, lorsqu’un projet est susceptible de compromettre leur atteinte. Dans ce cas, le sursis à statuer emporte la création d’un droit de délaissement au profit du propriétaire foncier, dans les mêmes conditions que pour les sursis à statuer dans le droit en vigueur. En second lieu (II), dans le cas d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) lancée avant la loi et pour préserver les efforts de planification engagés par les élus, il prévoit que la consommation d’espaces effective au sein de la ZAC est imputée sur la période de son lancement.
L’article 4 précise les modalités de la transmission par l’État aux collectivités des indicateurs de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et de l’artificialisation nette des sols sur leurs territoires. Il prévoit à cet effet la possibilité de solliciter la prise de décision formelle du préfet pour obtenir une décision sur l’opposabilité des données. En outre, il prévoit une transmission à dates fixes des données de consommation d’espaces pour les prochaines échéances.
L’article 5 permet de sécuriser la définition de l’objectif régional territorialisé de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers en application de l’article 194 de la loi Climat. Lorsque cet objectif n’a pas été défini à l’échelle régionale à la fin du délai de trente mois ouvert en application de la loi 3DS, l’article prévoit, afin d’éviter l’intégration mécanique d’un objectif uniforme de 50 % dans tous les documents de rang inférieur et en prenant acte du rendu des travaux des conférences régionales des SCoT qui se sont réunies depuis la loi Climat, que le préfet de la région puisse le définir en tenant compte de la proposition faite par cette conférence.
L’article 6 prévoit la remise d’un rapport visant à mieux diagnostiquer des espaces d’amélioration technique du dispositif de réduction de l’artificialisation. Il est en effet nécessaire de mieux préparer, à horizon 2027‑2031, les évolutions futures des documents de planification et d’urbanisme en évitant aux élus de devoir systématiquement revoir leurs documents en engageant des procédures lourdes et coûteuses.
proposition de loi
I. – Le 4° de l’article L. 141‑8 du code de l’urbanisme, est complété par les mots : « , dans les conditions notamment précisées au 4° bis de l’article 194 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ».
II. – L’article 194 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets est ainsi modifié :
1° Après le 4°, il est inséré un 4° bis ainsi rédigé :
« 4° bis La déclinaison territoriale des objectifs mentionnés au présent article ne peut conduire à priver d’une capacité minimale de consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers, dans la limite de 1 % de leurs espaces déjà urbanisés, les communes peu denses et très peu denses au sens de la grille communale de densité publiée par l’Institut national de la statistique et des études économiques et couvertes par un plan local d’urbanisme intercommunal au 1er janvier 2026. »
2° Après le V, il est inséré un V bis ainsi rédigé :
« V bis. – Dans les six mois suivant l’adaptation du schéma de cohérence territoriale, ou, en l’absence de schéma de cohérence territoriale, du document de planification régionale mentionné aux 1° à 4° du IV du présent article, en application respectivement de l’article L. 141‑8 du code de l’urbanisme ou des articles L. 4251‑1, L. 4424‑9 ou L. 4433‑7 du code général des collectivités territoriales ou de l’article L. 123‑1 du code de l’urbanisme, la conférence des maires mentionnée à l’article L. 5211‑11‑3 du code général des collectivités territoriales transmet aux autorités compétentes en matière de plan local d’urbanisme du ressort de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une proposition de quantum d’espaces naturels, agricoles et forestiers à mettre en réserve afin d’abonder des projets d’intérêt communal ou intercommunal.
« L’autorité compétente tient compte de ces propositions lorsque les documents d’urbanisme sont adaptés en application, selon le cas, des articles L. 151‑5 ou L. 161‑3 du code de l’urbanisme. »
I. – Le 6° de l’article L. 141‑8 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :
a) Les mots : « nationale ou » sont supprimés ;
b) À la fin sont ajoutés les mots : « , et des projets d’envergure nationale dont l’impact en matière d’artificialisation n’est pas pris en compte pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs mentionnés auxdits alinéas mais est pris en compte pour l’atteinte de l’objectif national défini à l’article 191 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dans les conditions prévues au VII de l’article 194 de la même loi. »
II. – L’article 194 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets est ainsi modifié :
1° Le 3° du III est ainsi modifié :
a) Après le mot : « dépasser », sont insérés les mots : « un pourcentage de » ;
b) À la fin sont ajoutés les mots : « . Ce pourcentage, défini par décret en Conseil d’État, résulte du rapport entre la somme des sols artificialisés en raison des projets d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou européenne identifiés en application du VI du présent article d’une part, et l’objectif national défini à l’article 191 de la présente loi d’autre part »
2° L’article est complété par un VII ainsi rédigé :
« VII. – La consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et l’artificialisation nette des sols qui résultent des projets d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou européenne sont prises en compte pour l’évaluation de l’atteinte de l’objectif national défini à l’article 191 de la présente loi, sans être imputées pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers ou de l’artificialisation nette des sols inscrits, en application du présent article, dans les documents de planification et d’urbanisme des territoires dans lesquels ces projets sont implantés.
« Les projets d’intérêt général majeur et d’envergure nationale ou européenne au sens du présent VI sont définis par décret en Conseil d’État. Ce même décret identifie le nombre d’hectares concernés par chaque projet, la somme des hectares consommés et artificialisés pour l’ensemble des projets, et le pourcentage que représente cette somme par rapport à l’objectif national mentionné à l’article 191. »
I. – L’article L. 424‑1 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :
a) Après le 3°, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 4° Avant la tenue du débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables prévu dans le cadre de l’évolution du plan engagée en application du IV de l’article 194 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, lorsque l’autorité compétente démontre que des travaux, constructions ou installations sont susceptibles de compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols ou de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui ont vocation à être définis en application du même article 194. Le sursis à statuer décidé en application du présent alinéa peut être assorti d’une demande de réduction de l’empreinte foncière du projet. »
b) La première phrase du septième alinéa est ainsi modifiée :
– après le mot : « statuer », sont insérés les mots : « prévu aux 2° et 3° du présent article » ;
– les mots : « 2° et 3° du présent article » sont remplacés par les mots « mêmes 2° et 3° ».
II. – Le III de l’article 194 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets est complété par un 6° ainsi rédigé :
« 6° Au sein d’une zone d’aménagement concerté dont l’acte de réalisation est intervenu avant le 22 août 2021, l’imputation de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers résultant de la réalisation des travaux, constructions ou installations se fait sur la période décennale s’arrêtant au 22 août 2021. »
I. – Avant le dernier alinéa de l’article L. 2231‑1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L’État transmet à leur demande aux collectivités concernées, les données existantes en matière de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et d’artificialisation des sols. »
II. – L’article L. 153‑16‑1 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :
1° Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;
2° Sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :
« II. – À la demande d’une commune ou d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme, le représentant de l’État prend formellement position en ce qui concerne :
« 1° La consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur son territoire, renseignée en nombre d’hectares, le cas échéant déclinée par type d’espaces, et en pourcentage au regard de la superficie du territoire couvert ;
« 2° Le solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces désartificialisées sur son territoire, au sens des treizième et quatorzième alinéas de l’article L. 101‑2‑1, renseigné en nombre d’hectares. »
III. – L’article 206 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets est complété par un III ainsi rédigé :
« III. – Pour l’application de l’avant‑dernier alinéa de l’article L. 2231‑1 du code général des collectivités territoriales :
« 1° Dans les trois mois suivant la promulgation de la loi n° du , l’État transmet à chaque région le quantum d’espaces naturels, agricoles et forestiers consommés sur son territoire entre le 22 août 2011 et le 22 août 2021.
« 2° Dans les douze mois suivant la promulgation de la loi n° du , l’État transmet à chaque commune, établissement public de coopération intercommunale, établissement public mentionné à l’article L. 143‑16 du code de l’urbanisme, le quantum d’espaces naturels, agricoles et forestiers consommés sur son territoire entre le 22 août 2011 et le 22 août 2021.
« 3° La prise de position formelle de l’État, exprimée à la demande d’une commune ou d’un groupement de communes en application de l’article L. 153‑16‑1 du code de l’urbanisme, peut concerner le quantum d’espaces naturels, agricoles et forestiers consommés ou de sols artificialisés sur son territoire au cours de l’année avant la précédente. »
IV. – Le quatrième alinéa du 2° du II entre en vigueur au 1er juillet 2025.
Après le 4° du IV de l’article 194 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, il est inséré un 4° bis ainsi rédigé :
« 4° bis Lorsque, au 1er mars 2024, le document de planification de la région mentionné aux 1° à 4° du présent IV n’a pas été adapté en application du présent IV pour prévoir les objectifs mentionnés aux mêmes 1° à 4°, le représentant de l’État dans la région peut arrêter un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, en tenant compte de la proposition faite en application du V. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire régional. Il est intégré au document lors de sa première révision ou modification. »
Le VI de l’article 194 de la loi n° 2021‑1104 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi n° du , le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’articulation entre les notions de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au sens du présent article, tel qu’interprété par le pouvoir réglementaire, et d’artificialisation des sols, au sens de l’article L. 101‑2‑1 du code de l’urbanisme. Il propose des évolutions visant à favoriser la bonne compréhension et la bonne application de ces notions par les acteurs locaux, et étudie la faisabilité de leur unification. Il examine la temporalité de l’adaptation des documents de planification et d’urbanisme prévue au présent article, en vue notamment d’éviter une succession trop rapide des adaptations des documents de planification et d’urbanisme. »