EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Ce n’est un secret pour personne, l’enjeu des trente prochaines années à venir sera d’adapter la société au grand âge et plus particulièrement à la perte d’autonomie de nos aînés dans leurs activités du quotidien.
L’ONU projette ainsi que, dans le monde et d’ici 2050, les effectifs des personnes âgées de plus de 65 ans devraient doubler, passant de 700 millions de personnes en 2020 à 1,5 milliard d’individus. La France n’y échappe pas ; d’après l’INSEE, au premier janvier 2021 les plus de 65 ans représentaient 20,5 % de la population française, en 2070 leur part pourrait s’élever à 28,7 %.
Les causes sont connues : la génération du baby‑boom vieillissant, l’espérance de vie s’allongeant et la natalité diminuant ; la part démographique des personnes âgées ne peut que croître, draguant avec elle une croissance des besoins en termes de services à la personne âgée et d’aides sociales à l’autonomie. La DREES relève une évolution des dépenses en faveur de l’aide personnalisée à l’autonomie (APA) de plus de quatre milliards quatre‑cents millions d’euros entre 2002 et 2020 ([1]). Cette hausse des dépenses corrobore les projections de l’INSEE prévoyant 25 % de personnes âgées dépendantes supplémentaires entre 2000 et 2030 : les Français vivent plus longtemps, mais de plus en plus dans des situations de dépendance.
Face à ce défi, l’État a bien évidemment un rôle à jouer pour faire correspondre la société de demain avec les besoins mais aussi les attentes des personnes âgées. Or, ces attentes sont très claires : 85 % des Français souhaitent vieillir à domicile ([2]).
Toutefois, ces aspirations sont parfois contrariées en raison d’une perte d’autonomie prématurée faisant du maintien individuel à domicile une gageure dont la réussite est conditionnée aux capacités des services d’aide à domicile, trop souvent en tension, ou à la disponibilité d’un proche aidant.
Dès lors que ces deux options sont épuisées, le choix privilégié par les familles reste l’accueil en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, véritable crève‑cœur pour certaines familles et les personnes accueillies, alors que le scandale Orpéa résonne encore.
À cet égard, l’accueil familial offre une alternative encore trop méconnue à nos aînés en situation de dépendance, mais aussi aux personnes en situation de handicap qui représentent à elles seules 63,3 % des personnes accueillies.
Plus de 8 000 de nos concitoyens sont aujourd’hui agréés par leurs départements respectifs. Chaque jour, ils permettent aux personnes qu’elles hébergent de continuer à vivre dans un logement décent, tout en bénéficiant d’un accompagnement vingt‑quatre heures sur vingt‑quatre et sept jours sur sept pour les tracas du quotidien, qui plus est dans un cadre familial, où les accueillants, liés aux accueillis par un contrat de gré à gré se chargent de tout : de la préparation des repas en passant par les déplacements médicaux jusqu’aux activités de loisirs quotidiennes stimulant et retardant la perte d’autonomie des personnes accueillies.
Cette démarche, à rebours des dérives qu’a pu engendrer la primauté de la rationalité économique lorsqu’elle est transposée dans la gestion de vies humaines, notamment dans les EHPAD, pâtit d’un cadre légal et réglementaire mal dimensionné, parfois daté et avant tout laissé en décrépitude par le législateur, en dépit de la nécessité d’encourager le développement de l’ensemble des modalités d’hébergement existantes face à l’enjeu démographique qui se profile. À titre d’exemple, de nombreux accueillants familiaux soulignent que la dernière grande loi sur le sujet date de 2015 et qu’elle apportait des avancées substantielles en termes de simplification de la rémunération par l’intermédiaire du chèque emploi service universel. Pourtant, certains décrets d’applications de cette loi se font attendre encore aujourd’hui.
Parmi les tares du cadre actuel, la rémunération et le régime indemnitaire sont systématiquement décriés. Ils se composent :
– D’une rémunération journalière des services rendus ainsi que d’une indemnité de congé ;
– Le cas échéant, d’une indemnité en cas de sujétions particulières dont le montant est évalué en fonction du groupe iso‑ressource attribué aux personnes handicapées accueillies ;
– Une indemnité représentative des frais d’entretien courant de la personne accueillie ;
– Une indemnité représentative de mise à disposition de la ou des pièces réservées à la personne accueillie.
La rémunération journalière prévue, fixée par décret au seuil de 2,5 SMIC horaires par jour et par personne accueillie, ne permet pas de rémunérer les services proposés à leur juste valeur et parvient tout juste à permettre aux accueillants de cotiser pour leur retraite. L’indemnité représentative des frais d’entretien courant, actuellement bloquée de 2 à 5 fois le minimum garanti, soit 8,20 à 20,50 euros par jour pour couvrir les dépenses courantes, c’est‑à‑dire les dépenses alimentaires, de toilettes ou encore le chauffage et l’électricité. L’indemnité représentative de mise à disposition, qui s’apparente à un loyer fixé librement sur lequel le département garde toutefois un pouvoir de contrôle en cas d’indemnité abusive, fait quant à elle l’objet d’un régime fiscal peu clair. Encore plus incompréhensible, l’indemnité en cas de sujétion particulière, qui est de fait un complément de rémunération accordé aux familles accueillant des personnes handicapées, n’est pas prise en compte dans l’assiette de calcul de l’indemnité de congé alors qu’elle doit être déclarée comme un revenu et fait l’objet de cotisations. Des obstacles sont aussi évoqués dans l’accès au crédit, le relevé mensuel des contreparties financières délivré par l’URSSAF faisant office de fiche de paie n’étant pas toujours reconnu par les organismes bancaires.
Ces contraintes pécuniaires sont parachevées par une insécurité professionnelle tenace puisque les accueillants familiaux n’ont toujours pas accès à l’assurance chômage, ce qui alourdit le chagrin provoqué par la perte d’une personne accueillie, d’une précarité économique et psychologique dont se passeraient bien les accueillants familiaux. D’autant plus que les 54 heures de formation initiale auxquelles ils sont tenus de participer ne sont pas qualifiantes et que les dispositifs communs tels que le compte personnel de formation ne leur sont pas ouverts, ce qui assombrit les perspectives de reconversion.
L’ensemble de ces éléments conduisent inévitablement à un défaut d’attractivité de ce métier préjudiciable à l’égard des accueillants qui peinent à trouver des remplaçants pour prendre leurs congés et préjudiciable à l’égard des besoins de notre société où une offre d’hébergement pour personnes âgées ou handicapées se meure lentement dans l’indifférence, ou plutôt dans l’inconscience générale.
Car au fond, la crise de l’accueil familial repose aussi sur l’absence de communication faite autour de cette profession. Aujourd’hui, l’ensemble des personnes accueillies l’ont été grâce à du bouche‑à‑oreille. Que ce soit dans les maisons départementales pour les personnes handicapées ou même sur le « Portail national d’information pour les personnes âgées et leurs proches » de l’État, jamais il n’y est fait mention de cette possibilité d’hébergement. En conséquence, le taux d’occupation des places en accueil familial est stabilisé à un niveau moyen de 76 % depuis 10 ans, alors même qu’il atteignait 91,53 % en 1996. Le nombre moyen d’accueillis par accueillant n’aura jamais dépassé la barre des 2 personnes, stabilisant à 1,5 accueilli par accueillant alors que depuis la loi n° 2002‑73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale le plafond du nombre d’accueillis simultanément est passé de 2 à 3 personnes.
Pour toutes ces raisons, l’accueil familial va aujourd’hui très mal. D’après l’Institut de formation de recherche et d’évaluation des pratiques médico‑sociales, entre 2019 et 2022, le nombre d’accueillants familiaux est passé de 9 290 à 8 428, soit une diminution de 9,9 %. Dans le même intervalle de temps, le nombre d’accueillis a quant à lui chuté de 7,6 %, alors que le nombre de places disponibles s’est quant à lui réduit de 5,4 %. Plus inquiétant encore, la crise de l’accueil familial est avant tout une crise des vocations : plus de 80 % des accueillants familiaux ont plus de 50 ans. Vieillissants, les accueillants familiaux craignent de voir s’éteindre à petit feu leur métier si des solutions ne sont pas prises rapidement pour relancer son attractivité.
Cette proposition de loi entend ainsi poser les premiers jalons de la pérennisation, de la promotion et du développement de l’accueil familial. Pour parvenir à ses fins, celle‑ci est le fruit d’un travail conjointement mené avec les associations AFABLE62, AFI (59) et France Accueil Familial au cours duquel des sessions d’immersions et des points d’étapes législatifs ont permis de cerner les attentes et les points à modifier en urgence. Non‑exhaustive, cette proposition de loi doit être la première d’une série de propositions de loi s’attachant à résoudre les problèmes rencontrés par les accueillants en matière de remplacements ou de reconnaissance de leurs qualifications. À cet égard, le législateur souhaite rappeler qu’une réforme conséquente et pertinente de l’accueil familial sur ces aspects ne pourra se faire qu’avec l’appui d’un Gouvernement responsable et soucieux en premier lieu de répondre aux besoins de ses concitoyens. À cet effet, cette proposition reprend à son compte certaines dispositions de simplification administrative et de toilettage législatif proposées lors de l’examen de la proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France.
L’article 1er propose de modifier substantiellement les seuils rémunératoires et indemnitaires sans pour autant les fixer légalement, ce qui aurait pour conséquence fâcheuse de rendre plus difficiles les ajustements ultérieurs. La solution intermédiaire choisie consiste à conserver la définition par voie réglementaire des valeurs minimales et maximales tout en fixant légalement un seuil auquel le seuil fixé par décret doit être strictement supérieur. Les seuils légaux proposés pour la rémunération journalière et pour l’indemnité représentative des frais d’entretien équivalant les seuils actuellement fixés par décret, cette disposition contraindrait le Gouvernement à entériner la première révision de ces montants depuis 20 ans. Sachant que les attentes des accueillants familiaux sont d’obtenir au minimum 3,5 SMIC horaires par jour et par personne accueillie et une hausse des seuils de l’indemnité représentative des frais d’entretien de 4 à 7 MG au moins, cet article en appelle à la responsabilité du Gouvernement. Il propose aussi d’intégrer l’indemnité pour sujétion particulière dans l’assiette de calcul de l’indemnité de congés pour les raisons évoquées supra, de généraliser l’utilisation du chèque emploi service universel et d’éclaircir le cadre fiscal applicable à l’indemnité de mise à disposition de la ou les pièces réservées à la personne accueillie. Cet article incite enfin le Gouvernement à refondre le contrat‑type, publier un modèle‑type de projet d’accueil personnalisé et le formulaire type de demande d’agrément. Ce sont des actions attendues par les accueillants familiaux depuis plusieurs années maintenant.
L’article 2 propose d’ouvrir l’accès à l’assurance chômage et au compte personnel de formation aux accueillants familiaux.
L’article 3 est une demande de rapport portant sur l’effectivité du droit à la qualification professionnelle et la pertinence de la création d’un diplôme d’État d’accueillant familial, une demande historique de la part des accueillants.
L’article 4 propose d’intégrer les représentants d’accueillants familiaux à la commission consultative de retrait d’agrément devenant la commission consultative paritaire.
L’article 5 vise à mieux prendre en compte les spécificités des déclarations liées au chèque emploi service universel.
L’article 6 est une demande de rapport visant à évaluer les coûts d’une éventuelle transposition des avantages fiscaux, accordés aux accueillis pour leur logement secondaire et aux assistants familiaux ou maternels, aux accueillis et accueillants familiaux.
L’article 7 détaille les responsabilités exercées par le département dans la pérennisation, le développement et la promotion de l’accueil familial.
L’article 8 entérine la possibilité pour le département de confier une partie de ses responsabilités à une personne morale de droit public ou de droit privé différente des personnes morales salariant des accueillants familiaux.
L’article 9 actualise l’intitulé du titre IV du code de l’action sociale et des familles relatif aux particuliers accueillants des personnes âgées ou handicapées.
L’article 10 adapte les dispositions légales du titre IV aux évolutions légales et sociétales des vingt dernières années. Il interdit notamment l’exercice, par l’accueillant familial, d’une tutelle ou d’une curatelle à l’encontre d’une personne accueillie à son domicile.
L’article 11 demande un rapport dressant l’état des lieux de l’accueil familial et les axes d’amélioration dans une perspective de long terme.
L’article 12 gage les dépenses occasionnées par les dispositions de la présente proposition de loi pour le département, la sécurité sociale et l’État.
proposition de loi
TITRE Ier
CONTRAT D’ACCUEIL
Article 1er
I. – L’article L. 442‑1 du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° À la fin de la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « représentants des présidents de conseil départemental », sont remplacés par les mots : « des commissions consultatives paritaires départementales mentionnées à l’article L. 441‑2. » ;
2° Le troisième alinéa est complété par les mots : « , dont le modèle type est élaboré et publié par voie réglementaire. » ;
3° Au 1°, la référence : « L. 223‑11 » est remplacée par la référence : « L. 3141‑24 » ;
4° Après le 4°, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L’indemnité pour sujétion particulière prévue au 2° vaut rémunération pour le calcul de l’indemnité de congé mentionnée au 1°. » ;
5° Le neuvième alinéa est ainsi modifié :
a) La deuxième phrase est ainsi modifiée :
– Après le mot : « rémunération », sont insérés les mots : « , fixée par décret » ;
– Les mots : « à un minimum fixé par décret », sont remplacés par les mots : « ou égale à 2,5 fois la valeur horaire du salaire minimum de croissance » ;
b) Après la troisième phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Le montant minimum de l’indemnité prévue au 3° ne peut être inférieur ou égal à deux fois le minimum garanti, son maximum est égal ou supérieur au minimum fixé par décret d’au moins 3 unités. » ;
6° Le dixième alinéa est ainsi rédigé :
« La rémunération et les indemnités prévues aux 1° à 4° sont déclarées par le dispositif simplifié mentionné au 7° de l’article L. 133‑5‑6 du code de la sécurité sociale et sont versées par le titre spécial de paiement défini au B de l’article L. 1271‑1 du code du travail. L’indemnité prévue au 4° n’est pas imposable. »
II. – Un nouveau modèle de contrat type et un modèle type du projet d’accueil personnalisé, prévus à l’article L. 442‑1 du code de l’action sociale et des familles sont élaborés et publiés, en conformité avec les dispositions de la présente loi, par voie réglementaire.
III. – Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur les délais de publication du formulaire de demande d’agrément prévu par la réglementation en son article R. 441‑2.
TITRE II
SÉCURITÉ PROFESSIONNELLE
Chapitre Ier
Chômage et formation
Article 2
Le titre IV du livre IV du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° Compléter la première phrase du neuvième alinéa de l’article L. 442‑1 par les mots :
« et sont assujetties aux contributions mentionnées au 1° de l’article L. 5422‑9 du code du travail et au premier alinéa de l’article L. 6331‑1 ».
2° Le chapitre II bis est rétabli dans la rédaction suivante :
« Chapitre II bis
« Protection professionnelle
« Art. L. 442‑2. – Les accueillants familiaux mentionnés à l’article L. 441‑1 qui ne relèvent pas des dispositions des articles L. 444‑1 et suivants sont assimilés à des salariés pour :
« 1° L’application des articles L. 5422‑1 à L. 5422‑24 du code du travail ;
« 2° L’application des articles L. 6323‑10 à L. 6323‑20‑1 du même code.
« Un décret précise les mesures d’application du présent article. »
Article 3
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les possibilités effectivement offertes aux accueillants familiaux pour l’exercice du droit à la qualification professionnelle mentionnée à l’article L. 6314‑1 du code du travail. Il évalue notamment l’accessibilité des accueillants familiaux à la formation, à la reconversion et à la qualification professionnelles. Enfin, il s’attache à évaluer l’opportunité de la création d’un diplôme d’État d’accueillant familial pour le développement de l’attractivité et de la pérennisation de l’exercice de cette profession.
Chapitre II
Commission consultative
Article 4
Le chapitre Ier du titre IV du livre IV du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° La seconde phrase du deuxième alinéa de l’article L. 441‑2 est complétée par les mots : « paritaire où siègent des membres représentants d’accueillants familiaux » ;
2° À l’article L. 441‑4, la seconde occurrence des mots : « de retrait », est remplacée par les mots : « paritaire ».
TITRE III
ATTRACTIVITÉ ET DÉVELOPPEMENT DE L’ACCUEIL FAMILIAL
Chapitre Ier
Fiscalité et relevé mensuel des contreparties financières
Article 5
L’avant‑dernière phrase du dernier alinéa de l’article L. 133‑5‑8 du code de la sécurité sociale est ainsi modifiée :
1° Après le mot : « paie », sont insérés les mots : « ou du relevé mensuel des contreparties financières prévues aux 1° à 4° de l’article L. 442‑1 du code de l’action sociale et des familles » ;
2° Sont ajoutés les mots : « ou par un tiers déclarant mentionné à l’article L. 133‑11 du code de la sécurité sociale ».
Article 6
Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant les conséquences sur l’attractivité de l’accueil familial et sur les finances publiques de l’application aux résidents en accueil familial des avantages fiscaux octroyés aux résidents d’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes pour leurs anciens logements, et octroyés aux assistants maternels ou familiaux.
Chapitre II
Fonctions du département
Article 7
L’article L. 443‑12 du code de l’action sociale et des familles est rétabli dans la rédaction suivante :
« Art. L. 443‑12. – Le département est chargé :
« 1° De recenser les demandes et les offres d’accueil, le cas échéant en lien avec d’autres départements ;
« 2° De mettre en relation les personnes à la recherche d’un accueil avec les accueillants familiaux, en tenant compte des spécificités de leur agrément et de leur projet d’accueil ;
« 3° De promouvoir l’accueil familial comme alternative aux autres modes d’hébergements pour personnes âgées ou pour personnes handicapées ;
« 4° D’informer les personnes, avant la mise en place de leur accueil, sur les dépenses liées à l’accueil, les aides sociales mobilisables, les avantages fiscaux et sociaux existants et les démarches administratives à accomplir ;
« 5° D’accompagner la mise en place de l’accueil, notamment en assistant l’accueillant familial et la personne accueillie dans l’élaboration du contrat d’accueil et du projet d’accueil personnalisé, dans le respect de leur liberté contractuelle ;
« 6° De vérifier la conformité du contrat d’accueil et du projet d’accueils personnalisés aux modèles types mentionnés à l’article L. 442‑1 ;
« 7° De soutenir l’accueillant familial dans l’exercice de son activité ;
« 9° D’assurer une médiation en cas de litige entre les parties au contrat d’accueil ;
« 10° D’informer la personne accueillie, en cas d’évolution de ses besoins et de ses attentes, sur les solutions alternatives existantes.
Article 8
Le chapitre II du titre IV du livre IV du code de l’action sociale et des familles, tel qu’il résulte de la présente loi, est complété par un article L. 443‑13 ainsi rédigé :
« Art. L. 443‑13. – Le président du conseil départemental peut confier à des personnes morales de droit public ou de droit privé, différentes des personnes mentionnées à l’article L. 444‑1, tout ou partie des missions suivantes :
« 1° La participation à l’instruction des demandes liées à l’agrément des accueillants familiaux ;
« 2° Le suivi social et médico‑social des personnes accueillies ;
« 3° Le suivi et l’accompagnement de l’accueillant familial et de la personne accueillie prévus au sixième alinéa de l’article L. 441‑1 ;
« 4° Les missions mentionnées à l’article L. 443‑12.
« Le président du conseil départemental conclut avec la personne mentionnée au premier alinéa une convention qui détermine les prestations qu’elle met en œuvre, ainsi que les modalités de réalisations et de financement. »
TITRE IV
ACTUALISATIONS JURIDIQUES
Article 9
Le titre IV du livre IV du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° L’intitulé est ainsi rédigé :
« Titre IV
« Accueillants familiaux » ;
2° À l’article L. 113‑1, les mots : « des particuliers » sont remplacés par les mots : « des accueillants familiaux » ;
3° À l’article L. 231‑4, les mots : « des particuliers » sont remplacés par les mots : « des accueillants familiaux ».
Article 10
Le titre IV du livre IV du code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° L’article L. 441‑1 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, le mot : « habituellement » est supprimé ;
b) La première phrase du troisième alinéa est ainsi modifiée :
– les mots : « les accueillants se sont engagés » sont remplacés par les mots : « le demandeur s’est engagé » ;
– les mots « gestes de secourisme » sont remplacés par les mots : « premiers secours » ;
– après le mot : « départemental », sont insérés les mots : « , si le demandeur, ses remplaçants et les personnes majeures vivant à son domicile n’ont pas fait l’objet d’une condamnation mentionnée à l’article L. 133‑6 » ;
c) À la fin de la première phrase du quatrième alinéa, les mots : « et de huit contrats d’accueil au total » sont supprimés ;
2° À l’article L. 441‑3, le mot : « placement », est remplacé par le mot : « accueil ».
3° L’article L. 443‑5 est ainsi modifié :
a) Les mots : « qui l’accueille » sont remplacés par le mot : « accueillie »
b) À la fin, les mots : « n° 86‑1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière, même lorsque la personne accueillie a la qualité de locataire ou de sous‑locataire » sont remplacés par les mots : « n° 89‑462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86‑1290 du 23 décembre 1986. » ;
4° L’article L. 443‑7 est ainsi rédigé :
« Art. L. 443‑7. – L’exercice par l’accueillant familial d’une mesure de tutelle ou de curatelle à l’égard d’une personne accueillie à son domicile est interdit. »
5° À l’article L. 443‑8, le mot : « habituellement » est supprimé ;
6° À la première phrase de l’article L. 443‑10, les mots : « malades mentaux » sont remplacés par les mots : « personnes avec des troubles mentaux ».
TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES
Article 11
Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente de loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport dressant l’état des lieux de l’accueil familial et les axes d’amélioration dans une perspective de long terme.
Article 12
I. – La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle à la taxe visée à l’article 235 ter ZD du code général des impôts.
II. – La charge pour les collectivités territoriales est compensée, à due concurrence, par la majoration de la dotation globale de fonctionnement et, corrélativement pour l’État, par la création d’une taxe additionnelle à la taxe visée à l’article 235 ter ZD du code général des impôts.
III. – La charge pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par la majoration de la taxe visée à l’article 235 ter ZD du code général des impôts.
