N° 1947

Assemblée nationale

 

Constitution du 4 octobre 1958

Quinzième législature 

 

Enregistré à la Présidence
de l’Assemblée nationale
le 15 mai 2019

 

 

 

 

 

Projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’année 2018

 

 

 

 

 

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,
à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement

 

présenté


au nom de M. Édouard PHILIPPE
Premier ministre
 

par M. Gérald DARMANIN
Ministre de l’action et des comptes publics

 

 

 


 


PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2018

exposé général des motifs

 

 

 

Table des matières

 

 

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS 

Un exercice de transparence de l’action publique et de respect de nos engagements

1. Un déficit public maintenu nettement sous le seuil des 3 % du PIB pour la deuxième année consécutive

1.1. Une croissance française robuste, en dépit d’un environnement international moins porteur

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de poursuivre le redressement de ses comptes publics

2. Une exécution respectueuse de l’autorisation parlementaire

2.1. Un déficit budgétaire en amélioration par rapport à la prévision initiale

2.2. Un résultat patrimonial qui atteint son meilleur niveau depuis 2008

2.3. Passage du solde budgétaire au déficit en comptabilité nationale

3. Une évolution favorable du solde budgétaire sous l’effet du dynamisme des recettes

3.1. Le solde budgétaire de l’État ressort en amélioration de près de 10 Md€ par rapport à la loi de finances initiale

3.2. Une stabilité des recettes, sous l’effet cumulé des baisses d’impôts et du dynamisme des encaissements liés à la poursuite de la reprise économique en 2018

3.3. Les recettes non fiscales sont stables par rapport à 2017

3.4. L’année 2018 a été marquée par plusieurs évènements exceptionnels sur les comptes spéciaux

4. Les dépenses en 2018 : une exécution du budget pleinement maîtrisée

4.1. L’exécution 2018 a été inférieure de 1,4 Md€ à l’objectif fixé en loi de finances initiale sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables et marquée par l’absence de décret d’avance

4.2. Une mise en réserve nettement abaissée et un calendrier avancé, vecteurs d’une meilleure qualité de gestion

4.3. Des mouvements législatifs et réglementaires moins nombreux que les années précédentes

4.4. Une évolution maîtrisée des dépenses du budget général

4.5. Une stabilisation des restes à payer et, sur le périmètre du budget général, une très forte baisse des charges à payer1 alors que les dettes fournisseurs augmentent dans une moindre proportion

4.6. Une hausse réduite de la masse salariale en 2018 par rapport à 2017

4.7. Une très légère hausse de la dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale par rapport à 2017

4.8. Une nette progression des transferts au bénéfice des collectivités territoriales en 2018

4.9. A l’inverse des années précédentes, une exécution en hausse de la contribution au budget européen par rapport à la prévision initiale


ARTICLES DU PROJET DE LOI  ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

Article liminaire  Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2018

Article 1er  Résultats du budget de l’année 2018

Article 2  Tableau de financement de l’année 2018

Article 3  Résultat de l’exercice 2018 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Article 4  Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits
de paiement

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits
de paiement

Article 6  Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits
de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Article 7  Ratification du décret n° 2018-1073 du 3 décembre 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale et du décret n° 2018-1274 du 26 décembre 2018 relatif aux redevances des services de navigation aérienne

 

 


PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2018

exposé général des motifs

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

 

 

Un exercice de transparence de l’action publique et de respect de nos engagements

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de sa gestion

 

Prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. Elle arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes.

 

Pour la bonne information du Parlement et des citoyens, le projet de loi de règlement est assorti de plusieurs annexes explicatives qui détaillent les résultats budgétaires et comptables de l’exercice. Sur le plan budgétaire, les rapports annuels de performance mettent en évidence, par programme budgétaire, les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement. Sur le plan comptable, le compte général de l’État présente la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan ainsi qu’une évaluation des engagements hors bilan de l’État pour l’exercice clos ainsi que les évolutions par rapport à l’exercice précédent, analysés de manière détaillée.

 

Ainsi, la loi de règlement pour 2018 rend compte devant la représentation nationale et l’ensemble des Français de l’atteinte des objectifs fixés dans le budget initial et du bon emploi des ressources publiques pour le premier exercice plein du Gouvernement.

 

L’an dernier, le Gouvernement a souhaité donner un nouvel élan à cet exercice démocratique dans le cadre du « Printemps de l’évaluation » organisé conjointement avec le Parlement, dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables et sur la performance, conformément à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Parmi les actions mises en œuvre, l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement a été substantiellement enrichi par rapport aux éditions précédentes, afin que les résultats obtenus dans les différents référentiels comptables - comptabilité budgétaire qui rend compte du respect de l’autorisation parlementaire de dépenser ; comptabilité générale qui rend compte de la situation financière de l’État ; comptabilité nationale qui sert de référence pour nos engagements européens - puissent être appréhendés simultanément et mis en relation les uns avec les autres.

 

 

Les actions conduites pour mieux informer le public et le Parlement

Le Gouvernement s’est engagé à améliorer la transparence et l’accessibilité des données budgétaires et financières. Dans le cadre du présent projet de loi de règlement, et dans la continuité des travaux conduits l’an dernier, plusieurs actions sont mises en œuvre :

  • Une publication de nouveau avancée du projet de loi et de ses annexes par rapport au calendrier tenu en 2018 ;
  • Une transmission anticipée des rapports annuels de performance et des données comptables quasi définitives pour informer le Parlement en amont du dépôt du projet de loi de règlement et renforcer ainsi l’exercice de contrôle des commissions des finances ;
  • La mise à disposition d’un accès direct du Parlement aux données d’exécution de l’État, via le progiciel de gestion budgétaire et comptable Chorus ;
  • L’approfondissement de l’effort de pédagogie à destination du grand public sur l’emploi des ressources publiques sur le site « À quoi servent mes impôts » (http://www.aquoiserventmesimpots.gouv.fr/) ;
  • La mise à disposition du public de données détaillées de comptabilité générale présentant une grande profondeur historique (balances générales depuis 2012 et états financiers depuis 2006) sur data.gouv.fr.

 

 

Le Gouvernement a conforté ses engagements européens et consolidé sa démarche de sincérité budgétaire

 

Le Gouvernement a entamé dès l’exercice 2017 et la construction du budget 2018 une démarche de maîtrise des dépenses pour réduire le déficit et la dette tout en baissant le niveau des prélèvements qui pèsent sur les ménages et les entreprises. Dès son installation, le Gouvernement a pris l’engagement de réduire le déficit public (c’est-à-dire le déficit de l’ensemble des administrations publiques, à savoir l’État, les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales et d’autres structures publiques) sous le seuil de 3 % du produit intérieur brut.

Publié par l’INSEE le 26 mars dernier, le déficit public au titre de l’exercice 2018 s’est établi à 2,5 % de la richesse nationale, en amélioration par rapport à 2017 où il était inférieur pour la première fois depuis 10 ans au seuil des 3 % de déficit (2,8 %). Pour la deuxième année consécutive, le Gouvernement a tenu ses engagements européens. En deux ans, le déficit est ainsi passé de 3,5 % à 2,5 % du produit intérieur brut et la dette publique a été stabilisée : comme en 2017, elle atteint 98,4 % du PIB fin 2018. Le poids des dépenses publiques (hors crédits d’impôt) diminue de 0,6 point, atteignant 54,4 % en 2018. Le taux de prélèvements obligatoires diminue quant à lui de 0,2 point et s'établit en 2018 à 45,0 % du produit intérieur brut.

Ces résultats sont le fruit d’une action résolue pour tenir nos engagements. L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) pour 2018, défini en loi de finances initiale à 425,4 Md€, a été strictement tenu. Alors que le projet de loi de finances rectificative pour 2018 prévoyait une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables d’environ 0,6 Md€ en 2018 par rapport à l’objectif fixé en loi de finances initiale, la sous-exécution a atteint 1,4 Md€ par rapport à la loi de finances initiale, ce qui correspond à une hausse des dépenses pilotables limitée à + 1,3 Md€ par rapport à 2017 sur ce champ. Ce bon résultat illustre l’amélioration de la qualité de la gestion budgétaire.

 

L’amélioration du solde budgétaire provient en outre d’un rendement meilleur qu’espéré des recettes de l’État. Les recettes fiscales sont ainsi supérieures de 8,8 Md€ à la prévision de la loi de finances initiale pour 2018, ce dynamisme s’expliquant pour moitié par la hausse des recettes de TVA et d’impôt sur les sociétés. Le déficit budgétaire de l’État pour 2018 s’établit à 76,0 Md€, en amélioration substantielle de près de 10 Md€ par rapport à la loi de finances initiale (86,0 Md€) et de 4 Md€ par rapport à celui prévu en loi de finances rectificative présentée en novembre 2018 (80,0 Md€).

Pour soutenir ces ambitions, le Gouvernement a également initié en 2018 une rénovation profonde des modes de gestion visant à inscrire la responsabilisation des acteurs comme ligne directrice de l’ensemble de la communauté budgétaire. La budgétisation sincère des dépenses a ainsi été renforcée par l’abaissement sans précédent du taux de mise en réserve, ramené de 8% à 3%, et par l’absence de régulation en cours d’année, garantissant ainsi aux gestionnaires une visibilité totale sur leurs ressources et des marges de manœuvre accrues. Dans la continuité de l’effort de responsabilisation qui leur a été demandé, aucun dégel de la réserve de précaution n’a été nécessaire durant le premier semestre 2018.

Par ailleurs, pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance en cours de gestion. Ainsi, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, l’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative, dont le contenu a été lui-même recentré sur les seuls sujets ayant une incidence sur la gestion en cours et dont la promulgation a été nettement avancée.

Parallèlement, des chantiers structurants ont été lancés pour réformer le cadre de la gestion budgétaire et comptable, conduisant à une révision du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit « décret GBCP ») et des modalités du contrôle budgétaire, ou encore à une contractualisation innovante avec des organismes publics et des administrations centrales.

Le Gouvernement a mis en œuvre les priorités votées par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018

 

Le Gouvernement a soutenu le pouvoir d’achat des ménages, en hausse de + 1,0 % en 2018. Plusieurs mesures du projet de loi de finances pour 2018 ont concouru à cet objectif :

Le Gouvernement a contribué à améliorer la compétitivité des entreprises et l’attractivité de notre économie. Il a ainsi engagé la baisse progressive du taux d’impôt sur les sociétés, qui sera ramené à 25 % d’ici 2022. La transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) s’est inscrite dans le projet de mieux orienter l’épargne française vers les investissements dans les entreprises innovantes. L’exercice 2018 a également permis la mise en œuvre d’un Grand plan d'investissement (GPI) de 57 Md€ et le lancement du processus « Action publique 2022 ». En outre, le Fonds pour l’innovation et l’industrie (F2I) a été alimenté à hauteur de 1,6 Md€ issus des cessions de parts de l’État dans ENGIE et Renault par le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » en septembre 2018 ainsi que d’une dotation en capital de 9,3 Md€ sous la forme de titres des sociétés EDF et Thalès (via la société TSA). Au total, la croissance s’est maintenue à un niveau de + 1,6 % après + 2,3 % en 2017, confirmant la solidité de l’économie française.

Le Gouvernement a engagé l’action publique dans une démarche de transformation afin de promouvoir les politiques qui ont fait preuve de leur efficacité et de redéfinir celles qui ne répondent plus aux attentes des citoyens.

 

En premier lieu, la transition écologique a fait l’objet d’un effort particulier : le chèque énergie a été augmenté en 2018 et la décision d’élargir ses bénéficiaires de 3,6 à 5,8 millions de ménages a été prise en fin d’année 2018 ; la prime à la conversion automobile mise en place en 2018 a connu dès sa première année un très fort succès (300 000 demandes contre 100 000 prévues initialement, et un volume d’aides versé de 365 M€ au lieu de 122 M€ inscrits en prévision initiale).

Par ailleurs, le Gouvernement a engagé la transformation de la politique du logement, par la réduction des loyers dans le parc social et par l’engagement des travaux pour la prise en compte des revenus contemporains pour le calcul des aides au logement.

De la même façon, le Gouvernement s’est engagé dans une transformation de la politique de l’emploi, réorientée vers la formation professionnelle des jeunes et des chômeurs de longue durée, à travers la création du Plan d’investissement dans les compétences (PIC). Sur la période 2018-2022, un million de jeunes éloignés du marché de l’emploi et un million de chômeurs de longue durée bénéficieront de formations et d’accompagnement pour un montant total de 15 Md€, dont 13,8 Md€ sur le budget du ministère du Travail. En 2018, pour la première année du dispositif, le montant de 0,9 Md€ a été dépensé sur un total de crédits engagés s’élevant à 1,4 Md€. Dans le même temps, le Gouvernement a ciblé les bénéficiaires les plus éloignés du marché du travail, en cohérence avec les besoins des territoires. Ainsi, les contrats aidés du secteur non marchand ont été transformés en « parcours emploi compétence », plus exigeants pour les employeurs en termes d’accompagnement, de formation et d’expérience professionnelle, et qui ont bénéficié à 128 000 demandeurs d’emploi en 2018.

Enfin, le Gouvernement a engagé des moyens très importants dans ses missions régaliennes, en soutien aux armées et à l’effort de sécurité et de justice. Ainsi, dès 2018, les crédits de la mission « Défense » ont été augmentés de 1,7 Md€, engageant ainsi un effort majeur en faveur des crédits de la défense sur cinq années consécutives, comme le prévoit la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025, avec l’objectif d’atteindre un effort représentant l’équivalent de 2 points de PIB.

Chiffres clés

- 76,0

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

195

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

+1,3

La progression de la norme de dépenses pilotables entre 2017 et 2018 en milliards d’euros

-     1 296

La situation financière nette de l’État en milliards d’euros à fin 2018 (bilan de l’État)

2,5%

Le déficit public rapporté au PIB publié le 26 mars 2019 par l’Insee


1. Un déficit public maintenu nettement sous le seuil des 3 % du PIB pour la deuxième année consécutive

Après un retour du déficit sous le seuil de 3 % du PIB en 2017 (2,8 % du PIB, après 3,5 % en 2016), le déficit a de nouveau été réduit en 2018 en s’inscrivant à 2,5 % du PIB.

 

1.1. Une croissance française robuste, en dépit d’un environnement international moins porteur

La France s’est inscrite en 2018 dans un environnement international moins porteur, notamment chez ses partenaires de la zone euro.

  1. Un environnement international moins porteur

La croissance mondiale est restée vigoureuse en 2018, à + 3,7 % comme en 2017. Dans les économies avancées, l’activité a accéléré aux États-Unis, soutenue par le stimulus budgétaire, alors qu’elle a en revanche ralenti au Royaume-Uni, au Japon et dans la zone euro. Dans les économies émergentes, l’activité a ralenti en Chine et plus sévèrement en Turquie, alors qu’elle a en revanche augmenté en Inde, et est restée modérée en Russie et au Brésil.

Après avoir nettement accéléré en 2017 (+ 5,8 %, un plus haut depuis 2011), le commerce mondial a ralenti tout au long de l’année 2018. Il conserve toutefois un rythme de croissance solide sur l’ensemble de l’année (+ 4,5 %).

En zone euro, la croissance a diminué à + 1,8 %, après + 2,5 % en 2017. Le ralentissement de la demande mondiale qui lui a été adressée et l’appréciation passée de l’euro, ainsi que les difficultés rencontrées par l’industrie automobile face aux nouvelles normes environnementales, ont pesé sur l’activité. La zone euro a également été affectée par un freinage de l’investissement et de la consommation dans un contexte de fortes incertitudes politiques et commerciales.

Au total, la demande mondiale adressée à la France a décéléré (+ 3,7 % en 2018 après + 5,5 % en 2017), plus fortement que le commerce mondial car davantage affectée par le freinage européen.

  1. Une croissance toujours robuste en France

La croissance s’est établie à + 1,6 % en 2018, après la croissance exceptionnelle de l’année 2017 (+ 2,3 %). L’activité a été soutenue par l’investissement des entreprises, qui croît toujours à un rythme élevé, et par le commerce extérieur, qui a contribué très positivement à la croissance.

L’investissement des entreprises est demeuré très dynamique en 2018 (+ 3,9 %), malgré le moindre dynamisme de l’activité en 2018, porté notamment par l’investissement dans les services et des conditions financières favorables. L’investissement des ménages a ralenti en 2018 (+ 1,8 %) après une année 2017 exceptionnelle (+ 5,6 %) caractérisée par la hausse très marquée en 2017 du nombre de transactions qui s’est traduite par une forte croissance de l’investissement des ménages dans les services.

En 2018 les échanges extérieurs ont soutenu la croissance dans une ampleur inédite depuis 2012 (contribution de + 0,6 point à la croissance du PIB). La croissance des exportations s’est maintenue à un niveau élevé (+ 3,3 %). Les exportations en biens ont bien résisté à l’appréciation du change en 2018 et ont été portées par des livraisons d’importants contrats de matériel de transport et par le rebond des exports agricoles après deux années défavorables pour l’agriculture. Les exportations ont progressé davantage que les importations (+ 3,3 % contre + 1,3 %), notamment du fait du recul des imports de services.

En 2018, la consommation des ménages a légèrement ralenti (+ 0,8 % après + 1,1 %) pénalisée notamment par la hausse des cours du pétrole. En effet, l'inflation a nettement augmenté en 2018, à + 1,8 % après + 1,0 % en 2017, tirée principalement par l’accélération des prix de l’énergie, en lien avec le rebond des cours du pétrole et la fiscalité énergétique.

Dans ce contexte, l’emploi marchand a été encore particulièrement dynamique en 2018 (+ 241 000 postes en moyenne annuelle), après les fortes créations d’emplois au second semestre 2017, et malgré une activité moins dynamique.

 

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de poursuivre le redressement de ses comptes publics

L’Insee a publié le 26 mars 2019 une première estimation des comptes nationaux des administrations publiques pour 2018, correspondant à celle utilisée pour notifier la dette et le déficit publics à la Commission européenne. Le déficit public 2018 est estimé à 2,5 % du PIB (59,6 Md€), après 2,8 % en 2017 et 3,5 % en 2016. Ces données sont susceptibles d'être modifiées à l'occasion de la publication, le 15 mai 2019, des comptes nationaux 2018.

L’amélioration du déficit public a été permise par une progression contenue des dépenses (hors crédits d’impôt), de + 1,3 % en valeur, soit un niveau plus faible qu’anticipé au moment du projet de loi de finances pour 2019 (+ 1,6 % en valeur). Exprimée en termes réels, la dépense publique a diminué de 0,3 % sous l’effet :

Ces efforts ont ainsi permis de faire baisser la part de la dépense publique (hors crédits d’impôt) dans le PIB, de 55,0 % en 2017 à 54,4 % en 2018.

Au total, avec un déficit à 2,5 % du PIB en 2018, la France a confirmé son retour durable sous les 3 % de déficit qui avait acté sa sortie de la procédure pour déficit excessif il y a un an. La stratégie du Gouvernement pour les années 2018-2022, axée sur la maîtrise de la dépense de l’ensemble des administrations publiques et fondée sur un rythme de consolidation adapté à l’urgence économique et sociale, est donc confortée. La soutenabilité des finances publiques sera renforcée et le financement des priorités gouvernementales garanti, parmi lesquelles un allègement significatif de la fiscalité favorable à l’emploi et au pouvoir d’achat des ménages ainsi qu’à l’investissement et à la compétitivité de nos entreprises.

 

 

2015

2016

2017

2018

Déficit des administrations publiques (Md€)

79,7

79,1

63,6

59,6

Déficit public (en pourcentage du PIB)

3,6

3,5

2,8

2,5

Source : Insee, notification du 26 mars 2019

* Données de comptabilité budgétaire au 30 avril hors ODAL et budgets annexes

 

Déficit budgétaire et déficit public 

Le déficit budgétaire relève de la comptabilité budgétaire de la seule sphère des finances de l’État. Il correspond à la situation dans laquelle les recettes du budget de l’État sont inférieures aux dépenses. Il s’agit donc d’un solde négatif. Le déficit budgétaire est un flux, c’est-à-dire une grandeur économique mesurée au cours d’une période donnée (ex : une année).

Le déficit public relève de la comptabilité nationale. Il englobe le solde des recettes et dépenses de l'État, mais aussi des autres administrations publiques : collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. Le solde annuel des finances publiques est égal à la différence entre :

Les recettes : recettes fiscales (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée, taxes locales, etc.) et recettes non fiscales (dividendes des entreprises dont l'État est actionnaire, revenus du patrimoine, revenus de l'activité industrielle et commerciale de l'État) ;

Les dépenses : dépenses courantes de fonctionnement (salaires des fonctionnaires, achats de fournitures, de services), dépenses de sécurité (armement, police), dépenses de santé (hôpitaux publics, sécurité sociale), investissements dans les infrastructures (écoles, réseau routier).

Si le déficit budgétaire de l’État représente bien la part prépondérante du déficit public, notamment compte tenu de l’obligation qui incombe aux collectivités territoriales d’exécuter un budget en équilibre, il présente des écarts avec le déficit public principalement en raison d’un traitement différent de certaines opérations, en particulier les opérations financières et en capital.


2. Une exécution respectueuse de l’autorisation parlementaire

2.1. Un déficit budgétaire en amélioration par rapport à la prévision initiale

Le déficit budgétaire s’établit à - 76,0 Md€ à fin 2018, en amélioration de près de 10 Md€ par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale (- 85,7 Md€).

En 2018, le Gouvernement a strictement tenu l’objectif de dépenses qu’il s’était fixé en loi de finances initiale sur les dépenses totales de l’État (425,4 Md€). Malgré la révision à la hausse en cours d’année de la charge de la dette et de la contribution au budget européen, ce bon résultat témoigne de la sincérité et de la qualité de la budgétisation initiale, ainsi que de son exécution. La gestion budgétaire de 2018 s’est ainsi déroulée sur une base rénovée et respectueuse de l’autorisation parlementaire. Pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance en cours de gestion.

Au-delà des résultats obtenus sur les dépenses de l’État, l’amélioration constatée en 2018 sur le solde budgétaire relève également d’un rendement meilleur qu’espéré des recettes fiscales. Ces dernières s’améliorent de 8,8 Md€ par rapport au niveau de la loi de finances initiale sous l’effet du dynamisme des encaissements constatés, démontrant la solidité de la croissance de notre économie, et du rattrapage du retard en matière de comptabilisation des droits de mutation.

Dans un contexte de dynamisme de l’activité en fin d’année 2018 plus fort qu’anticipé, le déficit budgétaire ressort ainsi en amélioration substantielle de plus de 4 Md€ par rapport à celui prévu par la loi de finances rectificative présentée en novembre 2018 (- 80,0 Md€).

 

 

 

 


2.2. Un résultat patrimonial qui atteint son meilleur niveau depuis 2008

En 2018, le résultat patrimonial de l’État poursuit son amélioration et s’établit à – 51,9 Md€ contre
- 61,1 Md€ en 2017, soit une évolution à la hausse de 9,2 Md€. Il atteint ainsi son meilleur niveau depuis 2008. La progression du rendement des produits régaliens (+ 11,5 Md€), pour l’essentiel des recettes fiscales, permet d’améliorer le résultat, tout en menant des réformes structurelles de la fiscalité et de compenser la hausse contenue des charges nettes (+ 2,3 Md€), au service d’une politique de soutien des investissements stratégiques et du pouvoir d’achat.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La comptabilité budgétaire vise à retracer les dépenses de l’État au moment où elles sont payées, et les recettes au moment où elles sont encaissées et liquidées.

La comptabilité patrimoniale est une comptabilité en droits constatés, qui reflète la situation patrimoniale de l’État en rattachant les charges et les produits à l’exercice qui les a vus naître, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement, et apporte à ce titre une vision complémentaire de la comptabilité budgétaire, enrichie des impacts sur les années futures.

 

Le passage du solde budgétaire au résultat patrimonial traduit le dynamisme de la politique d’investissement de l’État ainsi que la réduction, au passif, des dettes non financières et des provisions qui reflète l’apurement de dettes contractées au cours des exercices précédents

 

Pour l’exercice 2018, le résultat patrimonial s’établit à - 51,9 Md€, soit un écart positif de + 24,1 Md€ par rapport au solde budgétaire 2018, qui s’explique de la manière suivante :

 

Le compte général de l’État et le rapport de présentation annexés au projet de loi de règlement présentent les comptes de l’État issus des données de la comptabilité générale.

Il retrace les décisions financières présentes et passées et donne une vision, au-delà des seuls flux de dépenses et de recettes budgétaires, de l’enrichissement ou de l’appauvrissement pluriannuel de l’État au travers de l’analyse :

 

Le résultat patrimonial est en forte augmentation sous l’effet du dynamisme des recettes fiscales permettant de compenser des mesures fiscales et budgétaires en faveur du soutien de l’innovation et de l’investissement ainsi que du pouvoir d’achat des ménages.

 

COMPTE DE RÉSULTAT 2018

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

L’amélioration du résultat patrimonial résulte principalement des évolutions suivantes :

 

Les produits régaliens nets s’établissent à 314,3 Md€, en augmentation de 3,8 % par rapport à l’exercice 2017.

Les produits régaliens sont essentiellement composés de produits fiscaux nets, qui enregistrent une hausse de 14,7 Md€ du fait notamment :

 

Ces hausses des produits fiscaux nets permettent de compenser les mesures de soutien à l’investissement productif : la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI), générant un impact net de - 5,1 Md€ et la baisse des taux d’IS (dont le produit est stable avec + 0,1 Md€).

Elles permettent également d’absorber la hausse de 4,3 Md€ de la contribution française au budget de l’Union européenne (qui passe de 16,4 Md€ en 2017 à 20,6 Md€ en 2018), après une exécution du budget européen 2017 marquée par d’importantes sous-consommations.

 

En 2018, les charges financières nettes augmentent de 5,8 Md€ sous l’effet de la hausse des charges financières (+ 5,6 Md€) et de la stabilité des produits financiers (- 0,3 Md€).

Les charges financières augmentent en 2018 malgré des charges d’intérêts en baisse constante
(- 0,9 Md€). Cette évolution s’explique principalement par la hausse des charges résultant de l’indexation (+ 1,9 Md€) et de la valeur comptable des 9,3 Md€ de titres EDF et Thalès (via la société TSA) transférés à l’EPIC Bpifrance afin de financer le Fonds pour l’innovation et l’industrie, comptabilisée en charges financière lors de leur sortie de l’actif (4,7 Md€).

L’évolution des produits financiers est due à :

 

Les charges d’intervention nettes augmentent de 3,3 Md€, soit + 2,2 %, en particulier afin de mettre en œuvre plusieurs mesures de soutien au pouvoir d’achat : exonération progressive de la taxe d’habitation (TH) compensée par l’État pour 3,0 Md€, revalorisation des minima sociaux (allocation aux adultes handicapés et prime d’activité) pour 0,6 Md€ et mise en œuvre du « chèque énergie » remplaçant les tarifs sociaux de l’énergie et permettant l’aide à la rénovation thermique des logements des foyers les plus modestes (+ 0,4 Md€).

Les charges de fonctionnement nettes s’inscrivent en baisse de 1% (- 6,8 Md€) en 2018 par rapport à l’année précédente. Cette baisse des charges s’explique essentiellement par une diminution des dotations aux amortissements, aux provisions et aux dépréciations (- 5,9 Md€ reflétant l’apurement de dettes et provisions, notamment au titre de contentieux fiscaux, contractées lors d’exercices antérieurs) tandis qu’à l’inverse, les charges de personnel augmentent de 2,7 Md€ traduisant notamment la politique d’emploi dans des secteurs prioritaires (enseignement scolaire public du premier degré et police nationale) ainsi que l’impact en année pleine de la hausse du point d’indice et de la compensation de la hausse de CSG (+ 0,6 Md€).

 


BILAN 2018

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

L’actif de l’État poursuit sa hausse, de 39,3 Md€ (+ 3,9 %), traduisant le dynamisme de la politique d’investissement de lÉtat.

La hausse des immobilisations corporelles se poursuit (+ 21,3 Md€, soit + 4,5 %), sous l’effet d’une politique d’investissement permettant non seulement le maintien en l’état de l’actif corporel de l’État mais aussi la mise en service d’équipements nouveaux ou rénovés, notamment routiers (par exemple la mise en service de la Rocade L2 Marseille), militaires (développement du sous-marin nucléaire « Barracuda » et les aéronefs militaires) et pénitentiaires.

L’augmentation des immobilisations financières, de 6,2 Md€ (+ 1,8 %) est liée à l’investissement de l’État dans les secteurs stratégiques : création du Fonds pour l’innovation et l’industrie doté de 10,9 Md€ de fonds propres issus de participations de l’État cédées ou attribuées au fonds, renforcement de la participation dans Orano (0,3 Md€), ainsi qu’à l’appréciation de la valeur des participations contrôlées par l’État (+ 2,0 Md€).

 

Le passif de l’État augmente de 73,0 Md€ par rapport à 2017, soit à un rythme plus rapide que l’actif, principalement sous l’effet du poids de la dette, qui représente 75 % du passif total.

Cette augmentation est pour l’essentiel due au poids des dettes financières, qui augmentent de 70,0 Md€ (+ 4,1 %) en 2018 afin de financer la perte patrimoniale de nouveau constatée en 2018.

Toutefois, il convient également de noter la réduction en 2018 de plusieurs postes de dettes non financières et d’autres passifs, traduisant un apurement marqué de certains passifs, dont notamment :

 

S’ajoutent à ces baisses celle des acomptes reçus sur impôts (- 6,0 Md€) qui s’explique par une réduction des acomptes d’impôt sur le revenu (- 3,8 Md€), liée à la mise en place du prélèvement forfaitaire unique et d’IS (- 2,2 Md€), liée à la constatation en produit des acomptes de 2017 de contribution exceptionnelle à l’IS et de sa contribution additionnelle, largement compensée par la hausse des charges à payer relatives aux produits régaliens (+ 6,2 Md€) notamment du fait des obligations fiscales relatives au CICE (+ 3,0 Md€ en raison de la hausse du taux applicable pour le calcul du crédit d’impôt).

 

Pour la première fois depuis 2011, le passif de l’État hors dette financière et hors trésorerie passive est en diminution.

 

Au total, il résulte de ces évolutions de l’actif et du passif une nouvelle dégradation de la situation nette de l’État, qui s’établit à - 1 296 Md€, soit une baisse de 33,7 Md€ en 2018, toutefois moins rapide que celle observée les années précédentes (- 51 Md€ en 2017, - 95 Md€ en 2016).

 

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2008 et 2018. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, continue de se dégrader sous l’effet de celle-ci, même si 2018 enregistre une moindre dégradation de la situation nette, qui croît de 2,7 % contre 4,3 % en 2017 et 8,5 % entre 2015 et 2016.


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers comme l’Agence française de développement (AFD), le Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou EDF.

(En Md€)

 

 

 

Les principaux engagements hors bilan de l’État illustrent la dimension prospective de la comptabilité générale 

Les engagements hors bilan (EHB) de l’État sont présentés dans l’annexe du compte général de l’État, mais n’ont par définition d’impact ni sur le bilan, ni sur le résultat patrimonial de l’État. Ce sont des passifs éventuels de l’État qui correspondent à des obligations de l’État de plusieurs natures : il peut en particulier s’agir :

Le recensement de ces engagements dans l’annexe du compte général de l’État participe ainsi de sa dimension prospective.

L’année 2018 est marquée par d’importantes évolutions de certains engagements hors bilan de l’État, principalement du fait de trois facteurs bien distincts : certains dispositifs nouveaux, issus de réformes récentes, sont évalués pour la première fois dans le CGE au titre des engagements hors bilan ; d’autres dispositifs ayant fait l’objet de réformes voient leur évaluation au titre des engagements hors bilan varier de ce fait ; enfin, pour une dernière catégorie de dispositifs, ce sont les hypothèses sous-jacentes à l’évaluation de l’engagement hors bilan qui ont évolué.

 

 

Les engagements de retraite et assimilés de l’État sont composés, en majeure partie, des engagements à l’égard des fonctionnaires civils de l’État et des militaires (2 080 Md€). Si ces engagements de retraite ont diminué de 132 Md€ sur l’année 2018, cette variation est avant tout liée à l’évolution du taux d’actualisation retenu en 2018 (- 0,30 % contre - 0,55 % en 2017). Celui-ci reflète une amélioration des conditions de financement du besoin de financement actualisé du régime à horizon de 2050, qui, bien que dans une moindre mesure, évolue également favorablement du fait de l’impact projeté des réformes des retraites menées dans les années récentes (de déficitaire à - 1,4 Md€ en 2017, il devient légèrement excédentaire à + 1,0 Md€ en 2018).

Les garanties de protection des épargnants apportées par l’État concernent l’ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable et solidaire, livret d’épargne populaire). La variation de ces garanties (+ 15 Md€) résulte principalement d’une très forte collecte sur le livret A et le livret de développement durable et solidaire, du fait du caractère attractif de la rémunération de ces produits dans un contexte de faibles taux de rémunération de l’épargne.

Le service public de l’énergie : les compensations de charges de service public de l’énergie matérialisent l’engagement de l’État dans le soutien aux énergies renouvelables. L’évaluation de cet engagement est fondée sur les contrats qui engagent l’État jusqu’à 10 ou 15 ans à garantir la rémunération des producteurs face aux surcoûts générés par l’emploi d’énergies renouvelables. Elle prend en compte les évolutions anticipées du parc d’installations de productions, des prix sur le marché de l’énergie ainsi que des conditions de production.


L’engagement de l’État au titre de son soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération gaz 

Le soutien de l’État aux énergies renouvelables se traduit par des compensations de charges de service public de l’énergie, soit des surcoûts résultant des dispositifs de soutien (contrats d’obligation d’achats, complément de rémunération ou conclus à l’issue d’appels d’offres) aux énergies renouvelables ainsi qu’à la cogénération gaz, versées aux opérateurs au travers du compte d’affection spéciale « Transition énergétique ».

Depuis 2018, cet engagement est comptabilisé à hauteur de 107 Md€ dans le compte général de l’État. Auparavant, seule une information littéraire relative aux évaluations réalisées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) était communiquée au Parlement.

Depuis 2018, l’État réalise une évaluation de son engagement à l’aune des contrats signés entre l’État et les opérateurs, ce qui correspond au recensement des installations afférentes. Ces contrats, qui ont une durée de vie allant jusqu’à 15 ou 20 ans, donnent aux producteurs d’énergie renouvelable des garanties de rémunération sur l’énergie produite. Pour les installations non encore mises en service, mais pour lesquelles un engagement est pris par l’État, l’évaluation prend en compte les hypothèses retenues dans le cadre de l’élaboration de la nouvelle programmation pluriannuelle de l’énergie. Ces contrats engagent donc l’État sur des montants qui dépendent très fortement des conditions de la mise en service effective des installations de production d’énergie renouvelable (réalisation des projets soutenus, délais de mise en service), des conditions de production des différentes filières renouvelables (climat, fonctionnement d’ensemble du système électrique) et d’hypothèses d’évolution des prix sur les marchés de l’énergie.

Les engagements dépendent au premier ordre de l’évolution des prix de marchés sur les 25 ans à venir : le montant retenu est calculé sur la base du scénario de prix de marché correspondant aux hypothèses (macroéconomiques et d’évolution du mix électrique français et européen) retenues dans l’élaboration de la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Dans ce scénario, où le prix de marché de l’électricité moyen atteint 56€/MWh en 2028, les engagements hors bilan en métropole continentale relatifs au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » dans le soutien aux énergies renouvelables (ENR) électriques s’élèvent à 97 Md€ en euros courants au 31 décembre 2018. S’agissant des mécanismes de soutien à la cogénération gaz, les engagements hors bilan du programme « Service public de l'énergie » en métropole continentale s'élèvent à 7,7 Md€ au 31 décembre 2018.

 

L’engagement de l’État au titre des aides au logement concerne les aides individuelles au logement : il baisse principalement du fait de la réforme de ces aides ainsi que de nouvelles évaluations de l’évolution des bénéficiaires et des prestations, ce qui impacte l’engagement à la baisse de 66 Md€ au titre des seules APL.


2.3. Passage du solde budgétaire au déficit en comptabilité nationale 

En 2018, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à - 76,0 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de - 69,9 Md€, soit un écart positif de + 6,1 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2018.

Cet écart de + 6,1 Md€ s’explique de la manière suivante :

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2015 à 2018.

 

 

 


 

Chiffres clés (en Md€)

-      76,0

Solde budgétaire 2018

-      51,9

Résultat patrimonial

-69,9

Solde en comptabilité nationale

 

 

 

 


3. Une évolution favorable du solde budgétaire sous l’effet du dynamisme des recettes

3.1. Le solde budgétaire de l’État ressort en amélioration de près de 10 Md€ par rapport à la loi de finances initiale

 

 

 

Par rapport au solde de la loi de finances initiale (LFI) pour 2018 (- 85,7 Md€), l’exécution du solde budgétaire 2018 ressort en amélioration de 9,7 Md€.

 

Cette amélioration du solde de l’État résulte pour l’essentiel du dynamisme des encaissements de recettes fiscales constatés en fin d’année (+ 8,8 Md€) et d’une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables (‑ 1,4 Md€).

Les recettes fiscales nettes ressortent ainsi en hausse de + 8,8 Md€, sous l’effet principalement d’une
plus-value de taxe sur la valeur ajoutée nette (+ 2,2 Md€), d’une amélioration des encaissements d’impôt sur les sociétés net (+ 1,5 Md€) du fait principalement d’un cinquième acompte supérieur à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2018, ainsi que de la hausse des recettes de droits de mutation à titre gratuit (donations et successions) sous l’effet du rattrapage des encaissements au titre de 2017 (+ 3,3 Md€).

Par ailleurs, l’exécution est marquée par une hausse du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne (+ 0,7 Md€) par rapport à la prévision initiale du fait de la baisse des ressources propres de l’Union européenne (droits de douane), qui conduit mécaniquement à une hausse de la contribution des États membres.

 

Le solde budgétaire s’améliore de 4,0 Md€ par rapport à la loi de finances rectificative (LFR) pour 2018 (- 80,0 Md€).

 

L’exécution de la norme de dépenses pilotables s’élève à - 0,8 Md€ par rapport à la prévision révisée inscrite en loi de finances rectificative.

Les encaissements de recettes fiscales donnent lieu à un rendement meilleur qu’espéré de 2,1 Md€ grâce à une plus-value de 1,7 Md€ sur l’impôt sur les sociétés net et de 0,5 Md€ sur les droits de mutation à titre gratuit (donations et successions).

Par rapport à 2017, le solde budgétaire ressort en dégradation de 8,3 Md€ (de 76,0 à 67,7 Md€), principalement en raison des baisses d’impôts mises en œuvre en 2018 (- 8,3 Md€ sur l’impôt sur les sociétés et - 3 Md€ sur la taxe d’habitation) qui ne sont que partiellement compensées par le dynamisme des recettes fiscales de 2018, mais aussi par le reversement en 2017 du solde de la Coface au compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur », qui est venu améliorer le solde budgétaire 2017 de 3,9 Md€ de manière ponctuelle et exceptionnelle.

 

 

 

Champ constant et champ courant

L’analyse des recettes et des dépenses peut être menée à champ constant, c’est-à-dire en neutralisant les effets de transfert et de périmètre pouvant survenir d’une année à l’autre.

Les mesures de transfert relèvent de mouvements consistant en une simple réimputation au sein du périmètre de la norme de dépenses, sans effet sur son volume.

Exemples : transferts entre missions du budget général sous norme, transformation d’une taxe affectée plafonnée en subvention pour charge de service public.

Les mesures de périmètre concernent :

- le transfert de l’État d’une dépense qu’il assumait auparavant vers une autre entité, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer ;

 l’inscription par l’État au sein de son budget d’une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un même montant ;

– la prise en charge par l’État d’une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Exemple : transferts de compétences vers les collectivités territoriales, vers les administrations de sécurité sociale.

L’analyse à champ courant inclut au contraire ces effets et tient compte de l’évolution de la situation donnée des recettes et des dépenses au cours d’une période donnée.


3.2. Une stabilité des recettes, sous l’effet cumulé des baisses d’impôts et du dynamisme des encaissements liés à la poursuite de la reprise économique en 2018

 

Des recettes fiscales nettes stables par rapport à 2017 mais en forte hausse par rapport au budget 2018

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Les recettes fiscales nettes (RFN) ressortent à 295,4 Md€ en 2018, atteignant pratiquement le même niveau que celui établi à fin 2017 (295,6 Md€). Cette stabilité par rapport à l’exécution 2017 s’explique par deux effets principaux :

En premier lieu, les recettes nettes de l’impôt sur les sociétés ont baissé (- 8,3 Md€) du fait du contrecoup budgétaire des contributions exceptionnelle et additionnelle encaissées en 2017, de la poursuite de la montée en charge et l’augmentation du taux du crédit impôt compétitivité emploi (CICE) et de la baisse progressive du taux normal de l’impôt sur les sociétés. En outre, deux mesures nouvelles inscrites en loi de finances initiale pour 2018 ont donné lieu à des baisses de recettes fiscales nettes : il s’agit de la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière (- 3,2 Md€) et du coût de la première tranche de dégrèvement de la taxe d’habitation (- 3,0 Md€), dont ont bénéficié 80 % des foyers en 2018.

Ces mouvements sont compensés par une plus-value sur les encaissements de taxe sur la valeur ajoutée nette (+ 4,3 Md€) et de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (+ 2,6 Md€) tandis que les recettes d’impôt sur le revenu demeurent stables. Par ailleurs, l’affectation à l’État des recettes au titre des prélèvements de solidarité depuis le 1er janvier 2018 (+ 2,8 Md€), ainsi que le rattrapage des encaissements de droits de mutation à titre gratuit (donations et successions) au titre de 2017, conduisent à une augmentation des recettes de 3,3 Md€.

 

La réforme de la taxe d’habitation

 

Le Gouvernement a souhaité réformer la taxe d’habitation en loi de finances initiale pour 2018 afin de soutenir le pouvoir d’achat des ménages. Cette mesure a pour objectif de réduire les inégalités géographiques, puisqu’elle constitue un gain en particulier pour les ménages résidant dans les communes ayant le moins d’activité économique sur leur territoire.

Ce choix a été mis en œuvre dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018 par un nouveau dégrèvement qui, en complément des exonérations existantes, permettra à 80 % des foyers d’être dispensés du paiement de la taxe d’habitation au titre de leur résidence principale d’ici 2020. Cet objectif sera atteint de manière progressive sur trois ans : en 2018 puis 2019, l’impôt restant à la charge de ces foyers, après application éventuelle du plafonnement existant, sera respectivement diminué de 30 % puis de 65 %.

Ce nouveau dégrèvement est accordé en fonction d’un critère de revenu et tient compte des charges de famille.

La réforme de la taxe d’habitation préserve par ailleurs l’autonomie financière des collectivités. En effet, la méthode retenue par le Gouvernement, soit le recours à un dégrèvement, préserve le versement du produit fiscal aux collectivités. Les collectivités conservent leur pouvoir en matière de vote de taux et de détermination du produit global de taxe d’habitation.

Le coût de cette réforme, et donc le gain pour les ménages concernés est de 3,0 Md€ en 2018, conformément à la prévision inscrite en LFI pour 2018.

 

La baisse du taux d’impôt sur les sociétés

 

La baisse progressive du taux de l’impôt sur les sociétés pour atteindre 25 % en 2022 a été entérinée en 2018, inscrivant progressivement la France dans la moyenne européenne.

Le projet de loi de finances pour 2018 comportait une trajectoire ambitieuse de baisse du taux de l’impôt sur les sociétés dont les effets monteront progressivement en charge d’ici la fin du quinquennat : en 2018, le taux a été porté à 28 % pour les 500 000 premiers euros de bénéfice (toutes entreprises) et maintenu à 33,33 % au-delà.

Les PME continuent de bénéficier d’un soutien particulier grâce à la préservation du taux réduit de 15 % sur les 38 120 premiers euros de bénéfices pour celles dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 M€.


La transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière a donné lieu à un rendement supérieur à la prévision

 

En 2018, l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) s’est substitué à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) afin de stimuler l’investissement et de l’orienter vers les projets porteurs d’innovation et de croissance.

En s’ajoutant à tous les prélèvements existants, notamment l’impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) imposait l’investissement de façon indifférenciée. En réduisant son rendement, il constituait un facteur désincitant à l’épargne et l’investissement. Il contribuait notamment à dissuader l’investissement en actions des particuliers, particulièrement réduit en France.

La transformation de cet impôt a pour objectif de soutenir la croissance des entreprises, tout particulièrement les PME et ETI familiales en contribuant à renforcer leurs fonds propres, encourager l’augmentation de capital et favoriser la transmission des entreprises.

Assis sur les seuls actifs immobiliers, l’impôt sur la fortune immobilière repose sur le même seuil d’assujettissement (1,3 M€), le même barème et les mêmes règles (abattement de 30 % sur la résidence principale) que l’ISF. La réduction d’impôt en faveur des dons aux organismes d’intérêt général y a été transposée.

Les montants encaissés à fin 2018 s’établissent à 1,9 Md€ dont 1,3 Md€ d’impôt sur la fortune immobilière et 0,6 Md€ de reliquat d’impôt de solidarité sur la fortune, en hausse de 0,1 Md€ par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale définie à 1,8 Md€.

 

Le coût budgétaire de la création du prélèvement forfaitaire unique a été partiellement compensé par le dynamisme de l’assiette

 

La loi de finances pour 2018 a reformé la fiscalité applicable aux revenus de capitaux mobiliers en instaurant un prélèvement forfaitaire unique (PFU) incluant à la fois prélèvements sociaux et impôt sur le revenu. L’objectif est de simplifier et d’alléger la fiscalité de l’épargne.

Le taux global du PFU est de 30 %, incluant 12,8 % au titre de l’impôt sur le revenu et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux (taux en vigueur à compter de 2018). Il s’agit d’un taux forfaitaire car ce taux ne prend pas en compte la tranche d’imposition et le revenu fiscal de référence.

Le PFU s’applique notamment aux revenus des placements financiers suivants :

Le prélèvement forfaitaire unique s’applique aux gains réalisés à compter de 2018. Le mode de prélèvement dépend de la catégorie de produits et de la date du fait générateur d’imposition. Le prélèvement intervient au moment du versement des revenus (intérêts, produits ou dividendes).

En 2018, le montant total encaissé au titre du prélèvement forfaitaire unique s’élève à 3,5 Md€, en diminution de 0,6 Md€ par rapport à l’exécution 2017 (4,1 Md€) et en amélioration de 0,6 Md€ par rapport à la prévision inscrite en LFI pour 2018 (2,9 Md€). Cette plus-value s’explique par la dynamique de l’assiette, en particulier les dividendes.


Le retard de comptabilisation du stock de droits de mutation à titre gratuit a été entièrement résorbé en parallèle de la gestion du flux

 

Le stock induit par le retard de comptabilisation des droits de mutation à titre gratuit relatifs aux donations et successions a été entièrement résorbé en 2018, tout en gérant le flux, l’exécution des recettes issues des donations et successions en 2018 (16,2 Md€) ressort en amélioration de 0,5 Md€ par rapport à la prévision de la LFR.

Comme expliqué dans l’exposé général des motifs du projet de loi de règlement pour 2017, la création fin 2017 de nouvelles structures dédiées aux missions d’enregistrement, accompagnée d’un nouveau dispositif informatique, a conduit, fin 2017, à un retard dans la comptabilisation des droits d’enregistrement qui n’ont pas pu être imputés comptablement à leur bénéficiaire pour un montant d’environ 1,4 Md€.

Ce retard, qui a affecté négativement le déficit budgétaire de l’État en 2017, a conduit en 2018 à une amélioration de 3,3 Md€ par rapport à la prévision initiale (d’une part en raison du rattrapage des encaissements de 2017, d’autre part au titre de la reprise en base de cette plus-value en 2018 et enfin en raison de l’évolution spontanée en 2018).

 

La résolution du contentieux « 3 % dividendes » en gestion s’est déroulée conformément à la prévision

 

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3% sur les dividendes ou « taxe sur les dividendes » instaurée en 2012, a été supprimée à la suite de son invalidation par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 octobre 2017.

La loi du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a tiré les conséquences de cette décision en abondant de 5 Md€ en 2017 les crédits dédiés aux remboursements et dégrèvements liés à la contribution déclarée inconstitutionnelle.

L’État a procédé au reversement aux entreprises de cette taxe. Ces versements se sont élevés en 2017 à 5,2 Md€, soit 4,7 Md€ de remboursement de sommes perçues et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires, comptabilisés en comptabilité budgétaire et au compte de résultat.

L’impact sur le compte de résultat a toutefois été atténué par la reprise d’une partie de la provision pour risque inscrite à ce titre dès 2016 à hauteur de 5,9 Md€.

En complément, deux nouvelles contributions assises sur l’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises ont été instaurées à titre temporaire par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2017 : il s’agit de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés et de sa contribution additionnelle, mises en place, au titre des seuls exercices clos à compter du 31 décembre 2017 jusqu’au 30 décembre 2018. En 2017, 4,9 Md€ ont été encaissés au titre de ces deux nouvelles contributions. Comptabilisée en acomptes en 2017, cette somme constitue un produit en 2018.

Les données d’exécution pour 2018 font ressortir un montant de remboursements et dégrèvements liés à la contribution de 4,2 Md€ répartis en 3,7 Md€ de droits et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires, conformément à la prévision.


3.3. Les recettes non fiscales sont stables par rapport à 2017

Les recettes non fiscales retracent les dividendes et recettes assimilées, les produits du domaine de l’État, les produits de la vente de biens et services, les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières, les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites ainsi que des recettes diverses intégrant notamment les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur.

Les recettes non fiscales perçues au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur sont constituées par les reversements au budget général des excédents des procédures d’assurance-crédit et d’assurance investissement gérées pour le compte de l’État.

 

Les recettes non fiscales s’établissent à 13,9 Md€ à fin 2018, en augmentation de 0,1 Md€ par rapport à l’exécution 2017 et en hausse de 0,7 Md€ par rapport à la LFI.

Cette situation résulte principalement des évènements suivants, en écart à la LFI pour 2018 :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


3.4. L’année 2018 a été marquée par plusieurs évènements exceptionnels sur les comptes spéciaux

 

 

 

 

 

 

 

L’exécution du solde des comptes spéciaux, fortement excédentaire en 2016 et 2017, avait contribué à la réduction du déficit budgétaire du fait d’évènements exceptionnels. Alors que l’exécution 2016 avait été marquée par une augmentation du solde du compte retraçant les participations financières de l’État en vue des recapitalisations des entreprises du secteur de l’énergie en 2017, la création du compte de commerce
« Soutien financier au commerce extérieur » en 2017 et le reversement par la Coface du solde du compte de gestion des procédures d’aide au commerce extérieur a donné lieu à une hausse du solde de ce compte spécial.

Par rapport à l’exécution 2017, le solde des comptes spéciaux est en diminution de 4,7 Md€. Ce retour à la normale des années antérieures à 2016 résulte essentiellement de la diminution du solde du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » (3,9 Md€), du fait du reversement par la Coface en 2017 du solde du compte de gestion des procédures d’aide au commerce extérieur, cette activité étant reprise par la BPI depuis le 1er mai 2017.


L’évolution de la situation du solde des comptes spéciaux par rapport à la prévision initiale inscrite en LFI pour 2018 relève quant à elle des évènements suivants :

 

Le Fonds pour l’innovation et l’industrie

Le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) a été lancé le 15 janvier 2018. Il consiste en un ensemble d’actifs de 10 Md€ dont a été doté l’établissement public Bpifrance, structure contrôlée par l’État.

Le Fonds est constitué initialement de 1,6 Md€ en numéraire, issus des cessions d’actifs effectuées au second semestre 2017 (Renault et ENGIE), et de 8,4 Md€ en titres de participations publiques (Thales et EDF). Ces titres ont vocation à être progressivement remplacés par les produits des cessions de participations publiques à venir, au cours du mandat.

Ces 10 Md€ d’actifs, qui constituent une dotation n’ayant pas vocation à être consommée, généreront un rendement annuel estimé entre 200 et 300 M€ qui servira au financement de dispositifs de soutien à l’innovation de rupture.

Les décaissements du FII vers différents opérateurs sont réalisés par l’EPIC Bpifrance et font l’objet d’un processus décisionnel prédéfini. Le Fonds pour l’innovation et l’industrie a été créé :

- Par une décision du 15 janvier 2018 (publiée sur le site de l’APE), le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont décidé et approuvé une dotation en titres de 8,4 Md€ vers l’EPIC Bpifrance ;

- Par un arrêté du 15 janvier 2018 (publié au JO du 20 janvier 2018), le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont décidé et approuvé une dotation en numéraire de 1,6 Md€. Le versement de 1,6 Md€ s’est traduit par une dépense de 1,6 Md€ sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » ;

- Par un arrêté du 7 août 2018 (publié au JO du 25 août 2018) des ministres de l’économie et des finances et de l’action et des comptes publics, a été ouvert un compte rémunéré au nom de l’EPIC Bpifrance ; l’arrêté précise les modalités de calcul du taux (2,5 % jusqu’en 2022, revu au 1er janvier 2023 en fonction des taux de marché).

Par ailleurs, conformément aux dispositions de l’article 21 de la LOLF, deux comptes d’affectation spéciale ont fait l’objet d’ouvertures de crédits en 2018 par arrêtés de majoration, compte tenu des recettes encaissées à des niveaux supérieurs aux prévisions de la LFI, arrêtés dont ont été informées les commissions des finances des deux assemblées :


 

Le succès de la prime à la conversion (PAC) porté par le compte d’affectation spéciale « Aide à l’acquisition de véhicules propres »

Le dispositif de la prime à la conversion, mis en place en 2018 et financé par le compte d’affectation spéciale « Aides à l’acquisition de véhicules propres », a enregistré dès sa première année près de 300 000 demandes déposées, contre une prévision de 100 000. Ce succès massif a porté la dépense à 365 M€, contre 122 M€ prévus en loi de finances initiale pour 2018.

Ce succès de la prime à la conversion, engagement du Président de la République inclus dans le Grand plan d’investissement, a conduit à doubler en décembre 2018 l’objectif initial de 500 000 conversions sur le quinquennat.

En recettes, la dynamique de recouvrement du malus est également supérieure aux anticipations de la LFI du fait d’un contexte de forte croissance des immatriculations (entre + 6 % et + 7 % sur le premier semestre 2018), en particulier dans des gammes de véhicules soumis à un malus élevé. Les recettes se sont finalement établies à 597 M€, contre 388 M€ initialement prévues.


4. Les dépenses en 2018 : une exécution du budget pleinement maîtrisée

4.1. L’exécution 2018 a été inférieure de 1,4 Md€ à l’objectif fixé en loi de finances initiale sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables et marquée par l’absence de décret d’avance

La loi de finances initiale pour 2018 a construit le budget sur des bases assainies. Tirant les conséquences de la reprogrammation des crédits réalisée au cours de l’exercice 2017, dans le prolongement de l’audit de la Cour des comptes sur les finances publiques, le projet de loi de finances a permis de budgétiser à leur juste niveau les dépenses obligatoires (notamment l’allocation aux adultes handicapés et l’hébergement d’urgence) et de renforcer ou de positionner des provisions pour la couverture d’aléas (missions Défense et Agriculture), dans un souci d’amélioration de la sincérité du budget. Ceci s’est notamment traduit par l’augmentation du niveau de la norme de dépenses pilotables de 5,1 Md€ dans la LFI pour 2018 par rapport à la LFI pour 2017.

Les données d’exécution disponibles ont permis au Gouvernement d’annoncer, lors du dépôt du PLF 2019 puis du PLFR 2018, une cible de sous-exécution de 0,6 Md€ par rapport à l’objectif fixé en LFI 2018.

La norme de dépenses pilotables a finalement été sous-exécutée de 1,4 Md€ en 2018 par rapport à l’objectif fixé en loi de finances initiale (0,8 Md€ sous l’objectif fixé en LFR), compte tenu de l’absence de crise ou d’aléa macro-budgétaire nécessitant de mobiliser la totalité de la réserve de précaution.

 

Pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance. La LFR a été l’unique support du schéma de fin de gestion, et notamment de l’ouverture des crédits permettant le financement des dépenses de personnel du mois de décembre. Ainsi, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, l’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative.

Le solde d’ouvertures et d’annulations de fin de gestion a été de - 0,6 Md€ sur les dépenses pilotables de l’État : 2,7 Md€ d’annulations et 2,1 Md€ d’ouvertures dont 0,4 Md€ par arrêtés de majoration.

 

 

Sur le périmètre plus large des dépenses totales de l’État (ODETE), le Gouvernement a strictement tenu l’objectif qu’il s’était fixé en loi de finances initiale (425,4 Md€).

Les sur-exécutions par rapport à la LFI concernent principalement le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (0,7 Md€) et la charge de la dette (0,3 Md€, du fait notamment de l’impact de l’inflation sur la charge des titres indexés).

 

 

Focus sur la norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État :

La norme de dépenses pilotables est définie à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 qui précise que cet agrégat est composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des taxes et recettes affectées, des dépenses des CAS (hors CAS « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements finances) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

Cette norme permet d’appréhender les dépenses sur lesquelles des arbitrages en budgétisation ou en gestion sont possibles pour respecter la trajectoire de dépenses sur laquelle s’est engagé le gouvernement.

Le tableau ci-dessous détaille le passage des dépenses du budget général et des prélèvements sur recettes à la norme de dépenses pilotables :

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), défini au même article, y agrège les autres dépenses, comme par exemple les dépenses d’investissements d’avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, qui de par leur nature sont moins pilotables par l’action de l’État.

 

 

4.2. Une mise en réserve nettement abaissée et un calendrier avancé, vecteurs d’une meilleure qualité de gestion

La gestion 2018 a été marquée par la recherche d’une responsabilisation accrue des gestionnaires qui s’est principalement traduite par un abaissement du taux de mise en réserve sur les crédits hors titre 2, lequel est passé de 8 % à 3 %. Cette diminution a permis de redonner des marges de manœuvre en cours d’année aux gestionnaires et d’améliorer la qualité de la gestion.

Ainsi, le niveau de réserve 2018 s’est établi à 4,1 Md€ en AE et 3,9 Md€ en CP sur les crédits hors titre 2, à mettre en regard des 10,5 Md€ en AE et 9,8 Md€ en CP de la mise en réserve initiale 2017. Les surgels en gestion, d’un montant de 0,5 Md€, ont majoritairement porté sur des crédits du ministère du Travail qui ont été reportés mais sont devenus sans objet.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dans cet esprit, et conformément à la logique d’auto assurance renforcée demandée à chaque secteur ministériel, le nombre de mouvements nécessaires sur la réserve en cours d’année, a été réduit à 23 en 2018 contre 116 en 2017 permettant d’alléger considérablement la gestion des différents programmes.

L’avancement du calendrier de la loi de finances rectificative de fin d’année, votée le 28 novembre 2018 et promulguée le 10 décembre 2018 a constitué également une nette avancée pour l’ensemble des acteurs de la chaine budgétaro-comptable de l’État, en permettant de mettre en œuvre le schéma de fin de gestion dans des conditions plus sereines et d’éviter les mouvements réalisés traditionnellement les derniers jours de l’année.

Il convient par ailleurs de souligner qu’au niveau de chaque périmètre ministériel, le montant total des crédits annulés en LFR n’a jamais dépassé le montant des crédits mis en réserve.

Enfin, le recul de la date de fin de gestion effective du 8 au 11 décembre, puis allongée de deux jours supplémentaires, a permis de garantir un niveau d’exécution maximale pour de nombreux responsables de programmes.


4.3. Des mouvements législatifs et réglementaires moins nombreux que les années précédentes

A. Les modifications liées aux mesures législatives

 

 

 

1. La loi n°2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018

La loi n°2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 a procédé à des ajustements de crédits en ouvertures et en annulations.

S’agissant du budget général, le solde des ouvertures et des annulations, net des remboursements et dégrèvements s’établit à + 1,2 Md€ en AE et à + 0,1 Md€ en CP.

Les ouvertures de crédits supplémentaires, nettes des ouvertures de remboursements et dégrèvements (4,6 Md€ en AE et en CP), ont porté sur un montant total de 3,0 Md€ en AE et 2,1 Md€ en CP. Ces ouvertures ont concerné essentiellement la mission « Aide publique au développement » à hauteur de 430 M€ en AE et 7 M€ en CP pour financer l’augmentation des bonifications des prêts de l’État à l’Agence française de développement (AFD). Des crédits ont également été ouverts sur la mission « Défense » (404 M€ en AE et en CP) pour le financement des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) ainsi que sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (260 M€ en AE et 261 M€ en CP) pour financer la dynamique plus forte qu’anticipée de la prime d’activité.

Les annulations de crédits, se sont élevées à 1,9 Md€ en AE et 2,1 Md€ en CP essentiellement sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » à hauteur de 225 M€ en AE et 224 M€ en CP et sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour 151 M€ en AE et 200 M€ en CP. Des crédits ont également fait l’objet d’annulations sur la mission « Travail et emploi » à hauteur de 13 M€ en AE et 492 M€ en CP.

S’agissant des budgets annexes, les ouvertures se sont élevées à 16 M€ en AE et CP et les annulations à 33 M€ en AE et 32 M€ en CP.

Au titre des comptes spéciaux, la LFR a procédé à des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 134 M€ en AE et 132 M€ en CP sur la mission « Aide à l’acquisition de véhicules propres » (77 M€ en AE et en CP) pour couvrir les dépenses liées à la prime à la conversion et la mission « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » (57 M€ en AE et 54 M€ en CP) au titre d’une prévision de recettes supérieure aux ressources disponibles en crédits. La LFR a également annulé des crédits à hauteur de 595 M€ en AE et 633 M€ en CP quasi intégralement sur la mission « Transition énergétique ».

Enfin, au titre des comptes de concours financiers, 775 M€ en AE et 492 M€ en CP ont été annulés.

 

B. Les mesures réglementaires

Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes :

1. Les modifications affectant la répartition des crédits

En 2018, aucun décret d’avance n’a été adopté traduisant ainsi l’assainissement de la gestion.

2. Les modifications affectant (en augmentation ou en diminution) le volume des crédits

Sont venus modifier les crédits, les crédits reportés de 2017 vers 2018, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits, les annulations de crédits ainsi que les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes sur les comptes d’affectation spéciale.

Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2018 les reports de crédits vers la gestion 2019 décidés par arrêtés ministériels.

Les décrets d’annulation de fonds de concours

Les décrets n° 2018-725 du 3 août 2018, n° 2018-1141 du 13 décembre 2018 et n° 2019-80 du 7 février 2019 ont porté sur des annulations techniques relatives aux fonds de concours.

L’évolution des reports de crédits

La gestion 2018 a confirmé la rupture engagée en 2017 dans l’évolution du niveau des reports.

Les reports de crédits s’établissent à 2,0 Md€ sur le budget général en CP dont 1,1 Md€ de crédits généraux. C’est une hausse qui reste modérée par rapport aux reports de crédits de l’année précédente (1,8 Md€ dont 1,0 Md€ de crédits généraux), qui s’inscrivait elle-même en très forte baisse par rapport aux années antérieures et renouait avec les niveaux connus avant 2015. Cette stabilisation à un niveau bas confirme les effets vertueux de la sincérisation de la budgétisation.

Ces reports ont été effectués dans un cadre consensuel et la très grande majorité des demandes ont été accordées.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  1. Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement

 

Le projet de loi de règlement comporte des ouvertures et des annulations de crédits :


Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.

(en M€)

 


 

 



(en M€)


4.4. Une évolution maîtrisée des dépenses du budget général 

En 2018, les dépenses des ministères, à périmètre constant, sont en hausse de 1,4 Md€ en valeur par rapport à 2017, soit une augmentation de 0,6 %.

Cette hausse provient d’ouvertures de crédits en LFI 2018 supérieures de 2,5 Md€ à l’exécution 2017, et d’une sous-exécution des dépenses des ministères de 1,1 Md€ par rapport à la LFI.

Les crédits ouverts en LFI 2018 de certaines missions sont supérieurs à l’exécution 2017, notamment la mission « Enseignement scolaire » (+ 1,3 Md€), la mission « Défense » (+ 1 Md€) pour respecter la trajectoire d’augmentation des crédits à horizon 2025, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 0,8 Md€) en raison des revalorisations de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

A l’inverse, d’autres missions voient leurs crédits LFI baisser par rapport à l’exécution 2017 : en particulier la mission « Travail » (- 1,6 Md€) en raison du recentrage des contrats aidés et la mission « Cohésion des territoires » en lien avec la réforme structurelle des APL.

L’exécution 2018 de la mission « Travail » a en outre été inférieure à la LFI 2018 (- 0,7 Md€) notamment en raison de la poursuite de la baisse, déjà constatée en 2017, de l’allocation spécifique de solidarité (ASS) et du volume des contrats aidés, dans un contexte de reprise du marché de l’emploi. L’exécution 2017 de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » avait été particulièrement affectée par trois événements (financement des crises sanitaires, du refus d’apurements communautaires et le paiement de la campagne ICHN 2016 de la Politique agricole commune) qui ont conduit à un besoin d’ouverture nette de 1 Md€. Le niveau de provision de la mission a été rehaussé en LFI 2018 (portée à 300 M€) et l’exécution 2018 n’a pas connu des aléas de la même ampleur qu’en 2017, conduisant à une exécution de la mission en baisse de 0,8 Md€ par rapport à 2017.

Cette forte variation des évolutions d’une mission à l’autre traduit les choix et les transformations menées par le Gouvernement


4.5. Une stabilisation des restes à payer et, sur le périmètre du budget général, une très forte baisse des charges à payer[1] alors que les dettes fournisseurs augmentent dans une moindre proportion

Restes à payer, charges à payer et dettes fournisseurs

Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’Autorisations d’Engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de Crédits de Paiement.

Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.

Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises…) a été constaté au titre de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.

Les dettes fournisseurs, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié et pour lesquelles la facture est parvenue, la mise en paiement n’ayant toutefois pas eu lieu avant le 31 décembre N.

 

Les restes à payer 2018 sont stabilisés à un niveau proche de celui de 2017

*Budget Général – Budget Annexe (BAPOIA)– Comptes Spéciaux

 

 

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 dispose en son article 17 que « le montant des restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l’État annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ».

Si l’objectif n’a pu être atteint dès cette première année, essentiellement en raison du lancement récent d’opérations d’ampleur (PIA, programmes d’investissements) décrites ci-après, le niveau des restes à payer est néanmoins stabilisé. La poursuite des efforts de sincérisation de la budgétisation permettra pour les prochaines années de porter les restes à payer en dessous du niveau de référence fixé par la loi.

Après une augmentation de 12 Md€ entre 2016 et 2017 liée notamment au lancement du PIA 3, les restes à payer 2018 s’établissent à un niveau quasiment similaire à celui de l’année précédente (118,9 Md€ en 2018 contre 118,5 Md€ en 2017 soit une hausse de + 0,34 %). La stabilité constatée recouvre des situations variables selon les missions.

 

Ainsi, les principales hausses se concentrent sur :

 

A l’inverse, les principales baisses relèvent :


L’évolution cumulée des charges à payer[2] et des dettes fournisseurs[3] dessine une tendance à la baisse

 

L’évolution de ces deux composantes des dettes non financières inscrites au passif du bilan de l’État apporte un éclairage sur la gestion des ministères. Si elles ne représentent qu’une partie des dépenses à venir, leur dynamique à la hausse ou à la baisse constitue un indicateur ainsi qu’un élément utile à la prévision et à la gestion budgétaire.

 

Les charges à payer comptables connaissent une très forte baisse en 2018

 

*Budget Général

Sur le périmètre du budget général, les charges à payer ont diminué de 2,3 Md€, s’établissant à 10,3 Md€ fin 2018, soit une baisse de 18 % par rapport à 2017.

L’anticipation de la loi de finances rectificative et l’allongement du calendrier de fin de gestion ont notamment permis aux ministères d’apurer un volume plus important de dettes.

En 2018, la sincérisation de la construction budgétaire et l’abaissement à 3 % de la réserve de précaution en participant à l’amélioration de la gestion ont contribué par ailleurs à une meilleure maîtrise des flux de dépense en exécution et permis d’éviter des reports de charges importants en fin d’exercice.

Au total, les charges à payer sont en nette diminution dans deux tiers des ministères.

 

Les principales diminutions observées concernent :


Les dettes fournisseurs connaissent en revanche une hausse de 478 M€ sur le budget général

 

*Budget Général

 

La mission « Défense » connaît en particulier une hausse des dettes fournisseurs sur le programme 146 « Équipement des forces » en raison notamment de la montée en puissance de son programme d’acquisition d’équipements, en 2018.

 

 

4.6. Une hausse réduite de la masse salariale en 2018 par rapport à 2017

Les dépenses brutes du titre 2 du budget général de l’État y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits atteignent 129,63 Md€ en 2018, dont 87,28 Md€ pour les dépenses de rémunération et 42,35 Md€ pour les contributions de l’État-employeur au CAS « Pensions ».

 

  1. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2017

A périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général de l’État nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits atteignent 129,2 Md€ en 2018 contre 127,2 Md€ en 2017 (+ 1,6 %). Cette progression porte très majoritairement (à 82 %) sur les dépenses de rémunération (+ 1,9 % soit 1,65 Md€) et pour 18 % sur les contributions au CAS « Pensions » (+ 0,8 % soit 0,35 Md€). L’augmentation est liée pour la majeure partie à la progression des dépenses des ministères régaliens :

 

 

A l’inverse, les dépenses de titre 2 sont en diminution aux ministères de l’Action et des comptes publics
(-  0,04 Md€), de l’Europe et des affaires étrangères (- 0,01 Md€), des Solidarités et de la santé (- 0,01 Md€), du Travail (- 0,01 Md€), de l’Economie et des finances (- 0,005 Md€) et de la Cohésion des territoires
(- 0,002 Md€).

 

 

 

 

L’exécution 2018 marque donc un point d’inflexion dans la hausse continue des dépenses de personnel observée depuis 2014. Cette inflexion s’explique très largement par le report d’un an du Protocole PPCR. Pour rappel, après une baisse ponctuelle en 2013 (- 0,3 %), liée principalement à l’extension en année pleine des suppressions nettes d’emplois de l’année 2012, les dépenses de personnel hors CAS « Pensions » sont reparties à la hausse à hauteur de + 0,4 % en 2014, + 0,5 % en 2015 pour atteindre + 1,6 % en 2016 et + 3,7% en 2017.

Ce ralentissement provient d’un socle de dépenses plus élevé pour 2,6 Md€, lié aux décisions prises lors des exercices précédents, et pour - 1,2 Md€ d’une moindre contribution des facteurs d’évolution propres à l’année 2018.

En 2018, cette réduction de la vitesse de progression est principalement due à de moindres mesures catégorielles (1 Md€ d’écart d’exécution à exécution, notamment du fait du report de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » PPCR) et de l’absence de mesures générales (620 M€ d’écart, notamment du fait de la stabilité du point d’indice de la fonction publique en 2018 après la hausse intervenue au 1er février 2017). La baisse de l’impact du schéma d’emplois (coût moindre de 190 M€) résulte de la poursuite des objectifs de maîtrise des effectifs.

La progression du facteur « Autres variations de dépenses de personnel » (+ 613 M€) est principalement lié à la mise en œuvre de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG (liée à la mise en place pour les fonctionnaires des mesures d’allégements de charges).

 

Progression de la masse salariale hors CAS pensions d’exécution à exécution

 

 

  1. Les dépenses de personnel, hors contributions au CAS « Pensions », restent inférieures à celles de la LFI 2018

Nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, les dépenses totales de titre 2 du budget général sont inférieures aux crédits autorisés en LFI 2018 (- 0,42 Md€), tant sur les dépenses de rémunération (- 0,10 Md€) que sur les dépenses de contributions au CAS « Pensions » (‑ 0,31 Md€).

Les dépenses de rémunération hors contribution aux pensions sont inférieures à la LFI (‑ 0,10 Md€), malgré des dépassements bruts à hauteur de + 0,23 Md€ portés par les ministères suivants :

Ce dérapage est compensé par une sous-consommation brute de - 0,57 Md€ par rapport à la LFI réalisée par l’ensemble des autres départements ministériels, se décomposant en :