PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2019

exposé général des motifs

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Synthèse : l’exécution 2019 du budget de l’État traduit le respect des engagements pris par le Gouvernement d’assurer le financement des mesures d’urgence économiques et sociales tout en veillant à la maîtrise des dépenses

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de la gestion de l’année 2019 de manière transparente et précise

Depuis 2018, le Gouvernement a souhaité donner un nouvel élan à cet exercice dans le cadre du « Printemps de l’évaluation » organisé conjointement avec le Parlement, dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables et sur la performance, conformément à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Parmi les actions mises en œuvre, l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement a été substantiellement enrichi, afin que les résultats obtenus dans les différents référentiels comptables - comptabilité budgétaire qui rend compte du respect de l’autorisation parlementaire de dépenser ; comptabilité générale qui rend compte de la situation financière de l’État ; comptabilité nationale qui sert de référence pour nos engagements européens - puissent être appréhendés simultanément et mis en relation les uns avec les autres.

Le Gouvernement a poursuivi les baisses d’impôts, tout en renforçant les budgets régaliens ainsi que les moyens alloués à la transition écologique et à l’urgence économique et sociale

Le Gouvernement a poursuivi la baisse des prélèvements obligatoires, pour les ménages comme pour les entreprises. Comme prévu dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018, la réforme de la taxe d’habitation s’est poursuivie en 2019, avec la suppression de la deuxième tranche pour 80 % des contribuables. Les entreprises ont aussi vu leurs charges diminuer, sous l’effet de la transformation du CICE en allègement pérenne de cotisations sociales, alors que l’impôt sur les sociétés a amorcé le premier palier de sa trajectoire de baisse, qui lui permettra d’atteindre 25 % en 2022.

L’exercice 2019 a également été marqué par la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu dès le 1er janvier.

Le Gouvernement a soutenu le pouvoir d’achat des ménages. Plusieurs mesures de la loi de finances initiale pour 2019 et de la loi portant mesures d’urgence économiques et sociales ont concouru à cet objectif :

• l’exonération de cotisations salariales sur les heures supplémentaires, complétée et étendue par la loi MUES d’une exonération de l’impôt sur le revenu dans une limite annuelle de 5 000 € ;

• le pouvoir d’achat des plus modestes a été augmenté par la revalorisation pérenne de la prime d'activité et l’augmentation du champ des bénéficiaires éligibles ;

• la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et la garantie de ressource des travailleurs handicapés en établissements et services d’aide par le travail (GRTH) ont permis d’accroître les revenus des adultes en situation de handicap ;

• le versement dans des conditions simples et lisibles d’une prime exceptionnelle totalement défiscalisée (impôts, cotisations sociales, CSG-CRDS), jusqu’à 1 000 euros, pour les salariés qui gagnent moins de trois fois le SMIC.

Le Gouvernement a par ailleurs porté de façon ambitieuse et concrète l’investissement dans les compétences afin de préparer l’avenir. Déclinaison du grand plan d’investissement (GPI) sur les volets de l’emploi et de la formation professionnelle, le plan d’investissement dans les compétences (PIC) vise à former un million de demandeurs d’emplois peu ou pas qualifiés et un million de jeunes éloignés du marché du travail grâce à un effort budgétaire sans précédent de plus de 13 Md€ sur la période 2018-2022. En 2019, la montée en charge du PIC a conduit à une dépense de 2,3 Md€ sur un total de crédits engagés s’élevant à 2,7 Md€.

Le Gouvernement a poursuivi le réarmement des missions régaliennes engagé depuis le début du quinquennat, en soutien aux armées et à l’effort de sécurité et de justice. Ainsi, en 2019, les dépenses de la mission « Défense » ont augmenté de +4,4% par rapport à 2018 suite à l’ouverture de crédits additionnels de 1,7 Md€ en PLF 2019 et prolongeant effort majeur en faveur des crédits de la défense sur cinq années consécutives, comme le prévoit la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025. Enfin, en 2019, les missions « Sécurités » et « Justice » ont respectivement vu leurs dépenses augmenter de 417 M€ et 281 M€ soit +3,1% et +4,1%.

Enfin, le budget consacré à la transition écologique et aux transports témoigne de la priorité accordée par le Président de la République et le Gouvernement à l’urgence écologique. En 2019, au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » les dépenses ont augmenté de 446 M€ par rapport à l’année 2018, soit +3,4%. Conformément aux priorités définies par le Gouvernement dans le projet de loi d’orientation des mobilités présenté en 2019 au Parlement, les dépenses opérationnelles portées par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ont été portées à un niveau inédit en 2019 à hauteur de 2,5 Md€, contre 2,2 Md€ en 2018. Par ailleurs, lancé par le Gouvernement avec un objectif initial de 500 000 bénéficiaires sur la durée du quinquennat, le dispositif de la prime à la conversion a connu dès la première année 2018 un large succès avec près de 300 000 dossiers déposés. Ce succès s’est poursuivi en 2019 à la suite du doublement du montant de la prime – jusqu’à 5 000 € – pour les ménages les plus modestes, avec 377 000 primes versées et 350 000 primes décidées.

Le Gouvernement a poursuivi l’amélioration de la gestion publique, avec un budget plus sincère et une trajectoire de finances publiques maîtrisée

Publié par l’Insee le 25 mars dernier, le déficit public au titre de l’exercice 2019 s’est établi à 3,0 % de la richesse nationale. L’augmentation apparente du déficit public par rapport à 2018 (2,3%) s’explique par l’effet exceptionnel et temporaire de la transformation du CICE en allègements de cotisations sociales
(0,9 point de PIB), sans lequel le déficit public d’établirait à 2,1%. La dette demeure stable en points de PIB, atteignant 98,1% du PIB, comme en 2018. Le poids des dépenses publiques (hors crédits d’impôt) diminue de 0,1 point, atteignant 55,6 % en 2019. Le taux de prélèvements obligatoires diminue quant à lui de 0,7 point et s’établit à 44,1 % du produit intérieur brut.

Conformément à l’engagement du Gouvernement traduit dans la loi de finances rectificative pour 2019, des économies à hauteur de 1,0 Md€ ont été réalisées sur les dépenses pilotables de l’État par rapport à l’objectif fixé en loi de finances initiale. Les efforts menés sur la norme de dépenses pilotables ont ainsi contribué à faire mieux que prévu sur l’objectif de dépenses totales de l’État (à 431,3 Md€). Cette amélioration par rapport à la LFI concerne également la charge de la dette (1,8 Md€, profitant notamment du contexte de taux bas) et le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne, dont le dynamisme a été moins important qu’initialement prévu.

La poursuite de la rénovation de la gestion publique par la responsabilisation des acteurs s’est reflétée dans l’amélioration de la sincérité du budget. Ceci a permis, pour la deuxième fois depuis plus de trente ans, au Gouvernement de ne procéder à aucune ouverture et annulation de crédits par décret d’avance. L’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative de fin de gestion – renforçant d’autant la portée de l’autorisation parlementaire.

Chiffres clés

- 92,7

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

200

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

3,0 %

Le déficit public rapporté au PIB publié le 25 mars 2020 par l’Insee

Le déficit public s’établit à 3,0% du PIB en 2019, mais seulement 2,1 % du PIB hors effet ponctuel de la bascule du CICE en allègement de charge
1. Une croissance française maintenue en 2019, en dépit d’un environnement international moins porteur

La France s’est inscrite en 2019 dans un environnement international moins porteur, notamment chez ses partenaires de la zone euro.

1.1.1. Un environnement international moins porteur

La croissance mondiale a ralenti en 2019, à + 2,9 % après +3,6% en 2018. Dans les économies avancées, l’activité a décéléré aux États-Unis, pénalisée par la recrudescence des tensions commerciales, ainsi qu’en zone Euro et au Royaume-Uni, tandis que la croissance s’est redressée au Japon. Dans les économies émergentes, l’activité a ralenti en Chine, en Inde, en Russie et plus sévèrement en Turquie ; alors qu’elle est restée modérée au Brésil.

Dans un contexte de protectionnisme renforcé et d’incertitude élevée, le commerce mondial a continué de ralentir en 2019. Il progresse seulement de +0,6 % sur l’ensemble de l’année (après +4,4 % en 2018), rythme de croissance le plus faible observé depuis la grande crise financière.

En 2019, l’activité a ralenti en zone euro (+ 1,2 % après + 1,9 % en 2018). En effet, les exportations extra zone euro ont souffert du contexte de ralentissement du commerce mondial. Les incertitudes (protectionnisme, Brexit, industrie) se sont, de plus, renforcées et semblent avoir entraîné des comportements attentistes avec une augmentation de l’épargne de précaution des ménages au détriment de la consommation, atone malgré un pouvoir d’achat dynamique, et un freinage de l’investissement des entreprises. Par ailleurs, les difficultés de l’industrie européenne se sont maintenues et l’assombrissement des perspectives de l’industrie a entraîné des phénomènes de déstockage pesant nettement sur la croissance.

Dans ce contexte, la demande mondiale adressée à la France a nettement ralenti, moins fortement que le commerce mondial en raison de sa moindre exposition au commerce asiatique.

1.1.2. Une croissance robuste en France

Après une année 2018 encore dynamique, l’activité a ralenti en 2019, et a crû de + 1,3 % selon les comptes trimestriels de l’Insee. Ce ralentissement est principalement le fait de la détérioration de l’environnement international. Les échanges extérieurs ont ainsi pesé sur l’activité après une année 2018 marquée par une contribution positive exceptionnellement élevée du commerce extérieur. La bonne tenue de la demande intérieure a toutefois modéré les conséquences du ralentissement mondial pour la France en 2019.

En 2019, l’investissement des entreprises s’est avéré très dynamique (+ 4,3 %) malgré le ralentissement de l’activité, atteignant une part historiquement élevée de la valeur ajoutée. L’investissement des ménages est resté dynamique en 2019 (+ 2,1 % après + 2,0 % en 2018), soutenu par la forte hausse des transactions immobilières, qui s'est traduite par une nette progression de leur investissement en services (+ 8,4 %), principalement composé des honoraires des notaires et d'agences liés aux achats immobiliers. Leur investissement en construction était quasi-stable (+ 0,3%), porté par les dépenses d'entretien-rénovation alors que l'investissement en construction neuve reculait légèrement.

Les échanges extérieurs ont légèrement pesé sur la croissance en 2019 : contribution de - 0,1 pt à la croissance du PIB. Le ralentissement mondial à l’œuvre a pesé sur les exportations françaises. Il a cependant été modéré par une forte progression des performances à l’exportation des entreprises françaises. Du côté des biens, malgré une demande mondiale atone, les exportations ont été assez dynamiques (+ 1,9 %), traduisant probablement, en plus de livraisons aéronautiques massives, les gains de compétitivité des dernières années. La fin de l’année 2019 s’est cependant avérée moins bien orientée. Les échanges de tourisme ont évolué défavorablement, ayant possiblement été affectés négativement par les mouvements sociaux en France.

La consommation des ménages a accéléré en 2019 (+1,2 % après +0,9 %), à la faveur d’un comportement usuel de lissage de leur consommation face à la très forte accélération de leur pouvoir d’achat induite par les mesures de soutien au revenu des ménages mises en œuvre par le gouvernement.

Après avoir été portée par les prix de l’énergie à + 1,8 % en 2018, l’inflation a diminué en 2019 à + 1,1 %. Les prix des produits pétroliers n’ont plus contribué à l’inflation.

A l’instar de l’investissement des entreprises, les créations d’emploi des secteurs principalement marchands restent très soutenues en 2019 (+220 000 postes en moyenne annuelle, après +258 000 postes en 2018) malgré une activité moins dynamique.

1.2. Une exécution budgétaire 2019 qui confirme la stratégie du Gouvernement

Le solde des administrations publiques pour l’année 2019 s’est établi à - 3,0 % du PIB d’après les données d’exécution publiées par l’Insee le 25 mars dernier. Cette exécution est meilleure qu’anticipée lors du projet de loi de finances présenté au Parlement à l’automne dernier, qui prévoyait un déficit de 3,1 % en 2019. Le déficit public n’a ainsi pas dépassé le seuil des 3 %, même en incluant la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègement pérenne de cotisations sociales qui entraîne un double coût pour les finances publiques en 2019. Une fois neutralisé l’impact de ce double coût, le solde public atteint - 2,1 % du PIB, après - 2,3 % en 2018.

Cette amélioration se traduit par un ajustement structurel de 0,1 point pour l’année 2019. Cet ajustement positif fait suite à une amélioration structurelle des finances publiques de 0,2 point en 2018. Tout en incluant l’impact significatif sur la trajectoire des mesures prises en 2019 en réponse à l’urgence économique et sociale, ces chiffres reflètent les efforts de consolidation de nos finances publiques.

Le taux de prélèvements obligatoires a diminué à 44,1 % du PIB en 2019 (43,8 % hors France compétences) après 44,8 % en 2018. L’élasticité spontanée des prélèvements obligatoires au PIB s’est établie à 1,2.

Le ratio d’endettement au sens de Maastricht s’est élevé à 98,1 points de PIB fin 2019, contre 98,8 points prévu à l’automne et stable par rapport à 2018. Cette révision à la baisse du ratio s’explique d’une part par un niveau de dette moins élevée d'environ 8 Md€ (près de 0,4 point de PIB) et, d’autre part, par une révision par l’Insee du PIB nominal à la hausse en 2019 pour 0,3 point, qui vient diminuer le ratio d'endettement public à due concurrence.

Ces résultats confirment le sérieux budgétaire du Gouvernement depuis le début du quinquennat, et la robustesse des sous-jacents de notre économie avant la crise, faisant de la France une signature solide pour emprunter dans les circonstances actuelles.

Déficit budgétaire et déficit public

Le solde budgétaire relève de la comptabilité budgétaire de la seule sphère des finances de l’État. Le déficit budgétaire correspond à la situation dans laquelle les recettes du budget de l’État (fiscales et non fiscales) sont inférieures aux dépenses (quelle qu’en soit la nature). Il s’agit donc d’un solde négatif. Le déficit budgétaire est un flux réel, c’est-à-dire une grandeur mesurée au cours d’une période donnée (ex : une année), mesurée en logique de caisse.

Le déficit public relève de la comptabilité nationale. Il englobe le solde des recettes et dépenses de l'État, mais aussi des autres administrations publiques : organismes divers d’administration centrale (ODAC), collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. Le solde annuel des finances publiques est égal à la différence entre :

• Les recettes : prélèvements obligatoires, dont les recettes fiscales (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune immobilière, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée, taxes locales, etc.) et les cotisations sociales obligatoires, autres recettes (dividendes des entreprises dont l'État est actionnaire, revenus du patrimoine, revenus de l'activité industrielle et commerciale…) ;

• Les dépenses : dépenses courantes de fonctionnement (salaires des fonctionnaires, achats de fournitures, de services), dépenses de sécurité (armement, police), dépenses de santé (hôpitaux publics, sécurité sociale), investissements dans les infrastructures (écoles, réseau routier).

Le déficit de l’État représente la part prépondérante du déficit public, notamment compte tenu de l’obligation qui incombe aux collectivités territoriales d’exécuter un budget de fonctionnement en équilibre réel (sans appel à l’emprunt). L’écart entre le solde budgétaire de l’État et le déficit en comptabilité nationale s’explique également par le traitement différent de certaines opérations, en particulier les opérations financières et en capital ainsi que par le rattachement à l’exercice auquel il est procédé, quand c’est possible, en comptabilité nationale.

Les résultats obtenus en 2019 sont en amélioration par rapport aux prévisions en comptabilité budgétaire, générale et nationale
1. Un déficit budgétaire en amélioration de 15,0 Md€ par rapport à la prévision de la LFI pour 2019

L’amélioration du solde budgétaire constatée en 2019 par rapport à la LFI a été principalement portée par des recettes fiscales plus dynamiques que prévu en loi de finances initiale. Les recettes fiscales se sont améliorées de + 7,8 Md€ par rapport au niveau initialement prévu, sous l’effet principalement de plus-values sur l’impôt sur les sociétés (+ 2,0 Md€), l’impôt sur le revenu (+1,3 Md€) et les autres recettes fiscales nettes (+4,5 Md€), lesquelles incluent notamment les impositions sur le patrimoine et les placements (+2,8 Md€), les remboursements de contentieux (- 0,7 Md€) et les dégrèvements d’impôts locaux (- 1,0 Md€).

L’amélioration du solde budgétaire s’explique aussi par des recettes exceptionnelles sur le champ des recettes non fiscales et sur les comptes spéciaux. Les recettes non fiscales ont augmenté de + 1,5 Md€ par rapport à la LFI, la moitié de cette hausse s’expliquant par des décisions intervenues en cours d’année (cf. infra). Par ailleurs, le solde des comptes spéciaux s’améliore de + 3,1 Md€ par rapport à la LFI, principalement du fait des recettes issues de la cession d’une partie du capital détenu par l’État dans la Française des jeux.

En dépenses, la norme de dépenses pilotables s’est établie à - 1,0 Md€ en dessous du niveau de norme retenue dans la loi de finances initiale. La baisse des taux d’intérêt à court terme et de la charge d’indexation a par ailleurs permis de réaliser des économies de 1,8 Md€ en cours de gestion sur la charge de la dette.

2.1.1. La hausse du déficit budgétaire par rapport à 2018 s’explique principalement par la prise en charge par le budget de l’État des baisses d’impôts et cotisations sociales

L’exécution du solde budgétaire en 2019 ressort en dégradation en raison de la prise en charge par le budget de l’État des baisses de prélèvements obligatoires pour l’ensemble des administrations publiques.

Alors qu’il s’élevait à - 76,0 Md€ en 2018, le solde budgétaire s’accroît à -92,7 Md€ en 2019 du fait principalement de la transformation du CICE en allègement général de cotisations sociales, induisant en compensation un transfert supplémentaire de recettes de l’État vers les administrations de sécurité sociale, mais également du fait du financement par l’État de la deuxième tranche de suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages et de la poursuite de la baisse du taux d’impôt sur les sociétés.

Ces deux mesures d’allègements représentent un total de 23,6 Md€ et expliquent l’essentiel de la hausse du déficit de l’État en 2019.

Plus ponctuellement, la mise en place du prélèvement à la source se traduit par un décalage calendaire d’un mois de perception, qui se traduit par une moindre rentrée fiscale de 5 Md€, effet ponctuel en 2019, neutralisé en comptabilités nationale et générale du fait du raisonnement en droits constatés.

2.2. Un résultat patrimonial marqué par les effets transitoires de la bascule du CICE et du prélèvement à la source

2.2.1. La dégradation du résultat patrimonial en 2019 résulte principalement de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisses de cotisations sociales compensées à la sécurité sociale par l’État

En 2019, le résultat patrimonial de l’État s’établit à -84,6 Md€, en baisse de 32,9 Md€ par rapport à 2018. Les comptes 2019 sont très fortement marqués par l’impact de la poursuite de la mise en œuvre de la stratégie de baisse des prélèvements obligatoires et de modernisation du recouvrement de l’impôt.

Le résultat patrimonial est la différence entre les produits et les charges du compte de résultat.

Compte de résultat 2019

CHARGES (en M€)				PRODUITS (en M€)
	2019	2018	Variations 2019/2018		2019	2018	Variations 2019/2018
		retraité	Variations 2019/2018			retraité	Variations 2019/2018
- de fonctionnement	271 661	266 032	5 629	- de fonctionnement	77 052	77 054	- 2
- d'intervention	205 339	193 184	12 155	- d'intervention	42 964	38 353	4 611
- financières	49 680	57 308	- 7 628	- financiers	27 165	35 166	- 8 000
				- régaliens nets	294 860	314 283	- 19 423
TOTAL DES CHARGES (I)	526 680	516 524	10 156	TOTAL DES PRODUITS (II)	442 042	464 856	- 22 815
SOLDE DES OPÉRATIONS DE L'EXERCICE (III = II - I)					- 84 638	- 51 667	- 32 970

2.2.1.1. Une baisse des produits régaliens nets essentiellement imputable à la réforme du CICE

Les produits régaliens nets diminuent de 19,4 Md€ en raison de la baisse des produits fiscaux nets (- 21,3 Md€).

Cette baisse s’explique principalement par l’évolution du produit de la TVA nette (-32,0 Md€) : malgré une progression du produit brut liés au dynamisme de l’activité, celui-ci est diminué de transferts à la sécurité sociale, qui progressent de 37,4 Md€, essentiellement du fait de la compensation des réductions de cotisations sociales employeurs et du renforcement des allègements généraux mis en œuvre en remplacement du CICE.

La stratégie de baisse des prélèvements obligatoires et de modernisation de l’impôt se traduit également en 2019 par la mise en œuvre du prélèvement à la source, qui simplifie et renforce la lisibilité de l’impôt sur le revenu en visant une imposition contemporaine de la perception des revenus. En 2019, le produit baisse optiquement de 1,8 Md€ en conséquence de la bascule, en 2018, du prélèvement forfaitaire obligatoire (PFO) en prélèvement forfaitaire unique (PFU), conduisant à une année de transition lors de laquelle ont été constatés des acomptes de PFO (3,8 Md€) de 2017 et des encaissements de PFU au titre de 2018.

Les autres produits de nature fiscale augmentent notamment au titre du prélèvement de solidarité (+ 10,9 Md€), le produit du prélèvement de solidarité sur les revenus du capital étant désormais affecté à l’État.

Par ailleurs, le produit des amendes et condamnations pécuniaires augmente de 2,3 Md€ à la suite de la conclusion en 2019 de plusieurs conventions judiciaires d’intérêt public.

2.2.1.2. Une progression des charges d’intervention au service du pouvoir d’achat

Les charges d'intervention nettes augmentent de 7,5 Md€ par rapport à 2018 pour s’établir à 162,4 Md€.

Cette augmentation traduit la volonté du Gouvernement de soutenir le pouvoir d'achat, en particulier :

• d’une part, en revalorisant la prime d'activité (+ 4,1 Md€), notamment dans le cadre des mesures d’urgence économique et sociale ;

• d’autre part, dans le cadre de la stratégie de baisse des prélèvement obligatoires, en poursuivant le dégrèvement progressif de la taxe d'habitation (TH) pour 80 % des ménages, intégralement compensé par l’État aux collectivités territoriales (+ 3,9 Md€ par rapport à 2018) ;

• en poursuivant la revalorisation et l’élargissement de l’éligibilité de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) soit une hausse de la charge de 0,7 Md€.

2.2.1.3. Une hausse maîtrisée des charges de fonctionnement nettes

Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 194,6 Md€ en 2019, en augmentation de 5,6 Md€.

Les charges de fonctionnement (hors dotations aux provisions, amortissements et dépréciations) sont constituées à près de 76% de charges de personnel, qui augmentent de 1,9 Md€ en raison de l’augmentation des rémunérations versées, notamment dans les secteurs prioritaires (Éducation nationale, Police et Gendarmerie nationales et Armées), soit à un rythme très inférieur à l’exercice précédent, où elles croissaient de 2,7 Md€.

Le deuxième poste, constitué des subventions pour charges de services public versées aux entités chargées d’exécuter les politiques publiques (30,9 Md€), demeure stable en 2019.

Les produits de fonctionnement progressent quant à eux de 1,0 Md€ en 2019, principalement du fait d’opérations de cessions immobilières.

2.2.1.4. Des charges financières stables, traduisant en particulier l’effet de la réduction de la charge d’intérêts

En 2019, les charges financières nettes connaissent une très faible augmentation de 0,4 Md€, marquant un ralentissement par rapport à l’évolution observée entre 2017 et 2018 (+ 5,8 Md€).

Les charges financières s’établissement à 49,7 Md€ en 2019, en baisse de- 7,6 Md€ par rapport à 2018.

Cette baisse est en premier lieu due à la diminution des charges d’intérêts (-1,4 Md€) malgré l’augmentation de l’encours de la dette négociable de l’État entre 2018 et 2019, en raison de la baisse des taux d’intérêt sur les emprunts à moyen et long terme.

Les autres charges financières diminuent optiquement entre 2018 et 2019 en raison de la baisse des valeurs comptables des immobilisations financières cédées (- 4,1 Md€), principalement du fait de l’opération exceptionnelle de transfert de titres EDF et TSA à l’EPIC Bpifrance intervenue en 2018 afin de soutenir l’innovation.

Réciproquement, les produits financiers diminuent de 8,4 Md€ en 2019 sous l’effet de la baisse des produits de cessions d’éléments d’actifs, en raison de l’impact de l’opération exceptionnelle de transferts de titres à Bpifrance, intervenue en 2018, non renouvelée en 2019.

L’opération de cession la plus significative de l’exercice 2019 est celle de titres de la Française des jeux, générant un produit de 1,9 Md€, qui compense en partie cette baisse.

BILAN 2019

ACTIF (en M€)	2019	2018 retraité	Variations 2019/2018
Immobilisations incorporelles et corporelles	540 194	526 459	13 735
Immobilisations financières	358 539	353 417	5 122
Stocks	28 303	29 332	- 1 029
Créances	93 077	87 266	5 811
Trésorerie active	51 035	45 971	5 064
Autres	8 329	9 347	- 1 018
TOTAL ACTIF (I)	1 079 478	1 051 792	27 686
PASSIF (en M€)
Dettes financières	1 846 184	1 780 667	65 517
Dettes non financières	269 685	244 487	25 198
Provisions pour risques et charges	147 560	145 923	1 636
Trésorerie passive	126 823	115 315	11 508
Autres	59 140	60 295	- 1 155
TOTAL PASSIF HORS SITUATION NETTE (II)	2 449 393	2 346 688	102 704
SITUATION NETTE (III = I - II)	-1 369 914	-1 294 896	- 75 018

2.2.2. Un bilan de l’État marqué par la poursuite de la progression de l’actif du fait du dynamisme de l’investissement et, au passif, par les impacts de la réforme du CICE en allègements de charges pérennes.

L’actif net de l’État est en hausse de 27,7 Md€ par rapport à 2018. Cette progression, pour la troisième année consécutive, traduit le dynamisme de la politique d’investissement de l’État depuis 2016.

Le passif de l’État augmente de 102,7 Md€, principalement en raison de la progression de la dette financière de l’État (+ 65,5 Md€).

La situation nette de l’État est la différence entre son actif net et son passif.

De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une poursuite de la dégradation de la situation nette de l’État de 75 Md€, qui s’établit à - 1 369,9 Md€ en 2019.

2.2.2.1. Une hausse de la valeur nette de l’actif immobilisé traduisant l’effort d’investissement de l’État

La valeur nette des immobilisations corporelles a augmenté de 12,6 Md€ en 2019. Cette évolution traduit une politique d’investissement assurant non seulement le maintien en état du patrimoine immobilier, mais également la mise en service d’équipements nouveaux. Ces mises en service intègrent des infrastructures routières (construction de nouvelles sections autoroutières pour 207 M€), mais aussi des matériels militaires (frégate multi-mission « Normandie », premier satellite MUSIS CSO-1).

2.2.2.2. La valeur des immobilisations financières poursuit sa progression en 2019

Les immobilisations financières représentent 33 % de l’actif de l’État. Leur valeur progresse de 5,1 Md€ en 2019 :

• à la suite de l’appréciation de l’évaluation de la valeur des participations contrôlées par l’État (+ 4,3 Md€), en raison notamment de la réévaluation des immobilisations des grands ports maritimes prévue à l’article 205 de la loi PACTE ainsi que les résultats bénéficiaires de l’exercice 2019 d’entités significatives telles qu’EDF et la Poste ;

• du fait de la souscription de l’État français aux reconstitutions triennales de fonds internationaux pour le développement (+1,8 Md€), en particulier l’Association internationale de développement.

2.2.2.3. Une augmentation du passif de l’État, principalement du fait des dettes financières mais qui comprend également des impacts, en partie transitoires, de la transformation du CICE en exonérations de charges.

Les dettes financières augmentent de 65,5 Md€ entre 2018 et 2019.

Les dettes non financières (hors trésorerie) augmentent quant à elles de 25,2 Md€, du fait :

• du maintien à un niveau élevé des primes constatées sur les nouvelles émissions d’OAT (+ 11,9 Md€) ;

• de la hausse des recouvrements et produits à verser à des tiers (+ 6,2 Md€), à la suite de la majoration de la fraction de TVA affectée à la Sécurité sociale, liée à la transformation du CICE en exonération de charges.

A noter que les dettes non financières comprennent 22,3 Md€ au titre des charges à payer de CICE, en augmentation de 1,1 Md€ en 2019 en raison du décalage entre l’année d’ouverture des droits pour les entreprises et l’année de liquidation de l’IS (sur les 3 années suivantes), qui ont vocation à diminuer à compter de l’exercice 2020.

L’augmentation des provisions pour risques et charges (+1,6 Md€) au cours de l’exercice s’explique par l’accroissement des provisions pour charges (+1,3 Md€), notamment du fait du renouvellement en 2019 des engagements de la France au titre de l'aide économique et financière au développement.

2.2.3. Un passage du solde budgétaire au résultat patrimonial marqué par l’augmentation de la valeur des actifs et l’impact des réformes en matière de prélèvements obligatoires

Pour l’exercice 2019, le résultat patrimonial s’établit à - 84,6 Md€, soit un écart de 8,1 Md€ par rapport au solde budgétaire, qui s’explique essentiellement de la manière suivante :

• les opérations comptables traitées en opérations de trésorerie (+7,1 Md€), concernent principalement l’étalement des primes et décotes sur OAT en raison de conditions de taux favorables (+ 7,7 Md€ en 2019) ;

• les immobilisations incorporelles et corporelles hors stocks (+4,6 Md€) (différence entre l’enrichissement de l’actif et amortissements, dépréciations), traduisent notamment les efforts d’investissement de l’État pour maintenir et renouveler ses actifs, au-delà de la seule dépense nécessaire pour le maintien en état de son patrimoine ;

• la comptabilité générale traduit des opérations et évolutions de la valeur des immobilisations financières qui ne sont pas retracées en comptabilité budgétaire (+1,8 Md€). Elles reflètent en particulier l’appréciation des participations de l’État dans des entités non contrôlées (+0,8 Md€) et l’augmentation de la valeur des participations dans la société EDF (+0,7 Md€) à la suite du versement à l’État de dividendes sous forme d’actions ;

• le rattachement des produits à l’exercice (- 3,2 Md€), permettant d’apprécier les marges de manœuvre attendues de probables recettes futures. En 2019, l’évolution retrace en particulier l’effet de la modification des règles de calcul du cinquième acompte d’IS dû par les plus grandes entreprises, fondées sur l’impôt estimé au titre de l’année en cours (-5,5 Md€). En revanche, le produit à recevoir d’IR augmente de + 5,1 Md€ en lien avec la mise en œuvre du prélèvement à la source. ;

• le rattachement des charges (- 1,0 Md€), qui indique en particulier les dépenses futures à mettre en œuvre pour éteindre les dettes de l’État : malgré la progression des charges à payer au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (- 2,1 Md€), la dégradation limitée de ce poste est due à plusieurs améliorations traduisant un apurement des dettes non financières de l’État : baisse des charges à payer ministérielles et remboursement de la dette liée au déficit de compensation de la CSPE (1,8 Md€).

Solde budgétaire 2019

Opérations de trésorerie et autres

Immobilisations incorporelles, corporelles et stocks

Immobilisations financières

Provisions pour risques et charges

Décalage charges et dépenses

Décalage produits et recettes

Résultat patrimonial 2019

2.2.4. Évolution de la situation nette et poids de la dette

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2010 et 2019. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 75 Md€ entre 2018 et 2019.

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers comme l’Agence française de développement (AFD), le Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou EDF.

2.2.5. Focus sur les principaux engagements hors bilan de l’État

Les engagements hors bilan (EHB) de l’État sont présentés dans les annexes aux comptes, mais n’ont par définition d’impact ni sur le bilan, ni sur le résultat patrimonial de l’État. Ce sont des passifs éventuels de l’État qui correspondent à des obligations de l’État de natures de plusieurs natures. Il peut en particulier s’agir :

• d’obligations certaines de l’État, mais qui n’entraîneront de sortie de ressources qu’en cas de réalisation de certains événements. Par exemple, l’État s’est engagé, dans le cadre de mécanismes assurantiels, à apporter des garanties aux épargnants en cas de risque systémique, aux entreprises dans le cadre de leur activités d’exportation ou encore aux assurances en cas de catastrophes naturelles ; de manière analogue, il est engagé vis-à-vis d’États partenaires dans le cadre de mécanismes de solidarité internationaux (FMI) ou européens (MES et FESF) ;

• d’obligations potentielles de l’État à l’égard d’un tiers dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques : l’engagement hors bilan évalue ainsi la charge potentielle qui résulte de certaines politiques publiques en fonction d’hypothèses sur l’avenir telles que par exemple la démographie des bénéficiaires ou le coût du besoin de financement généré.

Le recensement de ces engagements dans l’annexe du compte général de l’État participe ainsi de sa dimension prospective.

L’année 2019 est marquée par d’importantes évolutions de certains engagements hors bilan de l’État, principalement du fait de trois facteurs bien distincts : certains dispositifs nouveaux, issus de réformes récentes, sont évalués pour la première fois dans le CGE au titre des engagements hors bilan ; d’autres dispositifs ayant fait l’objet de réformes voient leur évaluation au titre des engagements hors bilan varier de ce fait ; enfin, pour une dernière catégorie de dispositifs, ce sont les hypothèses sous-jacentes à l’évaluation de l’engagement hors bilan qui ont évolué.

(en Md€)	2019	2018 (retraité)	Variation 2019/2018
Retraite envers les fonctionnaires de l'État et les militaires	2 265	2 080	185
Garanties de protection des épargnants	450	435	15
Subventions aux régimes de retraite et subventions d'équilibre aux régimes spéciaux dont SNCF, ENIM, RATP, CANSSM, SEITA	437	376	61
Dette garantie par l'État	205	207	- 2
Retraite envers les fonctionnaires de la Poste	140	136	4
Quote-part française au capital appelable du MES	126	126	0
Service public de l'énergie	108	105	107
Aides au logement (ALS, APL et ALF)	73	73	0

2.3. Un déficit en comptabilité nationale distinct du déficit budgétaire du fait de retraitements particuliers

En 2019, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à – 92,7 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de – 83,4 Md€, soit un écart positif de + 9,3 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2020.

Cet écart de + 9,3 Md€ s’explique de la manière suivante :

• le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires améliore le solde de 0,7Md€. Le remboursement de la dette de l’État vis-à-vis d’EDF au titre de la compensation des charges de service public d’électricité (1,6 Md€) ne constitue ainsi pas une dépense maastrichtienne. Symétriquement, les recettes de cession de titres (2,1 Md€ dont 1,9Md€ de titres Française des Jeux) ne sont pas des recettes maastrichtiennes. Les prêts et remboursements de prêts n’interviennent pas non plus dans le calcul du solde de comptabilité nationale (+ 0,3 Md€) ;

• les « corrections en droits constatés » dégradent le solde de 2,2 Md€ mais masquent plusieurs opérations de sens contraires : le retraitement des crédits d’impôts accroît le besoin de financement en comptabilité nationale, en particulier le CICE, pour -2,0 Md€, tandis que la comptabilisation à la livraison et non au paiement des achats de matériels militaire améliore le solde de 0,8 Md€. Les recettes de TVA de l’État en comptabilité nationale (en droits constatés) sont inférieures de 3,1 Md€ aux recettes en comptabilité budgétaire (en encaissements). A l’inverse, le paiement avec un mois de décalage d’une partie des recettes du prélèvement à la source nécessite une « correction en droits constatés » qui augmente les recettes d’IR en 2019 de 5,0 Md€ en comptabilité nationale ;

• la charge d’intérêts enregistrée en 2019 en comptabilité nationale est plus faible qu’en comptabilité budgétaire, à hauteur de 9,7 Md€ (ligne « Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement »). Les différences de comptabilisation portent sur les intérêts courus non échus, les obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l’inflation et l’étalement des primes et décotes.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2016 à 2019.

(en Md€)	2016	2017	2018	2018
Solde d'exécution des lois de finances	-69,1	-67,7	-76,0	-92,7
Opérations budgétaires traitées en opérations financières	-1,3	-5,7	3,0	0,7
Corrections de droits constatés	-11,1	-4,7	2,8	-2,2
Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement	6,1	8,7	4,9	10,8
Déficit de l'État en comptabilité nationale	-75,4	-69,4	-65,3	-83,4
Résultat patrimonial de l’État	-75,6	-61,1	-51,7	-84,6

Chiffres clés (en Md€)

- 92,7

Solde budgétaire 2019

- 84,6

Résultat patrimonial

- 83,4

Solde en comptabilité nationale

Les ressources de l’État ont suivi une évolution favorable sous l’effet du dynamisme des recettes fiscales et de recettes exceptionnelles

Champ constant et champ courant

L’analyse des recettes et des dépenses peut être menée à champ constant, c’est-à-dire en neutralisant les effets de transfert et de périmètre pouvant survenir d’une année à l’autre.

Les mesures de transfert relèvent de mouvements consistant en une simple ré-imputation au sein du périmètre de la norme de dépenses, sans effet sur son volume.

Exemples : transferts entre missions du budget général sous norme, transformation d’une taxe affectée plafonnée en subvention pour charge de service public.

Les mesures de périmètre concernent :

– le transfert de l’État d’une dépense qu’il assumait auparavant vers une autre entité, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer ;

– l’inscription par l’État au sein de son budget d’une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un même montant ;

– la prise en charge par l’État d’une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Exemple : transferts de compétences vers les collectivités territoriales, vers les administrations de sécurité sociale.

L’analyse à champ courant inclut au contraire ces effets et tient compte de l’évolution de la situation donnée des recettes et des dépenses au cours d’une période donnée.

3.1. Des recettes fiscales dynamiques contribuant à l’amélioration du solde budgétaire par rapport à la LFI

3.1.1. Des recettes en plus-value par rapport à la loi de finances initiale, mais en baisse par rapport à 2018 du fait de la hausse des transferts à la sécurité sociale

Les recettes fiscales nettes ressortent à 281,3 Md€ en 2019, en hausse de + 7,8 Md€ par rapport à la loi de finances initiale et de +2,1 Md€ par rapport à la loi de finances rectificative.

Les recettes d’impôt sur les sociétés ont augmenté de + 2,0 Md€ par rapport à la LFI du fait principalement de plus-values relatives à des contentieux individuels qui se sont dénoués en fin de gestion. Par rapport à la loi de finances rectificative, la plus-value s’élève à + 1,7 Md€ en raison principalement du report à 2020 d’une dépense de contentieux qui avait été prévue en 2019 en LFR.

Les recettes d’impôt sur le revenu ont augmenté de + 1,3 Md€ du fait de l’amélioration du taux de recouvrement sur le champ du prélèvement à la source (99,1 % contre 97,0 % prévu en LFI), et par l’imposition d’un montant élevé de revenus exceptionnels au titre de 2018. Par rapport à la LFR, les recettes d’impôt sur le revenu sont en légère moins-value (- 0,9 Md€), du fait d’un taux moyen de taxation des revenus sur le champ du prélèvement à la source, inférieur à ce qui était initialement prévu (cf. infra).

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ressort en légère plus-value (+ 0,1 Md€) par rapport à la LFI et est en ligne avec la prévision retenue en LFR. Par rapport à la LFI, la TICPE brute totale est en légère moins-value, à un niveau proche de l’exécution 2018, correspondant à un moindre dynamisme des consommations de carburant.

La taxe sur la valeur ajoutée s’établit en légère moins-value de - 0,2 Md€ par rapport à la LFI et à la LFR. Cette stabilité s’explique par le fait que le surcroît de recettes brutes de TVA (+ 3,5 Md€) par rapport à la prévision initiale est compensé intégralement par des remboursements et dégrèvements plus importants que prévu (-3,7 Md€).

Les autres recettes fiscales ont augmenté de + 4,5 Md€ par rapport à la LFI. Cette plus-value globale comprend une plus-value de +2,8 Md€, qui concerne principalement les impositions du patrimoine et des revenus du capital, dont la prévision est très sensible à la conjoncture :

• les droits de mutation relatifs aux donations et aux successions ont été très dynamiques (+ 1,2 Md€ par rapport à la LFI) dans un contexte de fort dynamisme du marché immobilier et du marché des actions ;

• l’impôt sur la fortune immobilière a augmenté de + 0,6 Md€ par rapport à la LFI ; cette hausse s’explique notamment par le dynamisme du marché immobilier et par les recettes issues du contrôle fiscal. Cette deuxième année de mise en œuvre de l’impôt sur la fortune immobilière démontre le dynamisme de l’assiette retenue par le Parlement dans le cadre de la LFI pour 2018 ;

• les prélèvements de solidarité, qui sont relatifs aux revenus du patrimoine et aux revenus de placement, ont augmenté de + 0,6 Md€ par rapport à la LF I;

• les retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers ont augmenté de + 0,5 Md€ par rapport à la LFI ; ces prélèvements concernent notamment les revenus mobiliers des non-résidents, qui ont été dynamiques en 2019, mais dont la prévisibilité est limitée ;

• la taxe sur les services numériques, mise en place postérieurement à l’adoption de la LFI, a permis d’enregistrer un produit de 0,3 Md€.

Cette plus-value globale comprend également une plus-value de + 1,7 Md€ par rapport à la LFI sur les remboursements et dégrèvements d’impôts :

• les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont diminué de - 1,0 Md€ par rapport à la LFI, augmentant d’autant le niveau des recettes fiscales nettes. Cette plus-value s’explique notamment par le moindre coût de la deuxième tranche de suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers ;

• les remboursements et dégrèvements relatifs à des contentieux fiscaux de l’État ont diminué de - 0,7 Md€ par rapport à la LFI ; en effet, la prévision est très sensible au dénouement des contentieux, dont le calendrier et l’issue ne peuvent être déterminés avec précision ex ante.

Par rapport à la LFR, les autres recettes fiscales nettes ont augmenté de + 1,5 Md€, cette hausse s’expliquant essentiellement par la hausse des droits de mutation sur les donations et successions (+ 0,6 Md€), des prélèvements de solidarité (+ 0,2 Md€), de l’impôt sur la fortune immobilière (+ 0,1 Md€) et par la baisse des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (- 0,4 Md€).

3.1.2. Le succès de la mise en œuvre du prélèvement à la source (PAS) en 2019

Le prélèvement à la source est entré en vigueur au 1er janvier 2019, permettant ainsi de rendre le paiement de l’impôt contemporain de la perception des revenus par les contribuables, qu’il s’agisse des ménages ou des entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu.

L’impôt sur le revenu s’est établi à 71,7 Md€ en 2019 contre une prévision de 70,4 Md€ en loi de finances initiale, soit une plus-value de + 1,3 Md€. Cette plus-value par rapport à la LFI s’explique notamment par l’amélioration du taux de recouvrement par rapport à ce qui était attendu initialement, et par l’imposition d’un montant élevé de revenus exceptionnels au titre de 2018, tout en tenant compte de la défiscalisation des heures supplémentaires mise en place dans le cadre de la loi portant mesures d’urgences économiques et sociales (- 0,9 Md€). Par rapport à la LFR, le produit de l’impôt s’établit en moins-value de 0,9 Md€. Cette révision à la baisse s’explique notamment par un recours aux modulations plus important qu’initialement escompté (les modulations à la baisse sont plus importantes, en nombre et en montant, que les modulations à la hausse) ou par des évolutions individuelles de revenus dont l’ampleur diffère de celle anticipée (effets démographiques notamment).

Par rapport au rendement de l’impôt sur le revenu en 2018 (73,0 Md€), l’exécution 2019 est en baisse de - 1,3 Md€. Cette baisse ne correspond pas à une érosion du produit de l’impôt mais résulte principalement du décalage à janvier 2020 de la perception des recettes d’IR au titre du mois de décembre 2019, ce qui engendre une moins-value de - 5,2 Md€. Cette baisse est en partie compensée par l’évolution spontanée de l’impôt, par la hausse du taux de recouvrement et par la taxation des revenus exceptionnels relatifs à l’exercice 2018.

3.1.3. L’aménagement de la trajectoire de baisse du taux d’impôt sur les sociétés

Afin d’améliorer la compétitivité des entreprises et l’attractivité de notre économie, une trajectoire de baisse progressive du taux d’impôt sur les sociétés a été adoptée en loi de finances initiale pour 2018.

Ainsi, dès 2019, les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 250 M€ ont bénéficié d’un taux d’impôt sur les sociétés de 31,0 % sur la part de leur bénéfice excédant 500 000 € ; en-dessous de ce seuil, un taux de 28,0 % s’applique.

Afin de financer les mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages modestes adoptées par la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d’urgence économiques et sociales, la loi du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés a maintenu en 2019 un taux normal de l’impôt sur les sociétés de 33,1/3 % pour les seules entreprises réalisant plus de 250 M€ de chiffre d’affaires. Cette modification ne constitue qu’un aménagement de la trajectoire de baisse du taux, le législateur ayant confirmé l’atteinte d’un taux de 28% en 2020.

3.1.4. Le financement par l’État de la transformation du CICE en allègement de cotisations

La loi de finances pour 2019 a introduit une transformation du CICE en baisse de cotisations sociales pérenne pour les entreprises, améliorant la lisibilité et l’efficacité des mesures dédiées à encourager la création d’emplois. Depuis le 1er janvier 2019, un allégement permanent de cotisations est entré en vigueur pour les rémunérations inférieures à 2,5 SMIC pour se substituer au CICE. En 2019, les entreprises ont donc cumulé le bénéfice des deux dispositifs, à savoir la baisse des cotisations versées sur les salaires de 2019 et le crédit d’impôt relatif aux salaires versés au titre de l’année 2018.

Cette réforme a vu son coût intégralement assumé par l’État. En effet, le maintien du CICE en 2019 a conduit à diminuer les recettes d’impôt sur les sociétés du montant du crédit d’impôt. De même, l’État a assuré la compensation à la sécurité sociale de la baisse des cotisations par l’affectation d’une fraction de TVA supplémentaire.

3.1.5. La deuxième tranche de la suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages

Le Gouvernement a engagé dès 2018 la suppression de la taxe d’habitation afin de soutenir le pouvoir d’achat des ménages. Cette mesure a pour objectif de réduire les inégalités géographiques.

D’ici 2020, 80% des foyers seront dispensés du paiement de la taxe d’habitation au titre de leur résidence principale. Cet objectif a été défini de façon progressive sur trois ans : en 2018, l’impôt restant à la charge de ces foyers a été diminué de 30%, puis de 65% en 2019. Ce dégrèvement est accordé en fonction d’un critère de revenu et tient compte des charges de famille.

La réforme de la taxe d’habitation préserve l’autonomie financière des collectivités. En effet, la méthode retenue par le Gouvernement, à savoir le recours à un dégrèvement, préserve le versement du produit fiscal aux collectivités.

3.1.6. La mise en œuvre de la taxe sur les services numériques

La taxe sur les services numériques a été introduite par la loi du 24 juillet 2019 afin de répondre à un impératif d’équité fiscale. Elle permet de taxer les recettes de services de ciblage publicitaire et d’intermédiation numérique fournis par les grandes entreprises du secteur numérique qui tirent une part significative de leurs revenus de la participation d'internautes localisés en France. Les recettes se sont élevées pour la première année de mise en œuvre à 277 M€ en 2019.

3.1.7. Depuis 2017, une évolution spontanée des recettes dynamique, compensée par la hausse des transferts

Entre 2017 et 2018, les recettes fiscales nettes ont été stables. L’évolution spontanée des recettes a permis de financer les baisses d’impôts, comme la réforme de la taxe d’habitation, la baisse du taux d’impôt sur les sociétés ou la transformation de l’impôt de la solidarité sur la fortune.

Entre 2018 et 2019, les recettes fiscales nettes ont connu une exécution en nette baisse, passant de 295,4 Md€ en 2018 à 281,3 Md€ en 2019. Malgré le dynamisme de l’activité et la croissance spontanée des recettes, le montant des recettes fiscales nettes a structurellement diminué sous l’effet de la hausse des transferts de fiscalité en dehors du champ de l’État. En 2019, la transformation du CICE en allègement de cotisations sociales a conduit à augmenter à due concurrence la part de la TVA affectée à la sécurité sociale.

3.2. Des recettes non fiscales stables par rapport à 2018

Les recettes non fiscales se sont établies à 14,0 Md€ à fin 2019, en augmentation de + 0,1 Md€ par rapport à l’exécution 2018 et en hausse de + 1,5 Md€ par rapport à la LFI. La moitié de cette plus-value s’explique par des décisions prises en cours de gestion, à savoir la signature d’une convention judiciaire d’intérêt public avec la société Google le 12 septembre 2019 et la restitution à l’État d’une provision par une société de vente de matériels terrestres et maritimes (0,2 Md€).

Sur moyenne période, les recettes non fiscales sont globalement stables, proches d’un niveau de 14 Md€. En effet, à la différence des recettes fiscales, ces recettes ne sont pas directement corrélées à l’évolution de la situation économique, à l’exception des dividendes. Comme l’exécution de l’année 2016 le montre, des recettes exceptionnelles, au titre notamment des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence, peuvent conduire à l’augmentation ponctuelle du niveau des recettes non fiscales.

3.3. Un solde des comptes spéciaux en amélioration du fait du transfert au secteur privé d’une partie du capital de la Française des jeux

Le solde des comptes spéciaux ressort en 2019 à + 4,1 Md€, en progression par rapport à l’année 2018 (+3,2 Md€). L’exécution 2019 se situe 3,1 Md€ au-dessus de la prévision de la loi de finances initiale. Ce solde fortement excédentaire s’explique notamment par le solde positif du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (+1,7 Md€), du fait du report du reversement à 2020 au fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) des recettes de la privatisation de la Française des jeux.

La cession de parts de la Française des jeux et le fonds pour l’innovation et l’industrie.

L’État a procédé en novembre 2019 à l’introduction en bourse de la Française des jeux et à la cession d’une fraction des parts détenues par l’État dans cette entreprise. Elle a rencontré un large succès populaire, puisque plus de 500 000 ordres ont été réunis dans le cadre des offres à prix ouverts, destinées aux personnes physiques, aux détaillants du réseau FDJ et aux salariés.

Le nombre total d’actions FDJ cédées par l’État s’est finalement élevé à 99 320 000 pour un montant brut d’environ 1,9 Md€, soit environ 52% du capital de la FDJ au moment de la cession.

Ces recettes ont alimenté le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » et ont vocation à alimenter le fonds pour l’innovation et l’industrie, afin de financer des dispositifs de soutien à l’innovation de rupture.

L’évolution des dépenses en 2019 témoigne d’une exécution du budget pleinement maîtrisée
1. Une gestion 2019 maîtrisée

La loi de finances initiale pour 2019 a construit le budget sur des bases assainies.

Comme en 2018, le projet de loi de finances a permis de budgétiser à leur juste niveau les dépenses obligatoires et de renforcer ou positionner des provisions pour la couverture d’aléas (missions Défense et Agriculture), dans un souci d’amélioration de la sincérité du budget.

Pour la deuxième fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance. La LFR de fin d’année a été recentré sur les seules mesures ayant une incidence sur l’équilibre budgétaire de l’exercice en cours permettant à sa promulgation d’être avancée au 2 décembre 2019. La LFR a ainsi été l’unique support du schéma de fin de gestion, et notamment de l’ouverture des crédits permettant le financement des dépenses de personnel du mois de décembre. Comme en 2018, l’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances de fin de gestion – renforçant d’autant la portée de l’autorisation parlementaire.

La LFI pour 2019 prévoyait une augmentation du niveau de la norme de dépenses pilotables de 5,0 Md€ par rapport à la LFI pour 2018, en raison principalement du financement des priorités régaliennes du Gouvernement et de la revalorisation de la prime d’activité décidée en décembre 2018. Conformément à l’engagement du Gouvernement traduit dans la LFR, des économies à hauteur de 1 Md€ ont été réalisées en cours d’année 2019 afin de contribuer au financement des mesures d’urgence économiques et sociales annoncées par le Président de la République en décembre 2018.

L’objectif de -1 Md€ sur la norme de dépenses pilotables a été tenu tout en assurant le financement de dépassements significatifs constatés sur les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+0,8 Md€) au titre de la prime d’activité, dont le taux de recours s’est avéré supérieur aux prévisions et « Cohésion des territoires » (+0,8 Md€) au titre des APL, compte tenu du report de la réforme de prise en compte en temps réel des revenus des allocataires.

Au-delà de ces bons résultats sur la norme de dépenses pilotables, le Gouvernement a également amélioré l’objectif de dépenses qu’il s’était fixé en loi de finances initiale sur les dépenses totales de l’État (431,3 Md€). Cette amélioration par rapport à la LFI concerne principalement la charge de la dette (‑ 1,8 Md€ profitant notamment du contexte de taux bas) et le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne dont le dynamisme a été moins important qu’initialement prévu.

La norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État :

La norme de dépenses pilotables est définie à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui précise que cet agrégat est composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des taxes et recettes affectées, des dépenses des CAS (hors CAS « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

Cette norme permet d’appréhender les dépenses sur lesquelles des arbitrages en budgétisation ou en gestion sont possibles pour respecter la trajectoire de dépenses sur laquelle s’est engagé le gouvernement.

Le tableau ci-dessous détaille le passage des dépenses du budget général et des prélèvements sur recettes à la norme de dépenses pilotables :

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), défini au même article, y agrège les autres dépenses, comme par exemple les dépenses d’investissements d’avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales qui, de par leur nature, sont moins pilotables par l’action de l’État.

4.2. Une mise en réserve maintenue à 3 % et une fin de gestion mieux anticipée, vecteurs d’une meilleure exécution budgétaire

Afin de répondre à l’objectif de financement des mesures de pouvoir d’achat, le taux de mise en réserve a été maintenu à 3 % pour les autorisations d’engagement et crédits de paiement ouverts sur les crédits hors masse salariale et à un niveau égal à 0,5 % pour les crédits de masse salariale.

La mise en réserve initiale hors titre 2 a ainsi été stabilisée à 4,0 Md€ de crédits de paiement en 2019 (niveau équivalent à celui de 2018 – 3,9 Md€ et à mettre en regard de 2017 – 9,8 Md€). Ce faible niveau de mise en réserve a permis de renforcer la qualité de la gestion, puisqu’aucun dégel de la réserve de précaution n’a été nécessaire durant le premier semestre.

Dans la continuité de 2018, et conformément à la logique d’auto-assurance renforcée demandée à chaque ministère, le nombre d’actes nécessaires aux mouvements sur la réserve en cours d’année, a été réduit à 32 en 2019 – dont 14 relatifs à la fin de gestion – contre 116 en 2017, allégeant et simplifiant considérablement la gestion des différents programmes.

L’anticipation de la loi de finances rectificative de fin d’année, votée le 26 novembre 2019 et promulguée le 2 décembre 2019, a permis de fixer sereinement le schéma de fin de gestion dès fin novembre et donné une plus grande visibilité à l’ensemble des gestionnaires de la chaîne budgétaro-comptable de l’État.

Il convient par ailleurs de souligner qu’une très grande majorité des annulations en loi de finances rectificative a porté sur les crédits mis en réserve.

Enfin, le recul de la date de fin de gestion effective du 11 au 13 décembre, puis de trois jours ouvrés supplémentaires (18 décembre), et le traitement favorable des demandes de dérogations à la date de fin de gestion ont permis de garantir un niveau d’exécution optimal au regard des besoins pour de nombreux responsables de programmes.

4.3. Des mouvements législatifs et réglementaires peu nombreux

4.3.1. Les modifications liées aux mesures législatives

La loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019 a procédé à des ajustements de crédits en ouvertures et en annulations.

S’agissant du budget général, le solde des ouvertures et des annulations, net des remboursements et dégrèvements s’établit à -3,1 Md€ en AE et à -1,5 Md€ en CP.

Les ouvertures de crédits supplémentaires, nettes des ouvertures de remboursements et dégrèvements (7,7 Md€ en AE et en CP), ont porté sur un montant total de 2,5 Md€ en AE et 2,8 Md€ en CP. Ces ouvertures ont concerné essentiellement la mission « Solidarité, égalité et insertion des chances » à hauteur de 840 M€ en AE et 839 M€ en CP pour financer la dynamique plus forte qu’anticipée de la prime d’activité. Des crédits ont également été ouverts sur la mission « Cohésion des territoires » (808 M€ en AE et 805 M€ en CP) pour assurer l'équilibre du Fonds national d'aide au logement (FNAL) compte tenu du report de la réforme de prise en compte en temps réel des revenus et financer les renforts hivernaux ainsi que sur la mission « Sécurités » (211 M€ en AE et en CP) pour couvrir les besoins en matière de dépenses de personnel de la police nationale et de la gendarmerie nationale, notamment en matière d’heures supplémentaires.

4.3.2. Les mesures réglementaires

Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes :

4.3.2.1. Les modifications affectant la répartition des crédits

En 2019, aucun décret d’avance n’a été adopté confirmant ainsi l’assainissement de la gestion déjà observé en 2018.

4.3.2.2. Les modifications affectant (en augmentation ou en diminution) le volume des crédits

Sont venus modifier les crédits, les crédits reportés de 2018 vers 2019, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits, les annulations de crédits ainsi que les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes sur les comptes d’affectation spéciale.

Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2019 les reports de crédits vers la gestion 2020 décidés par arrêtés ministériels.

Les décrets d’annulation de fonds de concours

Les décrets n° 2019-752 du 19 juillet 2019, n° 2019-1354 du 12 décembre 2019 et n° 2020-84 du 4 février 2020 ont porté sur des annulations techniques relatives aux fonds de concours.

Les reports de crédits

La gestion 2019 a confirmé la rupture engagée en 2017 dans l’évolution du niveau des reports.

Les reports de crédits vers 2020 s’établissent à 1,9 Md€ sur le budget général en CP dont 0,8 Md€ de crédits généraux en baisse par rapport aux reports entrants de 2019 et au plus bas niveau constaté depuis 2006 concernant les reports généraux. Cette stabilisation à un niveau bas confirme les effets vertueux de la sincérisation de la budgétisation.

Ces reports ont été effectués dans un cadre très largement consensuel.

4.3.3. Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement

Le projet de loi de règlement comporte uniquement des annulations de crédits. Des annulations de crédits à hauteur de 3 Md€ en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont constatées sur le budget général, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements » (crédits évaluatifs). Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements se portent à 4,2 Md€ en AE et 0,9 Md€ en CP sur le budget général. Par ailleurs, 15,8 Md€ d’AE et 14,1 Md€ de CP sont annulés sur les comptes spéciaux.

Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.

4.4. Une évolution des dépenses du budget général orientée vers les politiques prioritaires

Conformément aux engagements du Gouvernement, certaines missions du budget de l’État ont connu une forte augmentation entre 2017 et 2019 :

• la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 5,5 Md€) en raison du financement de la montée en puissance des dépenses de prime d’activité ;

• la mission « Défense » (+ 2,3 Md€) conformément aux orientations de la loi de programmation militaire (LPM) ;

• la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » (+1,7 Md€), notamment pour financer l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et la politique du changement climatique ;

• la mission « Recherche et enseignement supérieur » (+0,9 Md€) notamment dans le cadre de la montée en charge des subventions versées à l’agence spatiale européenne et à l’agence nationale de la recherche.

Nb : l’absence d’exécution sur la mission « Crédits non répartis » s’explique par le fait que cette mission porte en LFI des crédits faisant l’objet en cours de gestion de versements à d’autres missions et qui sont donc comptabilisés dans l’exécution de ces dernières.

4.5. Des restes à payer en hausse et des charges à payer et dettes fournisseurs qui se stabilisent

Restes à payer, charges à payer et dettes fournisseurs

Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’Autorisations d’Engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de Crédits de Paiement.

Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.

Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises) a été constaté au titre de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.

Les dettes fournisseurs, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié et pour lesquelles la facture est parvenue, la mise en paiement n’ayant toutefois pas eu lieu avant le 31 décembre N.

4.5.1. Les restes à payer 2019 augmentent de 8Md€ principalement sur le périmètre du ministère des Armées du fait d’une importante politique d’investissements

*Budget Général – Budget Annexe (BAPOIA)– Comptes Spéciaux

Près de la moitié des restes à payer relèvent de la mission Défense (programmes 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense »).

Les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :

« Défense » (+6,5 Md€)

L’augmentation des restes à payer du programme 146 « Équipement des forces » (+ 2,2 Md€) est la conséquence du lancement en 2019 de programmes d’armements pour le renouvellement et la modernisation des équipements des forces armées à horizon 2030, conformément à la loi de programmation militaire 2019-2025. Cette hausse s’explique par le différentiel entre les engagements 2019 (13,0 Md€) et les paiements 2019 (10,8 Md€). Ce différentiel est ainsi dû, pour 1,2 Md€, à l’engagement de dépenses liées aux programmes à effets majeurs suivants : flotte logistique, CUGE (charge utile de guerre électronique) et M51.

L’augmentation des restes à payer du programme 178 « Préparation et emploi des forces » (+4,2 Md€) a pour origine le lancement des premiers marchés verticalisés [1] et pluriannuels dans le cadre de la nouvelle politique du maintien en condition opérationnelle aéronautique du ministère des armées. Cette hausse provient du solde entre les crédits d’AE massivement engagés sur 2019 (13,6 Md€) suite au lancement d’un nouveau cycle d’engagements initié en 2019 résultant de la réforme de la politique contractuelle de maintenance aéronautique, et les paiements constatés en 2019 (9,4 Md€). Cette différence résulte ainsi notamment des consommations de CP restant à réaliser au titre des marchés de MCO aéronautique verticalisés, pour la plupart engagés aux 3ème et 4ème trimestres 2019 (3,7 Md€ sur l’année) au titre des flottes suivantes : hélicoptères FENNEC, TIGRE, COUGAR et CARACAL, avions RAFALE (air et marine) et A400M.

« Aide publique au développement » (+1 Md€)

Concernant le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » (+1,2 Md€), la croissance des restes à payer est à relier à la mise en œuvre de l’engagement présidentiel à augmenter la part relative du budget de l’aide publique au développement dans la richesse nationale. Cet objectif est assorti d’une volonté de rééquilibrage de l’APD française vers l’aide bilatérale plutôt que multilatérale, et vers le don plutôt que vers les prêts : à ce titre, l’annuité 2019 a été marquée par une croissance sans précédent des moyens dédiés au principal outil de don bilatéral, à savoir l’aide-projet, financée sur le programme 209 et pour l’essentiel portée par l’Agence française de développement. L’augmentation de plus d’un milliard des engagements sur ce dispositif à décaissement pluriannuel (pour atteindre 1,6 Md€ d’AE) est à l’origine de la croissance des restes à payer. La croissance des restes à payer devrait se poursuivre, bien qu’à un rythme moins soutenu, sur les années à venir, au regard de l’ambition fixée et des moyens retenus pour y parvenir.

Les principales baisses relèvent des missions :

« Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » (-1,2 Md€)

Les restes à payer du programme 821 « Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » qui porte les avances de trésorerie pour les aides agricoles de la PAC connaissent une baisse de 1,14 Md€.

« Investissements d’avenir » (-549 M€)

Les autorisations d’engagement correspondant à l’intégralité du PIA3 ont été ouvertes en 2017, soit 10 Md€ sur les trois programmes de la mission, dont 3,37 Md€ ont été engagées sur le programme 422 « Valorisation de la recherche » (0,88 Md€ en 2017, 2,37 Md€ en 2018 et 0,12 Md€ en 2019). Les crédits de paiement ont été versés aux opérateurs chargés de mettre en œuvre le PIA3 sur la base des besoins de financements résultant des engagements pris envers les bénéficiaires des actions des trois programmes. S’agissant spécifiquement du programme 422, les crédits de paiement ouverts en 2018 (227 M€) et 2019 (568 M€) sont venus diminuer les restes à payer. C’est ce que décrit l’évolution des restes à payer entre 2018 et 2019 sur le programme (-448 M€). Ainsi, la décroissance continue des restes à payer sur ces programmes est la conséquence de leur caractère non pérenne.

4.5.2. L’évolution cumulée des charges à payer et des dettes fournisseurs se stabilise à un niveau comparable à celui de 2018

L’évolution de ces deux composantes des dettes non financières inscrites au passif du bilan de l’État apporte un éclairage sur la gestion des ministères. Si elles ne représentent qu’une partie des dépenses à venir, leur dynamique à la hausse ou à la baisse constitue un indicateur ainsi qu’un élément utile à la prévision et à la gestion budgétaire.

Le niveau du report de charges (charges à payer et dettes fournisseurs) au 31 décembre 2019 de la mission « Défense » est conforme à la trajectoire de réduction fixée par la loi de programmation militaire.

Les charges à payer sont en hausse entre 2018 et 2019 (+0,9 Md€ soit +9 %)

Ainsi, les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :

« Solidarité, insertion et égalité des chances » (+979 M€)

Les programmes 157 « Handicap et dépendance » et 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » cumulent l’essentiel des charges à payer de la mission. Concernant les deux principales prestations que constituent l’allocation adultes handicapés (AAH) et la prime d’activité, une progression sensible des montants liquidés par les caisses est constatée sur les mois de décembre 2018 et décembre 2019 (versement aux intéressés en janvier 2019 et janvier 2020), expliquant ainsi l’évolution constatée.

« Remboursements et dégrèvements » (+594 M€)

Les charges à payer du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » (crédits évaluatifs) connaissent une hausse sensible. Elles correspondent à des litiges pour lesquels, à la date de clôture, un dégrèvement a été décidé ou une décision défavorable à l’administration a été rendue sans pour autant avoir été exécuté. Au 31 décembre 2019, quatre affaires ont été identifiées pour un total de 594 M€, contre aucune en 2018.

« Cohésion des territoires » (+273 M€)

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » contribue à hauteur de 238 M€ à cette hausse, liée à l'effet sur le régime des allocations logement du décalage au 1er avril 2020 de la réforme de la contemporanéisation de la base ressources des APL. L'ajustement de la date d'effet de cette mesure d'économie affecte l'écart plus structurel entre les dépenses d'allocation payées par les régimes sociaux et les versements reçus de l'État par ces mêmes régimes sociaux.

« Culture » (+117 M€)

Des subventions d’investissement destinées aux opérateurs de l’État, dont les paiements s’étalent sur plusieurs années, composent la majeure partie des charges à payer de cette mission. Les évolutions significatives entre 2019 et 2020 se concentrent sur trois opérations de restauration de monuments historiques (Château de Villers-Cotterêts, Grand Palais et Notre-Dame de Paris) pour 91 M€.

« Justice » (+92 M€)

Cette augmentation est portée par le programme 107 « Administration pénitentiaire » et concerne le dispositif de santé des détenus.

En application de l’article 55 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, depuis le 1er janvier 2018, le dispositif « santé des détenus » est financé en totalité par la branche maladie du régime général (CNAMTS) et non plus par l’État. Néanmoins, dans le cadre de la réconciliation des dettes et des créances entre l’État et la Sécurité sociale, les charges à payer et les dettes fournisseurs correspondantes sont intégrées dans les comptes de l’État. Ainsi, à fin 2018, les charges à payer afférentes s’élevaient à 10 M€, tandis qu’à fin 2019, leur montant était de 92 M€ se décomposant en 26 M€ de cotisations et 66 M€ pour le ticket modérateur.

A l’inverse, les principales baisses relèvent des missions :

« Recherche et enseignement supérieur » (-473 M€)

La baisse importante constatée sur cette mission provient pour l’essentiel des programmes du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (MESRI). Sur le programme 193 « Recherche spatiale », la dette cumulée envers l'Agence Spatiale Européenne (constatation en charges à payer du solde de contribution restant à verser) a fait l’objet d’un large apurement en 2019, passant de 415 M€ à fin 2018 à 63 M€ fin 2019, soit une diminution de près de 352 M€. Sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », la charge à payer vis-à-vis de l'Agence Nationale de la Recherche a diminué de près de 91 M€ par rapport à l'année précédente. Si les décisions attributives de subventions ont été stables, les décaissements effectifs dans l'année au profit de l'Agence Nationale de la Recherche se sont avérés supérieurs.

« Écologie, développement et mobilité durables » (-163 M€)

Le programme 345 « Service public de l'énergie » connait une diminution des charges à payer (-193 M€) s'expliquant principalement par la baisse des intérêts de la dette à l'égard d'EDF (-21 M€) et par la diminution, en application des textes régissant la compensation des charges de service public de l'énergie des sommes dues par l'État à ce titre, à hauteur de -120 M€.

Les dettes fournisseurs sont en baisse significative entre 2018 et 2019 (-0,9 Md€ soit -21 %)

Ainsi, les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :

« Défense » (+773 M€)

L’augmentation des dettes fournisseurs est due en partie au recul de la date ultime de traitement des factures (du 13 au 18 décembre). Ces 4 jours supplémentaires ont permis de traiter en 2019 des factures qui avec le calendrier précédent auraient été enregistrées sur 2020, d’où une augmentation « mécanique » des charges à payer et dettes fournisseurs correspondantes dans la mesure où les factures ainsi traitées ne seront payées qu’en 2020.

A l’inverse, les principales baisses relèvent des missions :

« Travail et emploi » (-507 M€)

Cette diminution s’explique principalement par l’avancement du calendrier de fin de gestion qui permet de payer tous les soldes d’exonération suffisamment tôt dans le mois pour que leur encaissement par les organismes de sécurité sociale soit effectif avant la fin de gestion.

« Solidarité, insertion et égalité des chances » (-464 M€)

En 2019, un changement est intervenu dans le traitement comptable. Les dettes fournisseurs sur le périmètre de la mission portaient essentiellement des dettes auprès des organismes de sécurité sociale en particulier pour le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » qui porte la prime d’activité. Le changement de méthode de comptabilisation des charges à payer au 31 décembre 2019, avec intégration des dettes antérieures a ainsi abouti à solder le compte fournisseur dédié aux dettes État/organismes de sécurité sociale.

« Outre-mer » (-134 M€)

La diminution importante de la dette fournisseur en 2019 par rapport à 2018 est principalement liée aux exonérations de charges sociales du programme 138 « Emploi outre-mer ».

4.6. Une hausse limitée de la masse salariale en 2019 par rapport à 2018

Les dépenses brutes de titre 2 du budget général de l’État y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits atteignent 131,64 Md€ en 2019, dont 88,71 Md€ pour les dépenses de rémunération et 42,93 Md€ pour les contributions de l’État-employeur au CAS « Pensions ».

4.6.1. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2018

A périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général de l’État nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits atteignent 131,24 Mds€ en 2019 contre 129,22 Mds€ en 2018 (+1,6 %). Cette progression porte très majoritairement (à 72 %) sur les dépenses de rémunération (+1,6 % soit 1,43 Md€) et pour 28% sur les contributions au CAS « Pensions » (+1,4 % soit 0,59 Md€). L’augmentation est liée pour la majeure partie à la progression des dépenses des ministères suivants :

• Education nationale (+1,10 Md€ dont +0,73 Md€ HCAS) ;

• Intérieur (+0,66 Md€ dont +0,48 Md€ HCAS) ;

• Défense (+0,20 Md€ dont +0,15 Md€ HCAS) ;

• Justice (+0,15 Md€ dont +0,11 Md€ HCAS).

A l’inverse, les dépenses de T2 sont notamment en diminution dans les ministères de l’Action et des comptes publics (- 0,07 Md€) et de l’Economie et des finances (-0,02 Md€).

L’exécution 2019 marque donc une poursuite de l’inflexion initiée en 2018 dans la hausse continue des dépenses de personnel observée depuis 2014. Cette inflexion s’explique très largement par la stabilité du point d’indice et le niveau maîtrisée des enveloppes catégorielles, hors application du protocole Parcours Professionnels Carrières et Rémunérations (PPCR). Pour rappel, après une baisse ponctuelle en 2013 (- 0,3 %), liée principalement à l’extension en année pleine des suppressions nettes d’emplois en 2012, les dépenses de personnel hors CAS Pensions étaient reparties à la hausse à hauteur de +0,4 % en 2014, +0,5 % en 2015 pour atteindre +1,6 % en 2016 et +3,7 % en 2017.

Ce ralentissement de la dynamique en 2019 provient principalement d’une moindre contribution, en 2019 par rapport à 2018, des facteurs d’évolution propres à l’année courante (-0,4 Md€) qui a permis de compenser partiellement la progression importante du socle d’exécution N-1 entre 2018 et 2019 (+1,9 Md€).

En 2019, ce ralentissement est principalement dû à la baisse du facteur « Autres variations de dépenses de personnel » (+623 M€) qui avait été impacté en 2018 par la mise en œuvre de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG, et au schéma d’emplois (‑245 M€) traduisant les résultats de la poursuite en 2019 des réductions nettes des effectifs.

La progression des mesures catégorielles (+409 M€) s’explique notamment par la reprise de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » PPCR.

Progression de la masse salariale hors CAS pensions d’exécution à exécution

4.6.2. Les dépenses de personnel, hors contributions au CAS « Pensions », restent inférieures aux crédits prévus en LFI

Nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, les dépenses totales de titre 2 du budget général sont inférieures aux crédits autorisés en LFI 2019 (‑0,46 Md€), tant sur les dépenses de rémunération (- 0,10 Md€) que sur les dépenses de contributions au CAS « Pensions » (‑0,36 Md€).

Les dépenses de rémunération hors contribution aux pensions sont inférieures à la LFI (‑ 0,10 Md€), malgré des dépassements bruts à hauteur de +0,28 Md€ portés par les ministères suivants :

• Éducation nationale : +37,3 M€ par rapport à la LFI T2, dont +121,4 M€ en T2 HCAS ;

• Intérieur : +148,4 M€ par rapport à la LFI T2, dont +153,1 M€ en T2 HCAS ;

• Culture : +3,1 M€ par rapport à la LFI T2, dont +3,8 M€ en T2 HCAS ;

• Europe et des affaires étrangères : +2,5 M€ par rapport à la LFI T2, dont +0,3 M€ en T2 HCAS.

Ce dérapage limité est compensé par une sous-consommation brute de -0,65 Md€ par rapport à la LFI T2 réalisée par l’ensemble des autres départements ministériels, se décomposant en :

• Une sous-consommation brute de ‑0,37 Md€ en T2 HCAS, portée principalement par les ministères des Armées (‑ 112 M€ en T2 HCAS), de l’Action et des comptes publics (‑146 M€), de l’Agriculture (‑43 M€), de la transition écologique et solidaire (-12 M€), de la Cohésion des territoires (-14 M€) et des Services du Premier ministre (-21 M€) ;

• Des versements au CAS « Pensions » inférieurs de -0,28 Md€ par rapport à la LFI en raison d’assiettes de cotisations (rémunérations indiciaires et primes ouvrant droit à pension des agents titulaires civils et des militaires) plus réduites que prévue et d’une budgétisation conservatrice de ces dépenses.

4.6.3. Une évolution des emplois qui traduit le renforcement des missions régaliennes et la poursuite des plans de transformation tant dans les ministères que dans les opérateurs

Le plafond des autorisations d’emplois en loi de finances initiale pour 2019 s’établissait à 1 953 516 équivalents temps plein travaillés (ETPT), y compris les budgets annexes.

Ce plafond a été relevé à 1 953 810 ETPT en loi de finances rectificative pour tenir compte des créations d’emplois au ministère de l’agriculture pour assurer les missions des contrôles sanitaires et phytosanitaires dans l’hypothèse d’une sortie sans accord du Royaume-Uni de l’Union européenne et finaliser le paiement des aides PAC et au ministère de la culture pour tirer les conséquences des mouvements de bascule intervenus en cours de gestion 2019 entre le plafond des autorisations d’emplois du ministère et celui de ses opérateurs.

La consommation d’emplois constatée au cours de l’année 2019 s’établit à 1 930 282 ETPT y compris les budgets annexes. Elle est inférieure de 23 528 ETPT au maximum autorisé par la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative, et en augmentation de 7 033 ETPT par rapport à la consommation constatée en 2018.

La variation des effectifs sur le budget général en ETPT, par rapport à 2018 à périmètre courant, s’explique par :

• les conséquences de suppressions nettes d’emplois à hauteur de -1 047 ETPT. Il s’agit, du fait des décalages des dates moyennes des départs et des arrivées des agents, de +3 601 ETPT d’effet sur 2019 des 247 créations d’emplois (en ETP) réalisées en 2018 et de -4 648 ETPT des 3 601 suppressions d’emplois (en ETP) réalisées en 2019 ;

• l’effet des transferts d’emplois et des mesures de périmètre (+5 995 ETPT) en loi de finances initiale ;

• des corrections techniques à hauteur de -2 086 ETPT.

En ETP, l’évolution des effectifs entre le 31 décembre 2018 et le 31 décembre 2019 s’élève à -3 601 ETP à périmètre constant contre +206 ETP en 2018. Cette évolution résulte principalement des réformes entreprises au sein de l’éducation nationale (‑3 815 ETP) et de l’action et des comptes publics (‑2 082 ETP), contrebalancées par des mesures de renforcement des missions régaliennes réalisées au ministère de l’intérieur (+2 128 ETP), de la justice (+1 086 ETP), des armées (+999 ETP).

L’écart entre la consommation des emplois et le plafond d’emplois autorisé par le Parlement est analysé de façon détaillée, programme par programme, dans les rapports annuels de performances.

En 2019, la vacance sous plafond - c’est-à-dire l’écart entre les plafonds d’emplois votés par le Parlement pour chaque ministère et la consommation effective des emplois - s’établit à 1,2 % pour l’ensemble des ministères (BG+BA), soit 23 528 ETP. Cette vacance sera réévaluée dans le cadre de l’élaboration du PLF 2021.

Le plafond des opérateurs en loi de finances initiale pour 2019 s’établissait à 401 849 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en incluant les budgets annexes.

Ce plafond a été abaissé à 401 613 ETPT en loi de finances rectificative notamment pour tenir compte des mouvements de transferts intervenus en cours de gestion 2019 entre le plafond des autorisations d’emplois des ministères et celui des opérateurs.

Les effectifs des opérateurs en ETPT ont varié de ‑2 859 ETPT en 2019 par rapport à 2018 à périmètre courant. Cette évolution s’explique par :

• Les conséquences de suppressions nettes d’emplois à hauteur de ‑2 570 ETP portées principalement par les opérateurs des ministères du travail (-1 385 ETP), de l’action et des comptes publics (‑336 ETP). Des créations d’emplois ont été réalisées, notamment sur le périmètre du ministère de l’intérieur (+153 ETP) ;

• L’effet en année pleine des schémas d’emplois intervenus en 2018 pour ‑178 ETPT ;

• l’effet des transferts d’emplois et des mesures de périmètre (+299 ETPT) en loi de finances initiale et en loi de finance rectificative (‑259 ETPT);

• des corrections techniques à hauteur de -648 ETPT.

4.7. Une dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale en légère baisse par rapport à 2018

La dette de l’État au 31 décembre 2019 s’établit à 743 M€, soit une baisse de 128 M€ par rapport au 31 décembre 2018.

Il convient de souligner que l’encours de cette dette représente un peu moins de 2 % des dispositifs qui font l’objet d’une compensation par l’État. Les dispositifs compensés sont essentiellement constitués par des prestations à guichet ouvert (39 Md€) et par des dispositifs d’exonération compensés (6 Md€).

Compte-tenu de la très grande variabilité de ces dispositifs, la très faible variation du niveau de la dette depuis 2017 traduit les efforts menés pour rendre plus sincère l’exécution du budget de l’État.

4.8. Une poursuite de la nette progression des transferts aux collectivités territoriales, notamment du fait de la prise en charge par l’État des dégrèvements de taxe d’habitation.

4.8.1. Une nouvelle hausse des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales sous l’effet de nouveaux dégrèvements de taxe d’habitation

Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoires sont en progression de +5,6 Md€ (soit +5 %) par rapport à 2018, pour s’établir à 112 Md€, notamment sous l’effet de la progression des dégrèvements (+3,2 Md€[2]), liée à la réforme de la taxe d’habitation, et du dynamisme de la fiscalité transférée (+1,5 Md€, dont +1,2 Md€ résultant des DMTO). Les concours financiers plafonnés (38,3 Md€) se stabilisent par rapport à 2018. L’État finance ainsi la réduction de la fiscalité locale au profit des contribuables, tout en préservant les budgets locaux et donc les services publics de proximité.

Par rapport, à 2017, les transferts financiers de l’État ont progressé de 11,3 Md€ (+11 %), sous l’effet notable des dégrèvements (+7 Md€) et de la fiscalité transférée (+2,3 Md€).

Focus sur la suppression de la TH et la prise en charge des dégrèvements par l’État

En 2019, les dégrèvements de taxe d’habitation (TH) pris en charge par l’État se sont élevés à 10 560 M€. Ce montant est en très forte progression, augmentant de +3 852 M€, par rapport au montant constaté en 2018 (6 708 M€)

Cette forte hausse des dégrèvements en 2019 correspond principalement à la deuxième année de montée en charge de l’exonération progressive de taxe d’habitation pour les 80 % des ménages les plus modestes.

En effet, l’article 5 de la loi de finances pour 2018 a institué, à compter des impositions de 2018, un nouveau dégrèvement qui, s’ajoutant aux exonérations existantes, permet, de manière progressive sur trois ans, à environ 80 % des foyers d’être dispensés du paiement de la TH au titre de leur résidence principale d’ici fin 2020. En 2018 et 2019, la cotisation de TH restant à charge de ces foyers, après application éventuelle du plafonnement existant, a été abattue de 30 % puis de 65 %.

De façon à préserver l’autonomie financière des collectivités, l’État prend en charge les dégrèvements, dans la limite des taux et des abattements en vigueur pour les impositions de 2017.

Par conséquent, la perte de recettes pour les collectivités locales est supportée par l’État via le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ».

• Mission « Relations avec les collectivités territoriales » : un soutien historique à l’investissement local et un accompagnement des départements en difficulté financière

Les dépenses de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s’établissent à 3,4 Md€, en recul de -132 M€ par rapport à 2018, ce qui s’explique par la fin du fonds de soutien exceptionnel aux régions versé en 2018, mais en progression de 50,6 M€ par rapport à 2017.

Le soutien de l’État à l’investissement public local, via des dotations dédiées (DETR, DSIL, DPV et DSID), est maintenu à un niveau historique, soit 1 492 M€ en CP (+10 M€ par rapport à 2018, +419 M€ par rapport à 2017).

L’année 2019 a vu le versement du Fonds de stabilisation, à hauteur de 115 M€, à destination des départements connaissant une situation financière dégradée par rapport aux charges induites par le financement des allocations individuelles de solidarité (AIS).

Les dépenses exécutées en 2019 sur la mission ont également permis d’intervenir auprès des collectivités faisant face à des situations exceptionnelles :

• la collectivité de Saint-Martin, afin de participer au financement des travaux de reconstruction à hauteur de 16 M€ à la suite de l’ouragan Irma ;

• les collectivités touchées par des évènements climatiques pour 37 M€, et les communes du département de l’Aude suite aux inondations de l’automne 2018.

• Les prélèvements sur recettes et la TVA versée aux régions continuent de progresser

Le montant des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales s’établit à 40,9 Md€, enregistrant une progression de +565,4 M€ par rapport à 2018.

Ce résultat est principalement le fruit du dynamisme du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont la dépense s’établit à hauteur de 5,9 M€ (+430 M€ par rapport à 2018), dont la hausse avait été anticipée en loi de finances rectificative pour 2019. Ce niveau de transferts est à mettre en lien avec la hausse de l’investissement local (+15,1 % hors SGP, selon l’Insee) et de l’effet d’élargissement de l’assiette des dépenses de fonctionnement éligibles depuis 2017 en phase haute du cycle électoral.

Les PSR progressent également sous l’effet de l’augmentation des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (+299 M€), du fait de l’introduction en loi de finances initiale pour 2019 d’un PSR de compensation d’exonération de CFE au profit des entreprises réalisant un chiffre d’affaires inférieur ou égal à 5 000 € par an (+150 M€ environ), ainsi que par l’élargissement de la compensation de l’exonération de TH pour les personnes de condition modeste (+110 M€ environ). Les autres compensations composant ce PSR progressent de près de 40 M€.

Enfin, la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) versée aux régions en substitution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) depuis le 1er janvier 2018, qui est restée stable pour les autres catégories de collectivités, marque une nouvelle progression par rapport à 2018, à hauteur de +92 M€, pour un montant total de 4 292 M€. Ainsi, ce sont +267 M€ de recettes supplémentaires qui ont été versées, en 2019, aux régions par rapport au montant de la DGF de 2017 (4 025 M€).

4.8.2. Évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

4.9. Une contribution française au budget européen légèrement inférieure à la LFI

La contribution de la France au budget européen est principalement retracée sous la forme d’un prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE). Le niveau du PSR-UE est estimé en loi de finances initiale sur la base du montant de crédits de paiement du budget européen voté. Toutefois, le PSR-UE peut varier fortement en cours d’année, notamment en fonction du niveau réel d’exécution des crédits européens.

Le montant du PSR-UE exécuté pour 2019 s’élève à 21,0 Md€ alors que la loi de finances initiale pour 2019 retenait une estimation de 21,4 Md€. La contribution française au budget européen en 2019 a donc été inférieure de 0,4 Md€ à la prévision.

Cette sous-exécution s’explique par deux principaux facteurs qui ne pouvaient être anticipés : la révision à la baisse, en cours d’année, des corrections sur les contributions des années antérieures dont devait s’acquitter la France, et la non adoption par l’autorité budgétaire d’un budget rectificatif procédant notamment à l’actualisation des clefs de contribution des États membres au budget de l’Union pour l’exercice en cours. Les effets de ces actualisations seront ainsi reportés sur les exercices suivants. Le prélèvement augmente de 380 € par rapport à 2018, reflétant la dynamique du cadre financier pluriannuel 2014-2020.

4.10. Une performance budgétaire en constante amélioration

Répartis en trois catégories, les indicateurs de performance du budget permettent de mesurer l’atteinte des objectifs définis pour chacun des programmes du budget de l’État. Pour l’exercice 2019, la répartition des indicateurs de performance était la suivante.

Répartition des sous-indicateurs (1543 sous-indicateurs) par catégorie pour l’exercice 2019

La réalisation pour l’exercice 2019 s’inscrit dans une tendance d’amélioration, constatée depuis 2016, du taux d’atteinte des cibles et d’amélioration globale de l’atteinte des objectifs des politiques publiques, mesurés par les indicateurs de performance. Il est à noter que le référentiel des indicateurs de performance a été profondément revu à partir de l’exercice 2016 pour le rendre plus pertinent, avec notamment la suppression de près de 25% des indicateurs ne reflétant pas la performance de l’action publique. Le taux de données non renseignées pour le rapport annuel de performance 2019 est en baisse cette année, à moins de 15%. Ce taux doit encore baisser pour permettre une meilleure exploitation du dispositif de performance, et l’étude spécifique des indicateurs dont les données sont manquantes fait partie des axes de travail des conférences de performance.

Graphique : évolution des degrés de réalisation des indicateurs de performance depuis 2007.
A noter, à partir de l’exercice 2016, une évolution majeure de simplification du référentiel de performance.

L’année 2019 est l’avant-dernière année du triennal concernant les cibles des indicateurs : les indicateurs devront atteindre en 2020 les prévisions fixées dans le projet de loi de finances 2018.

Pour l’exécution 2019, la performance de chacune des missions du budget est présentée dans le graphique ci-dessous (agrégation par mission des données de réalisation des indicateurs des programmes de la mission et des indicateurs spécifiques de niveau mission).

La priorité donnée en 2019 à certaines politiques publiques, comme la défense, la justice ou la sécurité, s’est accompagnée d’une amélioration des résultats mesurée par les indicateurs de performance.

Dans le domaine de la justice, la mise en œuvre du plan de transformation numérique (PTN) du ministère (105 M€ de CP en 2019), dont l'objectif majeur est la construction du service public numérique de la justice, s’est inscrite dans une conduite de projets maîtrisée. Ainsi, l’indicateur de suivi des grands projets informatiques montre une progression significative dans la maîtrise des coûts (diminution de l’écart budgétaire entre le coût initial et le coût constaté de 32,57 % en 2018 à 20,96 % en 2019) et des délais : (l’écart calendaire est passé de 24,68 % à 12,65 %).

De même, pour le programme « Administration pénitentiaire », les aménagements de peine pour les personnes placées sous écrous et condamnées a progressé pour la 3ème année consécutive. Ces aménagements permettent l’exécution de la peine dans la communauté, en favorisant l’insertion de la personne condamnée et une prévention plus efficace de la récidive. La mesure de surveillance électronique est actuellement la mesure la plus prononcée par l’autorité judiciaire (18,6 M€ en CP). Le placement à l’extérieur (PE) constitue une autre modalité d’aménagement de peine. Les personnes placées à l’extérieur sont prises en charge par des organismes ayant conclu une convention avec l’administration pénitentiaire. La rémunération versée par l’administration à ses partenaires associatifs dépend de la nature de la prestation (notamment, l’hébergement ou non de la personne sous-main de justice par l’association). La consommation au titre du PE s’est élevée à 8,4 M€ en AE et 8,6 M€ en CP.

Détail de la réalisation 2019 pour la mission « Justice »

Dans le domaine des sécurités, la progression des résultats peut s’illustrer par l’amélioration du taux de vacance des logements de la gendarmerie pour lequel une politique volontariste et régulière sur la durée est menée par la DGGN, quand bien même des facteurs exogènes impactent la performance (dans le cas présent, des causes sociologiques, ou les phénomènes de mutations par exemple). Le taux de vacance moyen des logements se situe à 4,7 % pour l’année 2019, soit 0,8 point en-dessous de la cible fixée (< 5,5 %). Le niveau atteint est la conséquence du seuil structurel que posent les contraintes de gestion (mobilité géographique croisée et décalage temporel des mouvements de personnel « entrant et sortant »), les impératifs de réorganisation (vacances de postes dans certaines unités dues à la priorisation des affectations dans des zones géographiques jugées plus sensibles) et l’évolution sociologique des familles de gendarmes (cohabitation dans un même logement des couples de gendarmes, célibat géographique...). La gendarmerie maintient par ailleurs sa vigilance sur l’optimisation du parc immobilier et mène une politique volontariste de réduction des principales causes de vacances durables identifiées.

Détail de la réalisation 2019 pour la mission « Sécurités »

PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET ET D’APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2019

exposé général des motifs par articles

DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1er AOÛT 2001

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ont modifié les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 concernant la loi de règlement dans ses articles 37 et 54.

Articles du projet de loi :

Conformément à l’article 37 modifié de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la loi de règlement :

I A. – comprend l’article liminaire mentionné à l’article 8 de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.

I – […] arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle : article 1er.

II – […] arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement : article 2.

III – […] approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues par l’article 30. Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes : article 3.

IV – Le cas échéant, la loi de règlement :

1° Ratifie les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année : sans objet cette année ;

2° Ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés : articles 4 (budget général), 5 (budgets annexes), 6 (comptes spéciaux - comptes à crédits) ;

3° Majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté : article 6 (comptes spéciaux non dotés de crédits – comptes à découverts) ;

4° Arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant : sans objet cette année ;

5° Apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial : cf. article 6 – IV ;

V – […] peut également comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu’à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics : sans objet cette année.

Annexes au projet de loi :

L’article 54 de la LOLF modifié établit la liste des annexes au projet de loi de règlement :

1er – Le développement des recettes du budget général et le montant des dépenses fiscales ;

2 – Des annexes explicatives, développant, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, en indiquant les écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts, et les modifications de crédits demandées. Elles présentent également l’écart entre les estimations et les réalisations au titre des fonds de concours : développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général ;

3 – Une annexe explicative présentant les recettes et les dépenses effectives du budget de l’État selon les conventions prévues au 3° de l’article 51 et comportant pour chaque programme, les justifications des circonstances ayant conduit à ne pas engager les dépenses correspondant aux crédits destinés à financer les dépenses visées au 5° du I de l’article 5 : recettes et dépenses du budget de l’État par section ;

4 – Les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement :

a) les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ;

b) la justification, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées, en précisant, le cas échéant, l’origine des dépassements de crédits exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ;

c) la gestion des autorisations d’emplois, en précisant, d’une part, la répartition des emplois effectifs selon les modalités prévues au e du 5° de l’article 51, ainsi que les coûts correspondants et, d’autre part, les mesures justifiant la variation du nombre des emplois présentés selon les mêmes modalités ainsi que les coûts associés à ces mesures ;

d) La présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 ;

e) Le montant des dépenses fiscales ;

5 – Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi que les modifications de crédits ou de découvert demandées. Ces annexes sont accompagnées du rapport annuel de performances de chacun d’entre eux, dans les conditions prévues au 4° ;

6 – Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité selon les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article 27 : rapports annuels de performances ;

7 – Le compte général de l’État, qui comprend la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes, parmi lesquelles la présentation du traitement comptable des opérations mentionnées au deuxième alinéa de l’article 8, une évaluation des engagements hors bilan de l’État ainsi que la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques avec leurs montants et leurs dates d’échéance. Il est accompagné d’un rapport de présentation, qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l’exercice ;

8 – L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné au I de l'article 23 de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée ;

9 – La liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l’année concernée. Conformément à l'article 11 de la loi organique 2013-906 du 11 octobre 2013 précitée relative à la transparence de la vie publique, cette liste présente, pour chaque département, collectivité d’outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie :

a) l’ensemble des subventions pour travaux divers d’intérêt local versées à partir de programmes relevant du ministère de l’Intérieur ;

b) l’ensemble des subventions versées à des associations.

Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée qui a proposé la subvention.

ARTICLES DU PROJET DE LOI
ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

PROJET DE LOI

DE RÈGLEMENT DU BUDGET

ET D’APPROBATION DES COMPTES

DE L’ANNÉE 2019

____

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l’action et des comptes publics,

Vu l’article 39 de la Constitution ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Décrète :

Le présent projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre de l’action et des comptes publics qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

Article liminaire
Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2019

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2019 s’établissent comme suit :

Exposé des motifs :

En 2019, le déficit public s’est établi à 3,0 % du PIB, après 2,3 % du PIB en 2018. Cette hausse est liée au coût temporaire de la bascule du CICE en allègement de charges, sans lequel le déficit aurait été de 2,1 % du PIB en 2019. L’ajustement structurel réalisé en 2019 s’établirait ainsi à +0,1 point de PIB.

Les dernières estimations de l’INSEE concernant l’année 2018 conduisent à un solde structurel revu en hausse et quasiment en ligne avec celui sous-jacent à la LPFP 2018-2022 en 2018. En s’améliorant de 0,1 point de PIB en 2019, ce dernier reste proche de la trajectoire de la LPFP, avec un écart de solde structurel de seulement -0,1 point de PIB en 2019 par rapport à la programmation, malgré la mise en œuvre des mesures d’urgence décidées postérieurement à la LPFP. En cumul sur 2018-2019, l’écart à la programmation atteint 0,2 pt de PIB.

L'écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s'explique par l'arrondi au dixième des différentes valeurs.

Enfin, afin de donner plus de temps à l’évaluation parlementaire, le calendrier de dépôt du projet de loi de règlement sur 2019 est avancé. En conséquence, les données du présent article s’appuient s’agissant du PIB sur les comptes trimestriels de l’INSEE, les comptes nationaux étant rendus publics au mois de mai.

Article 1er
Résultats du budget de l’année 2019

I – Le résultat budgétaire de l’État en 2019, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de – 92 685 941 144,57 €.

II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2019 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

Exposé des motifs :

Le solde budgétaire de l’exercice 2019 s’établit à - 92,7 Md€, en amélioration de 5,0 Md€ par rapport à celui prévu par la loi de finances rectificative pour 2019 (- 97,7 Md€). Le solde d’exécution budgétaire 2019 excède également de 15,0 Md€ la prévision établie par la LFI 2019.

(en Md€)	Exécution 2018	LFI 2019	LFR 2019	Exécution 2019
Recettes nettes du budget général	252,8	229,3	236,9	239,2
Dépenses nettes du budget général	329,7	338,0	336,5	336,1
Solde des comptes spéciaux (hors FMI)	0,8	1,0	1,8	4,0
Solde des budgets annexes	0,1	0,0	0,1	0,2
Solde budgétaire (hors FMI)	-76,0	-107,7	-97,7	-92,7

Cette amélioration est principalement due à :

- un rendement des recettes nettes de l’État supérieur au niveau attendu (2,3 Md€ au-dessus de la loi de finances rectificative et 9,9 Md€ au-dessus de la loi de finances initiale), essentiellement dû à une amélioration de 2,1 Md€ des recettes fiscales nettes, principalement grâce à une plus-value de 1,7 Md€ de l’impôt sur les sociétés, liée pour l’essentiel au report à 2020 de l’issue d’un contentieux unitaire dont le dénouement était attendu en 2019. La baisse de 13,6 Md€ des recettes nettes du budget général par rapport à l’exécution 2018 s’explique en grande partie par l’attribution d’une part croissante du produit de TVA à la Sécurité sociale, en compensation des allègements de charge pérennes se substituant au CICE et par la compensation par l’État de la deuxième tranche de suppression de la taxe d’habitation pour 80% des foyers.

- une maîtrise des dépenses, avec un niveau d’exécution des dépenses pilotables 1,0 Md€ au-dessous du niveau présenté dans la loi de finances initiale pour 2019. Le Gouvernement a mis en œuvre les mesures d’urgence économiques et sociales votées par le Parlement en assurant un strict respect de l’autorisation parlementaire en ne procédant, pour la deuxième année successive et en rupture avec les pratiques précédentes, à aucune ouverture ou annulation de crédits par décret d’avance. Au global, on observe une amélioration des dépenses nettes du budget général de 1,9 Md€ par rapport à la LFI, liée à des économies réalisées en gestion pour financer les mesures d’urgences, comme le Gouvernement s’y était engagé, et à l’amélioration de la charge de la dette.

- une contribution positive des comptes spéciaux, avec un solde excédentaire de 4,0 Md€ du fait, principalement, du solde excédentaire de 3,4 Md€ des comptes d’affectation spéciale. Le compte « Participations financières de l’État », prévu en équilibre en loi de finances initiale, présente, à lui seul, un excédent de 1,7 Md€, principalement du fait des recettes issues de la cession d’une partie du capital détenu par l’État dans la Française des jeux.

L’intégration des budgets annexes dans le solde majore celui-ci de 0,2 Md€.

Le solde budgétaire de l’exercice 2019 conduit la France à maintenir son déficit public à 3,0 % du PIB, après 2,3 % du PIB en 2018. Cette hausse est liée au surcoût temporaire de la bascule du CICE en allègement de charges, sans lequel le déficit se situe à 2,1 % du PIB en 2019.

Article 2
Tableau de financement de l’année 2019

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2019 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :

Exposé des motifs :

Le tableau de financement évalue le besoin de financement de l’État et les ressources mobilisées pour y répondre. Il retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire de l'État.

Le besoin de financement de l’État s’établit in fine à 220,5 Md€ en 2019. Il est inférieur de 16,1 Md€ à celui projeté en loi de finances initiale pour 2019 (LFI), en raison d’un déficit budgétaire moins élevé que prévu. Le déficit à financer a atteint 92,7 Md€, soit une amélioration de 15,0 Md€ par rapport à la LFI. Les amortissements de titres d’État à moyen et long terme ont été de 130,2 Md€, comme anticipé en LFI.

Les autres besoins de trésorerie ont été de - 2,4 Md€, contre - 1,3 Md€ en LFI. Ce montant est négatif car il inclut la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu’elle ne génère pas de besoin en trésorerie. Cette dépense s’est élevée à 2,8 Md€ en 2019.

Les ressources de financement comprennent en premier lieu 200,0 Md€ d’émissions de titres à moyen et long terme, nettes des rachats, dans le respect du programme d’émission prévu en LFI.

Les autres ressources de trésorerie se sont élevées au total à 20,6 Md€, en hausse de 17,1 Md€ par rapport à la LFI.

Elles correspondent essentiellement aux primes, nettes des décotes, enregistrées à l'émission des titres à moyen-long terme. En effet, afin de répondre à la demande de marché et de minimiser ainsi le coût de financement, l’État réémet régulièrement des titres à partir de souches obligataires créées antérieurement, dont les caractéristiques ne changent pas. En particulier, les taux de coupons des titres sont fixés avant leur émission, tandis que les taux d’intérêt fluctuent en permanence sur les marchés. Les primes et décotes à l’émission des titres compensent la différence, sur la durée de vie des titres, entre le montant des coupons qui seront versés et le taux de marché à l’émission. Si le coupon servi par un titre est supérieur au taux de marché à l’émission de ce titre, les souscripteurs paient à l’émission un prix d’achat supérieur à la somme qui sera remboursée à échéance (la valeur faciale du titre ou « pair ») : une « prime à l’émission » est alors enregistrée en trésorerie. Dans le cas contraire, une « décote à l’émission » apparaît (l’État reçoit moins que la valeur faciale du titre).

En 2019, les taux de moyen-long terme ont baissé continûment du début d’année jusqu’à fin août, atteignant des niveaux historiquement bas (- 0,4 % sur le taux à 10 ans en août 2019). En conséquence, les taux de coupon des titres émis étaient la plupart du temps plus élevés que les taux de marché à l’émission, occasionnant la réception en trésorerie d’un volume important de primes à l’émission, à hauteur de 21,2 Md€ après 11,3 Md€ en 2018. Les primes et décotes impactent la trésorerie de l’État mais sont en revanche neutres sur le budget de l’État.

Par ailleurs, les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont augmenté de 11,5 Md€ par rapport à fin 2018, contre une hausse de 11,0 Md€ anticipée en LFI. La hausse qui était anticipée en 2019 correspond au rapatriement de la trésorerie d’établissements publics, qui dérogeaient jusqu’alors au principe de centralisation des dépôts au Trésor, ainsi qu’à l’attribution au fonds pour l’innovation du produit de privatisations, déposé sur un compte au Trésor rémunéré. Une partie des privatisations envisagées n’a pas eu lieu, mais les autres déposants ont globalement augmenté leur encours déposé au Trésor. Ces dépôts incluent notamment l’essentiel des trésoreries des collectivités locales et des établissements publics, centralisées au Trésor. Les entités déposantes étant nombreuses et autonomes, il n’est généralement pas possible d’anticiper avec précision les variations de cette ressource en trésorerie.

Ces ressources additionnelles et les moindres besoins de financement ont permis en conséquence, d’une part, de diminuer l’endettement à court terme de 6,0 Md€, contre une hausse de 15,0 Md€ envisagée en LFI. Elles ont contribué d’autre part à augmenter de 5,7 Md€ la trésorerie disponible en fin d’année, contre une baisse anticipée de 5,1 Md€ en LFI.

La variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an s’établit à 71,1 Md€ en valeur faciale sur l’année 2019, soit un niveau conforme au plafond fixé par la loi de finances initiale et maintenu inchangé dans la loi de finances rectificative du 2 décembre 2019.

Article 3
Résultat de l’exercice 2019
Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

I. – Le compte de résultat de l’exercice 2019 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l’exercice 2019 s’établit à – 84 637 762 232,93 € :

Tableau des charges nettes :

Tableau des produits régaliens nets

Tableau de détermination du solde des opérations de l’exercice

II. – Le résultat comptable de l’exercice 2019 est affecté au bilan à la ligne « report des exercices antérieurs ».

III - Le bilan, après affectation du résultat comptable, s’établit comme suit :

IV – L’annexe du compte général de l’État de l’exercice 2019 est approuvée.

Exposé des motifs :

Le solde de l'exercice 2019 s’établit à – 84,6 Md€, soit une baisse de 32,9 Md€ par rapport au solde de 2018 (- 51,7 Md€). Cette baisse est essentiellement liée à la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales pérenne.

En effet, la principale explication de l’évolution du résultat comptable de 2019 réside dans la baisse importante des produits fiscaux nets (- 21,3 Md€), en particulier une forte baisse du produit net de TVA
( 32,0 Md€) afin de compenser les baisses de ressources de la Sécurité sociale, notamment à la suite de la transformation du CICE en allègements de charges.

Les charges nettes (379,5 Md€ en 2019) sont, par rapport à 2018, en hausse de + 13,5 Md€, résultant principalement de deux mesures favorables au pouvoir d’achat des ménages : revalorisation de la prime d’activité (+4,1 Md€), notamment dans le cadre des mesures d’urgence économique et sociale, dégrèvement progressif de taxe d'habitation pour 80% des foyers, compensé aux collectivités territoriales (+ 3,9 Md€).

L’actif de l’État poursuit sa hausse, de 27,7 Md€, traduisant la poursuite du dynamisme de la politique d’investissement de l’État depuis 2016 :

-la hausse des immobilisations corporelles se poursuit (+12,6 Md€), sous l’effet d’une politique d’investissement permettant non seulement le maintien en l’état de l’actif corporel de l’État mais aussi la mise en service d’équipements nouveaux ou rénovés, notamment routiers et militaires.

-l’augmentation des immobilisations financières, de 5,1 Md€, est liée à l’augmentation de la participation de l’État dans les secteurs stratégiques, par exemple le secteur énergétique, ainsi qu’à l’appréciation de la valeur des participations contrôlées par l’État (+3,1 Md€).

Enfin, les créances connaissent une augmentation de 5,8 Md€ principalement liée à la mise en œuvre du prélèvement à la source (+5,0 Md€, produit à recevoir au titre de l’exercice 2019 pour les redevables effectuant un versement mensuel ou un paiement trimestriel début 2020).

Le passif de l’État augmente de 102,7 Md€ par rapport à 2018, soit à un rythme plus rapide que l’actif, principalement sous l’effet du poids de la dette, qui représente 75 % du passif total. Les dettes financières, augmentent de 65,7 Md€ en 2019 afin de financer la perte patrimoniale de nouveau constatée en 2019.

Au total, il résulte de ces évolutions de l’actif et du passif une baisse de la situation nette de l’État, qui s’établit à - 1 370 Md€, inférieure de 75,0 Md€ au niveau constaté fin 2018.

Article 4
Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur le budget général au titre de l’année 2019 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Le montant des dépenses relatives au budget général au titre de l’année 2019 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits de paiement ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

Exposé des motifs :

L’objectif de dépense fixé par la loi de finances initiale de 2019 a été tenu. En effet, les dépenses brutes du budget général ont atteint en exécution 476,1 Md€. La LFR a augmenté de 5,6 Md€ les crédits initiaux pour atteindre une prévision totale hors remboursements et dégrèvements d’impôts de 336,5 Md€, soit
0,4 Md€ au-dessus du montant des dépenses nettes exécutées (336,1 Md€).

Ce résultat confirme la poursuite de l’amélioration de la sincérité initiée lors du budget 2018. Pour la deuxième année consécutive, l’exécution 2019 ne s’est accompagnée d’aucun décret d’avance, renforçant d’autant la portée de l’autorisation parlementaire.

Le projet de loi de règlement contient des données relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement consommés durant l'année qui peuvent différer à la marge avec celles contenues dans les rapports annuels de performance. Ces derniers, en raison du temps nécessaire à leur confection, se basent en effet sur des données d’exécution qui peuvent encore varier très faiblement en raison des derniers travaux techniques de bascule des engagements.

L’analyse de l’exécution 2019 montre que les principales missions portant les dépenses sont, dans l’ordre décroissant, les suivantes (contributions aux pensions comprises) :

- Enseignement scolaire : 72,7 Md€ ;

- Défense : 44,9 Md€ ;

- Engagements financiers de l’État : 40,6 Md€ ;

- Recherche et enseignement supérieur : 28,0 Md€ ;

- Solidarité, insertion et égalité des chances : 24,7 Md€ ;

- Sécurités : 20,5 Md€ ;

- Cohésion des territoires : 17,6 Md€.

Le résultat de l’exécution budgétaire 2019 par missions et programmes illustre le strict respect des priorités identifiées par le Parlement : dans un contexte général de maîtrise des dépenses des ministères, les augmentations de crédits décidées ont été exécutées, en particulier sur les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 4,7 Md€ par rapport à l’exécution 2018), « Défense » (+1,4 Md€) et « Ecologie, développement et mobilités durables » (+0,6 Md€).

Article 5
Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les budgets annexes au titre de l’année 2019 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Les résultats relatifs aux budgets annexes au titre de l’année 2019 sont arrêtés par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

Exposé des motifs :

Le solde du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) ressort à + 105,7 M€ en 2019 contre une prévision de - 7,4 M€ en loi de finances initiale pour 2019, soit une amélioration de 113 M€. Des recettes excédentaires sont constatées principalement sur les redevances de route + 11 M€, la taxe de l’aviation civile + 44,4 M€, et la taxe solidarité hors plafond 57,6 M€.

Le solde du budget annexe « Publications officielles et information administrative » (BAPOIA) ressort quant à lui à + 58,5 M€ en 2019, soit une amélioration de + 46,7 M€ par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2019, qui s’explique principalement par de moindres dépenses notamment sur les achats et services extérieurs (- 20,2 M€ par rapport à la LFI 2019), les charges de personnel (- 3 M€ par rapport à la LFI 2019), ainsi que des dépenses d’acquisitions immobilières inférieures de 4,2 M€ aux prévisions. Les recettes enregistrent, quant à elles, une plus-value de + 20,3 M€ principalement liée aux ventes de produits (+ 19,4 M€ par rapport aux prévisions).

Au total, les budgets annexes améliorent le solde budgétaire de l’État à hauteur de 0,2 Md€.

Article 6
Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés.
Affectation des soldes

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux est arrêté, au 31 décembre 2019, par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Les résultats des comptes spéciaux sont arrêtés, au 31 décembre 2019, par mission et programme aux sommes mentionnées dans les tableaux ci-après. Les crédits de paiement ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme indiqué dans ces tableaux.

III. Les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2020 sont arrêtés, à la date du 31 décembre 2019, aux sommes ci-après :

IV. Les soldes arrêtés au III sont reportés à la gestion 2020 à l’exception :

a) d’un solde créditeur de 53 866 358,00 € concernant le compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » ;

b) d’un solde débiteur de 68 888 366,21 € concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » ;

c) d’un solde créditeur de 50 992 486,11 € concernant le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines » ;

d) d’un solde créditeur de 112 042 473,54 € concernant le compte d’opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques » ;

e) d’un solde débiteur de 7 487 439,69 € concernant le compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change ».

Exposé des motifs :

Depuis cinq ans, le solde excédentaire des comptes spéciaux hors FMI contribue à l’amélioration du solde budgétaire de l’État, l’exécution de 2019 enregistre un solde fortement excédentaire de 4,0 Md€.

(en Md€)	2015	2016	2017	2018	2019
Comptes d’affectation spéciale	1,3	2,9	1,2	0,2	3,4
Comptes de concours financiers	0,1	3,6	0,3	0,6	0,5
Comptes de commerce	0,2	0,2	3,9	0,0	0,0
Comptes d’opérations monétaires (hors FMI)	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1
Solde des comptes spéciaux (hors FMI)	1,6	6,8	5,5	0,8	4,0

Le solde excédentaire des comptes spéciaux (hors FMI) en 2019 (+ 4,0 Md€) enregistre une augmentation de 3,2 Md€ par rapport à 2018 (+ 0,8 Md€), qui s’explique principalement par le montant du solde des comptes d’affectation spéciale à hauteur de 3,4 Md€, imputable au solde du CAS « Participations financières de l’État » qui enregistre en 2019 un excédent de 1,7 Md€, suite au report à 2020 du reversement au fonds pour l’innovation et l’industrie des recettes de privatisation de la Française des jeux.

Par ailleurs, le compte d’opérations monétaires « Opérations avec le FMI » retrace la variation annuelle du montant de la créance de la France sur le FMI. Conformément à l'article 23 de la LOLF, les opérations du compte d’opérations monétaires « Opérations avec le FMI » ont un caractère indicatif. Voté sans découvert autorisé en loi de finances initiale, celui-ci est ajusté, en loi de règlement, au montant du découvert effectivement constaté pendant l'année.

Ainsi, en 2019, la balance d’entrée du compte est débitrice de 20,09 Md€, correspondant à la quote-part de la France au capital du FMI et des prêts effectués dans le cadre de cet organisme. Elle est impactée par les opérations de l’année, débitrices à hauteur de 0,06 Md€, notamment au titre de prêts octroyés à l’Argentine sur la quote-part française au FMI. Au total, le découvert complémentaire demandé dans la loi de règlement correspond à la balance de sortie du compte, débitrice à hauteur de 20,15 Md€. Les montants sont détaillés ci-dessous :

N des comptes	Comptes spéciaux	Découverts complémentaires demandés	Explications
952	Opérations avec le Fonds monétaire international	20 151 072 459,65	Ce compte est doté pour mémoire. Il s’agit d’inscrire une autorisation de découvert correspondant au solde débiteur de 20 092 731 791,95 € repris au 1er janvier 2019 augmenté du solde débiteur des opérations de l’année 2019 de 58 340 667,70 €.

La loi de règlement procède au report du solde des comptes spéciaux, à l’exception des comptes mentionnés ci-dessous :

Sur le compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », il est proposé de ne pas reporter le solde créditeur de 53 866 358,00 € en balance d’entrée 2020, reports déduits. Ce solde, qui résulte de recettes supérieures aux dépenses au cours des dernières années, répond en recettes à l’annulation des crédits en loi de finances rectificative pour 2019 en dépense.

Sur le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », un solde débiteur de 68 888 366,21 € n’est pas reporté. Il correspond au montant des échéances en capital de l’année 2019 au titre des remises de dettes aux pays étrangers. Le développement desdites remises de dettes, détaillées par pays, en capital, intérêts capitalisés et intérêts, fait l’objet de l’annexe jointe au présent projet de loi et retracée dans le développement des opérations constatées aux comptes spéciaux.

Sur le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines », un montant de 50 992 486,11 € est proposé à l’annulation. Le reste du solde créditeur est reporté afin de conserver un montant prudentiel de trésorerie et pouvoir faire face, le cas échéant, à d’éventuelles dépenses exceptionnelles ou à une exécution dynamique.

Sur le compte d’opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques », il est proposé de ne pas reprendre le solde créditeur de 112 042 473,54 € en balance d’entrée 2020 dans la mesure où ce solde n’a guère de signification puisqu’il mêle des opérations budgétaires classiques (droits de seigneuriage en recettes, frais de fabrication en dépenses) et des opérations de bilan (variation de la circulation monétaire).

Sur le compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », le solde débiteur de 7 487 439,69 € n’est pas repris en balance d’entrée 2020. Il est soldé au 31 décembre de chaque année en application de l’article 20 de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor.

Par ailleurs, s’agissant des comptes spéciaux et conformément au 5° de l’article 54 de la loi organique
n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts, ainsi que les modifications de crédits demandés » font l’objet de l’annexe explicative jointe à la présente loi.

Fait à Paris, le 2 mai 2020

M. Édouard PHILIPPE

Par le Premier ministre :

Le Ministre de l’action et des comptes publics

M. Gérald DARMANIN

[1] Initiés dans le cadre de la réforme du maintien en conditions opérationnelles (MCO) aéronautique décidée en 2018, ces contrats confient la responsabilité de la quasi-totalité de la maintenance des équipements (fonctions logistiques, réparation, entretien, etc.) à un maître d'œuvre unique et sur une durée plus longue.

[2] Les dégrèvements de fiscalité pris en charge par l’État progressent de 3,2 Md€ entre 2018 et 2019 pour s’établir à 18,9 Md€ (contre 15,7 Md€ en 2018). Il convient de préciser que cette hausse est la résultante d’un double mouvement :

- une hausse de +3,8 Md€ de dégrèvements taxe d’habitation (explicité dans l’encart dédié) ;

- une baisse de -0,6 Md€ de dégrèvements de contribution économique territoriale (CET).

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

ARTICLES DU PROJET DE LOI ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

ARTICLES DU PROJET DE LOI
ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE