EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi ratifie huit ordonnances adoptées en application de l’article 11 de la loi n° 2020‑290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de codiv‑19.
Cet article comporte en effet diverses dispositions habilitant le Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance afin notamment de faire face aux conséquences économiques, financières, sociales et de nature administrative de la propagation de l’épidémie de covid‑19 et des mesures prises pour limiter cette propagation et notamment de prévenir et limiter la cessation d’activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l’emploi.
Sept ordonnances ont été publiées le 26 mars 2020.
Une huitième ordonnance, qui comporte des dispositions diverses prises sur le fondement de plusieurs habilitations figurant au sein du même article 11 a été publiée le 23 avril 2020.
En application de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020 précitée, le projet de loi de ratification de ces ordonnances doit être déposé devant le Parlement au plus tard dans un délai de deux mois à compter de leur publication.
L’article 1er ratifie l’ordonnance n° 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure.
Cette ordonnance est prise sur le fondement du c) du 1° du I de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020 qui autorise le Gouvernement a modifié les obligations des personnes morales de droit privé exerçant une activité économique à l’égard de leurs clients et fournisseurs ainsi que des coopératives à l’égard de leurs associés‑coopérateurs, notamment en termes de délais de paiement et pénalités et de nature des contreparties. Sont concernés les contrats résolus entre le 1er mars 2020 et le 15 septembre 2020 portant sur les voyages à forfait (II et III de l’article L. 211‑14 du code du tourisme), les services de voyage définis aux 2°, 3° et 4° du I de l’article L. 211‑2 du code du tourisme (par exemple, offre d’hébergement) y compris lorsqu’ils sont vendus par les associations, notamment celles organisant sur le territoire national des accueils collectifs de mineurs à caractère éducatif mentionnés à l’article L. 227‑4 du code de l’action sociale et des familles. Ne sont pas concernés par cette ordonnance la vente des titres de transports réglementée par le droit international et la législation de l’Union européenne sur les droits des passagers.
Cette ordonnance pose le principe, selon lequel, par dérogation aux dispositions en vigueur le professionnel ou l’association peut proposer, à la place du remboursement de l’intégralité des paiements effectués, un avoir valable dix‑huit mois ou une proposition de prestation identique ou équivalente. L’ordonnance n° 2020‑315 du 25 mars 2020 a donc pour but de soutenir les entreprises du tourisme face au risque de dégradation de leurs trésoreries ou de défaillances, tout en protégeant les consommateurs, qui pourront se faire rembourser s’ils n’utilisent pas l’avoir.
L’article 2 ratifie l’ordonnance n° 2020‑316 du 25 mars 2020 relative au paiement des loyers, des factures d’eau, de gaz et d’électricité afférents aux locaux professionnels des entreprises dont l’activité est affectée par la propagation de l’épidémie de covid‑19, sans y apporter de modification.
Cette ordonnance est prise sur le fondement du g du 1° du I de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020 qui habilite le Gouvernement à reporter intégralement ou à étaler le paiement des loyers, des factures d’eau, de gaz et d’électricité afférents aux locaux professionnels et commerciaux et de renoncer aux pénalités financières et aux suspensions, interruptions ou réductions de fournitures susceptibles d’être appliquées en cas de non‑paiement de ces factures, au bénéfice des microentreprises dont l’activité est affectée par la propagation de l’épidémie.
Cette ordonnance interdit l’interruption, la suspension ou la réduction de la fourniture d’électricité, de gaz et d’eau pour les très petites entreprises affectées par la propagation de l’épidémie, à compter de l’entrée en vigueur de l’ordonnance et jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire. Elle rend également possible pour ces entreprises de demander, sans pénalité financière, le report et l’échelonnement du paiement des factures d’électricité, de gaz et d’eau exigible pour cette période. Enfin, elle permet la neutralisation des effets du non‑paiement des loyers et charges locatives afférents aux locaux professionnels et commerciaux dont l’échéance de paiement intervient entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai de deux mois après la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire.
L’article 3 ratifie l’ordonnance n° 2020‑317 du 25 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid‑19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.
Le a) du 1° du I de l’article 11 de la loi n° 2020‑290 du 23 mars 2020 a en effet habilité le Gouvernement à prendre toutes mesures d’aide directe ou indirecte aux personnes physique ou morale dont la viabilité est mise en cause, notamment par la mise en place de mesures de soutien à la trésorerie de ces personnes ainsi que d’un fonds dont le financement sera partagé avec les régions, les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution, la Nouvelle‑Calédonie et toute autre collectivité territoriale ou établissement public volontaire.
Cette ordonnance crée ainsi, pour une durée de trois mois, un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la crise sanitaire. L’ordonnance permet la prolongation de la durée d’intervention du fonds par décret pour une durée de trois mois maximum.
Le dispositif est financé par l’État. L’ordonnance prévoit la possibilité pour les régions, les collectivités d’outre‑mer, la Nouvelle‑Calédonie et toute autre collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de contribuer au financement du dispositif. Des conventions bilatérales avec l’État devront préciser le montant et les modalités de ces contributions.
L’ordonnance renvoie à un décret la définition du champ d’application du dispositif, des conditions d’éligibilité et d’attribution des aides, de leur montant ainsi que des conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Elle précise, afin de s’assurer du bien‑fondé de la dépense publique correspondante, les conditions du contrôle a posteriori par les agents de la DGFIP des éléments déclarés par les entreprises ayant bénéficié d’aides versées par le Fonds de solidarité.
L’article 4 ratifie l’ordonnance n° 2020‑318 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles relatives à l’établissement, l’arrêté, l’audit, la revue, l’approbation et la publication des comptes et des autres documents et informations que les personnes morales et entités dépourvues de personnalité morale de droit privé sont tenues de déposer ou publier dans le contexte de l’épidémie de covid‑19.
Le g) du 2° du I de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020 habilite le Gouvernement à simplifier, préciser et adapter les règles relatives à l’établissement, l’arrêté, l’audit, la revue, l’approbation et la publication des comptes et des autres documents que les personnes morales de droit privé et autres entités sont tenues de déposer ou de publier, notamment celles relatives aux délais, ainsi qu’à adapter les règles relatives à l’affectation des bénéfices et au paiement des dividendes.
Cette ordonnance proroge plusieurs délais s’appliquant aux personnes morales et entités de droit privé dépourvues de personnalité morale pour la présentation de leurs comptes annuels ou l’approbation de ceux‑ci.
L’article 5 ratifie l’ordonnance n° 2020‑319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de covid‑19.
Le f) du 1° du I de l’article 11 de la loi du 20 mars 2020 permet d’adapter par ordonnance les règles de passation, de délais de paiement, d’exécution et de résiliation, notamment celles relatives aux pénalités contractuelles, prévues par le code de la commande publique ainsi que les stipulations des contrats publics ayant un tel objet.
Cette ordonnance a pour objet d’adapter les règles de passation et d’exécution des contrats publics, notamment des contrats de la commande publique, afin de faire face aux difficultés rencontrées par les entreprises dans l’exécution de leur contrat mais aussi d’assurer la continuité de la satisfaction des besoins des personnes publiques.
Elle comporte les mesures nécessaires pour répondre aux besoins de trésorerie des entreprises, notamment par le versement d’avances supérieures au maximum autorisé par le code de la commande publique et le règlement financier de certains contrats par l’acheteur malgré la suspension de leur exécution. Elle met en place des mesures de protection en cas de difficultés ou d’impossibilité d’exécuter les prestations du fait de l’épidémie de covid‑19, telles que la prolongation des délais contractuels, l’exonération des pénalités ou l’indemnisation des surcoûts et des préjudices subis. Lorsque le contrat emporte occupation du domaine public et que les conditions d’exploitation de l’activité économique sont fortement dégradées, le versement des redevances domaniales est suspendu. Ces mesures s’appliquent nonobstant toute stipulation contractuelle moins favorable.
Afin d’éviter les ruptures d’approvisionnement pour les acheteurs, les contrats dont la durée d’exécution arrive à échéance pendant cette période peuvent être prolongés au‑delà de la durée maximale fixée par le code de la commande publique et les autorités contractantes sont autorisées à s’approvisionner auprès de tiers nonobstant d’éventuelles clauses d’exclusivité. Pour faciliter les modifications des contrats en cours d’exécution, les avenants aux marchés publics et aux délégations de service public qui entraîneraient une augmentation du montant du contrat de plus de 5 %, sont, par dérogation au code général des collectivités territoriales, dispensés de l’avis préalable de la commission d’appel d’offres ou de la commission de service public.
Enfin, l’ordonnance contient également des dispositions permettant d’adapter les procédures en cours qui ne peuvent être menées à leur terme du fait de la crise sanitaire, notamment en prolongeant les délais de réception des candidatures et des offres des entreprises ou en modifiant les modalités de mise en concurrence dont la mise en œuvre est compromise par les mesures de confinement.
L’article 6 ratifie l’ordonnance n° 2020‑320 du 25 mars 2020 relative à l’adaptation des délais et des procédures applicables à l’implantation ou la modification d’une installation de communications électroniques afin d’assurer le fonctionnement des services et des réseaux de communications électroniques.
Le a) du 2° du I de l’article 11 de la loi n° 2020‑290 du 23 mars 2020 permet d’adapter par ordonnance les délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives. Dans un contexte de mise sous tension des réseaux de communications électroniques résultant d’un accroissement massif des usages numériques du fait des mesures de confinement de la population, cette habilitation a été mise en œuvre afin d’adapter certaines procédures applicables à ces services et réseaux.
Cette ordonnance a pour objet l’adaptation de quatre procédures administratives préalables à l’implantation ou à la modification d’une installation de communications électroniques afin de faciliter les interventions urgentes des opérateurs sur les réseaux et d’assurer la continuité des services de communications électroniques.
Ainsi, les dispositions de l’ordonnance permettent de déroger à l’obligation de déposer un dossier d’information auprès des maires ou des présidents d’intercommunalité pour l’installation ou la modification d’une installation radioélectrique, ainsi qu’à l’obligation de déposer une demande d’autorisation auprès de l’Agence nationale des fréquences pour l’implantation d’une station radioélectrique.
Elle permet également de réduire à quarante‑huit heures le délai d’instruction des demandes de permissions de voirie relatives aux installations de communications électroniques implantées à titre temporaire ou dans le cadre d’interventions urgentes et de les soumettre à un régime de silence valant acceptation.
Enfin, elle permet aux constructions, installations et aménagements nécessaires à la continuité des réseaux et services de communications électroniques ayant un caractère temporaire d’être dispensés d’autorisation d’urbanisme pendant toute la durée de l’état d’urgence sanitaire.
L’article 7 ratifie l’ordonnance n° 2020‑321 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles de réunion et de délibération des assemblées et organes dirigeants des personnes morales et entités dépourvues de personnalité morale de droit privé en raison de l’épidémie de covid‑19.
Prise sur le fondement du f) du 2° du I de l’article 11 de la loi du 23 mars 2020, cette ordonnance adapte les règles de convocation, d’information, de réunion et de délibération des assemblées et des organes collégiaux d’administration, de surveillance et de direction des personnes morales et des entités dépourvues de personnalité morale de droit privé afin de leur permettre de continuer d’exercer leurs missions malgré les mesures prises pour limiter la propagation du covid‑19 et ainsi d’assurer la continuité du fonctionnement de ces groupements.
L’article 8 ratifie l’ordonnance n° 2020‑460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l’épidémie de covid‑19, qui pour la plupart d’entre elles ont pour objet de compléter des mesures déjà prises dans le cadre de précédentes ordonnances.
Cette ordonnance complète ainsi les dispositions prévues à l’article 22 de l’ordonnance n° 2020‑304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux contrats de syndic de copropriété qui permet, compte tenu de l’impossibilité de tenue des assemblées générales de copropriétaires, le renouvellement des contrats de syndic qui arrivaient à échéance entre le 12 mars et la période s’achevant un mois après la fin de l’état d’urgence sanitaire. Elle prévoit ainsi que sont inclus dans le dispositif de prolongation les contrats qui arrivent à expiration au cours d’une période de deux mois suivant la cessation de l’état d’urgence sanitaire, et permet aux syndics d’organiser les assemblées générales jusqu’au plus tard huit mois après la cessation de l’état d’urgence sanitaire. Le même dispositif est appliqué aux mandats des membres du conseil syndical, dont le maintien est indispensable au contrôle de la bonne gestion du syndic au sein des copropriétés ainsi que pour l’organisation des assemblées générales des copropriétaires.
L’ordonnance vise à pallier l’impossibilité pour les entrepreneurs d’accomplir durant l’état d’urgence sanitaire des formalités pour créer leur entreprise, en prévoyant la transmission des dossiers aux centres de formalité des entreprises la seule voie électronique.
Elle aménage les conditions de recours au dispositif d’activité partielle en permettant, sous certaines conditions, le placement en activité partielle de salariés de façon individualisée ou selon une répartition non uniforme des heures chômées ou travaillées au sein d’un même établissement, service ou atelier. Elle adapte la prise en compte, dans les heures non travaillées indemnisables, des heures de travail au‑delà de la durée légale ou collective du travail, dès lors qu’elles sont prévues par une stipulation conventionnelle ou une stipulation contractuelle conclue avant la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance, notamment pour les assistants maternels et les salariés du particulier employeur.
Elle précise les conditions selon lesquelles l’activité partielle est applicable aux employeurs publics n’ayant pas adhéré au régime d’assurance chômage. Elle fixe le régime social et fiscal applicable aux revenus résultant du cumul de l’indemnité d’activité partielle avec des indemnités complémentaires versées par l’employeur lorsque ces sommes excèdent 70 % de 4,5 fois la valeur du SMIC.
Elle adapte des délais conventionnels dans lesquels s’organise la consultation du comité social et économique pour ce qui concerne les décisions de l’employeur relatives aux modalités particulières d’organisation du travail ayant pour objectif de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid‑19.
Elle prolonge divers droits sociaux : allocation de soutien familial, allocation d’éducation de l’enfant handicapé au‑delà de la limite d’âge de 20 ans dans le cas où la commission compétente n’a pu rendre une décision sur le droit à l’allocation d’adulte handicapé du jeune adulte, allocation journalière de présence parentale.
Elle prolonge les délais maximaux pour l’instruction des demandes relatives à la reconnaissance des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Elle prolonge le délai d’enlèvement des cadavres d’animaux.
Elle donne la faculté aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et à la métropole de Lyon, s’ils ont institué la taxe locale sur la publicité extérieure, de pouvoir exceptionnellement adopter un abattement compris entre 10 % et 100 % applicable au montant de la taxe due par chaque redevable au titre de 2020.
Elle permet afin d’accélérer la recherche sur le covid‑19 un examen rapide par les comités de protection des personnes des protocoles de recherches impliquant la personne humaine ne comportant aucun risque ni contrainte avec des dossiers comprenant un questionnaire d’auto‑évaluation, une attestation sur l’honneur que la recherche est conforme à la réglementation et la déclaration de conformité à la méthodologie homologuée de référence de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
Elle précise les modalités de contrôle des bénéficiaires d’aides versées par le fonds de solidarité, afin que les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) puissent vérifier qu’ils satisfont effectivement aux conditions de versement.
Afin de permettre le versement par les associations et fondations reconnues d’utilité publique ou d’intérêt général, de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat dont le plafond a été relevé à 2 000 €, elle prévoit que celles‑ci peuvent la verser sans avoir à conclure un accord d’intéressement.
Elle précise que les mesures destinées à soutenir financièrement certains délégataires de services publics s’appliquent non seulement en cas de décision expresse de suspension prise par l’autorité concédante mais également lorsque l’arrêt de l’activité est la conséquence nécessaire d’une mesure de fermeture d’établissement prise par l’autorité de police administrative.
Elle permet aux entreprises dont l’activité est fortement dégradée du fait de l’épidémie de covid‑19 de suspendre le versement des redevances d’occupation domaniale prévues dans le cadre de conventions, notamment à la suite des annulations en masse des campagnes publicitaires. Cette disposition est applicable aux contrats de la commande publique, comme les contrats de mobilier urbain, ainsi qu’aux pures conventions domaniales, qui sont des contrats publics par détermination de la loi mais ne peuvent bénéficier ni des dispositions applicables aux marchés ou aux concessions, ni de la théorie de l’imprévision qui, en l’état de la jurisprudence administrative, n’est susceptible d’être invoquée que dans le cadre de la prise en charge de missions de service public, de la gestion d’un service public ou de l’exécution de mesures prises dans un but d’intérêt général.
Elle déroge aux articles L. 1411‑6 et L. 1414‑4 du code général des collectivités territoriales qui imposent le passage en commission pour les avenants aux délégations de service public et aux marchés publics qui entrainent une augmentation du montant du contrat de plus de 5 %, afin de pallier les difficultés rencontrées par les collectivités locales, leurs établissements publics et leurs groupements pendant la période de confinement pour réunir les commissions d’appel d’offres et les commissions de délégation de service public.
Elle reporte d’un an l’entrée en vigueur, fixée le 23 mai 2020, des dispositions de l’article 14 de la loi n° 2019‑486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), applicables au régime indemnitaire des volontaires internationaux en entreprise (VIE), qui visaient à l’aligner, à la hausse, sur celui des volontaires internationaux en administration (VIA), compte tenu du retour de VIE dans leur pays d’origine et au report sine die de nombreuses missions qui allaient débuter à partir du mois d’avril 2020.
Elle permet aux syndicats à contributions fiscalisées de percevoir des avances de fiscalité avant le vote de leur budget : les syndicats de communes sont des établissements publics de coopération intercommunale dépourvus de tout pouvoir en matière fiscale et leurs ressources sont constituées de contributions budgétaires versées par leurs communes membres. L’ordonnance permet aux services de la DGFIP de procéder au versement des avances de fiscalité directe locale aux syndicats fiscalisés en 2019 (sur la base des produits de fiscalité 2019), avant le vote de leur budget 2020 et avant l’expiration du délai de 40 jours ouvert à leurs communes membres pour faire part de son avis lorsque le syndicat décide de lever une part additionnelle de fiscalités aux quatre taxes directes locales en remplacement la contribution budgétaire des communes associées.
Elle procède à un ajustement de l’ordonnance n° 2020‑306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et l’adaptation des procédures pendant cette même période. S’agissant du régime spécifique de suspension des délais pour l’instruction de certaines procédures (autorisations d’urbanisme, préemption), cette suspension pour une période plus brève doit s’accompagner de la possibilité pour le pouvoir réglementaire de fixer par décret la reprise du cours des délais. S’agissant des délais d’instruction des autorisations de travaux et des autorisations d’ouverture et d’occupation prises en application du livre Ier du code de la construction et de l’habitation et sanctionnant les règles de sécurité incendie et d’accessibilité des établissements recevant du public (ERP) et des immeubles de grande hauteur (IGH), ainsi que ceux des autorisations de division d’immeubles, ils reprennent leur cours dès la cessation de l’état d’urgence sanitaire et non un mois plus tard.
Elle prolonge de trois à six mois la durée de validité des documents de séjour, à l’exception des attestations de demande d’asile. La limitation des déplacements de la population générale et la fermeture au public des services de préfectures ont rendu nécessaire la prolongation, par une mesure de nature législative, de la durée de validité des documents de séjour.
À cet effet, la loi n° 2020‑290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid‑19, en son article 16, a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai d’un mois, des mesures de cette nature concernant les titres expirés entre le 16 mars et le 15 mai, pour une durée maximale de six mois. L’ordonnance n° 2020‑328 du 25 mars 2020 portant prolongation de la durée de validité des documents de séjour a prolongé la durée de validité de ces documents de trois mois. L’évolution de la situation sanitaire rend toutefois nécessaire d’utiliser dans sa totalité le délai d’extension permis par la loi d’habilitation.
Elle réorganise l’échéancier de l’élection des conseillers Français de l’étranger et délégués consulaires de juin 2020 telle que définie principalement par la loi n° 2013‑659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France pour le faire tenir dans un laps de temps de 35 jours. Les délais de dépôts des candidatures sont réduits de 10 à 5 jours pour prendre en compte le fait que la plupart des listes des candidats ont déjà fait l’objet d’une finalisation et d’un enregistrement en mars 2020.
