Avant-propos
● « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. »
La garantie d’une protection sociale de chaque Français, posée par le Préambule de la Constitution de 1946, ne connaît ni frontière ni rupture. Qu’il s’éloigne pour un jour ou pour une vie, tout Français peut bénéficier d’une prise en charge continue et solidaire des risques sociaux.
Telle est précisément la mission de la Caisse des Français de l’étranger (CFE), créée il y a 35 ans pour prolonger la protection sociale au-delà des frontières. Son action a été progressivement enrichie, que ce soit au titre des risques couverts – avec l’extension à l’assurance vieillesse ou le financement d’une action sanitaire et sociale – ou du public éligible – l’adhésion étant ouverte à tout Français expatrié, mais aussi, sous certaines conditions, à tout ressortissant de l’Espace économique européen (EEE) () et de la Confédération suisse.
Ni régime obligatoire de sécurité sociale, ni acteur privé de l’assurance, la CFE constitue ainsi un acteur unique et hybride proposant une adhésion volontaire, dans un contexte de mobilités géographiques et de concurrence renforcées.
Cette singularité de la CFE, qui en constitue le principal avantage comparatif, est également facteur de nombreuses incertitudes voire risques juridiques. Complétant les conventions internationales de sécurité sociale, la CFE doit respecter l’ensemble des exigences posées par le droit de l’Union européenne sans tirer d’avantages contraires au droit de la concurrence.
Ce contexte rend nécessaire de poser les fondements d’une CFE renforcée juridiquement tout en lui donnant les moyens d’une attractivité renouvelée par la double adaptation de son offre commerciale et de sa gouvernance.
● La réforme engagée par la proposition de loi est le fruit d’une large concertation engagée dès 2015, dans le cadre d’une mission confiée à l’Inspection générale des finances (IGF) et à l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS).
La lettre de mission invitait les deux inspections à clarifier le positionnement de la CFE dans notre système de sécurité sociale et à interroger la pertinence du modèle actuel. Rendu en juillet 2015, le rapport () de la mission écarte l’option d’une transformation de la CFE en organisme privé d’assurance, tout en formulant une série de recommandations relatives à l’adaptation de l’offre tarifaire et de la gouvernance de la caisse.
Traduite dans une proposition de loi déposée par M. Jean-Yves Leconte et ses collègues du groupe Socialiste et républicain en mai 2017, la réforme a été adoptée par le Sénat le 1er février 2018. Les travaux de ce dernier ont conduit à modifier substantiellement la rédaction du dispositif, la plupart des ajustements étant d’ordre technique et légistique.
● La proposition de loi en discussion engage une double réforme de la CFE :
– une réforme de son offre commerciale, d’une part, en unifiant le mode de calcul des cotisations des différentes catégories d’assurés et en élargissant les possibilités d’adhésion au risque maladie-maternité-invalidité de la CFE aux ressortissants de l’EEE sans condition d’affiliation préalable ;
– une réforme de sa gouvernance, d’autre part, en supprimant la distinction entre catégories de représentants d’assurés au conseil d’administration et en instaurant la parité entre les femmes et les hommes pour la constitution des listes relatives à ces mêmes élections.
La réforme de la CFE ne se limitera toutefois pas aux dispositions contenues dans la proposition de loi et devra être prolongée. Elle devra notamment être complétée par d’autres actions ne relevant pas du niveau législatif. Parmi les priorités figurent l’enjeu d’attractivité de la caisse auprès des jeunes, la modernisation du système d’information ou le renforcement des outils de contrôle interne.
Le projet d’entreprise « Excellence 2020 », en particulier, a défini le cadre stratégique de la CFE pour les années 2018 à 2021, construit autour d’un double objectif d’excellence et de doublement du nombre d’adhérents.
Si elle n’en constitue pas l’aboutissement, la réforme engagée par cette proposition de loi est donc la première pierre indispensable à la création de la CFE du XXIe siècle.
I. La CFE, socle d’une protection sociale solidaire et volontaire des Français de l’étranger
A. Un guichet unique comme garantie de la continuité de la protection sociale
● Traduction du droit constitutionnel à la protection sociale posé par le Préambule de la Constitution de 1946, la Caisse des Français de l’étranger constitue le support d’une couverture sociale continue, volontaire et solidaire.
Continue, car elle élimine toute rupture dans la prise en charge des prestations et dans l’acquisition de droits quelle que soit la frontière franchie. Cette prise en charge est également maintenue en cas de séjour en France, aucune interruption ne s’appliquant lors du retour. Les prestations servies au titre de la maladie-maternité-invalidité ou des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) sont alors alignées sur celles du régime général.
Volontaire, car la CFE constitue une faculté de protection complémentaire, s’ajoutant aux risques d’ores et déjà couverts, le cas échéant, au titre des cotisations sociales versées au pays de résidence. Le travailleur expatrié peut retenir la couverture d’un ou plusieurs risques de son choix, parmi les AT-MP, la maladie-maternité-invalidité ou la vieillesse. Dans les faits, les adhérents individuels à la CFE sont relativement peu assurés au risque AT-MP, contrairement aux adhérents affiliés via leur entreprise, en majorité assurés à chacun des trois risques.
Solidaire, enfin, car la CFE garantit aux Français disposant de revenus modestes et résidant à l’étranger de bénéficier d’une couverture équivalente à celle du régime général. La progressivité des assiettes de cotisations et l’ouverture du dispositif de « catégorie aidée » permettant à certains assurés de bénéficier d’une prise en charge de leurs cotisations en constituent deux facteurs. L’action sanitaire et sociale confiée par la loi à la CFE complète cette dimension, par l’octroi d’aides financières aux familles en difficulté ou le financement d’actions de prévention, de vaccins et de médicaments.
● Prolongeant la démarche d’assurance sociale volontaire des expatriés contre les risques maladies et AT-MP engagée en 1976 (), la CFE a été créée par la loi du 13 juillet 1984 ().
Cette couverture apparaissait particulièrement indispensable pour les expatriés résidant dans des États n’ayant pas conclu de convention bilatérale de sécurité sociale avec la France ou imposant des conditions strictes aux impatriés, par exemple sous la forme d’un délai de carence. Quel que soit l’État d’accueil, néanmoins, l’affiliation à la CFE ne peut ni n’a vocation à se substituer à celle au régime local de sécurité sociale.
Initialement limitée aux salariés, la protection sociale assurée par la CFE a été progressivement élargie :
– dans son public, comprenant désormais également les non-salariés, les retraités ou les étudiants. Tout Français vivant à l’étranger peut désormais adhérer à la CFE, que ce soit à titre particulier ou via leur entreprise – plus de 5 000 entreprises ayant confié la protection sociale de leurs collaborateurs expatriés à la CFE. L’affiliation est plus largement ouverte à tout ressortissant de l’EEE, sous réserve de pouvoir justifier d’une affiliation antérieure de cinq ans à un régime obligatoire de sécurité sociale en France ;
– dans son champ, couvrant désormais également le risque vieillesse. Pour ce dernier, la mission de la CFE se limite au recouvrement : les cotisations sociales recouvrées sont ensuite versées à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), qui porte les cotisations au compte pour l’établissement des droits à la retraite. La cotisation au régime général se substitue ainsi à la possibilité – coûteuse – d’un rachat de trimestres. Il s’agit d’ailleurs du principal atout comparatif de la CFE : la souscription d’une assurance privée par capitalisation peut améliorer le montant de la pension mais ne permet en aucun cas d’acquérir des droits supplémentaires au titre du régime français de retraite par répartition.
B. Un positionnement singulier dans le système de protection sociale
● La Caisse des Français de l’étranger occupe une position singulière dans notre système de protection sociale.
Il s’agit d’un organisme privé chargé d’un service public, fondé sur un principe d’adhésion volontaire et régi par le titre VI du livre VII code de la sécurité sociale.
Son caractère facultatif place par nature la CFE en dehors du champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS). Cela justifie notamment l’absence de discussion de son équilibre financier en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), et la non-intégration de ses comptes dans ceux de la sécurité sociale.
Dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, la CFE doit respecter le principe d’équilibre des comptes à partir des cotisations versées par ses adhérents. À ce jour, les cotisations recouvrées au titre des assurances volontaires AT-MP et maladie-maternité-invalidité excèdent les prestations versées. Seule une participation de l’État au titre de l’action sanitaire et sociale de la caisse est effectuée, à hauteur d’environ 500 millions d’euros par an.
Ce principe d’équilibre a été respecté chaque année depuis 2000, à l’exception de l’année 2011 pour des raisons comptables ().
Résultat global de la CFE sur la période 2010-2017
Source : Caisse des Français de l’étranger.
L’exercice 2017, en dernier lieu, a été largement excédentaire (+55 millions d’euros). En augmentation de 143 % par rapport à l’exercice précédent, ce résultat exceptionnel s’explique pour l’essentiel par les plus-values réalisées à l’occasion de la vente de titres, pour un montant de 24 millions d’euros.
Dans le détail, les sommes recouvrées et engagées sont recensées dans le tableau infra.
Sommes collectées et engagées par la CFE en 2017
(en euros)
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Montant collecté
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Montant versé
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Risque maladie
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157 millions
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132 millions de prestations
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Risque AT-MP
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22 millions
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6 millions de prestations
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Risque vieillesse
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295,7 millions
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295,7 millions versés à la CNAV
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Source : Caisse des Français de l’étranger.
Les sommes mises en réserve sont nécessaires pour garantir l’équilibre financier à moyen terme au titre des engagements de la Caisse, notamment au regard des pensions d’invalidité et des rentes AT-MP. Elles permettront également de financer la réforme de l’offre commerciale – qui devrait s’accompagner d’un manque à gagner de près de 30 millions d’euros sur cinq ans – et de financer le gel des cotisations en 2019.
● La singularité de la CFE se traduit également dans les paramètres des cotisations.
Les règles de calcul des cotisations intègrent ainsi comme paramètres la catégorie socio-professionnelle des actifs, leurs revenus, leur âge, et le nombre des salariés affiliés s’agissant des entreprises mandataires.
Les avantages tarifaires ciblent essentiellement les salariés des grandes entreprises. Des barèmes par tranches d’effectifs sont ainsi prévus au titre de la réduction du taux de cotisation maladie-maternité-invalidité (MMI) ou de celle du taux de cotisation AT-MP conditionnée à l’affiliation simultanée à la cotisation MMI.
● La singularité de la CFE s’illustre enfin en matière de gouvernance.
Si elle dispose d’une autonomie administrative et fonctionnelle – son action étant déterminée par un conseil d’administration –, la CFE est placée sous la tutelle des ministères en charge de la sécurité sociale et du budget et son personnel relève des conventions collectives du régime général de sécurité sociale.
Une convention de partenariat a été signée en ce sens avec la direction de la sécurité sociale (DSS) en juillet 2014 pour la période 2014-2016. Une nouvelle convention de partenariat a été signée le 10 juillet 2018 pour la période 2018‑2021. L’année 2017, durant laquelle l’équipe de direction a été remaniée, a donc constitué une année de transition entre ces deux conventions.
C. Une activité en mutation dans un contexte concurrentiel
● La CFE compte aujourd’hui 109 676 adhérents, retrouvant le niveau atteint en 2014. La majorité réside aujourd’hui en Asie et en Afrique, comme l’illustre la carte infra.
Répartition des adhérents à la CFE par continent
Source : Caisse des Français de l’étranger.
Le nombre de personnes couvertes est en réalité plus élevé, les ayants‑droits des adhérents étant couverts au titre du risque maladie-maternité.
La couverture propre à chaque risque se décompose ainsi :
Effectifs couverts par la CFE répartis par risques
Source : Caisse des Français de l’étranger.
La principale tendance actuellement constatée est celle d’une augmentation de nombre de pensionnés et d’un vieillissement de la population couverte. Cette tendance s’illustre notamment par l’augmentation plus dynamique du nombre d’assurés de plus de 60 ans que des moins de 30 ans, ces derniers imaginant pourtant dans des proportions plus importantes que leurs aînés leur avenir à l’étranger.
Les dépenses associées au risque maladie étant plus élevées chez les seniors, cette modification de la pyramide des âges s’accompagne d’un impact non-neutre pour l’avenir des dépenses engagées par la Caisse.
À ce jour, les quadragénaires représentent encore la plus grande part des assurés de la CFE.
Répartition des adhérents par classe d’âge
Source : Caisse des Français de l’étranger.
● Le débat relatif à la protection sociale des expatriés ne doit toutefois pas être réduit à la seule activité de la CFE.
Pour un total estimé à près de 2,5 millions de Français expatriés – dont 1,8 million inscrits au registre tenu par les consulats –, seule une personne sur dix est aujourd’hui couverte par la CFE.
Dans un environnement concurrentiel renforcé, une offre riche de couvertures à l’expatriation est proposée par les organismes d’assurance. Les principales sociétés d’assurance et les courtiers captent ainsi une partie significative de l’activité.
L’attractivité de la CFE constitue à ce titre l’une des principales motivations de la réforme contenue dans cette proposition de loi.
II. Une réforme rendue indispensable pour conforter le modèle et l’attractivité de la CFE
A. Éliminer les fragilités juridiques au regard du droit de l’Union européenne
Les conditions d’affiliation à certains risques couverts par la CFE constituent aujourd’hui une source substantielle de fragilité juridique au regard du droit de l’Union européenne.
Le principe d’égalité de traitement entre les ressortissants nationaux et ceux d’autres États-membres est en effet inégalement respecté :
– s’agissant de l’assurance volontaire vieillesse, la réforme de 2010 a étendu à tout ressortissant communautaire l’éligibilité à la CFE sous condition d’affiliation préalable de cinq ans à un régime obligatoire français de sécurité sociale ;
– une telle modification n’est pas intervenue s’agissant des risques maladie-maternité-invalidité et AT-MP. L’admission de tout ressortissant communautaire par la CFE depuis 2011, constatée dans la pratique, ne s’appuie sur aucun fondement législatif. Cette pratique réserve d’ailleurs la condition d’affiliation antérieure à un régime obligatoire français aux seuls ressortissants ne disposant pas de la nationalité française.
Deux options s’offrent alors au législateur pour éliminer cette fragilité juridique :
– supprimer la condition d’affiliation préalable pour tout ressortissant communautaire, pouvant conduire à une augmentation significative du nombre d’assurés ;
– étendre cette condition d’affiliation préalable à l’ensemble des ressortissants communautaires – nationaux compris –, pouvant alors conduire certains expatriés en dehors du champ d’éligibilité à la CFE.
B. Traduire dans le champ de la protection sociale les conséquences de la nouvelle gouvernance des expatriés
Le cadre actuel de représentation des Français de l’étranger n’est plus celui qui prévalait lors de la création de la CFE il y a 35 ans.
La loi du 22 juillet 2013 (), en particulier, a significativement modifié les règles applicables en la matière, avec la création du conseil consulaire comme nouvel échelon de représentation de proximité.
Élus par les Français élus sur les listes électorales consulaires, les 443 conseillers consulaires procèdent notamment à l’élection des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), dont le nombre a été réduit de 155 à 90 à cette même occasion.
Leur entrée en fonction pourrait justifier un débat plus large sur les modalités d’élection au conseil d’administration, sans toutefois permettre à ce jour un consensus sur l’évolution à retenir.
C. Garantir l’attractivité de la CFE en renforçant le soutien aux mobilités
● Le rôle de la CFE dans la préparation et l’accompagnement des mobilités est indispensable tant pour les salariés que pour les entreprises.
Il est indispensable pour les salariés, évidemment, afin de leur garantir une protection sociale sans rupture ni rabais, dans une logique de guichet unique.
Il est indispensable pour les entreprises, également, pour garantir le respect par l’employeur des obligations prévues par le code du travail en cas d’expatriation de ses salariés. Inscrit dans de nombreuses conventions collectives de branches, le maintien des garanties applicables en matière de protection sociale trouve une traduction directe dans l’offre de la CFE.
L’adhésion aux assurances volontaires de la CFE permet donc aux entreprises de respecter sans difficulté l’exigence de garanties équivalentes posée par la convention collective à laquelle se rattache le salarié expatrié.
Plus largement, la CFE offre une réponse souvent nécessaire aux entreprises devant arbitrer entre deux exigences divergentes : la maîtrise des coûts liés à l’expatriation, d’une part ; la garantie d’une couverture sociale continue à l’ensemble des collaborateurs de l’entreprise, d’autre part.
● Ce rôle indispensable de la CFE ne devrait pas décroître dans un contexte de mobilités renforcées.
Alors que le niveau des migrations internationales en valeur absolue atteint des records, la course aux talents pour attirer les meilleurs profils –étudiants, investisseurs ou entrepreneurs – bat son plein. Ces nouvelles vagues de départs sont d’ailleurs partagées par la plupart des pays, la population mondiale expatriée ayant bondi de 40 % dans les vingt dernières années ().
Qu’elles visent une installation temporaire ou définitive, les mobilités apparaissent de plus en plus accessibles et sources de nouveaux horizons professionnels, en particulier pour les jeunes publics ou dans un contexte de tension du marché du travail.
Il en résulte un enjeu direct d’attractivité pour la CFE : face aux nouvelles offres des assureurs privés, la Caisse doit préserver son avantage comparatif – notamment dans l’acquisition de droits à retraite – tout en modernisant sa stratégie commerciale et en adaptant son offre à de nouveaux publics plus jeunes.
Tel est précisément l’enjeu de cette proposition de loi.
III. Un texte qui pose les fondements de la CFE du XXIe siècle
A. La réaffirmation de l’attachement à une offre publique
Prolongement direct de la protection sociale française en dépit de sa singularité, la CFE assume la responsabilité d’un service public devant rester sous la tutelle de l’État.
La refonte du cadre juridique et institutionnel de la CFE aurait pu conduire à opérer la transformation de cet acteur en organisme privé d’assurance. Étant en mesure de respecter les exigences prudentielles applicables dans le secteur des assurances, et sous réserve d’une adaptation de sa gouvernance et des processus décisionnels, rien n’aurait interdit sur le papier une telle mutation.
Cette option a légitimement été écartée.
La rapporteure s’en félicite, réaffirmant l’indispensable garantie d’une couverture sociale continue et solidaire. L’absence de sélection des risques et l’ouverture de l’affiliation à tout ressortissant n’apparaissent que peu compatibles avec une double logique commerciale et rentable.
Cette position spécifique permet, en outre, de placer la CFE dans une position davantage partenariale que concurrentielle face aux acteurs du secteur assurantiel, dans le cadre d’une coexistence qui ne paraît pas devoir être remise en cause aujourd’hui.
B. Une réforme à deux volets significativement remaniés au Sénat
La proposition de loi débattue à l’Assemblée nationale diffère substantiellement de celle déposée initialement. Une brève remarque méthodologique s’avère donc nécessaire avant d’entrer dans le détail du dispositif proposé.
Le contenu et l’articulation du texte ont été significativement – et silencieusement – remaniés lors de l’examen du texte au Sénat.
La lecture complexe du texte s’explique en partie par le caractère dérogatoire et rarement réformé de l’affiliation des expatriés. Elle s’explique aussi et surtout par l’absence de justifications entourant plusieurs modifications de fond opérées par amendement lors des débats. L’audition, par la rapporteure, du directeur général de la CFE et des administrations compétentes s’est en conséquence révélée particulièrement précieuse pour en saisir la portée et la pertinence.
Veillant à l’intelligibilité des débats à l’Assemblée nationale, la rapporteure procède dans le tableau infra à l’inventaire de l’ensemble des dispositions ayant navigué au sein du code de la sécurité sociale ou de la proposition de loi.
Il reste que le résultat final de cette re-codification, mettant fin à une logique de statut au profit d’une logique de risques, est particulièrement heureux.
Commentaires d’articles
La Commission des Affaires sociales a adopté la proposition de loi. En conséquence, elle demande à l’Assemblée nationale d’adopter la présente proposition de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport (http://www.assemblee-nationale.fr/15/ta-commission/r1459-a0.asp).
Article 1er A
Modification d’intitulés
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Adopté par la commission sans modification
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Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative du rapporteur au stade de l’examen en commission, modifie dans le code de la sécurité sociale :
– l’intitulé du titre consacré à la catégorie spécifique des Français résidant à l’étranger et aux travailleurs migrants (), qui porterait dans le droit proposé sur les « Assurés résidant à l’étranger » ; cette modification permet de tenir compte de deux considérations : d’une part, la référence spécifique aux travailleurs migrants est largement superflue dès lors le chapitre qui leur est consacré ne comprend qu’un article unique relatif au centre des liaisons européennes de sécurité sociale (CLEISS) et, d’autre part, la référence aux assurés est plus précise et plus cohérente avec l’objet de ce titre consacré à la protection sociale de l’ensemble des Français résidants à l’étranger ;
– l’intitulé du chapitre consacré plus spécifiquement aux travailleurs salariés expatriés, renommé « Assurés volontaires à l’étranger », pour les mêmes raisons.
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Article 1er
Conditions d’affiliation à la CFE
1. Le dispositif initial : la mise en conformité du droit d’adhésion à la CFE avec le droit européen
a. Une affiliation réservée en principe aux ressortissants français installés à l’étranger
● L’article L. 762-1 du code de la sécurité sociale limite la souscription volontaire à l’offre de protection sociale assurée par la caisse des Français de l’étranger en direction des salariés aux seuls travailleurs « de nationalité française qui exercent leur activité dans un pays étranger et qui ne sont pas ou ne sont plus soumis à la législation française de sécurité sociale ».
Au regard de ces dispositions, il existe donc dans le droit en vigueur trois conditions pour accéder à cette offre :
– une condition de nationalité ;
– une condition de résidence à l’étranger ;
– une condition de non-affiliation à un régime français de sécurité sociale.
On retrouve des contraintes similaires pour les autres catégories qui peuvent bénéficier de l’offre (indépendants, pensionnés et autres catégories ()).
● La portée de ce cadre, claire en apparence, est néanmoins remise en cause sur le plan juridique dès lors que, comme évoqué dans l’exposé général, le critère de nationalité constitue une discrimination au sens du règlement européen sur les législations de sécurité sociale ().
L’adhésion à la CFE et le droit de l’Union européenne
Conçue pour les expatriés, l’assurance volontaire proposée par la Caisse des Français de l’étranger (CFE) s’inscrit dans le cadre de la réglementation européenne sur les systèmes de sécurité sociale, y compris lorsque l’offre concerne d’autres pays que ceux de l’Espace économique européen ou la Suisse, champ territorial d’application de la règlementation en la matière ().
Rentrant ainsi dans le champ d’application du règlement de 1971 () puis dans celui du règlement de 2004 () qui assurent la coordination entre les législations nationales applicables, l’offre de la CFE doit se conformer à l’article 4 de ce dernier : « les personnes auxquelles le présent règlement s’applique bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout État membre, que les ressortissants de celui-ci. »
Or, si les conditions d’adhésion au risque vieillesse sont alignées entre Français et autres ressortissants de l’EEE et de la Suisse depuis la LFSS pour 2010 () et le décret n° 2010‑1738 du 30 décembre 2010 (), tel n’est pas le cas des risques maladie, maternité, invalidité, d’une part, et du risque accidents du travail-maladies professionnelles, d’autre part, qui demeurent réservés aux expatriés de nationalité française.
La Caisse a d’ailleurs commencé à tirer les conséquences pratiques de cette situation en laissant ce critère inappliqué depuis le 1er janvier 2011 pour le « risque maladie, maternité et invalidité ». Depuis cette date, elle accepte ainsi l’adhésion de ressortissants de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Suisse, à condition qu’ils aient été affiliés durant cinq ans à un régime français d’assurance maladie, reproduisant le schéma applicable pour le risque vieillesse ; ce faisant, la caisse permet des adhésions contraires à la loi en se fondant sur un autre critère dépourvu de base juridique et potentiellement tout aussi discriminatoire que le précédent.
La situation actuelle demeure donc insatisfaisante puisque, d’une part, le critère législatif de nationalité vraisemblablement inconventionnel perdure dans l’ordre juridique, et d’autre part, que la pratique est non seulement contra legem mais aussi potentiellement toujours contraire au droit de l’Union, dans la mesure où elle maintient un critère pour les ressortissants européens qui ne s’applique pas aux adhérents de nationalité française.
● Le critère de nationalité persiste également pour les modalités d’adhésion prévues par l’article L. 762-1 à double titre : seules les entreprises de droit français sont autorisées par le législateur à effectuer les démarches pour le compte de leurs salariés, et seuls les salariés de nationalité française ou assimilés sont éligibles à ces mécanismes d’adhésion collective ().
b. La proposition de loi initiale mettait fin au critère de nationalité pour l’assurance « maladie, maternité et invalidité » des salariés
Le présent article dans sa rédaction initiale proposait de mettre fin à ces ambiguïtés juridiques en supprimant les références à la nationalité à l’article L. 762-1 tant comme condition d’adhésion que comme critère pour l’accomplissement des formalités d’adhésion.
D’autres articles de la proposition de loi assuraient la même modification pour les autres publics dans les dispositions du code concernées ().
Réactualisées, ces nouvelles dispositions mettent fin aux conditions d’affiliation préalables telles qu’elles se pratiquaient depuis 2011 pour le risque « maladie, maternité, invalidité » pour les ressortissants européens et placent ces derniers dans la même situation juridique que les Français.
2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit fixant les conditions d’adhésion pour l’ensemble des publics concernés par l’assurance volontaire
● Dans un souci de clarification et sans préjudice de l’objectif initial d’extension de l’offre à l’ensemble des ressortissants européens dans les mêmes conditions que les Français, le Sénat a profondément revu, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, la rédaction du présent article.
Ce dernier réécrit l’article L. 762-1 en poursuivant deux objectifs :
– la consolidation des règles relatives aux conditions d’affiliation pour l’ensemble des publics, indépendamment de leur statut (salariés, inactifs, indépendants), et pour l’ensemble des risques dans un article unique ; la nouvelle rédaction de l’article L. 762-1 se substitue donc aux différents articles de la proposition de loi initiale et supprime la condition de nationalité pour l’ensemble des publics ;
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Condition de nationalité pour l’adhésion à la CFE
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Article 1er de la PPL
Article L. 762-1 CSS
(déplacé)
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Pour les salariés
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Article L. 762-1 CSS
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Article 1er de la PPL
Article L. 762-1 CSS (modifié)
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Pour les non-salariés
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Article L. 763-1 CSS
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Article 4 de la PPL
Article L. 763-1 CSS (modifié)
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Pour les pensionnés
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Article L. 764-1 CSS
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Article 6 de la PPL
Article L. 764-1 CSS (modifié)
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Pour les autres catégories de personnes
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Article L. 765-3 CSS
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Article 10 de la PPL
Article L. 765-3 CSS (modifié)
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– une nouvelle présentation de la couverture en quatre risques distincts (maladie et maternité, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse).
Il s’ensuit que :
– d’une part, l’affiliation est ouverte à l’ensemble des ressortissants européens pour tous les risques, sans condition préalable d’affiliation à un régime français de sécurité sociale, à la notable exception de l’assurance volontaire « vieillesse » pour laquelle il demeurera nécessaire d’avoir été affilié pendant cinq ans en France au risque « maladie » pour pouvoir adhérer à cette assurance () ; il en va différemment des ressortissants extra-européens qui ne peuvent être adhérents qu’à travers le statut d’ayant droit d’un adhérent ou de travailleurs assimilés () ;
– d’autre part, quatre risques sont identifiés pour la caisse, sans que cela ne remette en cause fondamentalement l’offre : l’assurance « maladie et maternité » est ouverte à tous les publics comme c’est le cas dans le droit en vigueur, les assurances « invalidité » et « accidents du travail maladie professionnelles » sont réservées aux travailleurs salariés, y compris agricoles (), de même que l’assurance « vieillesse » pour laquelle la caisse n’est qu’un simple collecteur, les droits étant mis au compte de l’assuré auprès de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).
Sur ce dernier point, il convient de relever que la loi permet à la CFE, comme pour les autres risques, d’envisager d’élargir son offre à d’autres publics (travailleurs non-salariés, exploitants agricoles ()), pour devenir un « guichet unique ». Ce projet, complexe en gestion, nécessite encore des travaux supplémentaires et ne saurait être envisagé qu’à moyen terme.
● Les dispositions relatives au mandatement des employeurs pour accomplir les démarches de leurs employés qui relevaient également de cet article L. 762-1 sont implicitement abrogées et déplacées respectivement à l’article 2 de la proposition de loi et à l’article L. 762-2 du code de la sécurité sociale.
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Article 2
Mandatement des entreprises dans les démarches d’affiliation
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Adopté par la commission sans modification
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1. Le dispositif initial : le renvoi des modalités de calcul des cotisations à un article unique
Le dispositif initial proposait de supprimer entièrement l’article L. 762‑3 fixant les modalités de calcul des cotisations couvrant les risques maladie, maternité, invalidité et accident du travail au profit d’un article spécifique nouveau L. 766-2-1, prévu dans un article ultérieur de la proposition de loi (article 18).
2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit prévoyant les conditions du mandatement des entreprises dans les formalités d’adhésion et le lien entre cotisations et prestations
Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat à l’initiative de son rapporteur en commission en vue d’un changement complet d’objet :
● Les sixième et septième alinéas de l’article L. 762-1 dans sa rédaction en vigueur prévoyaient ainsi respectivement :
– la faculté pour une entreprise de droit français d’effectuer les formalités d’adhésion pour le compte de leurs seuls travailleurs salariés français ou assimilés ;
– l’obligation de réaliser ces mêmes démarches pour les services déconcentrés de l’État à l’étranger et les établissements d’enseignement, de recherche, culturels, sanitaires financés par l’État lorsque leurs travailleurs de nationalité française le demandent.
En pratique, 5 000 entreprises françaises implantées à l’étranger assurent ainsi l’affiliation d’une partie ou de la totalité de leurs salariés expatriés auprès de la CFE, pour tout ou partie des risques, même si celle-ci demeure juridiquement individuelle.
● Le 1°du présent article intègre ces dispositions sur le mandatement qui :
– se substituent à la rédaction actuelle de l’article L. 762-2 qui porte sur le calcul des pensions d’invalidité et les prestations en espèces AT-MP ;
– sont modifiées et complétées à l’occasion de ce déplacement, par rapport à ce qu’elles étaient à l’article L. 762-1.
Ainsi, le critère de nationalité des entreprises ou des travailleurs concernés est supprimé, mettant ainsi fin à toute discrimination basée sur ce fondement, conformément aux exigences du droit de l’Union européenne ().
S’agissant des services déconcentrés de l’État à l’étranger, la nouvelle rédaction précise que l’obligation de réaliser les démarches pour le compte de leurs employés ne s’applique qu’à ceux qui ne sont pas ressortissants du pays d’accueil. Cette précision est rendue nécessaire par la suppression du critère de nationalité : caisse d’expatriés, la CFE n’a en effet pas vocation à prendre en charge les salariés travaillant dans leur pays.
Par ailleurs, un nouvel alinéa () reprend les dispositions de l’article L. 762-3 qui prévoient la possibilité pour les entreprises de prendre en charge tout ou partie des cotisations de leurs salariés. Comme dans le droit en vigueur, lorsqu’elles accomplissent les démarches pour le compte de ces derniers, elles doivent alors expliciter cette prise en charge, dans un évident souci de traçabilité.
● Le 2° du présent article procède à une modification similaire à l’article L. 762-3 en écrasant les dispositions en vigueur relatives au paiement des cotisations au profit d’une règle générale conditionnant le versement des prestations à celui des cotisations dues, issue de l’article L. 766-2-1 et déplacée à cet article.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Mandatement des employeurs pour effectuer les démarches administratives
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Article L. 762-1 CSS
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(non modifié)
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Article 2 de la PPL
Article L. 762-2 CSS
(déplacé et modifié)
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Paiement des cotisations par l’entreprise
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Article L. 762-3 CSS
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(supprimé)
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Article 2 de la PPL
Article L. 762-2 CSS
(déplacé)
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Conditionnement des prestations au versement des cotisations
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Article L. 766-2-1 CSS
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(non modifié)
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Article 2 de la PPL
Article L. 762-3 CSS (déplacé)
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Article 3
Dispositions communes aux assurés sur le risque « maladie et maternité »
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Adopté par la commission sans modification
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1. Le dispositif initial : une actualisation de la référence aux prestations en nature du risque « maternité »
Dans sa rédaction initiale, le présent article proposait d’actualiser à l’article L. 762-6 du code de la sécurité sociale la référence aux prestations en nature du risque maternité.
2. Les modifications apportées par le Sénat : un article entièrement réécrit qui reprend l’ensemble des dispositions communes à tous les publics pour le risque « maladie et maternité »
Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, en vue d’un élargissement de son objet.
Dans sa nouvelle rédaction, témoignant de la démarche bienvenue des sénateurs d’assurer une codification par risque plutôt que par statut, il rassemble, au-delà de la seule question du risque « maternité », l’ensemble des dispositions communes aux assurés sur le risque « maladie et maternité ».
a. Les modifications rédactionnelles
Le 1° renomme la section consacrée aux risques assurances maladie, maternité et invalidités pour n’évoquer plus que les risques « Maladie et maternité » qui sont les seuls à être complètement communs à tous les adhérents quel que soit leur statut ().
Le 4° supprime en conséquence toute référence à une sous-section spécifique à la maladie et la maternité.
Le risque « invalidité » est déplacé dans les dispositions communes aux salariés, à l’article 4.
b. Délai limite et prise d’effet des adhésions
● L’article L. 766-1 actuel prévoit :
– le principe selon lequel l’adhésion aux assurances maladie, maternité ou invalidité (MMI) doit être « formulée dans un délai déterminé », ainsi que les points de départ de calcul de ce délai en fonction de la situation de l’assuré () ;
– l’acceptation des demandes après l’expiration de délai pour tenir compte de l’âge de l’intéressé ou sous réserve du paiement rétroactif des cotisations qui auraient été dues depuis cette date ;
– une prise d’effet de l’adhésion à l’issue de délais fixés par risque (délai de carence), en fonction de l’âge de l’assuré ; ces délais doivent permettre d’assurer la continuité de la couverture des risques avec la législation française ; ce dernier point fait écho à la faculté qu’offre l’assurance volontaire maladie, maternité, invalidité de la CFE de neutraliser les conditions habituelles d’ouverture des droits en France sur ces risques, en prolongeant au moment du retour en France la prise en charge durant le délai de carence (3 mois).
En pratique :
– un salarié ou étudiant doit ainsi adhérer à l’offre « MMI » dans un délai de deux ans à compter de son départ de France, faute de quoi il devra s’acquitter des cotisations au titre de la période au-delà de ces deux ans. Il en va de même pour un retraité deux ans après la notification de la liquidation de sa pension.
– si la demande d’adhésion n’est pas formulée directement dans le prolongement du départ en France, un délai de carence de trois mois s’applique, pour éviter des « adhésions d’aubaine ».
● Le 2 du présent article rétablit un article L. 762-5 qui ne maintient que les dispositions sur le délai de carence.
Les dispositions relatives aux délais limites d’adhésion sont donc supprimées en vue de simplifier les conditions d’affiliation des assurés. Interrogée sur ce point par la rapporteure, la CFE a rappelé qu’elles constituaient une véritable « barrière à l’entrée » dissuadant de nombreux assurés de souscrire à l’offre de la caisse.
Le délai de carence sera modulé en fonction de l’âge et du risque.
L’article L. 766-1 actuel est quant à lui supprimé à l’article 6 de la proposition de loi.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Prise d’effet des adhésions
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Article L. 766-1 CSS
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Article 12 de la PPL
Article L. 766-1 CSS (modifié)
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Article 3 de la PPL
Article 762-5 (déplacé)
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c. La définition des membres de la famille
● L’article L. 766-1-1 actuel prévoit que sont considérés comme ayants droits de l’assuré, quel que soit son statut :
– son conjoint (mariage, PACS, concubinage) qui est à sa charge et ne peut être assuré social à un autre titre ;
– les enfants à la charge de l’assuré ou de son conjoint jusqu’à un âge limite fixé par voie réglementaire à 16 ans ou en apprentissage, poursuivant des études ou qui ne peuvent avoir d’activité professionnelle en raison de leurs infirmités ou maladies chroniques, jusqu’à un âge limite fixé par voie réglementaire à 20 ans ;
– l’ascendant de l’assuré qui vit à son domicile, est à sa charge effective, totale et permanente et qui « se consacre exclusivement aux soins du ménage et à l’éducation d’enfants de l’assuré » ;
– toute autre personne ayant qualité d’ayant droit dans le régime français dont relevait l’assuré avant son adhésion et qui remplit toujours les conditions pour avoir cette qualité ; ces dispositions reprises telles quelles du droit en vigueur doivent probablement être lues à l’aune de la réforme de la protection universelle maladie qui a fortement réduit la portée de la notion d’ « ayant droit ».
● Le 3° crée un article L. 762-5-1 qui reprend cette liste, tout en supprimant la catégorie des ascendants.
L’offre serait ainsi recentrée autour d’un contrat unique « famille » autour du conjoint et des enfants à charge, ne nécessitant pas l’adhésion de chaque membre adulte.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Définition des membres de la famille
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Article L. 766-1-1 CSS
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(non modifié)
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Article 3 de la PPL
Article L. 762-5-1 CSS (déplacé et modifié)
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d. L’actualisation de la définition des prestations
● L’article L. 762-6 actuel prévoit les prestations des risques maladie et maternité qui sont prises en charge dans le cadre de l’assurance volontaire proposée par la CFE. Il s’agit :
– de la couverture des frais directement liés aux soins, prévus par le 1° de l’article L. 160-8 () pour le risque « maladie » ;
– de la couverture des prestations maternité prévues par l’article L. 331-2, aujourd’hui supprimé.
● Le 5 du présent article modifie respectivement ces deux champs :
– comme dans la rédaction de la proposition de loi initiale, il assure une coordination avec les dispositions définissant les prestations maternité, déplacées en 2016 de l’article L. 331-2 à l’article L. 160-9.
– le texte adopté par le Sénat étend également le champ des prestations maladies couvertes en ajoutant aux frais directement liés aux soins (1° de l’article L. 160-8) trois autres postes : les frais de transports (2° du même article), les frais d’hébergement et de traitement des enfants ou adolescents handicapés dans les établissements d’enseignement ou expérimentaux ainsi que les frais de fonctionnement des établissements d’aide par le travail ou de réadaptation/rééducation (3° du même article) et les frais afférents à une interruption volontaire de grossesse (4° du même article).
Ces modifications corrigent des « coquilles » rédactionnelles (), sans remettre en cause la couverture effective de la caisse qui prend déjà en charge l’ensemble de ces postes.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Actualisation de la définition des prestations
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Article L. 762-6 CSS
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Article 3 de la PPL
Article L. 762-6 CSS (modifié)
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Article 3 de la PPL
Article L. 762-6 CSS (modifié)
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e. Des niveaux de remboursement par pays
● L’article L. 766-1-2 actuel fixe le principe selon lequel les prestations servies par la caisse correspondent aux dépenses réellement exposées, dans la limite des coûts qui auraient été appliqués en France pour des prestations « analogues ».
Il réserve également la possibilité pour la caisse d’ajuster les prestations servies sur la base du coût moyen du pays de résidence, lorsque celles-ci sont « manifestement excessives », après avoir préalablement sollicité les explications de l’assuré.
Il écarte également l’application de certaines prises en charge conventionnelles possibles en France, mais qui n’auraient aucun fondement à l’étranger ().
● Le 6° crée un article L. 762-6-1 qui reprend les règles du droit en vigueur relatives au taux de remboursement, tout en maintenant une modification importante introduite par la proposition de loi initiale : ce niveau de remboursement sera plafonné par un taux maximal de prise en charge ou par un forfait en fonction du pays et du type de soins, liés aux tarifs appliqués en France.
La nouvelle rédaction ouvre donc la voie à des plafonds de remboursement plus finement déterminés ex ante, en fonction des prix dans le pays de résidence, et plus seulement en fonction des prix français. Ces derniers constituent en effet parfois des limites trop généreuses par rapport aux coûts locaux, incitant ainsi par exemple à des durées de séjour prolongées au-delà du strict nécessaire.
La mesure fait déjà l’objet d’une expérimentation concluante () en Thaïlande (plafonnement à 80 % des frais réellement exposés) et devrait être déclinée par pays et par type de soins dans un arrêté ministériel qui assurera la prévisibilité de la prise en charge tant pour les assurés que pour les assureurs complémentaires.
En pratique, les plafonnements (aussi appelés « garanties ») seraient tous prévus en pourcentage de la facture, avec une prise en compte spécifique des affectations de longue durée pour permettre une prise en charge à 100 %, comme en droit de la sécurité sociale.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Niveau des remboursements
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Article L. 766-1-2 CSS
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Article 13 de la PPL
Article L. 766-1-2 CSS (modifié)
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Article 3 de la PPL
Article L. 762-6-1 CSS (déplacé et modifié)
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f. La faculté d’obtenir un examen médical
Ce même 6° crée également un article L. 762-6-2 nouveau qui reprend, sans les modifier, les dispositions de l’article L. 766-1-4 actuel qui donne possibilité à la caisse de procéder à un examen médical en France ou à l’étranger lorsque les dépenses exposées sont particulièrement importantes.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Faculté d’obtenir un examen médical
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Article L. 766-1-4 CSS
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(non modifié)
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Article 3 de la PPL
Article L. 762-6-2 CSS (déplacé)
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g. La suppression de la cotisation supplémentaire pour les soins dispensés en France
● L’article L. 766-2 actuel prévoit que la caisse prend en charge les prestations en nature de l’assurance maladie et maternité dispensées en France, à condition que celles-ci ne puissent être prises en charge à un autre titre.
Il renvoie à un décret les modalités d’application de cette disposition et notamment une cotisation supplémentaire due par les assurés dans cette hypothèse. Celle-ci est fixée à 2 % ().
● Le 6° reprend ces dispositions dans un nouvel article L. 762-6-3, à l’exception des dispositions relatives à la cotisation supplémentaire, dont la suppression était déjà prévue par la proposition de loi initiale à l’article 14.
La cotisation de base de l’assuré aura en effet vocation à couvrir l’ensemble des charges, qu’elles soient réalisées en France ou dans le pays de résidence. Cette mesure est de nature à renforcer l’attractivité de l’offre de la caisse.
h. La définition de la cotisation
● Les règles légales encadrant le niveau des cotisations relèvent de différents articles en fonction du public concerné :
– l’article L. 762-3 actuel prévoit pour les salariés une cotisation « MMI » calculée sur une base forfaitaire, en fonction de deux seuils de rémunération et une cotisation AT-MP fixée sur la base du niveau de salaire et qui peut être réduite (ristournes) en fonction de la sinistralité, leurs niveaux respectifs sont fixés par décret et révisés si l’équilibre financier d’un des risques l’exige ; la part de cotisation prise en charge par l’employeur ne peut être inférieure à un seuil ; ces critères n’étant pas limitatifs, la cotisation « MMI » dépend également de l’âge de l’adhérent ;
cotisations trimestrielles applicables aux salariés
Source : barème des cotisations 2018 de la CFE.
– l’article L. 763-4 actuel prévoit pour les travailleurs non-salariés une cotisation unique pour le risque « MMI » calculée sur une base forfaitaire en fonction de deux seuils de rémunération, calculés en fonction du plafond annuel de la sécurité sociale ;
cotisations trimestrielles applicables aux travailleurs non salariés
Source : barème des cotisations 2018 de la CFE
– l’article L. 764-4 actuel prévoit une cotisation « MMI » pour les retraités fixée par décret et précomptée sur les avantages de retraite ;
cotisations trimestrielles applicables aux retraités
Source : barème des cotisations 2018 de la CFE
– l’article L. 765-2-1 prévoit une cotisation forfaitaire pour les étudiants pour le risque « MMI » ;
cotisations trimestrielles applicables aux retraités
Source : barème des cotisations 2018 de la CFE
– l’article L. 765-6 actuel prévoient une cotisation pour le risque « MMI » assise sur certains autres revenus de remplacement et précomptés par les organismes débiteurs pour les titulaires de ces revenus ;
– l’article L. 765-7 actuel prévoit une cotisation forfaitaire pour le risque « maladie et maternité » pour les personnes inactives au chômage, titulaires d’une rente d’accident du travail ou d’une pension d’invalidité ;
– l’article L. 765-8 actuel prévoit une cotisation « MMI » pour les autres catégories de personne, calculée sur une base forfaitaire en fonction de deux seuils de rémunération.
cotisations trimestrielles applicables aux « inactifs » ()
Source : barème des cotisations 2018 de la CFE
● Le 6 du présent article crée également un article L. 762-6-4 qui consolide les éléments de définition de la cotisation maladie et maternité pour l’ensemble des publics, ce que la proposition de loi initiale faisait déjà partiellement en organisant un renvoi de chacune de ces dispositions spécifiques vers un article unique prévu par l’article 18 ().
Ce nouvel article unique maintient une cotisation de nature forfaitaire, toujours déterminée par voie réglementaire, mais apporte plusieurs modifications de fond :
– comme la proposition de loi initiale le prévoyait déjà à l’article 18, cette cotisation sera fixée par arrêté ministériel, et non plus par décret, sur proposition du conseil d’administration de la caisse des Français de l’étranger ; cette modification réaliste permettra d’assurer un dialogue fluide et fructueux entre la CFE et sa tutelle sur cette question centrale pour son équilibre financier ;
– les critères de modulation de cette cotisation sont limitativement énumérés que ce soit en fonction de la situation de l’assuré (catégorie d’âge, niveau des ressources, ancienneté de l’adhésion) ou de l’employeur (nombre de salariés adhérents) ; ce faisant, la rédaction du Sénat s’éloigne de celle de la proposition de loi qui permettait à la caisse de proposer d’autres critères et ne mentionnait pas l’ancienneté comme l’un d’entre eux ; ainsi modifié, le texte accompagne une réforme plus globale du barème pour les adhésions individuelles comme collectives, doté d’un « coefficient de fidélisation » permettant de rendre l’offre plus attractive et de favoriser des adhésions pérennes () .
Le nouveau barème ne devrait rien changer pour les adhésions collectives via l’entreprise qui continueront à prendre en compte les conditions de ressources et les effectifs.
Il devrait en revanche simplifier considérablement la situation des adhérents individuels qui n’auront plus à déclarer de statut à chaque changement, et bénéficieront d’une offre plus simple autour de quelques tranches d’âge et de l’alternative célibataire/famille. En outre, la disparition de toute forme de calcul en fonction du plafond de la sécurité sociale, permettra de mieux ajuster les cotisations aux besoins financiers de la caisse, dans un sens qui devrait être favorable aux adhérents.
Les retraités devraient quant à eux bénéficier d’une cotisation spécifique, en tant que catégorie « aidée », considérablement plus favorable grâce à la disparition des cotisations minimales en France (). S’agissant des modalités de prélèvement, le texte n’évoque plus de précompte et l’ensemble des pensionnés pourront donc s’acquitter de la cotisation dans les conditions de droit commun.
Enfin, le dernier alinéa prévoit le maintien du droit d’ajuster le montant des cotisations « si l’équilibre financier de l’assurance volontaire l’exige ». Il convient de relever que cet équilibre est largement atteint, pour l’ensemble des risques, ce qui permettra à la caisse d’aborder cette réforme tarifaire dans des conditions optimales.
● La cotisation AT-MP des salariés est déplacée par l’article 5 de la proposition de loi, issue des travaux du Sénat.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Définition de la cotisation
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Article 18
Article L. 766-2-1 CSS
(créé)
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Article 3 de la PPL
Article L. 762-6-4 CSS (déplacé et modifié)
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Pour les salariés
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Article L. 762-3 CSS
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Article 2
Article L. 762-3 CSS (modifié)
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Pour les non-salariés
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Article L. 763-4 CSS
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Article 5
Article L. 763-4 CSS (modifié)
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Pour les étudiants
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Article L. 765-2-1 CSS
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Article 9
Article L. 765-2-1 CSS (modifié)
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Pour les pensionnés
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Articles L. 764-4, L. 765-6 et L. 765-9 CSS
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Article 7
Article L. 764-4 CSS (modifié)
Article 11
Article L. 765-6 CSS (modifié)
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Pour les inactifs
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Article L. 765-7 et L. 765-9 CSS
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Article 11
Article L. 765-6 CSS (modifié)
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Pour les autres catégories
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Article L. 765-8 et L. 765-9 CSS
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Article 11
Article L. 765-6 CSS (modifié)
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i. La prise en charge d’une partie des cotisations pour les personnes à faibles revenus
Enfin, le 6 du présent article crée un article L. 762-6-5 qui reprend les dispositions relatives à la prise en charge d’une partie des cotisations « maladie et maternité » lorsque les assurés ont de faibles revenus.
Contrairement à ce qui était prévu à l’article 16 de la proposition de loi initiale, cette faculté aura vocation à demeurer ouverte aux seuls ressortissants français, dans la mesure où elle constitue un mécanisme de solidarité, financé par une subvention de l’État au fonds d’action sanitaire et sociale de la Caisse et hors du champ d’application des règlements européens de coordination.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Prise en charge des cotisations pour les personnes ayant de faibles revenus
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Article L. 766-2-3
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Article 16
Article L. 766-2-3 (modifié)
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Article 3 de la PPL
Article L. 762-6-5 CSS
(déplacé et modifié)
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Article 4
Dispositions relatives aux assurances « accidents du travail » et « invalidité »
1. Le dispositif initial : ouverture de l’assurance volontaire maladie et maternité à l’ensemble des travailleurs indépendants européens
Le présent article dans sa rédaction initiale modifiait l’article L. 763-1 du code de la sécurité sociale en vue d’étendre l’assurance maladie et maternité des travailleurs non-salariés aux ressortissants des États membres de l’Union européenne, des autres États parties à l’Espace économique européen et de la Suisse, moyennant une condition d’affiliation préalable.
2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit comprenant les dispositions relatives aux assurances incapacité de travail et invalidité
Entièrement réécrit par le Sénat, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, cet article a complètement changé d’objet ().
Dans sa nouvelle rédaction, il rassemble en effet l’ensemble des dispositions communes aux assurances incapacité de travail et invalidité.
Dans sa nouvelle rédaction, le 1° supprime la sous-section 5 spécifique aux pensions d’invalidité et le 2° lui substitue une section à part entière consacrée aux incapacités de travail, invalidités et pensions de vieillesse, consacrant ainsi la distinction du risque « invalidité » et du risque « maladie et maternité », déjà évoquée dans le commentaire de l’article 1er.
Cette nouvelle section comprend :
– une disposition commune aux deux risques : ainsi, l’article L. 762-7 reprend les dispositions de l’article L. 762-4 qui prévoit que la caisse peut offrir pour les seuls salariés des prestations supplémentaires et notamment des indemnités journalières en cas d’incapacité du salarié () ou une prestation d’invalidité (), moyennant le paiement des cotisations afférentes ;
– une disposition propre au risque invalidité : un article L. 762-7-1 nouveau qui reprend les anciennes dispositions de l’article L. 762-7 encadrant la substitution d’une pension de vieillesse à une pension d’invalidité.
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Possibilité de souscrire à des prestations supplémentaires invalidité ou AT-MP
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Article L. 762-4 CSS
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(non modifié)
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Article 4 de la PPL
Article L. 762-7 (déplacé)
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Substitution entre les pensions de vieillesse et les pensions d’invalidité
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Article L. 762-7 CSS
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(non modifié)
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Article 4
Article L. 762-7-1 (déplacé)
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Article 5
Dispositions spécifiques au risque
« accidents du travail – maladies professionnelles »
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Adopté par la commission sans modification
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1. Le dispositif initial : la suppression des modalités spécifiques de calcul des cotisations des travailleurs indépendants
L’article L. 763-4 du code de la sécurité sociale prévoit que les charges des risques maladie, maternité, invalidité des travailleurs indépendants sont couvertes par une cotisation forfaitaire distincte en fonction de trois catégories d’assurés répartis selon leur niveau de ressources.
Dans sa rédaction initiale, le présent article renvoyait à un article unique L. 766-2-1 les modalités de calcul de cette cotisation.
2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit comprenant les dispositions spécifiques au risque « accidents du travail – maladies professionnelles »
Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission en vue d’un changement complet d’objet.
Dans sa nouvelle rédaction, il rassemble en effet l’ensemble des dispositions spécifiques au risque « accidents du travail – maladies professionnelles » (AT-MP).
La section consacrée à ce risque () est ainsi complétée par deux articles nouveaux :
– l’article L. 762-9 reprend les dispositions de l’article L. 762-2 selon lesquelles les pensions d’invalidité et les prestations en espèces AT-MP sont calculées en fonction du salaire qui constitue l’assiette des cotisations dans les limites de droit commun pour le calcul de la rente et des indemnités journalières () ;
– l’article L. 762-10 reprend les dispositions de l’article L. 762-3 qui prévoient une cotisation permettant de financer ces prestations AT-MP calculée sur la base d’un niveau de salaire choisi par l’intéressé dans des bornes fixées par décret ; le montant de cette cotisation est révisable pour assurer l’équilibre financier de l’assurance AT-MP et la caisse peut accorder des ristournes pour tenir compte d’une faible sinistralité dans une entreprise comprenant un minimum d’adhérents ().
Source : barème des cotisations 2018 de la CFE
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Dispositions modifiées
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Emplacement dans le droit en vigueur
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Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale
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Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat
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Mode de calcul des prestations AT-MP
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Article L. 762-2 CSS
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(non modifié)
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Article 5
Article L. 762-9 (déplacé)
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Mode de calcul de la cotisation AT-MP
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Article L. 762-3 CSS
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(non modifié)
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Article 5
Article L. 762-10 (déplacé)
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Article 6
Suppression de dispositions spécifiques par statut
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Adopté par la commission sans modification
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1. Le dispositif initial : l’extension aux pensionnés européens de l’affiliation à la CFE pour les risques maladie et maternité
Dans sa rédaction initiale, le présent article modifiait l’article L. 764-1 du CSS à l’ensemble des pensionnés d’un État membre de l’Union, d’un autre membre de l’Espace économique européen ou de la Suisse la possibilité de souscrire à l’offre « maladie et maternité » de la Caisse des Français de l’étranger.
2. Les modifications apportées par le Sénat : un article entièrement réécrit pour nettoyer le code des dispositions redondantes
● Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat à l’initiative de son rapporteur en commission en vue d’un changement complet d’objet.
Dans sa nouvelle rédaction, il supprime l’ensemble des dispositions du code de la sécurité sociale rendues superflues par la nouvelle rédaction des articles 3, 4 et 5 à savoir :
– le chapitre spécifique aux travailleurs non-salariés () ;
– le chapitre spécifique aux pensionnés () ;
– le chapitre spécifique aux autres catégories d’assurés volontaires () ;
– la section consacrée aux dispositions communes à toutes les assurances relatives à l’adhésion, aux prestations et cotisations () ;
– la section consacrée à la prise en charge des cotisations ().
L’article procède également à des suppressions dans le code rural et de la pêche maritime qui abrite des dispositions spécifiques aux exploitants et salariés agricoles, également devenues inutiles. Il supprime ainsi les sections consacrées respectivement aux assurances « maladie, maternité, invalidité » et « AT-MP » des salariés agricoles expatriés ().
● Parmi ces suppressions, deux sont sans contrepartie dans un déplacement et constituent des modifications substantielles du droit en vigueur : la cotisation forfaitaire minimale pour les pensionnés de même que la ristourne accordée aux étudiants, rendues inutiles dans le cadre de la réforme tarifaire, sont supprimées ; s’agissant plus précisément des étudiants, cette suppression se fera au profit d’un tarif modulé en fonction de l’âge.
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Articles 7 à 20
Dispositions spécifiques à plusieurs publics
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Suppression maintenue par la commission
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1. Le dispositif initial
La proposition de loi initiale comprenait 13 articles numérotés de 7 à 20, chacun modifiant une thématique pour un public particulier, suivant ainsi la structure atomisée du code.
objets des articles 7 à 20 dans la proposition de loi initiale
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Article
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Sujet
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7
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Cotisation maladie et maternité applicable aux pensionnés
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8
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Suppression de la cotisation forfaitaire applicable aux pensionnés
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Cotisation maladie et maternité applicable aux étudiants
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10
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Extension aux citoyens européens ne relevant d’aucune catégorie définie de la possibilité de s’assurer en maladie et maternité
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Cotisation maladie et maternité applicable aux inactifs
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Prise d’effet des adhésions à l’assurance volontaire
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Taux de prise en charge des prestations
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14
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Suppression de la cotisation supplémentaire pour la prise en charge des soins dispensés lors des séjours en France
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15
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Suppression de la ristourne accordée aux jeunes
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16
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Extension aux ressortissants européens de la possibilité de prise en charge d’une partie des cotisations
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17
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Possibilité pour le directeur de la CFE de prononcer des pénalités
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Cotisations d’assurance maladie maternité invalidité
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19
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Extension à la CFE de règles applicables aux organismes de sécurité sociale en matière de contrôle, de lutte contre la fraude, de conventions entre organismes et de recouvrement des indus
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20
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Coordination
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2. La suppression des articles par le Sénat au profit d’un vaste mouvement de déplacement
Le Sénat a procédé, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, à la suppression de l’ensemble de ces 13 articles dont les dispositions ont été déplacées, au moins dans leur objet :
– à l’article 3 pour celles qui concernent les cotisations et les prestations (dispositions des articles 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 18) ;
– implicitement à l’article 6 pour les suppressions pures et simples des articles 8 et 15; en abrogeant des pans entiers du code, cet article a en effet supprimé les bases légales de la cotisation forfaitaire applicable aux pensionnés et de la ristourne accordée aux jeunes
– à l’article 23 A pour celles qui concernent les pouvoirs de la caisse et de son directeur en matière de pénalités et de contrôle (dispositions des articles 17, 19 et 20).*
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Article 21
Limitation de l’augmentation des cotisations
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Adopté par la commission sans modification
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● La réforme du barème des cotisations induites par l’article 3 de la proposition de loi adoptée par le Sénat combinée à un principe d’équilibre budgétaire strict pourrait conduire à une hausse de cotisations pour certains publics.
Cet article non codifié prévoit, dans un souci de sécurité juridique, un plafond de 50 % à l’augmentation des cotisations qui peut être décidée par le conseil d’administration de la Caisse des Français de l’étranger pour équilibrer ses assurances.
En pratique, compte tenu des hausses très progressives qui devraient être décidées annuellement, ce plafond ne devrait être atteint que dans quelques années.
● Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur au stade de l’examen en commission.
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Article 22
Gage
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Suppression maintenue par la commission
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Cet article qui présentait un gage permettant de rendre la proposition de loi recevable au stade de son dépôt a été supprimé à l’initiative du Gouvernement au stade de l’examen en séance publique au Sénat.
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Article 23 A
Extension des prérogatives de la CFE
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Adopté par la commission sans modification
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Cet article adopté par le Sénat à l’initiative du rapporteur au stade de l’examen en commission permet d’étendre les prérogatives de la caisse des Français de l’étranger sur plusieurs points.
1. L’application des prérogatives de droit commun des organismes de sécurité sociale à la CFE
Personne privée chargée d’une mission d’intérêt général comme les autres organismes de sécurité sociale, la Caisse des Français de l’étranger ne bénéficie pas dans le droit en vigueur des mêmes prérogatives que ces derniers. Cet article entend donc harmoniser les dispositions législatives applicables pour lui permettre de disposer des mêmes outils juridiques d’efficience et de contrôle.
● Le 1° modifie l’article L. 766-4 actuel du code de la sécurité sociale sur deux points :
– en simplifiant la rédaction du premier alinéa, sans modifier profondément son sens, qui précise que les assurés volontaires adhèrent à la caisse des Français de l’étranger ;
– en reprenant les dispositions initialement prévues par l’article 19 de la proposition de loi, prévoyant l’application à la caisse de plusieurs articles du code de la sécurité sociale.
La Caisse pourra ainsi accéder aux données des organismes de sécurité sociale, grâce aux systèmes d’information communs à la gestion des régimes obligatoires de sécurité sociale, prévus par l’article L. 114-12-2, et même aux autres systèmes de protection sociale, à travers le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), et partager les siennes.
Les modalités de sanction prévues par l’article L. 114-17-1 applicables en cas de fraude par les caisses primaires d’assurance maladie lui seront applicables, permettant ainsi au directeur de la caisse de prononcer des avertissements et des sanctions pécuniaires mieux proportionnées que la seule radiation (voir ci-dessous).
Elle pourra également, dans un souci de performance, recourir aux conventions de mise à disposition de services, d’équipements et de biens prévues par l’article L. 114-25 avec d’autres organismes de sécurité sociale sans passer par les règles de droit commun de passation des marchés publics.
Enfin, elle se voit dotée du pouvoir de délivrer une contrainte au sens de l’article L. 161-1-5, titre exécutoire qui lui permettra de procéder de manière plus rapide et plus efficace au recouvrement forcé des créances.
● Le 2° reprend les dispositions de l’article 20 qui assure une coordination à l’article L. 766-4-1 relatif à l’action sanitaire et sociale avec la nouvelle codification issue de l’article 3.
● Le 3° crée un premier article L. 766-4-2 reprenant l’article L. 766-1-3, supprimé par l’article 6, selon lequel la CFE peut procéder à la radiation définitive d’un assuré, après une procédure contradictoire, en cas de fraude ou de fausse déclaration. Cette faculté qui n’a pas d’équivalent pour les régimes de sécurité sociale était la seule modalité – particulièrement lourde - de sanction jusqu’ici, en cas de fraude.
2. La faculté de conclure des partenariats
Ce même 3° prévoit également un article L. 766-4-3 nouveau permettant à la Caisse de conclure des partenariats « en vue de fournir à ses adhérents des garanties couvrant la totalité des dépenses de santé qu’ils ont à supporter ».
La Caisse offre en effet, comme tous les régimes de base, une couverture partielle en matière d’assurance maladie, souvent complétée par des offres complémentaires d’autres opérateurs privés. Toutefois, ces mêmes assureurs complémentaires proposent également souvent leurs propres offres « au premier euro », plus faciles à mettre en œuvre pour l’assuré et peuvent ainsi détourner une partie des adhérents potentiels de la CFE vers leur propre couverture complète.
Afin de tenir compte de cette réalité concurrentielle, la Caisse doit pouvoir proposer, à travers des partenariats rémunérés avec des assureurs, sa propre offre de couverture complète. Contrainte par le principe de spécialité, il était nécessaire que le législateur consacre cette nouvelle mission pour que la Caisse puisse la mettre en œuvre dans le respect du droit.
Une rémunération peut alors être prévue pour des intermédiaires (en pratique des organismes de courtage), qui favoriseraient la commercialisation de cette offre.
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Article 23
Aménagement de la composition du conseil d’administration
1. Le dispositif initial : la modification des catégories d’administrateur à effectifs constants
L’article 23 apporte trois modifications à la composition du conseil d’administration de la Caisse des Français de l’étranger, à effectifs constants.
La composition actuelle du conseil d’administration de la CFE
Le conseil d’administration de la CFE, dont la composition est précisée à l’article L. 766-5 du code de la sécurité sociale, comprend 21 administrateurs, élus pour six ans répartis comme suit :
– 15 administrateurs représentant les assurés. Élus par l’Assemblée des Français de l’étranger, ils se répartissent en deux catégories :
les administrateurs siégeant au titre des assurés actifs, représentant les salariés (8) et les non-salariés (2) ;
ceux siégeant au titre des assurés inactifs, représentant les pensionnés (3) et les autres inactifs (2) ;
– 3 administrateurs élus par l’AFE ;
– 2 administrateurs représentants les employeurs, désignés par les organisations professionnelles nationales des employeurs représentatives ;
– 1 administrateur désigné par la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF).
Le dernier renouvellement a eu lieu le 1er janvier 2016.
Le président du conseil est élu en son sein par ses membres. Le poste est actuellement occupé par M. Alain-Pierre Mignon.
Outre les 15 administrateurs précités, sont également admis à assister aux séances du conseil 3 personnalités qualifiées désignées par l’État, un représentant du personnel de la CFE et les commissaires du Gouvernement.
● La première modification consiste en une suppression des sous-catégories distinguant les administrateurs (1°). Seule la distinction entre les 10 représentants des actifs et les 5 représentants des inactifs subsisterait, préservant la clef de répartition actuelle.
● La deuxième modification s’applique à la catégorie des administrateurs représentant les employeurs. Son effectif serait désormais fixé à un siège (2°), la place libérée étant à l’avenir confiée à un représentant des chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger (3°).
● La restriction de l’éligibilité à la présidence du conseil d’administration constitue la dernière modification apportée à cet article (4°). Seul un administrateur représentant les assurés actifs pourrait désormais être élu président. L’ensemble des membres du conseil d’administration resteraient néanmoins électeurs.
2. Les modifications apportées par le Sénat : la restriction du dispositif à la seule suppression des catégories d’assurés
À l’initiative de son rapporteur, la commission des affaires sociales du Sénat a tiré les conséquences de la suppression des différentes catégories d’assurés en abrogeant la distinction entre les représentants des actifs et des inactifs. 15 administrateurs représenteraient donc, à l’avenir, la catégorie générique des assurés.
Les autres modifications – relatives à la représentation des organisations professionnelles d’employeurs et à la désignation du président du conseil d’administration parmi les seuls assurés actifs – ont été supprimées en conséquence.
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Article 24
Réforme du corps électoral et de l’éligibilité au conseil d’administration
1. Le dispositif initial : l’adaptation du régime d’élection au conseil d’administration de la CFE
● L’article 24 modifie le régime applicable aux élections des représentants des assurés au conseil d’administration de la CFE.
L’article L. 766-6 du code de la sécurité sociale précise à la fois le corps électoral et les règles d’éligibilité à ce conseil :
– s’agissant du corps électoral, les membres du corps électoral sont ceux de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE) ;
– s’agissant des conditions d’éligibilité, les Français de l’étranger doivent être adhérents aux assurances volontaires de la CFE, être âgé d’au moins 18 ans et n’avoir pas fait l’objet d’une condamnation à une peine correctionnelle, ou – dans les cinq ans précédant l’élection – à une peine contraventionnelle prononcée en application du code de la sécurité sociale.
Ces dispositions sont complétées par un double renvoi :
– aux articles L. 231-6 et L. 231-6-1 du même code, rendant applicables à la CFE les conditions d’éligibilité et d’inéligibilité applicables aux administrateurs des caisses de sécurité sociale ;
– au pouvoir réglementaire, pour la définition des règles relatives aux listes électorales, à la propagande et aux candidatures.
● Deux modifications sont opérées par l’article 24 dans la version initiale de la proposition de loi :
– le corps électoral, en premier lieu, serait désormais constitué des 443 conseillers consulaires. Ces derniers ont été créés par la loi du 22 juillet 2013 (), comme échelon intermédiaire entre les Français inscrits sur les listes électorales consulaires – qui procèdent à leur désignation – et l’AFE. Le nombre de membres de l’AFE a en conséquence été réduit de 155 à 90. Cette modification ne s’applique qu’à l’élection des représentants des assurés, les représentants de l’AFE restant directement élus par cette dernière ;
– les conditions d’éligibilité, en second lieu, seraient directement inscrites dans les dispositions relatives à la CFE, et non plus appliquées par un renvoi à l’article L. 231-6 précité.
2. Les modifications apportées par le Sénat : la suppression de la compétence confiée aux conseillers consulaires
La commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement du rapporteur procédant, outre des ajustements rédactionnels, à une double modification de fond :
– la substitution des conseillers consulaires aux membres de l’AFE comme électeurs des représentants des assurés a été supprimée, n’apparaissant pas nécessaire au regard du fonctionnement actuel de l’AFE ;
– le renvoi aux conditions d’éligibilité prévues à l’article L. 231-6 est rétabli.
Article 25
Application de l’obligation de parité aux listes de candidats aux sièges de représentants des assurés au conseil d’administration
1. Le dispositif initial : l’adaptation du mode de scrutin à l’obligation de parité et à la faculté du vote électronique
L’article 25 aménage le système de liste applicable à l’élection des représentants des assurés au conseil d’administration de la caisse.
L’article L. 766-7 du code de la sécurité sociale prévoit actuellement un scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste sans panachage, ni rature, ni vote préférentiel.
Conservant ce mode de scrutin, l’article 25 procède à un double aménagement :
– il instaure, en premier lieu, une obligation de parité entre hommes et femmes dans la constitution des listes. Ces dernières seront ainsi alternativement composées d’un candidat de chaque sexe. Le principe de parité est d’ores et déjà prévu – dans une rédaction différente – pour la composition des conseils d’administration des organismes de sécurité sociale ;
– il inclut, en second lieu, les règles de recours au vote électronique dans le décret en Conseil d’État relatif aux règles de déroulement du scrutin.
2. Les modifications apportées par le Sénat : la restriction du dispositif à l’obligation de parité de listes
Sur proposition de son rapporteur, la commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement supprimant la mention du vote électronique dans le renvoi au décret en Conseil d’État. Le maintien de la compétence des membres de l’AFE pour procéder à la désignation des représentants des assurés au conseil d’administration rend cette faculté sans objet.
Le même amendement a abrogé l’obligation de représentation des différentes catégories d’assurés dans la constitution des listes, tirant ainsi les conséquences de la suppression de ces mêmes catégories.
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