Qualifiée de « fait marquant de cet exercice » par la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire de la Mission Défense, l’absence du mécanisme de solidarité interministérielle pour le financement additionnel des Opérations extérieures et missions intérieures constitue une atteinte à l’autorité de la loi. Au cours de l’année 2018, en moins de cinq mois, le Gouvernement a demandé au Parlement d’adopter deux positions contradictoires.
I. Retour sur un renoncement
À l’automne 2017, le projet de loi de finances pour 2018 inscrivait une augmentation significative de la provision pour surcoût des OPEX de 450 M€ à 650 M€. Cette hausse était une réponse aux demandes récurrentes tant de la Cour que de votre rapporteur et de nombreux parlementaires pour une plus grande sincérité des lois de finances initiales.
La sous programmation des surcoûts liés aux opérations extérieures contraignait l’exécutif à une gymnastique de rétablissement budgétaire particulièrement tendue à chaque fin d’année, générant des tensions entre le ministère de la défense et le ministère du budget ainsi qu’entre le ministère de la défense et ses homologues civils chaque année un peu plus réticents à contribuer au financement des opérations militaires.
L’insincérité budgétaire liée à l’insuffisance des crédits de la provision des surcoûts OPEX s’est aggravée avec la loi de programmation militaire 2014-2019 qui avait abaissé cette provision à 450 M€ alors que l’engagement des forces à l’étranger s’amplifiait sous l’effet des interventions au Sahel, en Centrafrique et au Levant.
Aussi, c’est avec un soutien unanime du Parlement que le Gouvernement avait décidé de faire une entorse à l’article 4 de la loi de programmation militaire 2014-2019 en passant la provision pour surcoût de 450 M€ à 650 M€ dans le projet de loi de finances pour 2018. L’exécutif initiait ainsi un mouvement pluriannuel de hausse, afin de sincériser les lois de finances.
Le nouveau montant de la provision ne permettait pas de couvrir l’intégralité des surcoûts des opérations extérieures, par principe inconnus en loi de finances initiale mais dont chacun s’accordait à estimer au-delà du milliard d’euros. Mais il était une mesure de sage gouvernance. Le différentiel appelé à être constaté en fin d’exercice devait être financé toujours par une couverture interministérielle, conformément au premier alinéa de l’article 4 de la loi de programmation militaire 2014-2019 : « En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l’objet d’un financement interministériel » ().
Répondant au député Joaquim Pueyo qui l’interrogeait sur le maintien de cette contribution interministérielle en 2018, la ministre assura de sa volonté de « faire prévaloir le principe de financement interministériel » (). Et d’ajouter plus tard qu’il était impossible, « compte tenu de la difficulté des temps et des contraintes qui ont pesé sur les arbitrages d’ensemble du budget 2018, [d’] imaginer de franchir d’un seul coup d’un seul une marche d’escalier qui représenterait entre 600 et 800 millions d’euros, pour pouvoir d’entrée de jeu avoir dans notre base budgétaire l’essentiel des crédits représentatifs du coût des OPEX ». Cependant, au cours de cette même audition, la ministre affirmait avoir « l’espoir – peut-être infondé, nous verrons – de pouvoir obtenir un financement interministériel de ces opérations ». Un mois plus tard, devant la commission élargie de l’Assemblée nationale, la ministre des armées déclara à propos des modalités du financement des surcoûts OPEX en 2018 : « en 2018, j’espère, compte tenu de l’augmentation du montant de la provision, 650 millions au lieu de 450 millions d’euros, que nous pourrons également continuer de compter sur un complément de financement interministériel dont le montant devra être précisé » ().
L’enjeu est loin d’être strictement budgétaire. Il est foncièrement politique comme l’a souligné le chef d’état-major des armées qui réaffirma, lors d’une audition, son « attachement à la solidarité interministérielle », mécanisme qualifié de « vertueux », consacrant « le principe de contribution de la Nation tout entière à l’effort que suppose tout engagement militaire en opération » ().
Forts de ces engagements sur le maintien de la solidarité interministérielle, l’Assemblée nationale puis le Sénat ont adopté les crédits de la mission Défense pour 2018. La loi de finances rectificative pour 2017, examinée après le projet de loi de finances pour 2018, vint confirmer le respect des dispositions de l’article 4 de la loi de programmation militaire 2014-2019 en faisant jouer la solidarité interministérielle.
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À l’hiver et au printemps 2018, le Parlement eut à examiner le projet de loi de programmation militaire 2019-2025. Ce texte confirmait l’augmentation progressive de la provision annuelle des surcoûts des opérations extérieures et intérieures : 850 millions d’euros pour l’exercice 2019 puis 1,1 milliard d’euros pour les exercices suivants.
Le texte indiquait qu’« en gestion, les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette provision font l’objet d’un financement interministériel. Hors circonstances exceptionnelles, la participation de la mission Défense à ce financement interministériel ne peut excéder la proportion qu’elle représente dans le budget général de l’État. Si le montant des surcoûts nets ainsi défini est inférieur à la provision, l’excédent constaté est maintenu au profit du budget des armées ».
La clarté de ces dispositions ainsi que les propos du président de la commission de la défense de l’Assemblée nationale, tant en commission () que dans son rapport (), tendaient à faire de la couverture interministérielle un non-sujet de débat, conduisant à l’adoption de la loi de programmation militaire 2019-2025 et à sa promulgation le 13 juillet 2018.
Lorsque débuta en octobre 2018 l’examen des crédits 2019 pour la mission Défense, un signe indiqua l’évolution du Gouvernement : en effet, la ministre des armées esquivait systématiquement toute question sur la solidarité interministérielle non seulement pour 2019 mais aussi pour l’exercice en cours, préférant s’arrêter sur l’augmentation de la provision. Il en fut ainsi tant en commission de la défense que dans l’hémicycle.
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Le 7 novembre 2018, avant le terme de la 1ère lecture du projet de loi de finances pour 2019, le Gouvernement déposait un projet de loi de finances rectificative pour 2018 dont l’exposé des motifs indiquait que « l’ouverture de crédits la plus importante concerne la mission Défense, pour 404 M€. Elle mobilisera d’autres crédits de la même mission pour financer les opérations extérieures et missions intérieures au-delà des crédits provisionnés dans la loi de finances initiale ». Et de préciser un peu plus loin que « les ouvertures de crédits sur la mission Défense (404 M€) sont intégralement financées sur la mission mais sans contribuer à la solidarité interministérielle ».
Sur un plan strictement budgétaire, ce projet de loi ouvrait 404 M€ au profit du programme 178 et annulait à due concurrence 404 M€ sur les autres programmes de la mission Défense, pour le seul financement des OPEX :
Dans son rapport, le rapporteur général du budget ne manqua pas de souligner le revirement effectué par le gouvernement non seulement par rapport à la loi de programmation militaire 2014 - 2019 mais aussi à la nouvelle loi de programmation militaire qui venait d’être adoptée le 13 juillet 2018. Il s’en remettait au Gouvernement afin d’avoir des explications étayées sur cette nouvelle doctrine.
Les débats intervinrent en séance le 12 novembre, soit cinq jours après le dépôt du projet de loi, délais particulièrement contraints pour examiner de telles dispositions (). Au cours de ces débats, le ministre chargé des comptes publics manifesta son « total désaccord » avec l’idée « selon laquelle c’est à la solidarité interministérielle d’assurer le financement des OPEX ». Sans aucune autre considération pour les votes législatifs antérieurs.
II. Une sincérité budgétaire opportuniste
La convergence d’une « heureuse » surprise budgétaire due à une sous-exécution des dépenses de personnel, d’un report de versements à des organismes internationaux et d’une réforme des modalités de gestion de la réserve de précaution, a incité l’exécutif à imposer au ministère des armées la prise en charge intégrale des surcoûts OPEX/MISSINT au nom de la sincérité budgétaire.
À la fin de l’été 2018, il est apparu clairement que les dépenses de personnel seraient en deçà de la programmation budgétaire initiale. Au 31 décembre, les économies opérées sur ce poste majeur se sont élevées à 211 M€.
La gestion de la masse salariale est particulièrement complexe pour les services du ministère des armées. L’ampleur des mouvements (25 000 entrées/sorties annuelles en moyenne) et la diversité des carrières rendent particulièrement aléatoire toute programmation initiale.
Le résultat 2018 a plusieurs explications :
– des départs plus importants que prévus ;
– des difficultés persistantes de recrutement ;
– de moindres dépenses d’indemnités opérationnelles (54 M€) ;
– le recouvrement des indus LOUVOIS (26 M€) ;
– un surcroît d’attributions de produits (15 M€) ;
– de moindres dépenses de chômage (14 M€).
Cette marge de manœuvre budgétaire a été utilisée à hauteur de 208 M€ pour couvrir les besoins de financement complémentaires OPEX-MISSINT
– 59 M€ pour le T2 MISSINT ;
– 37 M€ pour le T2 OPEX ;
– 111 M€ pour le programme 178.
La sous-exécution des crédits constatée en 2018 doit être appréciée comme un véritable signal d’alarme. Elle intervient dans un contexte de renforcement des effectifs. Elle est en conséquence non une amplification d’une orientation recherchée (à savoir une contraction des dépenses de personnel) mais un mouvement contraire et contradictoire. L’attractivité et la fidélisation des engagements militaires deviennent particulièrement problématiques et peuvent, à court terme, constituer un véritable enjeu capacitaire.
Il serait de mauvaise gestion d’escompter sur la réitération de cette « heureuse » surprise au cours des prochains exercices. Les économies constatées sur les dépenses de personnel ne doivent pas devenir les futures « recettes exceptionnelles » déjà éprouvées par le passé.
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Seconde opportunité, la contribution française à la trésorerie des organismes internationaux supportant les programmes d’armement en coopération obéit à des appels de fonds liés au déroulement des dits programmes. Pour l’OCCAR, il s’agit de l’A400M, la flotte logistique, l’hélicoptère Tigre, les FREMM, … ; pour la NAHEMA, le NH90 NFH et TTH.
Le déroulement de ces programmes n’est pas linéaire, loin s’en faut. Il a permis en 2018 de dégager 111 M€ d’économies de versement pour la trésorerie de l’OCCAR et un montant non précisé sur celle de la NAHEMA.
Mais les économies de 2018 opérées sur les organismes internationaux sont purement conjoncturelles et feront l’objet « d’un rappel » lors d’un prochain exercice, comme le souligne la Cour des comptes : « le ministère des armées indique que cette optimisation de la dotation de la trésorerie est sans impact en 2019 sur la conduite des programmes concernés, à condition de reporter ces dotations à compter de 2020. Cela implique cependant de reprogrammer des versements d’un montant équivalent (111 M€ de CP) dans la LPM 2019-2025, au risque d’effets d’éviction sur d’autres besoins capacitaires. » ()
Il serait également de mauvaise gestion, surtout pour la modernisation de l’équipement des forces, d’espérer bénéficier de nouveau dans les années à venir de telles économies.
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Troisième opportunité, l’exercice budgétaire 2018 initiait de nouvelles modalités de gestion de la réserve de précaution. Par une circulaire en date du 29 novembre 2017, le ministère du budget demandait à chaque ministère de documenter les crédits mis en réserve, en échange d’un abaissement du taux de mise en réserve de 8 à 3 % des crédits hors titre 2. Cette circulaire rappelait avec vigueur que « le « dégel » des crédits mis en réserve revêt donc un caractère exceptionnel ».
Ces nouvelles modalités contraignirent la DGA à mettre en réserve dès le début de l’année 2018 plusieurs programmes et jalons de programmes. Cette documentation évolua tout au long de l’année, tout en respectant les 3 %.
Ceci a pour première vertu d’atténuer le « traumatisme » du couperet des annulations, traumatisme partagé chaque fin d’année par les forces et les industriels. Dans ce climat apaisé car les victimes étaient averties, le Gouvernement pouvait procéder aux annulations sur le programme 146 à hauteur de 319 M€, sans que les protestations des militaires et industriels ne viennent interférer.
Mais cette acceptation interne ne signifie pas pour autant que les engagements initiaux étaient respectés : comme l’indique le délégué général pour l’armement, « des engagements et des paiements ont été gagés et ne seront effectués que si la réserve est levée. Les perspectives de levée de la réserve seront donc sans incidence sur le report de charges fin 2018, mais les besoins correspondants devront le cas échéant être reportés sur les annuités ultérieures. () »
Il n’a pas été possible, pour le rapporteur, de reconstituer l’intégralité des programmes d’équipement impactés par l’annulation de crédits. Toutefois, les auditions menées et quelques informations disséminées dans le rapport annuel de performance de la mission Défense pour l’exercice 2018 permettent d’apporter quelques précisions.
Des travaux d’adaptation des avions à usages gouvernementaux étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2018 à hauteur de 123,30 M€ d’autorisations d’engagement et de 28,60 M€ de crédits de paiement. Ces travaux ont été reportés sine die. La flotte d’avions à usages gouvernementaux est composée d’un Airbus A330-200, de deux Falcon 7X, deux Falcon 2000 et deux Falcon 900.
Le 10 octobre 2018, interrogé en commission de la défense par
Jean-Jacques Ferrara à propos du remplacement d’un hélicoptère Caracal endommagé en opération, le délégué général pour l’armement, Joël Barre, répondit que « pour des raisons budgétaires, du fait de la réserve de précaution, ce Caracal, dont la commande avait été annulée en 2017 suite à l’annulation de crédits de 850 millions d’euros à l’été, n’a pas été re-programmé pour l’instant en 2018. Cette question doit donc être réétudiée dans le cadre de la fin de gestion 2018 et, a priori, nous retiendrons plutôt l’option d’un appareil neuf, c’est-à-dire d’un appareil qui vaut environ 40 millions d’euros, avec une réutilisation maximale des équipements de l’appareil endommagé ».
Suite à quoi, le président de la commission, Jean-Jacques Bridey, remarqua : « Il faut donc débloquer la réserve de précaution… ». Le délégué répliqua alors : « je ne l’ai pas dit comme cela, mais c’est à peu près ce que cela veut dire » (). La réserve de précaution ayant été intégralement annulée pour participer au financement des surcoûts OPEX, le remplacement de l’hélicoptère demeure hypothétique.
Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018, la cour indique que « les aléas industriels peuvent également permettre d’absorber une partie des réductions de crédits de paiement par rapport aux prévisions effectuées en début de gestion. En 2018, l’exécution de certains contrats a engendré des baisses de paiements à hauteur de 78 M€ par rapport aux ressources allouées en LFI ». Ces aléas ou retards industriels sont des justifications courantes des difficultés des programmes d’armement. Comme le rapporteur s’en est déjà ému dans de précédents rapports, ce terme générique de « retard industriel » peut couvrir des situations extrêmement hétérogènes, ayant un impact plus ou moins important sur les équipements.
À la lecture du rapport annuel de performance, ces fameux « aléas » ou « retards » industriels sont mentionnés pour plusieurs programmes, certains cruciaux pour les forces : ARTEMIS (future torpille lourde), Géographie numérique, Système de drone tactique, CERES (capacité de renseignement électromagnétique spatiale), le véhicule blindé léger, le Griffon, le MRTT, l’hélicoptère TIGRE sans oublier l’A400M.
D’autres éléments apparaissent subrepticement à la lecture du rapport annuel de performance :
– « l’auto-assurance des surcoûts OPEX supportée par l’armée de terre à hauteur de – 4,90 M€, [ont amené] à renoncer à l’acquisition de lots d’autonomie initiale de projection sur le parc Leclerc »
– 17 M€ ont été redéployés au sein du programme 178, entraînant, selon la Cour, « un effet d’éviction sur des commandes liées à l’équipement du combattant et au maintien en condition opérationnelle de certains équipements ».
Les annulations de crédits de paiement opérés à la suite du non dégel de la réserve de précaution doivent être mieux identifiées pour la bonne information du Parlement. Il est contraire aux principes fondamentaux des finances publiques que le rapport annuel de performance ne précise pas pour chaque action budgétaire présentée les crédits de paiement annulés car intégrés à la réserve de précaution.
Il n’appartient pas au Parlement de décider quel programme doit être impacté par la réserve de précaution, ceci relève de la seule responsabilité du pouvoir exécutif. Mais il appartient au Parlement d’exiger une information plus précise afin d’exercer ses pouvoirs de contrôle reconnus par l’article 24 de la Constitution.
N° 1990