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N° 2301

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

 

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 19
 

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT et MOBILITÉ durables :

 

INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORT

 

CHARGE DE LA DETTE DE SNCF RÉSEAU REPRISE PAR LÉTAT

 

SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS

 

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

 

 

rapporteurs spéciaux : Mme Anne-Laure CATTELOT et M. Benoît SIMIAN

 

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

Principales observations des rapporteurs spéciaux  et données clés

Première partie : Le programme 203 Infrastructures et services de transports

I. Laugmentation des ressources du programme 203

A. La nécessité de créer une mission exclusivement dédiée aux transports

B. Les ressources globales du programme 203

C. LA sous-exécution manifeste des contrats de plans  états-régions

D. Poursuivre leffort de régénération du réseau routier NATIONAL non concédé

1. La hausse des crédits destinés à la régénération et au développement du réseau routier national non concédé

a. Lentretien du réseau non concédé

b. Le développement du réseau non concédé

2. Anticiper la fin des concessions autoroutières pour investir massivement dans les infrastructures

II. LAFITF : une trajectoire de financement conforme aux engaGements portés par le Gouvernement

A. Les engagements portés par le projet de loi dorientation des mobilités (LOM)

B. Les recettes de lAFITF en 2020

1. Les recettes traditionnelles de lagence en nette augmentation

2. La contribution inédite du secteur aérien au financement des infrastructures terrestres

C. Vers la conclusion dun contrat dobjectifs et de performance entre lÉtat et lafitf

D. La contribution de lafitf à laménagement du littoral

III. Vers « une nouvelle SNCF »

A. La reprise de la dette de SNCF Réseau par lÉtat : une condition sine qua non à la transformation du gestionnaire du réseau ferré national

B. Les relations financières entre lÉtat et le système ferroviaire

C. La sécurisation des passages à niveau

D. La crise de Fret SNCF

E. Garantir le maintien de la desserte fine des territoires

1. Un réseau très dégradé

2. Un bilan économique déficitaire

3. Vers la mise en œuvre de solutions de financement innovantes et différenciées

F. La naissance du plus grand régulateur multimodal des transports en Europe : lAutorité de régulation des transports (ART)

1. Lextension du périmètre de lautorité

2. La budgétisation du financement de lautorité

3. Des moyens humains supplémentaires mais un financement stable

IV. Voies navigables de France : un opérateur en pleine mutation confronté à un double défi

A. Lannée 2020 : une année charnière pour VNF

1. Une mise en application tardive de la redevance hydraulique à inscrire dans une refonte plus globale de la politique de tarification

2. La signature dun contrat dobjectifs et de performance avec lÉtat attendue pour 2020

3. Un établissement confronté à un double défi financier et juridique

a. La baisse des ressources humaines et financières de VNF

b. Les craintes de VNF liées à lentretien des ouvrages dart du réseau

B. Le financement du projet du Canal Seine Nord Europe

Deuxième partie : La suppression proposée du compte daffectation spéciale Aides à lacquisition de véhicules propres

I. les fondements de la suppression SOUHAITÉE du cas AAVP

A. Des recettes déséquilibrées par rapport aux dépenses

B. Une mécanique budgétaire contrainte

II. Le nouveau schéma budgétaire proposé

Troisième partie : Le compte daffectation spéciale services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

A. Les recettes du CAS

B. Les dépenses du CAS

Quatrième partie : Le secteur aérien

I. Le budget annexe contrôle et exploitation aériens : Une situation financière solide

A. La priorité donnée à linvestissement

B. La poursuite de la trajectoire de désendettement

C. La négociation du protocole social 2020-2024

II. Les enjeux du secteur aérien en polynésie française : garantir la continuité territoriale

A. Louverture à la concurrence du ciel polynésien : un puissant vecteur de développement économique pour les cinq archipels

1. Une hausse importante du trafic en 2018

2. La redevance océanique en Polynésie française : un équilibre à consolider

a. Une réforme destinée à empêcher les stratégies de contournement de lespace aérien polynésien

b. Des taux réduits afin de garantir la continuité territoriale

B. Le transfert de la propriété et de la gestion, par lÉtat au Pays, des trois aérodromes de Bora Bora, Rangiroa et Raiatea : une opportunité pour développer les liaisons aériennes interinsulaires

1. Les termes du partage de la compétence aérienne entre lÉtat et le Pays

2. Le transfert des trois aérodromes de Bora Bora, Rangiroa et Raiatea

C. Ladaptation des infrastructures aéroportuaires polynésiennes à laugmentation du trafic aérien

1. Un nouvel aéroport de dégagement pour laéroport de Tahiti-Faaā ?

2. Le défi capacitaire de laéroport de Tahiti-Faaā

3. Le renouvellement de la concession de service public de laéroport de Tahiti-Faaā

Article 76 Reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau à hauteur de 25 milliards d’euros

I. SNCF Réseau : des difficultés financières chroniques

A. un endettement historique et dynamique

B. la nécessité de renforcer la soutenabilité financière de SNCF RéSEAU

II. Le dispositif proposÉ : un schéma complexe fondé sur une reprise de dette par « prêts miroir »

A. Les risques juridiques et budgÉtaires ENCOURUS PAR UNE REPRISE DIRECTE DE LA DETTE ou une recapitalisation DE SNCF RÉSEAU

B. Des modalités analogues À la reprise de la dette de la sncf au titre du service annexe damortissement de la dette publique (SAAD) en 2007

C. Une reprise indirecte et partielle de la dette de sncf réseau par lÉtat

III. Les conséquences de la reprise de la dette de sncf Réseau par lÉtat

A. Les conséquences sur le budget de létat

B. Les conséquences sur la situation financière de SNCF Réseau

Examen en commission

Personnes auditionnées par les rapporteurs spéciaux

Annexes


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   Principales observations des rapporteurs spéciaux
et données clés

En matière de transports, lannée 2019 a été marquée par dintenses débats sur le projet de loi dorientation des mobilités (PJLOM). Ces débats ont donné lieu à la définition dune programmation à la fois réaliste et ambitieuse pour notre pays. Dans la perspective du financement de la LOM, le projet de loi de finances pour 2020 accroît les financements dune manière tout à fait inédite. Les rapporteurs saluent laugmentation des ressources globales allouées au programme 203 Infrastructures et services de transports, qui atteindront 5,7 milliards deuros, soit une hausse de 8,5 % par rapport à la loi de finances pour 2019. Jamais dans lhistoire de notre pays les infrastructures de transport nauront bénéficié dun effort financier dune telle ampleur.

S’agissant de l’Agence de financement des infrastructures de France, près de 3 milliards d’euros de recettes fiscales lui seront affectées en 2020, ce qui représente une hausse de plus 500 millions deuros par rapport à 2019. Ce montant traduit fidèlement la programmation de la LOM. Il s’explique par l’affectation d’une éco-contribution sur les billets d’avion qui rapportera 230 millions d’euros pour 2020, ainsi que par l’affectation d’une fraction exceptionnelle de TICPE de 381 millions d’euros.

L’année 2020 marquera également la transformation profonde du groupe public SNCF, qui deviendra un ensemble de sociétés anonymes à capitaux publics. L’article 76 du projet de loi de finances pour 2020 prévoit la première étape de reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau, à hauteur de 25 milliards d’euros, en contrepartie d’efforts de productivité de la part de l’opérateur national. Il s’agit d’une véritable opération vérité. Les rapporteurs se félicitent du choix du Gouvernement de faire la totale transparence sur le coût de cette reprise, par la création d’un programme budgétaire spécifique doté de crédits évaluatifs, le programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau par lÉtat. Cette reprise coûtera plus de 400 millions d’euros aux finances publiques dès l’année prochaine.

En outre, le programme 203 prend acte de la budgétisation du financement de lAutorité de régulation des transports (ex-ARAFER), conformément à la volonté du Gouvernement et des parlementaires de supprimer les taxes à faible rendement. L’ART percevra désormais une subvention d’un montant égal au plafond de taxes autorisé pour 2019, soit 11,4 millions d’euros mais sera toutefois contrainte de puiser dans son fonds de roulement pour assurer l’équilibre de ses ressources et de ses charges. Elle bénéficiera par ailleurs d’une augmentation de son plafond d’emplois, à hauteur de 11 équivalents temps plein travaillés (ETPT), qui est désormais fixé à 94 ETPT.

Les rapporteurs spéciaux sinquiètent du retard pris dans la publication du rapport du préfet François Philizot, chargé dune mission sur les lignes de desserte fine du territoire. Alors que près d’un milliard d’euros est chaque année consacré par l’État, les régions et SNCF Réseau, à des opérations d’investissement et d’exploitation sur ces lignes, la suspension de certaines circulations pourrait être un horizon à moyen ou long terme si rien n’est fait d’ici l’année prochaine.

Le compte daffectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs porte la compensation financière annuelle versée par lÉtat à SNCF Mobilités. Il couvre le déficit d’exploitation des lignes TET Intercités et l’entretien courant du matériel roulant (236 millions d’euros). Depuis 2018, il comporte aussi une contribution financière versée aux régions qui ont repris certaines lignes (76,7 millions d’euros). La dépense totale du CAS est ramenée à 312,7 millions d’euros (– 13 %) car l’année 2020 sera marquée par la reprise des dernières lignes effectuées par les régions, conformément au recentrage de l’offre de TET porté par l’État.

Larticle 33 du projet de loi de finances pour 2020 prévoit la suppression du compte daffectation spéciale (CAS) Aides à lacquisition de véhicules propres. Sur ce point, les rapporteurs spéciaux regrettent que d’autres solutions n’aient pas pu être trouvées dans le cadre d’échanges préalables avec les parlementaires. Le financement des aides à l’achat de véhicules propres était rendu plus acceptable et plus lisible pour tous les Français avec l’ancien schéma budgétaire. Cependant, les rapporteurs spéciaux soulignent que le déséquilibre de ce compte, causé notamment par le rattachement de la prime à la conversion au budget de l’État en 2019 et le durcissement du malus automobile, nécessite une
re-budgétisation, qui plus est cohérente avec le respect des principes budgétaires.

Sagissant du secteur fluvial, l’année 2020 constituera une année charnière pour l’établissement Voies navigables de France, puisque la redevance hydraulique devra se substituer à l’actuelle taxe hydraulique, afin de donner à l’établissement davantage de marges de manœuvre pour piloter ses ressources. VNF devrait gagner en flexibilité et en productivité, notamment par le biais de la mutualisation des ressources en interne, conformément au contrat d’objectifs et de performance qui devrait être signé dans les prochains mois. Les rapporteurs spéciaux sont toutefois inquiets pour cet opérateur, qui perdra 112 ETPT en 2020. Cette baisse brutale des effectifs va mécaniquement entraîner une hausse des coûts de fonctionnement car VNF va devoir externaliser certaines tâches auparavant effectuées en régie, faisant ainsi les frais d’un cercle vicieux.

Pour ce qui est du financement du canal Seine-Nord Europe, qui coûtera environ 5 milliards d’euros, les rapporteurs veilleront à ce que lÉtat respecte son engagement, identique à celui des collectivités territoriales concernées, de verser près de 1,1 milliard deuros. Au titre de mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), l’Union européenne devrait financer ce projet à hauteur de 2 milliards d’euros. Le reste à financer, environ 900 millions d’euros, sera pris en charge par la mise en place de ressources fiscales à assiette locale, afin de garantir l’équilibre du financement du projet.

Enfin, concernant le secteur aérien, le budget annexe Contrôle et exploitation aériens sinscrit, pour 2020, dans lexacte continuité des budgets précédents. Le niveau d’investissement de la direction générale de l’aviation civile (DGAC) en faveur de la modernisation des systèmes de contrôle et de surveillance de la navigation aérienne atteindra près de 317 millions d’euros, une hausse de 20 millions d’euros par rapport à l’année 2019. La priorité donnée à l’investissement devrait enfin permettre à la DGAC d’aligner sa stratégie d’investissement sur les standards requis au niveau européen. Le PLF 2020 intègre également la négociation du prochain protocole social pour la période 2020-2024. Une dotation de 12,6 millions d’euros sera ainsi constituée pour financer les nouvelles mesures du protocole qui traduira la mise en œuvre d’actions de performance et de modernisation des services techniques, opérationnels et support, afin de relever le défi capacitaire du transport aérien.

Lannée 2020 sera aussi celle du transfert, par lÉtat, de la propriété et de la gestion des trois aérodromes de Bora Bora, Rangiroa et Raiatea à la Polynésie française. Pour les Polynésiens, c’est une belle opportunité de développer les liaisons aériennes entre toutes les îles et de garantir ainsi la continuité territoriale. Les rapporteurs spéciaux seront particulièrement attentifs au transfert de charges induit par cette opération afin qu’il n’entraîne pas une hausse des coûts qui serait difficilement compatible avec les capacités financières de la Polynésie.

 

 

évolution des crédits budgétaires (CP) et des fonds de concours (FDC)
du programme 203

(en millions deuros)

 Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

évolution des ressources de l’afitf DEPUIS 2005

(en milliards deuros)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : AFITF.

 

 

 

 

évolution du nombre de collissions aux passages à niveau
et leurs conséquences

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : Établissement public de sécurité ferroviaire.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Première partie : Le programme 203 Infrastructures et services de transports

Le programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilités durables, porte l’ensemble des moyens de l’État au titre de la politique nationale des transports.

Mis en œuvre par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) du ministère de la transition écologique et solidaire, il finance des infrastructures et des services de transports routiers, ferroviaires, fluviaux, maritimes ([1]) et aéroportuaires. Il doit en garantir la sécurité et permettre la régulation des services économiques concernés.

I.   L’augmentation des ressources du programme 203

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit de doter le programme 203 de 3 159 millions deuros en autorisations dengagement (AE) et de 3 184 millions deuros en crédits de paiement (CP). Ces fonds représentent chacun 24 % des AE et des CP de la mission.

Les rapporteurs spéciaux rappellent que les crédits de ce programme ne portent malheureusement aucune dépense de personnel (titre II), ces dépenses étant retracées exclusivement sur l’action 8 Personnels œuvrant pour les politiques du programme Infrastructures et services de transports du programme 217 Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la mobilité durables. Pour l’année 2020, la masse salariale du programme 203 est ainsi évaluée à 585,4 millions d’euros, un montant stable par rapport à l’année 2019. En revanche, ces dépenses de titre 2 rémunéreront 9 813 emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT), en baisse de 132 effectifs (-1,3 %).

A.   La nécessité de créer une mission exclusivement dédiée aux transports

Le périmètre actuel de la mission Écologie, développement et mobilités durables a été modifié en 2008 afin de satisfaire la nouvelle organisation administrative de lÉtat. Il n’a plus évolué depuis. Cette mission est ainsi l’héritage de la fusion du ministère des transports et de l’équipement et du ministère de l’environnement, intervenue en 2007. Ce regroupement a débouché sur la création du ministère de l’écologie et du développement durable. Le périmètre de la mission actuelle correspond ainsi au champ d’action du ministère.

 

Cependant, comme le souligne la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, « il apparaît que la mission Écologie, développement et mobilités durables est quelque peu confuse. Cette mission agrège des politiques très différentes, relatives aux transports, à lénergie, ou à la préservation de lenvironnement. Cette situation résulte de la disparition de la mission Transports du budget général en 2008, qui a été fusionnée avec la mission Écologie et développement durable. » ([2])

Dès lors, les rapporteurs spéciaux soutiennent la proposition de la mission dinformation qui consisterait à isoler, au sein dune mission exclusivement dédiée aux transports, les crédits du budget de lÉtat octroyés à ce domaine daction publique. Selon eux, cela permettrait de valoriser davantage aussi bien la politique nationale des transports que la politique de l’énergie ou de l’environnement. Le budget de l’État serait aussi rendu plus lisible.

B.   Les ressources globales du programme 203

Outre les crédits budgétaires, le programme 203 rassemble la quasiintégralité des fonds de concours de la mission, qui correspondent pour l’essentiel à des fonds provenant de l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) destinés à couvrir les dépenses d’entretien, de régénération et d’investissement dans les infrastructures. Pour l’année 2020, 2 338 millions d’euros de fonds de concours sont attendus en AE et 2 549 millions d’euros en CP.

Par suite, le budget 2020 du programme 203 est, au total, constitué des ressources suivantes :

– 3 184 millions deuros en CP de crédits budgétaires, un montant stable par rapport à la loi de finances pour 2019 qui comportait 3 193 millions ;

– 2 549 millions deuros en CP de prévisions de fond de concours dont 1 602 millions d’euros de la part de l’AFITF et 947 millions d’euros issus d’autres parties versantes, notamment les collectivités territoriales dans le cadre de l’exécution des contrats de plan État région (CPER) sur la période 2015‑2020. Ces fonds de concours sont en nette hausse, à hauteur de 23 % par rapport à la prévision dexécution pour 2019.

 

 

 

 

évolution des crédits budgétaires (CP) et des fonds de concours (FDC)
du programme 203

(en millions d’euros)

 

Exécution 2018

LFI 2019

PLF 2020

Évolution
2019-2020

Évolution
2018-2020

Crédits de paiement

3 085

3 171

3 184

+ 13

+ 1 %

+ 99

+ 3,2 %

Fonds de concours AFITF

1 623

1 471

1 602

+ 131

+ 9 %

– 21

– 1,3 %

Autres fonds de concours

691

601

947

+ 346

+ 57 %

+ 256

+ 37 %

Total

5 399

5 243

5 732

+ 489

+ 9,3 %

+ 334

+ 6,2 %

Source : documents budgétaires.

Le fonds de concours issus des dividendes du groupe SNCF, que l’État devrait percevoir mais qu’il reverse à SNCF Réseau, s’établit à 662 millions d’euros cette année, en hausse de près de 293 millions deuros (+ 80 %) compte tenu des bons résultats de SNCF Mobilités en 2019 ([3]). Pour rappel, ces dotations à SNCF Réseau sont portées par l’action 41 Ferroviaire du programme 203. Les fonds de concours issus des collectivités territoriales représentent quant à eux un montant de 285 millions d’euros en 2020.

Selon le même schéma que lan dernier, les fonds de concours ne concernent pas lensemble des 11 actions du programme 203 mais sont concentrés sur certaines actions, notamment :

– Action 01 Routes-développement pour 671 millions d’euros. Cette action est intégralement financée par voie de fonds de concours, aucun crédit budgétaire n’étant inscrit pour cette action ;

– Action 04 Routes-entretien pour 566,4 millions d’euros ;

– Action 45 Transports collectifs pour 311,7 millions d’euros ;

– Action 51 Sécurité ferroviaire pour 40 millions d’euros.

Le tableau suivant, établi à la demande des rapporteurs spéciaux, présente les crédits budgétaires et les fonds de concours pour chacune des actions du programme en 2020, au regard à la fois de l’exécution du budget 2018 et de la dernière prévision d’exécution pour 2019.

 

Le régime juridique du reversement des dotations
versées par la société nationale SNCF à SNCF Réseau

 

 Comme le précise le commentaire de l’article 14 du projet de loi de finances pour 2020 relatif au régime fiscal des dotations versées par la SNCF à SNCF Réseau ([4]), « les dividendes que lÉtat doit percevoir de létablissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) SNCF Mobilités sont réinvestis par lEPIC SNCF Réseau dans des travaux de régénération du réseau ferré national. Le circuit de financement prend la forme de dotations indirectes par la voie dun fonds de concours du budget général. Le même système sera applicable mutatis mutandis au nouveau groupe public unifié qui sera constitué à compter du 1er janvier 2020 par la SNCF et ses filiales (dont SNCF Réseau) en remplacement de lactuel groupe public ferroviaire. »

 Ce schéma budgétaire, quelque peu original, sexplique par les risques juridiques quauraient fait courir le versement direct dune dotation de lEPIC SNCF à SNCF Réseau. Comme l’a souligné la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire 2017 sur la mission Écologie, développement et mobilité durables ([5]), le Gouvernement craignait en effet une requalification des flux financiers en gestion de fait des deniers publics.

 En outre, deux avantages sont associés au mécanisme du fonds de concours comme support budgétaire de ces dotations. D’une part, il rend plus lisible l’engagement de l’État en faveur de la régénération du réseau ferroviaire. D’autre part, les fonds de concours clarifient le traitement comptable de ces dotations afin qu’elles soient considérées comme des subventions d’investissement et non comme une ressource d’équilibre. Cependant, l’article L. 2111-24 du code des transports précisait que les dotations de la SNCF à SNCF Réseau devaient être versées directement, rendant fragile le recours au mécanisme du fonds de concours.

 Afin de rendre conforme ce circuit financier à celui défini par le législateur, larticle 4 de lordonnance du 3 juin 2019 ([6]) a modifié larticle L. 2111-24 du code de transports pour préciser que les dotations versées par la future société anonyme SNCF à sa filiale SNCF Réseau pouvaient lêtre directement ou indirectement, sécurisant ainsi le principe du versement par fonds de concours.

 

 

 

 

 

Évolution des crédits et des fonds de concours
du programme 203 par actions

(en millions d’euros)

En crédits de paiement

Exécution 2018

Prévision d’exécution 2019

PLF 2020

Crédits budgétaires

Fonds de concours

Total

Crédits budgétaires

Fonds de concours (prévision dépense AFITF + autres dont reports)

Total

Crédits budgétaires

Fonds de concours

Total

AFITF

autres

AFITF

autres

01- Routes développement

 

590

393

983

 

544

544

 

421

250

671

04- Entretien routier

337

454

24

814

364

501

865

304

543

23

871

41- Ferroviaire

2 283

244

274

2 800

2 344

757

3 101

2 400

244

662

3 306

dont TER

1 668

 

 

1 668

1 697

 

1 697

1 738

 

 

1 738

dont Intercités

528

 

 

528

537

 

537

550

 

 

550

dont Fret

87

 

 

87

110

 

110

110

 

 

110

42- Voies navigables

248

1

 

249

248

6

254

250

2

 

252

43- Ports

88

63

 

151

100

47

147

101

44

 

145

44- Transports collectifs

13

231

 

243

13

205

217

23

302

10

334

45- Transports combinés

38

4

 

41

35

16

51

32

6

 

38

47- Fonctions support*

56

 

 

56

23

 

23

29

 

2

31

50- Transport routier

4

2

 

6

5

2

7

6

 

 

6

51- Sécurité ferroviaire

0

34

 

34

1

34

35

0

40

 

40

52- Transport aérien

20

 

 

20

38

 

38

38

 

 

38

TOTAL

3 085

1 623

691

5 399

3 171

2 111

5 282

3 184

1 602

947

5 732

Source : DGITM, réponses au questionnaire budgétaire.

Les crédits disponibles en 2019 sur le programme 203 s’élèvent à 5 282 millions d’euros en CP. La DGITM prévoit de consommer l’intégralité de cette ressource d’ici la fin de l’année 2019.

Il faut noter que les montants des fonds de concours indiqués pour 2020 ne sont que des prévisions dans la mesure où le budget de lAFITF 2020, qui déterminera le montant et la répartition des moyens affectés aux différents secteurs et opérations, ne sera voté quen fin dannée 2019 par le conseil dadministration de lagence. La même remarque prévaut s’agissant des fonds de concours issus des collectivités territoriales, qui feront l’objet de lignes spécifiques dans chacun de leurs budgets, adoptés au printemps 2020.

 

C.   LA sous-exécution manifeste des contrats de plans
états-régions

Vingt-sept contrats de plans États-régions (CPER), d’une durée prévisionnelle de cinq ans ont été signés, pour la période 2015-2020, avec chacune des vingt-deux régions que comptait la France métropolitaine en 2015, et cinq collectivités d’outre-mer. ([7])

Chacun de ces contrats comporte un important volet « Mobilité multimodale » qui retrace l’ensemble des ressources mobilisées en faveur des transports par l’État et les régions mais également par tous les autres financeurs (collectivités, opérateurs et le cas échéant, financements européens). S’y ajoutent deux contrats de plan interrégional État - région (CPIER).

Le tableau suivant, extrait du rapport spécial des rapporteurs consacré au projet de loi de finances pour 2019, revient sur le total des financements prévus sur toute la durée des contrats.

Crédits transports inscrits aux CPER et CPIER tous financeurs

(en millions d’euros)

 

Total tous modes

Fer

Fluvial

Routes

Ports

Transports collectifs

Circulations douces - Mobilités actives

CPER

23 531,9

7 875,8

527,6

5 834,6

1 508,3

7 660,3

149,3

CPIER Vallée de la Seine

614

124,6

112,2

– 

377,2

– 

– 

CPIER Plan Rhône

88,8

– 

45

0

43,8

– 

– 

TOTAL GÉNÉRAL

24 234

8 000,4

684,8

5 834,6

1 929,3

7 660,3

149,3

Part dans le total

100 %

33 %

2,8 %

24,1 %

8 %

31,6 %

0,6 %

Source : ministère de la transition écologique et solidaire.

Selon la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), le taux national dexécution en autorisation dengagement (AE) pour lensemble CPER et CPIER est de près de 40 %, soit un rythme de lordre de 10 % par an, à la fin de lannée 2018. Par mode, le taux d’avancement du volet ferroviaire est de 39 % et celui du volet routier de 34 %, ceux des volets portuaire et transports collectifs en Ile-de-France s’établissant respectivement à 44 % et 53 %.

À la fin de lannée 2019, le taux davancement devrait être de 50 % seulement, ce qui devrait indiscutablement conduire à prolonger les CPER jusqu’à 2022, sans toutefois garantir que l’ensemble des projets inscrits dans les contrats soient, in fine, mis en œuvre et financés. En moyenne, le taux de réalisation des projets sur une génération de CPER se situe environ à 80 %.

 

EXÉCUTION PAR L’ÉTAT DES VOLETS MOBILITÉS DES CPER 2015-2020

(en millions d’euros)

 

Montants inscrits par lÉtat

AE consommées fin 2017

AE supplémentaires, prévues en 2018

Consommation des AE prévue fin 2018

Avancement fin 2018

Auvergne-Rhône-Alpes

774,4

298,1

100,3

398,4

51,4 %

Bourgogne-Franche-Comté

383,1

111,4

33,4

144,8

37,8 %

Bretagne

267

76,6

14,1

90,7

34 %

Centre-Val de Loire

170,5

30,9

16,1

47

27,6 %

Corse

15

0,7

3,2

3,9

26 %

Grand Est 

561,7

214,6

58,6

273,2

48,6 %

Guadeloupe

13,8

6

2,5

8,5

61,6 %

Guyane

186,3

26

5,9

31,9

17,1 %

Hauts-de-France 

415,4

118

31,5

149,5

36 %

Île-de-France

1 863,5

601,1

287,5

888,6

47,7 %

La Réunion

13,8

0,2

1,2

1,4

10,1 %

Martinique

13,8

0,8

0

0,8

5,8 %

Mayotte 

21,4

4,7

0,5

5,2

24,3 %

Normandie

387,9

51,8

40,9

92,7

23,9 %

Nouvelle-Aquitaine

780,4

186,1

53,7

239,8

30,7 %

Occitanie 

507,5

153,3

37,6

190,9

37,6 %

Pays de la Loire

412,5

107,8

44,9

152,7

37 %

Provence-Alpes-Côte dAzur

275,7

73,9

23,9

97,8

35,5 %

Plan Rhône

14,1

0,3

0

0,3

2,1 %

Vallée de la Seine

141,7

33

28,7

61,7

43,5 %

Total CPER et CPIER

7 219,7

2 095,8

784,5

2 880,3

39,9 %

Source : DGITM, réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux.

Les rapporteurs spéciaux renouvellent donc leurs constats et leurs recommandations formulés dans leurs rapports spéciaux consacrés aux projets de lois de finances pour 2018 et pour 2019. Le contenu disparate dune majeure partie des contrats, lié notamment à lhétérogénéité des situations régionales au moment de leur négociation en 2014, explique pour lessentiel leur sous-exécution.

Selon eux, la prochaine génération de CPER devrait sappuyer sur une réforme de leur gouvernance, qui placerait les régions au centre de la décision, par lintermédiaire de conseils régionaux dorientation des infrastructures (CROI), sur le modèle du conseil dorientation des infrastructures (COI). Cette formule serait de nature à engager des discussions franches entre tous les acteurs concernés, sous la houlette de lÉtat, afin didentifier et de prioriser les projets les plus structurants pour chacun des territoires.

 

 

D.   Poursuivre l’effort de régénération du réseau routier NATIONAL non concédé

Alors qu’elle était première en 2012, la France a chuté de onze places dans le classement sur la qualité des infrastructures routières établi par le Forum économique mondial ([8]). Elle se positionne désormais à la dix-huitième place derrière les États-Unis. Ces mauvais résultats sont la conséquence de la baisse des crédits affectés à la régénération du réseau routier entre 2011 et 2014.

Depuis 2017, le Gouvernement sest engagé à augmenter lenveloppe globale consacrée à lentretien du réseau routier non concédé, ce qui devrait permettre à la France d’entamer un retour vers la tête des classements internationaux en matière de qualité des infrastructures routières.

Afin de fixer un cadre stratégique à l’augmentation de cette enveloppe, le projet de loi d’orientation des mobilités (PJLOM) prévoit deux objectifs liés au budget routier : d’une part, l’amélioration de la qualité et de la sécurité des réseaux routiers et, d’autre part, la réduction des inégalités territoriales avec la lutte contre le désenclavement. Ces deux objectifs sont déclinés dans le projet de loi en deux programmes d’investissement prioritaires :

– l’entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers ;

– le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales prioritairement par des aménagements des itinéraires existants.

1.   La hausse des crédits destinés à la régénération et au développement du réseau routier national non concédé

Le réseau routier non concédé bénéficie de ressources visant à garantir son entretien. Il fait aussi l’objet de financements destinés à couvrir le coût des projets de développement.

a.   L’entretien du réseau non concédé

Conformément aux objectifs fixés dans le projet de LOM, l’enveloppe globale des ressources dédiées à l’entretien du réseau routier national non concédé a connu une forte augmentation ces dernières années. Essentiellement retracées sur
l’action 4 Routes – Entretien du programme 203, les dépenses en faveur des opérations de régénération du réseau routier national non concédé sélèvent en 2020 à plus de 870 millions deuros et se décomposent comme suit :

– 304,4 millions d’euros de crédits budgétaires ;

– 566,4 millions d’euros de fonds de concours, dont 543 millions d’euros en provenance de l’AFITF – en hausse de 9,5 % par rapport à 2019 – et plus de 23 millions d’euros de la part des collectivités territoriales.

L’action 4 comprend des dépenses de nature différente, notamment : l’entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé et son exploitation, les opérations de réhabilitation et de régénération, les aménagements de sécurité et la gestion du trafic et l’information routière des usagers.

Évolution des crédits destinés à l’entretien et à la régénération du réseau routier national non concédé sur la période 2013-2019

(en millions d’euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Chaussées

177

201

214

258

243

261

289

Ouvrage dart

35

41

47

52

59

64

67

Équipements

21

22

33

57

55

80

82

Entretien courant, exploitation et fonctionnement

263

263

262

264

244

281

281

Programmes thématiques (tunnels, sécurité, aires, gestion du trafic, environnement)

158

115

140

145

103

132

126

Total

654

642

696

776

704

827

846

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.

 

Ces dépenses évoluent ainsi à la hausse puisquelles sélevaient à un 813 millions deuros en 2018 et en 2019 et à 700 millions deuros en 2017.
Les rapporteurs se félicitent de la hausse des ressources dédiées à lentretien et à la régénération du réseau routier national non concédé. Cependant, les différentes études menées sur le sujet montrent que ce niveau de dépenses ne permettra pas de rattraper le retard d’entretien du patrimoine routier accumulé depuis près d’une vingtaine d’années. La trajectoire inscrite dans la LOM prévoit ainsi laugmentation de ce budget à moyen terme pour atteindre un régime-cible de 850 millions deuros par an dici à 2022 puis 930 millions deuros par an dici à 2023.

b.   Le développement du réseau non concédé

Le développement du réseau routier non concédé est porté par les fonds de concours de laction 1 Routes – développement du programme 203. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, 671,2 millions d’euros (+ 14 % par rapport à 2019) sont inscrits en crédits de paiement et 608 millions d’euros en autorisations d’engagement (+ 3,6 % par rapport à 2019).

Ces crédits fonds de concours financent essentiellement le sous-volet routier des volets « Mobilité multimodale » des CPER, l’aménagement de l’axe Route Centre Europe Atlantique (RCEA) en Bourgogne et le contrat de partenariat de la rocade L2 à Marseille. Hors programme 203, 100 millions deuros seraient réservés à lAFITF en 2020 pour la nouvelle route du littoral à La Réunion.

2.   Anticiper la fin des concessions autoroutières pour investir massivement dans les infrastructures

Les différentes concessions autoroutières qui lient lÉtat aux sociétés concessionnaires dautoroutes (SCA) prendront fin entre 2031 et 2036. Conformément au droit actuel, ces autoroutes reviendront à l’État, qui devra financer l’entretien et l’exploitation de ce réseau. À droit constant, les péages qui pourront être maintenus par l’État ne pourront être supérieurs au coût induit uniquement par les besoins de gestion soit entre 20 % à 30 % des péages actuellement perçus.

Par conséquent, si rien nest fait pour adapter le droit actuel, lÉtat perdra de 3 à 4 milliards deuros par an, du fait de la disparition des taxes perçues sur les sociétés concessionnaires. Sur la base d’un chiffre d’affaires actuel de 10 milliards d’euros annuel, limiter le péage à la seule couverture des dépenses d’exploitation représenterait près de 7 à 8 milliards de recettes potentielles non perçues. En contradiction avec la lutte en faveur dun meilleur report modal, cela reviendrait à une très forte réduction des péages des véhicules légers et poids lourds.

Afin de conserver lintégralité des péages, les rapporteurs spéciaux proposent dadapter le cadre juridique existant pour que lÉtat continue de percevoir ces taxes pour son propre compte. Lordre de grandeur des nouvelles recettes générées est conséquent : lUnipef ([9]) la estimé à 2 milliards deuros en 2032, 2,4 milliards deuros en 2033, 6,4 milliards deuros en 2035, et 11,5 milliards deuros en 2037. L’AFITF pourrait être désignée comme l’opérateur public affectataire de tout ou partie de ces recettes. L’État serait dès à présent en mesure de contracter des emprunts importants, financés par les recettes anticipées tirées des péages. La régénération du réseau routier pourrait être financée par ce mécanisme.

 

 

 

 

 

 

 

II.   L’AFITF : une trajectoire de financement conforme aux engaGements portés par le Gouvernement

Le projet de loi d’orientation des mobilités, en cours d’examen en nouvelle lecture au Sénat à la date de l’écriture du présent rapport, prévoit l’évolution des dépenses de l’agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) sur la période 2019-2023. En cohérence avec ces engagements, le projet de loi de finances pour 2020 fixe un niveau de recettes affectées à l’AFITF proche des 3 milliards d’euros, qui doivent permettre à l’État d’honorer ses engagements pluriannuels en matière de financement.

A.   Les engagements portés par le projet de loi d’orientation des mobilités (LOM)

Dans sa rédaction actuelle, l’article 1er B du projet de loi d’orientations des mobilités fixe la trajectoire de dépenses pour les cinq années de la période
2019-2023 en cohérence avec le scénario 2 du conseil d’orientation des infrastructures (COI). Cette trajectoire est représentée par les tableaux suivants.

évolution des dépenses de l’afitf sur la période 2019-2023

(en millions d’euros)

 

2019

2020

2021

2022

2023

Dépenses totales

2 683

2 982

2 687

2 580

2 780

Source : article 1er B du PJLOM.

 

comparaison des trois scénarios étudiés
par le conseil d’orientation des infrastructures

 

 

 

 

 

 

 

Source : rapport du conseil d’orientation des infrastructures, février 2018.

 

 

Lenveloppe quinquennale sur la période 2019-2023 sétablit donc à 13,7 milliards deuros. Elle devrait permettre de financer tous les modes, à l’exception du transport aérien. Selon les éléments transmis aux rapporteurs, près d’un tiers de cette enveloppe – soit plus de 4 milliards d’euros – sera destinée à financer la part de l’État inscrite dans les contrats de plans État‑régions (CPER). La régénération du réseau routier national, le financement des grands projets ferroviaires lignes à grande vitesse ainsi que le renouvellement des matériels roulants ferroviaires seront les autres grandes priorités sur la période.

La budgétisation initialement prévue pour le financement du canal
Seine Nord‑Europe, initialement fixé à 9 millions d’euros, devrait évoluer à la hausse. Un accord a été conclu le 4 octobre dernier entre l’État et les collectivités territoriales partenaires afin de sécuriser 2,2 milliards d’euros d’ici le début des travaux en 2022.

Le tableau ci-après retrace les prévisions de dépenses de l’AFITF par mode de transport.

prévisions de Dépenses de l’afitf sur la période 2019-2023 par mode

(en millions d’euros)

Modes financés par l’AFITF

Montant

Grands projets routiers

877

Projets ferroviaires hors LGV

548

Projets de LGV

1 761

Lyon-Turin

255

Canal Seine Nord-Europe

9

Régénération du réseau routier national

2 711

Régénération du réseau fluvial

568

CPER

4 079

Transports combinés et fret

154

Matériels roulants

1 617

Transports du quotidien

537

Mises aux normes (bruit, sécurité, accès PMR)

427

Divers

157

Total

13 700

Source : AFTIF.

Dans le souci de doter l’AFITF du niveau de ressources équivalent aux dépenses programmées pour chaque année, le rapport annexé au projet de loi d’orientation des mobilités précise que la sincérité de la budgétisation « suppose la sécurisation des ressources affectées à lAFITF, dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles ».

 

 

B.   Les recettes de l’AFITF en 2020

En 2020, le budget de lAFITF se voit conforté à hauteur de 2 982 milliards deuros, soit le montant inscrit dans le projet de loi d’orientation des mobilités. Cela représente une augmentation de + 11,4 % par rapport à lannée 2019.

Outre la création d’une nouvelle recette qui prend la forme d’un surplus de taxe de solidarité sur les billets d’avions, l’ensemble des recettes traditionnelles de l’agence est en augmentation, à l’exception de celles issues du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers dit « CAS Radars ».

Le tableau ci-après récapitule l’ensemble du financement de l’agence pour l’année à venir. Le surcroît de recettes provient pour 645 millions deuros dune augmentation des taxes affectées à lagence.

Évolution des recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France depuis 2016

(en millions d’euros)

 

2016

2017

2018

2019

PLF 2020

Évolution

2019-2020

Taxe daménagement du territoire (TAT)

512

516

472

523

557

+ 34

+ 6,5 %

Redevances domaniales

331

351

347

355

357

+ 2

+ 0 %

CAS Radars

333

409

248

226

191

 35

 15,5 %

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

763

1 124

1 028

1 206

1 587

+ 381

+ 31,6 %

Plan de relance autoroutier

100

0

100

60

60

+ 0

+ 0 %

Recettes diverses dont région Normandie

1

0

35

109

0

 109

 100 %

Contribution du secteur aérien

230

+ 230

Total des recettes

2 040

2 400

2 231

2 479

2 982

+ 503

+ 20,3 %

Fonds de roulement au 1er janvier

101

346

4

2

0

0

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

1.   Les recettes traditionnelles de l’agence en nette augmentation

Plusieurs évolutions significatives sont à noter quant à lévolution des recettes traditionnelles de lAFITF pour 2020.

En premier lieu, les recettes tirées du CAS Radars sont en diminution de 15 % par rapport à lannée 2019, passant de 226 millions deuros en 2019 à 191 millions deuros en 2020. Cette tendance baissière est liée aux événements de l’année 2018 qui ont dégradé une large partie du parc des dispositifs radars. Cette baisse spontanée, importante et imprévue, a compromis l’élaboration du budget 2019 de l’AFITF.

Alors que le projet de loi d’orientation des mobilités prévoyait un budget de 2 683 millions d’euros – qui sous-tendait l’affectation de 500 millions d’euros de recettes du CAS Radars – le budget finalement voté par l’AFITF le 27 février 2019 est de 2 482 millions d’euros. Le Gouvernement a par ailleurs décidé de revoir les niveaux d’affectation des différents programmes des deux sections du CAS en fonction de leurs besoins recalés et de ceux de l’AFITF. Cet ajustement devrait être réalisé dans le cadre de la loi de finances rectificatives (LFR) pour 2019. L’année 2020 établit ainsi une prévision prudente de recettes en provenance du CAS Radars.

Vers une suppression du CAS Contrôle de la circulation et
du stationnement routiers ?

 Dans le cadre des débats relatifs au projet de loi de finances pour 2020 à l’Assemblée nationale, la suppression du CAS Radars a été proposée. Il s’agissait de ferme ce compte au 1er janvier 2020 et de reverser son solde au budget général de l’État.

 Certains arguments plaident en faveur dune suppression du CAS, notamment la nécessité d’éviter la situation dans laquelle la mise hors-service des radars, du fait d’actes de vandalisme par exemple, ne prive de recettes les affectataires du CAS. Le reversement au budget de l’État permettrait ainsi de pallier une éventuelle baisse des recettes par l’usage de crédits du budget général.

 Cependant, les rapporteurs spéciaux notent que le fonctionnement du CAS renforce lacceptabilité sociale des amendes radars, dont le produit revient au financement de la sécurité routière et des infrastructures de transport. À ce titre, l’AFITF bénéficie du solde des recettes du CAS, après affectation aux autres destinataires de ce produit.

En second lieu, lAFITF bénéficie dun surcroît important de taxe intérieure de TICPE, à hauteur de 381 millions deuros pour 2020. Cette augmentation conduit à affecter près de 1 587 millions d’euros de TICPE à l’agence. L’affectation se décompose comme suit :

– une affectation intégrale de l 140 millions deuros correspondant au produit de l’augmentation de 2 centimes d’euro par litre de TICPE pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, issue de la loi de finances pour 2015 ;

– une affectation exceptionnelle de 376,7 millions deuros. L’article 27 du projet de loi de finances pour 2020 prévoit ainsi que, par dérogation au plafond fixé par l’article 46 de loi de finances pour 2012 ([10]), le produit de TICPE affecté à l’agence est plafonné à 1 587 millions d’euros pour l’année 2020 ;

– une affectation de 70 millions deuros correspondant à la baisse de 2 centimes d’euros de la réduction actuelle que connaît le secteur du transport routier de marchandises (TMR), pour l’année 2020 seulement. Cette diminution du remboursement est prévue à larticle 19 du projet de loi de finances pour 2020. Il est à préciser que la mise en œuvre des dispositifs de remboursement dont bénéficient les poids lourds ne permet de ne disposer que de la moitié du rendement en première année de la mesure introduite par le projet de loi de finances. Cette nouvelle ressource devrait donc permettre daffecter 140 millions deuros à lAFITF en année pleine, soit à compter de 2021.

Les rapporteurs spéciaux seront attentifs à ce que, dans le projet de loi de finances pour 2021, le plafond daffectation de la TICPE soit, au global, rehaussé à due concurrence du rendement attendu en année pleine de cette baisse du remboursement de 2 centimes deuros.

En troisième lieu, l’agence percevra une hausse des redevances domaniales à hauteur de 5 millions d’euros et de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), à hauteur de 34 millions d’euros.

2.   La contribution inédite du secteur aérien au financement des infrastructures terrestres

Le Gouvernement a décidé de doter en 2020 l’AFITF d’une nouvelle ressource pérenne en faisant contribuer le secteur aérien au financement de la mobilité avec une contribution sur les billets d’avion.

Dès 2020, un surplus de taxe de solidarité sur les billets d’avion (TSBA dite « taxe Chirac ») sera affecté à l’AFITF, pour un montant plafonné à 230 millions d’euros. Afin de garantir la compatibilité du produit de cette taxe avec l’affectation prévue au profit de l’agence, larticle 20 du projet de loi de finances pour 2020 procède à une révision des modalités dapplication de cette taxe.

Les rapporteurs spéciaux regrettent que dautres ressources reposant sur les modes de transport ayant vocation à être financés par lagence naient pas pu être mobilisées. La contribution inédite du secteur aérien au financement des infrastructures de transport terrestre peut être mise en doute, à lheure où les compagnies aériennes nationales apparaissent déjà très fragilisées par les taxes qui pèsent sur leur compétitivité.

Les rapporteurs invitent ainsi à examiner lensemble des autres mesures susceptibles daccroître la contribution des poids lourds à lentretien du réseau à la hauteur de lusure quils y occasionnent. Il peut sagir dune nouvelle réforme des dépenses fiscales liées au carburant professionnel, de la mise en place dune redevance temporelle (ou vignette) pour certaines catégories dusagers ou encore de péages, le cas échéant sur une base régionale, pour financer des projets liés à certains segments du réseau.


C.   Vers la conclusion d’un contrat d’objectifs et de performance entre l’État et l’afitf

Le schéma de financement de l’AFITF, qui repose exclusivement sur l’affectation de taxes dont l’assiette correspond aux activités liées au transport, vise à apporter des garanties d’affectation pérenne de ressources publiques à des financements de long terme, qui ne sauraient être fragilisés par des mesures de régulation budgétaire infra-annuelles ou des règles limitant les reports de crédits.

Cependant, ce schéma de financement constitue une entorse aux principes d’universalité et d’annualité budgétaires et donc un risque majeur de débudgétisation, souligné à plusieurs reprises par la Cour des comptes et illustré, entre 2010 et 2016, par l’accumulation d’engagements non financés, qui avaient exposé l’agence à une augmentation non soutenable de ses restes à payer.

De même, la gestion infra-annuelle des dépenses de l’AFITF est rendue complexe par le fait que ses dépenses, lorsqu’elles concernent des investissements dont l’État est maître d’ouvrage, sont rattachées au programme budgétaire 203 par voie de fonds de concours. Ces fonds de concours sont entièrement fongibles en gestion avec les crédits budgétaires, ce qui rend leur lisibilité infra-annuelle difficile. L’agence a par ailleurs pu s’exposer à des retards de paiements envers des tiers, et fait aujourdhui encore face à un risque de pénalités de retard conséquentes vis-à-vis de SNCF Réseau qui avait avancé la part de l’État sur des chantiers de LGV.

Pour être sincère et crédible, la programmation financière du projet de loi dorientation des mobilités, analysée ci-avant, doit donc être assortie de garanties de bon fonctionnement de lAFITF. Aujourd’hui, lors de l’examen des projets de lois de finances, le Parlement affecte des recettes fiscales à l’AFITF sans pour autant disposer d’une présentation détaillée des dépenses qui figureront au budget prévisionnel de l’Agence adopté ultérieurement, et parfois très tardivement. Le Parlement ne dispose pas non plus d’un état détaillé des recettes et dépenses effectives pour l’année en cours et ne peut donc pas évaluer l’effet des mesures adoptées dans la loi de finances précédente.

Le schéma ci-après, remis à la demande des rapporteurs spéciaux, retrace le plan de trésorerie de l’agence pour l’année 2019. En mars et en août, l’agence s’est retrouvée dans une situation particulièrement délicate, avec une trésorerie quasi-nulle et des dépenses à exécuter.


SCHéma annuel de trésorerie de l’afitf EN 2019

(en millions d’euros)

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : AFITF.

Les rapporteurs spéciaux appellent ainsi à davantage de concomitance entre lélaboration du budget de lAFITF et le calendrier parlementaire, afin dêtre en mesure dexercer pleinement leur pouvoir de contrôle au moment de lexamen des projets de loi de finances.

En premier lieu, ils souhaiteraient quun document détaillant lexécution des recettes et des dépenses de lAgence pour lannée en cours ainsi que la prévision de recettes et de dépenses pour lannée à venir leur soit remis concomitamment au dépôt du projet de loi de finances. Ce document justifierait l’exécution de l’année en cours et les prévisions de l’année à venir au regard de la programmation de la loi d’orientation des mobilités.

En deuxième lieu, ils forment le vœu quun contrat dobjectifs et de performance (COP) permettant de définir les engagements opérationnels de lagence, dans une démarche transparente, soit conclu avec lÉtat.

Ce COP permettrait de mettre au clair, d’une part, les attentes de l’État envers l’agence, par exemple pour cartographier ses risques comptables et financiers et améliorer ses outils de pilotage et de suivi des engagements et, d’autre part, les engagements de l’État, tant de la part de la tutelle représentée par le ministère chargé des transports que de la part du ministère de l’économie et des finances, notamment pour améliorer le phasage de la perception des recettes de l’agence au regard de ses échéances de paiement.

Ce contrat devrait également associer étroitement l’AFITF aux futurs travaux du Conseil d’orientation des infrastructures (COI), instance appelée à devenir permanente à l’issue de la promulgation de la loi d’orientation des mobilités.

 

Cest pourquoi les rapporteurs souhaitent que le COI joue pleinement son rôle dans la priorisation des infrastructures à financer. La liste des projets arrêtée par le COI doit servir de feuille de route à lAFITF. L’article 1er C du projet de loi d’orientation des mobilités conforte ainsi le rôle du COI dans le contrôle et l’actualisation de la programmation des investissements de l’État dans les transports. Dans sa rédaction actuelle, le II (alinéa 6) de cet article prévoit que « le Gouvernement présente chaque année au Parlement, préalablement au débat dorientation des finances publiques, un rapport sur la mise en œuvre de la programmation financière et opérationnelle des investissements de lÉtat dans les transports fixée par la présente loi. Ce rapport inventorie aussi les investissements réalisés et les territoires bénéficiaires en termes dinvestissement dans les infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires et cyclables. »

D.   La contribution de l’afitf à l’aménagement du littoral

Conformément à l’article 1 du décret du 26 novembre 2004 ([11]), l’AFITF a « pour mission de concourir, dans le respect des objectifs du développement durable et selon les orientations du Gouvernement, au financement […] douvrages de défense contre la mer. » Dans le cadre de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte et de ses programmes d’action, une convention prévoit la contribution de l’AFITF au financement d’actions afférentes à la gestion, à l’aménagement et à la protection du littoral, relevant du champ de la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN). L’action 7 Gestion des milieux et biodiversité du programme 113 Paysages, eau et biodiversité ([12]), recevra ainsi, en 2020, 5 millions deuros sous la forme de fonds de concours en provenance de lAFITF, afin daccompagner les acteurs locaux dans des opérations de gestion du trait de côte.

Cette convention constitue aujourdhui la seule source permettant à lÉtat de cofinancer – avec des taux variant de 30 % à 80 % - des opérations de gestion intégrée du trait de côte, phénomène aujourdhui exacerbé par le changement climatique. Comme le souligne le rapport d’activité 2018 de l’AFITF, « le fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit Fonds Barnier) na pas en effet vocation à traiter des mesures préventives sur lérosion côtière, notamment lorsque celles-ci portent sur les milieux dunaires et sableux. De plus, les crédits budgétaires du programme 113 sur la gestion du domaine public maritime naturel sont dédiés à la surveillance et à lentretien de ce domaine et non aux opérations nécessaires à une traduction opérationnelle et territorialisée des orientations de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte ». ([13])

 

Plusieurs dizaines dopérations ont ainsi été menées par le biais de la contribution de lAFITF au programme 113. Il s’agit d’opérations de génie écologique permettant de conforter le rôle des plages dans la prévention des risques littoraux ou encore d’opérations dites de « renaturation », telle la renaturation expérimentale du site d’Erretegia en Nouvelle Aquitaine pour 300 000 euros. Enfin, des opérations liées à l’amélioration de la connaissance (études relatives à la gestion durable du littoral et opérations visant à préciser les données du trait de côte) ont été conduites. Le suivi par drone des opérations de relevé du trait de côte en Occitanie a par exemple coûté 10 000 euros.

Les rapporteurs spéciaux sinterrogent sur le bien-fondé de la contribution de lAFITF au programme 113 Paysages, eau et biodiversité, même si elle se rattache à lexercice des missions qui lui sont confiées par son décret constitutif. Ils rappellent leur grand attachement aux opérations de gestion de lérosion côtière sont essentielles pour protéger le littoral français, elles devraient pouvoir intégralement être financées au moyen de crédits budgétaires, sans que lAFITF ny contribue.

III.   Vers « une nouvelle SNCF »

Au 1er janvier 2020, le groupe SNCF va se transformer en société anonyme à capitaux publics, en application de la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire ([14]). Outre la reprise d’une partie de la dette de SNCF Réseau par l’État, le groupe SNCF est confronté à d’autres défis tels que la sécurisation des passages à niveau ou la survie des activités de fret.

En outre, l’autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) – autorité administrative indépendante chargée de réguler le secteur ferroviaire – est devenue l’autorité de régulation des transports (ART) depuis le
1er octobre 2019. Elle connaît un élargissement significatif du périmètre de ses missions, qui doit s’accompagner des ressources nécessaires à leur bon exercice.

A.   La reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État : une condition sine qua non à la transformation du gestionnaire du réseau ferré national

L’article 76 du présent projet de loi de finances prévoit la première phase de la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État, à hauteur de 25 milliards d’euros. Cette reprise de dette doit permettre au groupe de revenir à une situation financière compatible avec sa transformation en société anonyme au 1er janvier prochain.

Le commentaire de cet article, rattaché à l’examen des crédits de la mission Écologie, développement et mobilités durables, est intégré au présent rapport. Il revient sur les difficultés financières chroniques de SNCF Réseau avant d’analyser, étape par étape, le schéma de reprise de dette qui fait intervenir la caisse de la dette publique (CDP) comme organisme tiers. Enfin, il présente les conséquences de cette reprise sur le budget de l’État et sur la situation financière de SNCF Réseau.

De façon générale, les rapporteurs spéciaux soulignent le bien-fondé de cette reprise de dette, qui permettra à SNCF Réseau dintervenir sur un marché pleinement ouvert à la concurrence. Même sil nest pas neutre pour les finances publiques, le schéma de reprise de dette préserve la situation budgétaire de lÉtat tout en améliorant significativement la solidité financière de la future société SNCF Réseau.

B.   Les relations financières entre l’État et le système ferroviaire

Au-delà de la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État, le budget ferroviaire pour l’année 2020 s’inscrit dans la continuité des années précédentes. Le soutien de l’État au secteur ferroviaire est complexe. Il se compose notamment des flux financiers suivants.

● Les versements de lÉtat à SNCF Réseau :

 les redevances daccès pour 2,4 milliards deuros sur crédits budgétaires. Ces redevances sont versées au titre des coûts d’utilisation du réseau ferré non couverts par les péages, pour les lignes conventionnées (TER à hauteur de 2 034 millions d’euros, TET à hauteur de 253 millions d’euros) ou pour soutenir les opérateurs de fret (110 millions d’euros). Le financement public des redevances d’accès permet d’alléger la charge des péages ferroviaires acquittée par les opérateurs de transport ;

– les subventions de développement et de modernisation de lAFITF pour un montant de 700 millions d’euros ;

– le reversement de la dotation pour régénération issue des dividendes du groupe SNCF, que l’État devrait percevoir mais qu’il attribue à SNCF Réseau, pour un montant de plus de 500 millions d’euros.

● Les versements de lÉtat à SNCF Mobilités : 

– les compensations du déficit de fonctionnement des trains Intercités dits déquilibre du territoire (TET) pour 200 millions d’euros ;

– la subvention de lAFITF pour le renouvellement du matériel roulant pour 400 millions d’euros, avec près de 3 milliards d’euros d’engagements entre 2013 et 2023.

Le schéma ci-après récapitule l’ensemble des relations financières entre l’État et le système ferroviaire.

 

relations financières entre l’état et le système ferroviaire en 2019