N° 2301

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

 

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

 

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ANNEXE N° 24
 

 

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

 

 

 

 

 

Rapporteure spéciale : Mme Catherine OSSON

 

Députée

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SOMMAIRE

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Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE et données clés

I. LA PRIORITÉ DONNÉE AU PREMIER DEGRÉ EST SOUTENUE PAR DES CRÉDITS EN HAUSSE DU PROGRAMME 140 ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ

A. L’ENSEIGNEMENT PRÉÉLÉMENTAIRE, DES EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES MALGRÉ DES EFFECTIFS EN BAISSE

B. LES PREMIERS FRUITS DE LA PRIORITÉ DONNÉE AU PREMIER DEGRÉ

C. LES CRÉDITS DES ACTIONS SUPPORTS PROGRESSENT DANS LES MÊMES PROPORTIONS

II. LE PROGRAMME 141 ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ : DES CRÉDITS EN PROGRESSION ET UN LYCÉE EN MUTATION

A. LES DÉPENSES DE PERSONNELS DES COLLÈGES ET LYCÉES SONT EN AUGMENTATION

B. LE PLF POUR 2020 REFLÈTE LES EFFORTS EN FAVEUR DE L’ORIENTATION ET L’INSERTION PROFESSIONNELLE DES ÉLÈVES

1. La réforme du lycée accorde une place plus grande à l’orientation et aux préférences des élèves

2. L’action en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes est aussi amplifiée.

C. LA RÉFORME DE LA FORMATION DES ENSEIGNANTS

III. LE PROGRAMME 230 VIE DE L’ÉLÈVE CONCENTRE LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L’ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES

A. L’INVESTISSEMENT FORT EN FAVEUR D’UNE ÉCOLE PLEINEMENT INCLUSIVE

B. DES MESURES FORTES EN FAVEUR DE L’ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES

C. UN EFFORT POUR SINCÉRISER LES DÉPENSES DE PERSONNEL S’IMPOSE TOUTEFOIS

IV. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ SONT ÉVALUÉS MÉCANIQUEMENT EN VERTU DU PRINCIPE DE PARITÉ

V. LES MOYENS ALLOUÉS AU SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L’ÉDUCATION NATIONALE CONTINUENT D’ÊTRE RATIONALISÉS

A. L’OPTIMISATION DES MOYENS ALLOUÉS AU SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L’ÉDUCATION NATIONALE

1. La baisse des crédits suit une logique d’optimisation

2. Des améliorations pourraient être apportées à l’architecture et aux indicateurs de performance du programme

B. DES OPÉRATEURS EN TRANSFORMATION QUI CONTRIBUENT À LA MODERNISATION DE LA MISSION

1. Les opérateurs de la mission remplissent des missions de service public plurielles et essentielles

2. …qui s’inscrivent dans une démarche d’innovation dont bénéficie le ministère

3. Une gestion et un pilotage qui contribuent à la maîtrise des dépenses

4. Un accompagnement stratégique à renforcer

VI. L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : UNE FILIÈRE DE RÉUSSITE À PROMOUVOIR

A. DES EFFORTS EN FAVEUR DE LA VISIBILITÉ DE L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

B. LA NÉCESSAIRE REVALORISATION DES CONDITIONS DE TRAVAIL DES ENSEIGNANTS DES LYCÉES AGRICOLES

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

 

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 95 % des réponses étaient parvenues à la rapporteure spéciale. Le reste des réponses a été envoyé dans la journée du 11 octobre.

   PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE et données clés

Évolution des crédits de paiement de la mission par programme

(en millions d’euros)

 

 

I.   LA PRIORITÉ DONNÉE AU PREMIER DEGRÉ EST SOUTENUE PAR DES CRÉDITS EN HAUSSE DU PROGRAMME 140 ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ

Pour le programme 140, le Gouvernement demande 23,07 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit une augmentation de 2,3 % par rapport à la LFI 2019. 99 % des crédits sur ce programme sont des dépenses de personnel. Le schéma d’emploi sur ce programme prévoit une augmentation de 440 ETP d’enseignants.

Évolution des crédits de paiement du programme 140 par action

(en millions d’euros)

Numéro et intitulé du programme et de l’action	Autorisations d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	Part du programme
01 – Enseignement pré-élémentaire	5 386,05	5 503,09	+ 2,2 %	5 386,05	5 503,09	+ 2,2 %	23,9 %
02 – Enseignement élémentaire	11 079,20	11 415,39	+ 3,0 %	11 079,20	11 415,39	+ 3,0 %	49,5 %
03 – Besoins éducatifs particuliers	1 897,64	1 935,41	+ 2,0 %	1 897,64	1 935,41	+ 2,0 %	8,4 %
04 – Formation des personnels enseignants	864,91	835,08	– 3,4 %	864,91	835,08	– 3,4 %	3,6 %
05 – Remplacement	1 898,19	1 932,60	+ 1,8 %	1 898,19	1 932,60	+ 1,8 %	8,4 %
06 – Pilotage et encadrement pédagogique	1 318,53	1 348,56	+ 2,3 %	1 318,53	1 348,56	+ 2,3 %	5,8 %
07 – Personnels en situations diverses	98,12	99,76	+ 1,7 %	98,12	99,76	+ 1,7 %	0,4 %
140 – Enseignement scolaire public du premier degré	22 542,64	23 069,88	+ 2,3 %	22 542,64	23 069,88	+ 2,3 %

Source : PAP

Le redoublement des efforts consacrés aux premières classes du premier degré, malgré des effectifs en baisse, commencent à porter leurs fruits. La hausse des crédits concerne les actions rémunérant les enseignants comme celles finançant les dépenses des fonctions support.

A.   L’ENSEIGNEMENT PRÉÉLÉMENTAIRE, DES EFFORTS SUPPLÉMENTAIRES MALGRÉ DES EFFECTIFS EN BAISSE

La priorité au premier degré portée par le Gouvernement se justifie par l’impératif d’attaquer à la racine la difficulté scolaire et de poser, dès les premières années de la scolarité, les bases de la réussite. Cette préoccupation se traduit budgétairement par une hausse des crédits alloués à l’action 1 Enseignement préélémentaire ; ils atteignent 5,5 milliards d’euros en 2020. Cette hausse intervient alors que les effectifs de l’école préélémentaire se réduisent, ce que retranscrit le graphique ci-dessous.

RÉPARTITION DES Effectifs et des crédits de l’enseignement préélementaire

Source : MENJ-DEPP et RAP-PAP.

Trois facteurs expliquent l’évolution à la hausse des crédits : la mise en œuvre de l’instruction obligatoire pour les enfants de trois ans ; le dédoublement ou la limitation des effectifs des classes de grande section ; et les efforts en faveur de la scolarisation des enfants de moins de trois ans.

L’article L. 131-1 du code de l'éducation tel qu’il résulte de la loi du 23 juillet 2019 pour une école de la confiance ([1]) dispose que l’« instruction est obligatoire pour chaque enfant dès l’âge de trois ans ». Si 98,9% des enfants de 3 à 5 ans étaient déjà scolarisés, la mesure concerne 25 000 élèves supplémentaires. Le coût total de la mesure est estimé à 100 millions d’euros ([2]), mais il ne devrait avoir qu’un impact limité sur les dépenses des communes étant donné les perspectives démographiques des élèves du premier degré.

L’article 17 de la loi précitée prévoit à cet égard que l’État attribuera des ressources aux communes qui enregistreraient, durant l’année scolaire 2019-2020 et par comparaison avec l’année scolaire précédente, une augmentation de leurs dépenses en raison de l’accueil de nouveaux élèves. Le Conseil constitutionnel a validé cette modalité d’accompagnement dans sa décision n° 2019-787 DC du 25 juillet 2019. L’accompagnement financier de chaque commune ne sera donc inscrit qu’en loi de finances pour 2021.

 

 

L’augmentation des crédits trouve également son fondement dans l’amorce du dédoublement des classes de grande section de maternelle en éducation prioritaire et la limitation des effectifs des classes à 24 élèves hors éducation prioritaire, conformément à l’annonce du président de la République le 25 avril 2019. Les dédoublements des classes de grande section en éducation prioritaire bénéficieront à près de 150 000 élèves à la rentrée 2022.

Enfin, la scolarisation des enfants de moins de 3 ans fait l’objet d’efforts de la part du Gouvernement pour pouvoir corriger les inégalités dès le plus jeune âge. Le taux de scolarisation dès 2 ans atteint aujourd’hui 11,47 % en France (y compris les territoires d’outre-mer).

B.   LES PREMIERS FRUITS DE LA PRIORITÉ DONNÉE AU PREMIER DEGRÉ

Les crédits alloués à l’action 2 « Enseignement élémentaire » sont en hausse de 3 % par rapport à 2019 ; ils atteignent 11,42 milliards d’euros en 2020. Cette hausse reflète l’achèvement du dédoublement de 10 800 classes de CP et de CE1 dans l’éducation prioritaire. En effet, ce dernier a été échelonné sur les rentrées scolaires 2017 à 2019 avec un objectif de 12 élèves par classes. La mesure bénéficie à 300 000 élèves de l’éducation prioritaire et a nécessité la création de 10 000 postes.

Évolution de la création des classes de CP et de CE1 en Éducation prioritaire entre 2017 et 2019

Source : MENJ

Dans le prolongement de cette mesure, le président de la République a annoncé le 25 avril 2019 que les effectifs des classes de CP et de CE1 hors éducation prioritaire seraient limités à 24 élèves d’ici la fin du quinquennat. La rapporteure spéciale salue cette démarche qui permettra de renforcer les acquis de toutes les élèves ; étant entendu que l’échec scolaire peut toucher l’ensemble des enfants.

La prise en charge par l’action 3 des Besoins éducatifs particuliers progresse également. Ses crédits passent de 1,90 à 1,94 milliard d’euros en AE et en CP, soit une hausse de 2,0 %. Ils financeront l’individualisation des parcours en fonction des besoins de chaque élève.

C.   LES CRÉDITS DES ACTIONS SUPPORTS PROGRESSENT DANS LES MÊMES PROPORTIONS

L’action 4 Formation des personnels enseignants, financée à hauteur de 835 millions d’euros, est la seule du programme qui connaît une baisse de 3,45 %. Le développement des formations à distance ainsi que la création de la plateforme M@gister par le réseau Canopé ont permis de faire baisser le coût de la formation sans dégrader sa qualité .

L’action 5 Remplacement bénéficie d’une hausse des crédits de 1,8 % pour un total de 1,93 milliard d’euros. Elle finance des effectifs de remplaçants des enseignants du premier degré, mobilisés dans les cas de congés légaux ou des stages de formation.

L’action 6 Pilotage et encadrement pédagogique finance les décharges des directeurs d’école ainsi que les rémunérations des inspecteurs de l’Éducation nationale du premier degré à hauteur de 1,35 milliard d’euros, soit une hausse de 2,3 %.

L’action 7 Personnels en situations diverses consacre 99 millions d’euros au financement de postes adaptés. La totalité des crédits correspondent à des dépenses de personnel qui rémunèrent 1 341 ETPT. La rapporteure spéciale ne remet pas en cause la nécessité d’une gestion des ressources humaines qui s’adapte aux accidents de la vie. Toutefois, ces personnels méritent un véritable accompagnement. Ils ne peuvent ainsi être affectés, comme c’est le cas actuellement, dans des établissements sans accompagnement ou formation. Le CNED, dont la moitié des effectifs sont des enseignants mis à disposition par les recteurs, fait partie de ces établissements. De plus, un renseignement plus précis des affectations et de la situation de ces personnels serait apprécié.

II.   LE PROGRAMME 141 ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ : DES CRÉDITS EN PROGRESSION ET UN LYCÉE EN MUTATION

Les crédits du programme 141 s’élèvent à 33,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, en augmentation de 1,3 % par rapport à la LFI 2019.

99,7 % des crédits sur ce programme sont consacrés à la rémunération des personnels de l’enseignement secondaire. Le schéma d’emploi sur ce programme prévoit une réduction de 440 ETP d’enseignants du second degré public. Cette diminution du nombre d’enseignants sera compensée par un recours accru aux heures supplémentaires.

Évolution des crédits de paiement du programme 140 par action

(en millions d’euros)

Numéro et intitulé du programme et de l’action	Autorisations d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	Part du programme
01 – Enseignement en collège	11 728,04	11 878,60	+ 1,3 %	11 728,04	11 878,60	+ 1,3 %	35,3 %
02 – Ens. général et technologique en lycée	7 358,82	7 451,74	+ 1,3 %	7 358,82	7 451,74	+ 1,3 %	22,2 %
03 – Ens. professionnel sous statut scolaire	4 445,65	4 503,07	+ 1,3 %	4 445,65	4 503,07	+ 1,3 %	13,4 %
04 – Apprentissage	7,35	7,43	+ 1,1 %	7,35	7,43	+ 1,1 %	0,0 %
05 – Ens. post-baccalauréat en lycée	2 139,50	2 167,47	+ 1,3 %	2 139,50	2 167,47	+ 1,3 %	6,4 %
06 – Besoins éducatifs particuliers	1 300,88	1 315,53	+ 1,1 %	1 300,88	1 315,53	+ 1,1 %	3,9 %
07 – Aide à l’insertion professionnelle	57,47	57,68	+ 0,4 %	57,47	57,68	+ 0,4 %	0,2 %
08 – Information et orientation	327,80	332,37	+ 1,4 %	327,80	332,37	+ 1,4 %	1,0 %
09 – Formation continue des adultes et validation des acquis de l’expérience	125,06	128,20	+ 2,5 %	125,06	128,20	+ 2,5 %	0,4 %
10 – Formation des personnels enseignants et d’orientation	677,41	677,40	– 0,0 %	677,41	677,40	– 0,0 %	2,0 %
11 – Remplacement	1 483,92	1 496,21	+ 0,8 %	1 483,92	1 496,21	+ 0,8 %	4,4 %
12 – Pilotage, administration et encadrement pédagogique	3 446,14	3 528,97	+ 2,4 %	3 446,14	3 528,97	+ 2,4 %	10,5 %
13 – Personnels en situations diverses	95,14	96,36	+ 1,3 %	95,14	96,36	+ 1,3 %	0,3 %
141 – Enseignement scolaire public du second degré	33 193,17	33 641,02	+ 1,3 %	33 193,17	33 641,02	+ 1,3 %

Source : PAP

 

L’attention portée au secondaire ne faiblit pas, et les crédits pour cette année progressent, notamment pour le programme Vie de l’élève. L’accompagnement des élèves est renforcé, tandis que la réforme de la formation des enseignants se déploie.

A.   LES DÉPENSES DE PERSONNELS DES COLLÈGES ET LYCÉES SONT EN AUGMENTATION

Malgré la baisse des effectifs prévus pour 2020, les actions finançant les rémunérations des enseignants du second degré sont en augmentation. Le déploiement des unités localisées pour l’inclusion scolaire (ULIS) se poursuit.

L’action 1 Enseignement au collège est doté de 11,89 milliards d’euros, en augmentation de 1,3 % par rapport à la LFI pour 2019.

L’action 2 Enseignement général et technologique au lycée, connaît également une hausse de 1,3 % pour des crédits s’établissant à 7,45 milliards d’euros.

La réforme du lycée général et technologique a été lancée à la rentrée 2019 pour les classes de première. Auditionnés par la rapporteure spéciale, les syndicats d’enseignants, de parents et d’élèves n’ont pas formulé de critique quant au bien-fondé de la suppression des filières.

Dans sa mise en œuvre, la réforme est néanmoins perfectible. Malgré un engagement sans faille de la part des équipes éducatives, un manque d’information des enseignants, des élèves et des familles a été évoqué. Les manuels scolaires n’étaient, par ailleurs, pas toujours disponibles à la rentrée. Des disparités dans l’offre de spécialités entre les lycées et les territoires peuvent allonger les temps de trajet ou surcharger les emplois du temps des élèves. La reproduction annoncée des filières n’a pas eu lieu et la liberté donnée aux élèves de choisir leurs matières est appréciée.

L’obligation de formation jusqu’à 18 ans, prévue par l’article L.114-1 du code de l’éducation tel qu’il résulte de de la loi du 26 juillet pour une école de la confiance, n’entrera en vigueur qu’au 1er septembre 2020. La rapporteure spéciale note les efforts d’anticipation fournis par les directions centrales du ministère pour élaborer un scénario technique afin de repérer en amont puis d’accompagner les élèves concernés par cette mesure.

L’action 3 Enseignement professionnel sous statut scolaire porte 13,4 % des crédits du programme, à hauteur de 4,45 milliards d’euros cette année, soit une hausse de 1,29 %

Les crédits de l’action 5, Enseignement post-baccalauréat en lycée, passent de 2,14 à 2,17 milliards d’euros, soit une augmentation de 1,31 %. Elle concentre le financement des sections de techniciens supérieurs (STS) et des classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE).

L’action 6 « Besoins éducatifs particuliers », est abondée à hauteur de 1,32 milliard d’euros soit 1,31 % de plus que pour 2019. Elle permet notamment de financer l’un des engagements forts en faveur de l’inclusion scolaire, à savoir : la scolarisation des élèves en situation de handicap en classe ordinaire, en unité localisée pour l’inclusion scolaire (ULIS). Le PLF pour 2020 financera la création de 66 ULIS dans le primaire public et 166 ULIS dans le secondaire.

Évolution du nombre d’ULIS et du nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés en ULIS entre 2012 et 2018 par degrÉ

L’action 11 Remplacement connait une augmentation de ses crédits de 0,83 %, passant de 1,48 à 1,50 milliard d’euros. Ils financent les postes de remplaçants dans l’enseignement secondaire, qu’ils soient titulaires ou contractuels.

Les crédits de l’action 12 Pilotage, administration et encadrement pédagogique progressent de 2,40 % et atteignent 3,53 milliards d’euros. Ils rémunèrent les personnels de direction et d’administration des établissements du second degré ainsi que les inspecteurs.

Enfin, l’action 13 Personnels en situations diverses affiche des crédits en hausse de 1,28 % ; ils passent de 95 à 96 millions d’euros. La totalité des crédits sont des dépenses de personnel pour 1 916 ETPT. La rapporteure réitère les remarques émises à l’endroit de l’action similaire du premier degré.

B.   LE PLF POUR 2020 REFLÈTE LES EFFORTS EN FAVEUR DE L’ORIENTATION ET L’INSERTION PROFESSIONNELLE DES ÉLÈVES

La conjugaison des lois du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance ouvrent de nouvelles perspectives pour l’orientation et l’accompagnement des élèves vers le monde professionnel.

1.   La réforme du lycée accorde une place plus grande à l’orientation et aux préférences des élèves

Une des innovations importantes de la réforme du lycée est l’intégration d’un parcours d’orientation important au côté des enseignements. L’objectif est que le projet de l’élève puisse se préciser progressivement, au fil de son cursus, pour que son choix sur Parcoursup, reflète ce cheminement. L’action 8, dont les crédits augmentent de 1,4 % à hauteur de 332 millions d’euros portent cette ambition avec :

– l’horaire consacré à l’accompagnement au choix de l’orientation au collège comme au lycée et pour toutes les voies de formation (12 h en 4e, 36 h en 3e, 54 h au lycée général) ;

– les mesures du « Plan Étudiants » : deux semaines de l’orientation organisées dans les lycées, nomination d’un second professeur principal en terminale professionnel ;

– un nouveau partage des compétences État/région tel que prévu par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Le décret du 21 mars 2019 relatif aux nouvelles compétences des régions en matière d’information sur les métiers et les formations confie à ces collectivités la responsabilité d’organiser des actions d’information sur les métiers et les formations en direction des élèves, des étudiants et des apprentis.

Ces efforts sont soutenus par les crédits de l’un des opérateurs de la mission, l’ONISEP, rémunéré par l’action 7 du programme 214, Soutien à la politique de l’éducation nationale.

2.   L’action en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes est aussi amplifiée.

L’action 4 Apprentissage  concentre les crédits destinés à la formation des apprentis. Ses crédits passent de 7,35 à 7,43 millions d’euros en AE et en CP, soit une hausse de 1,13 %.

 

Au 31 décembre 2018, 448 100 jeunes ([5]) ont choisi l’apprentissage, soit une hausse de 4,2 % par apport à 2017. 16 % d’entre eux viennent d’une classe de troisième. L’apprentissage se conjugue de plus en plus facilement avec la poursuite d’études dans l’enseignement secondaire puisque les effectifs issus de classe de troisième s’orientent principalement vers une seconde générale ou technologique (63,7 %). Désormais presque un apprenti sur dix est accueilli dans un EPLE (établissement public local d’enseignement). Le poids de l’apprentissage parmi les 16-25 ans continue de progresser et atteint 5,3 % en 2018 (+ 0,2 point par rapport à 2017).

Les crédits de l’action 7 Aide à l’insertion professionnelle atteignent 58 millions d’euros. Ces crédits financent les dispositifs de lutte contre le décrochage scolaire : en amont, pour éviter les sorties prématurées, et en aval pour favoriser le retour en formation lorsque cela est possible.

L’action 9 Formation continue des adultes et validation des acquis de l’expérience finance pour 128 millions d’euros, les dépenses de personnel des dispositifs académiques de validation des acquis et des actions d’information, de conseil et d’appui aux candidats à la validation des acquis de l’expérience, ainsi que des 137 groupements d’établissements publics locaux d’enseignement dits « Greta », qui mutualisent leurs compétences et leurs moyens pour proposer des formations continues pour adultes.

Le découpage des actions 4, 7, 8 et 9 alourdit la présentation des crédits de la mission dont la maquette budgétaire est déjà dense. Le programme 141 contient 13 actions et la mission en regroupe 53. Il serait peut-être plus opportun de rassembler l’ensemble des efforts concourant à conduire les élèves vers le monde professionnel au sein d’une action unique dénommée « orientation et aide à l’insertion professionnelle ». Ainsi fusionnés, les crédits de ces actions continueraient de ne représenter que 2,0 % des dépenses du programme, ce que retranscrit le graphique ci-après, et 0,007 % de ceux de la mission. Cette modification ne serait souhaitable que si les différentes sous-actions continuaient d’être autant renseignées avec la même précision qu’actuellement.

Répartition des crédits prévus pour 2020 du programme 141 après fusion des actions 4, 7, 8 et 9 ([6])

(en millions d’euros)

Source : PAP 2020, commission des finances de l’Assemblée nationale

C.   LA RÉFORME DE LA FORMATION DES ENSEIGNANTS

La loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance réaffirme l’objectif du Gouvernement selon lequel les professeurs doivent pouvoir bénéficier d’une formation harmonisée et de qualité. Cette refonte de la formation initiale et continue des professeurs s’articule autour de 5 axes :

– la création des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation (INSPÉ) pour remplacer les écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPÉ) dès la rentrée 2019 ;

– la rénovation du cadre national du master des métiers de l’éducation, de l’enseignement et de la formation (MEEF), applicable dès la rentrée universitaire 2020 ;

– un dispositif de préprofessionnalisation pour les assistants d’éducation ;

– l’établissement d’un nouveau schéma directeur de la formation continue des personnels de l’éducation nationale pour les années 2019 à 2020 ;

– une rémunération de la formation hors du temps scolaire pour les enseignants, en application du décret n° 2019-935 du 6 septembre 2019. L’arrêté du même jour fixe le taux horaire de l’allocation de formation à 20 euros bruts, dans la limite d’un montant plafond de 60 euros par demi-journée et de 120 euros par journée.

III.   LE PROGRAMME 230 VIE DE L’ÉLÈVE CONCENTRE LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L’ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES

Les crédits alloués au programme Vie de l’élève s’élèvent à 5,97 milliards pour le PLF 2020 soit une augmentation de 290 millions d’euros par rapport à la LFI 2019.

Ils financeront, pour une grande part des dépenses en faveur de l’inclusion et l’accompagnement des élèves. Si l’essentiel de ces dépenses correspondent à des rémunérations, elles ne sont pourtant pas inscrites en T2 ce qui grève la sincérité de la budgétisation du programme.

A.   L’INVESTISSEMENT FORT EN FAVEUR D’UNE ÉCOLE PLEINEMENT INCLUSIVE

Cette année, 220 millions d’euros supplémentaires sont prévus en faveur de l’inclusion scolaire (portée par l’action 3) pour un total de 1,77 milliard d’euros.

Qualitativement, dans chaque département, un véritable service public de l’école inclusive est mis en place à la rentrée 2019. Sous l’autorité de l’IA‑DASEN, ce service est destiné à l’organisation, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de la politique de scolarisation des élèves à besoins éducatifs particuliers, dont les élèves en situation de handicap. Il est chargé notamment de la gestion des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH).

Cette nouvelle organisation départementale soutient le déploiement de pôles inclusifs d’accompagnement localisé (PIAL), expérimentés en 2018 et pérennisés à l’article L. 351-3 du code de l’éducation par la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance. Il s’agit d’une nouvelle forme d’organisation, dont l’objectif est de coordonner les moyens d’accompagnement humains en fonction des besoins des élèves en situation de handicap.

Pour l’année scolaire 2019-2020, plus de 3 000 pôles inclusifs d’accompagnement localisés seront déployés de façon homogène sur tout le territoire, dans le premier et dans le second degré.

Les moyens supplémentaires permettront également d’achever précocement le plan de transformation des contrats aidés en AESH. Pour la rentrée 2020, 4 000 AESH supplémentaires seront recrutés afin de répondre à l’augmentation des prescriptions d’aides humaines.

B.   DES MESURES FORTES EN FAVEUR DE L’ACCOMPAGNEMENT DES ÉLÈVES

L’action 1 Vie scolaire et éducation à la responsabilité connaît une augmentation de ses crédits de près de 74 millions d’euros pour un total de 5,97 milliards d’euros.

Le principal objectif porté budgétairement par le PLF 2020 pour cette action est d’attirer un plus grand nombre d’étudiants vers le métier d’enseignant. En ouvrant plus tôt l’expérience du métier d’enseignant, le ministère offrira à 3 000 étudiants un parcours de préprofessionnalisation de trois ans à partir de la 2e année de licence dans le cadre prévu par la loi pour une école de la confiance. 39 millions d’euros y seront consacrés en 2020. Ce dispositif doit permettre à des étudiants de découvrir et faire l’expérience du métier de professeur en amont des concours de recrutement, notamment dans les disciplines sous tension. Ce parcours de trois ans a pris effet à la rentrée scolaire 2019, avec un objectif de 1 500 étudiants recrutés en L2. 3 000 nouveaux recrutements sont prévus pour la rentrée 2020. Pour favoriser une plus grande diversification des profils dans l’accès au professorat, la rémunération des étudiants en préprofessionnalisation est cumulable avec les bourses étudiantes.

L’action 1 finance aussi la montée en charge du dispositif « devoirs faits ». Mis en place depuis le mois de novembre 2017, il s’agit d’un temps dédié, en dehors des heures de classe, à l’accomplissement par le collégien des tâches demandées par ses professeurs. Ce dispositif répond à une exigence de justice sociale et d’aide pour les familles. À partir de la rentrée scolaire 2019, les étudiants (en L2/L3), dans le cadre de leur préprofessionnalisation, contribueront également au dispositif. L’enveloppe consacrée par la mission Enseignement scolaire  au dispositif « devoirs faits » en 2020 est estimée à environ 167 millions d’euros ([7])  pour un nombre toujours plus important de bénéficiaires. En effet, ce sont près de 755 000 élèves qui ont été bénéficiaires du dispositif, soit 28 % de l’ensemble des élèves de collège. Le niveau sixième est le plus concerné (37,3 % des élèves).

Évolution du nombre d’élèves ayant bénéficié du dispositif « devoirs faits »

       Source : MENJ.

C.   UN EFFORT POUR SINCÉRISER LES DÉPENSES DE PERSONNEL S’IMPOSE TOUTEFOIS

2,77 milliards d’euros financent le titre 2 du programme 230. Toutefois, les dépenses de personnel sont largement supérieures et les effectifs de ce programme sont plus nombreux hors du plafond d’emploi qu’à l’intérieur de celui-ci (62 020 ETPT prévus par le plafond pour 2020).

En effet, les dépenses de formation des actions 1 et 2 financent des dépenses de personnel non négligeables :

– 1,4 milliard d’euros est prévu au titre de la rémunération des 49 625 assistants d’éducation ;

–        807 millions d’euros sont consacrés à la rémunération des AESH ;

–        10,8 millions d’euros financent les 15 000 volontaires du service civique chargés de la mise en œuvre du dispositif « devoirs faits » ; 

–         26 millions d’euros sont destinés à la rémunération des personnels en CUI-CAE (contrats unique d’insertion – contrats d’accompagnement dans l’emploi) dans les établissements publics locaux d’enseignement d’outre-mer.

La rapporteure spéciale reprend donc à son compte la critique régulière émise par la Cour des comptes à l’endroit de ce programme. L’exclusion du plafond d’emplois d’une partie non négligeable des personnels qu’il rémunère pose un véritable problème de lisibilité. Elle « complexifie encore une maquette budgétaire déjà dense et masque l’importance des effectifs réellement alloués au programme, notamment pour les personnels chargés d’accompagner les élèves en situation de handicap. » ([8])

IV.   LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ SONT ÉVALUÉS MÉCANIQUEMENT EN VERTU DU PRINCIPE DE PARITÉ

Les moyens inscrits pour 2020 sur le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés s’élèvent à 7,64 milliards d’euros en AE et CP soit une progression de + 0,5 % (37 millions d’euros) par rapport à la LFI 2019.

Évolution des crédits du programme 139 par action

(en millions d’euros)

Numéro et intitulé du programme et de l’action	Autorisation d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	Part des crédits
01 – Ens. pré-élémentaire	485,11	490,90	+ 1,2 %	485,11	490,90	+ 1,2 %	0,7 %
02 – Ens. élémentaire	1 290,03	1 290,96	+ 0,1 %	1 290,03	1 290,96	+ 0,1 %	1,7 %
03 – Ens. en collège	1 982,87	1 988,11	+  0,3 %	1 982,87	1 988,11	+ 0,3 %	2,7 %
04 – Ens. général et technologique en lycée	1 19,25	1 321,11	+ 0,1 %	1 319,25	1 321,11	+ 0,1 %	1,8 %
05 – Ens. professionnel sous statut scolaire	786,86	791,55	+ 0,6 %	786,86	791,55	+ 0,6 %	1,1 %
06 – Ens. post-baccalauréat en lycée	266,13	268,07	+ 0,7 %	266,13	268,07	+ 0,7 %	0,4 %
07 – Dispositifs spécifiques de scolarisation	163,73	165,54	+ 1,1 %	163,73	165,54	+ 1,1 %	0,2 %
08 – Actions sociales en faveur des élèves	73,93	76,64	+ 3,7 %	73,93	76,64	+ 3,7 %	0,1 %
09 – Fonctionnement des établissements	680,26	687,43	+ 1,1 %	680,26	687,43	+ 1,1 %	0,9 %
10 – Formation des personnels enseignants	146,13	146,68	+ 0,4 %	146,13	146,68	+ 0,4 %	0,2 %
11 – Remplacement	184,69	190,40	+ 3,1 %	184,69	190,40	+ 3,1 %	0,3 %
12 – Soutien	221,54	220,54	– 0,5%	221,54	220,54	– 0,5 %	0,3 %
139 – Ens. privé du premier et second degrés	7 600,54	7 637,93	+ 0,5%	7 600,54	7 637,93	+ 0,5 %	10,3 %

Le principe de parité ([9]) conduit à une budgétisation « mécanique » du programme 139. La hausse de 37 millions d’euros des crédits du programme s’explique aux trois-quarts par l’augmentation des dépenses de personnel au titre de mesures catégorielles et du glissement vieillesse technicité (28 millions d’euros). Pour prendre en compte l’accroissement des effectifs d’élèves constaté à la rentrée 2019 (+ 0,61 %), le reste de la variation porte sur l’augmentation du forfait d’externat (9 millions d’euros) et la progression des bourses.

Le budget consacré à l’enseignement privé reprend les priorités de l’enseignement public. Le rééquilibrage en faveur du premier degré se lit dans le schéma d’emploi prévu pour 2020. 65 ETP sont supprimés dans le second degré en faveur du premier degré.

Les dépenses du préélémentaire (action 1) augmentent de 1,2 % en 2020. Dans l’enseignement privé, il a également été décidé de rapprocher de 24 les effectifs des classes de grande section, CP et CE1 ; cela commencera dès la rentrée 2020 avec les classes de grande section.

Il est à noter que la scolarisation obligatoire à trois ans n’aura pas d’effet budgétaire en 2020. Sur les 25 000 élèves concernés par la mesure, le ministère estime que 5 200 seront scolarisés dans l’enseignement privé À l’issue de l’année scolaire 2019/2020, la charge supplémentaire pour les communes, qui peuvent prendre en charge forfaitairement le coût d’inscription des enfants dans l’enseignement privé, sera constatée. Ce surplus de dépenses sera compensé par le PLF 2021.

V.   LES MOYENS ALLOUÉS AU SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L’ÉDUCATION NATIONALE CONTINUENT D’ÊTRE RATIONALISÉS

Les crédits du programme 214 se contractent légèrement cette année par rapport à la LFI 2019. Ils passent ainsi de 2,28 à 2,24 milliards d’euros en CP (– 37 millions d’euros). Ils augmentent toutefois en AE de près de 70 millions d’euros pour s’établir à 2,38 milliards d’euros contre 2,31 milliards en LFI 2019.

Évolution des crédits du programme 214 par action

(en millions d’euros)

Numéro et intitulé du programme et de l’action	Autorisation d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	Part du programme
01 – Pilotage et mise en œuvre des politiques éducatives	431,86	436,20	+ 1,0 %	431,86	436,20	+ 1,0 %	19,5 %
02 – Évaluation et contrôle	83,36	83,18	– 0,2 %	83,36	83,18	– 0,2 %	3,7 %
03 – Communication	14,12	14,06	– 0,4 %	14,12	14,06	– 0,4 %	0,6 %
04 – Expertise juridique	17,13	17,05	– 0,5 %	17,13	17,05	– 0,5 %	0,8 %
05 – Action internationale	13,52	7,56	– 44,1 %	13,52	7,56	– 44,1 %	0,3 %
06 – Politique des ressources humaines	726,75	716,67	– 1,4 %	726,75	709,16	– 2,4 %	31,7 %
07 – Établissements d’appui de la politique éducative	158,08	153,58	– 2,8 %	158,08	153,58	– 2,8 %	6,9 %
08 – Logistique, système d’information, immobilier	653,56	738,15	+ 12,9 %	622,95	608,14	– 2,4 %	27,2 %
09 – Certification	204,85	206,47	+ 0,8 %	204,85	206,47	+ 0,8 %	9,2 %
10 – Transports scolaires	3,32	3,32	+ 0,0 %	3,32	3,32	+ 0,0 %	0,1 %
214 – Soutien de la politique de l’éducation nationale	2 306,55	2 376,24	+ 3,0%	2 275,93	2 238,71	– 1,6 %	100,0 %

Source : Projet annuel de performances 2020 de la mission Enseignement scolaire.

La baisse des crédits du programme support de la mission est rendue possible par la recherche de l’optimisation des moyens alloués aux fonctions de soutien. Les opérateurs de la mission, dont la gestion est rigoureuse, contribuent à cet effort tout en participant à la modernisation du ministère.

A.   L’OPTIMISATION DES MOYENS ALLOUÉS AU SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L’ÉDUCATION NATIONALE

Les évolutions des crédits du programme support de la mission correspondent à une recherche accrue d’efficience. Pour plus de lisibilité, son architecture et certains indicateurs de performance pourraient être revus. 

1.   La baisse des crédits suit une logique d’optimisation

La réduction des crédits du programme n’est pas indifférenciée.

Les crédits demandés au titre de l’action 1 Pilotage et mise en œuvre des politiques éducatives progressent de 1,01 %, pour s’établir à 436 millions d’euros. La hausse des crédits de cette action, qui permet de rémunérer les personnels de l’administration centrale et des services déconcentrés affectés à la conception et à la mise en œuvre des politiques éducatives, peut s’expliquer par l’importance des réformes en cours. Elles font l’objet d’un pilotage resserré.

La rapporteure spécial salue à cet égard la création d’un bureau de l’innovation, chargé d’évaluer les expérimentations conduites dans les territoires et de mettre en valeur les bonnes pratiques qui en découle. Cette nouvelle organisation administrative devrait être l’occasion de budgétiser sur la mission les efforts menés en faveur de l’innovation éducative. En effet, deux programmes d’investissements d’avenir (PIA) y sont consacrés mais ne peuvent être mis en valeur au sein de la mission :

• la construction des internats, financée dans le cadre de l’action Internats de la réussite du programme 408 du PIA 2. Cette action était dotée fin 2018 de 14 millions d’euros dont 13 ont été engagés.
• le numérique éducatif, financé dans le cadre de l’action Innovation numérique pour l’excellence éducative (INEE) du PIA 2. En 2018, les opérations réalisées ont porté sur la poursuite du déploiement du plan numérique à l’école par le biais de subventions aux collectivités territoriales afin d’équiper les élèves de tableaux numériques, de livres scolaires dématérialisés, pour un montant de 40,43 M€.

 

 

 

La Cour des comptes adresse régulièrement des critiques à l’égard de cette modalité de gestion qui « contrevient aux principes budgétaires et altère la visibilité du Parlement ». Dans le rapport récent que M. Laurent Saint Martin a consacré à la mise en en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances  ([10]), il avait été recommandé de supprimer la mission PIA 3 et de ventiler les crédits d’investissement qu’elle finançait au sein des missions concernées. Dans le même esprit, il est souhaitable de rapatrier les actions qui concourent au financement de l’innovation éducative au sein de la mission.

La dématérialisation des épreuves anticipées du baccalauréat a nécessité un investissement de plus de 2,2 millions d’euros dans l’investissement en scanner. L’action 9 Certification, qui regroupe les crédits d’organisation des examens, présente une légère hausse de ses crédits, de 0,79 % ; ceux-ci s’établissent pour 2020 à 206 millions d’euros en AE et en CP.

Les moyens alloués aux autres actions sont réduits dans des proportions variables.

Ainsi, les crédits de l’action 2 Évaluation et contrôle baissent très légèrement de 0,22 % pour s’établir à 83 millions d’euros grâce à une mutualisation des moyens. Ils assurent les rémunérations des agents de la nouvelle inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche ([11]), ainsi que la dotation du Conseil d’évaluation de l’école, prévu par l’article L. 241-12 du code de l’éducation tel qu’issu de la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, et de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP).

De même, les actions 3 Communication et 4 Expertise juridique connaissent une diminution de leurs crédits de 0,4 % Ils s’élèvent respectivement pour 2020 à 14 et 17 millions d’euros. Ces action rassemble la rémunération des personnels de l’administration centrale et des services déconcentrés chargés du pilotage et de la mise en œuvre des politiques d’information et de communication et des agents chargés de travaux juridiques.

Les crédits de l’action 8 Logistique, système d’information, immobilier augmentent de 12,94 %, en AE, mais baissent légèrement en CP pour s’établir respectivement à 738 et 608 millions d’euros. Cette action couvre la définition, la mise en œuvre et le pilotage des politiques transversales relatives aux dépenses de fonctionnement général, aux systèmes d’information et à l’immobilier du ministère de l’éducation nationale. La forte hausse des autorisations d’engagement n’est liée qu’au renouvellement de 34 % du nombre total de baux en cours dont la programmation est pluriannuelle.

La baisse la plus importante du programme concerne l’action 6 Politique des ressources humaines dont les crédits passent de 726 à 709 millions d’euros en CP, soit une baisse de 18 millions d’euros. Elle est liée à une réduction des dépenses de personnel de l’administration centrale et des services académiques chargés de la gestion des ressources humaines.

2.   Des améliorations pourraient être apportées à l’architecture et aux indicateurs de performance du programme

Une refonte de son architecture et le renseignement d’éléments de comparaison pour les indicateurs de performance rendraient le dispositif de performance du programme plus pertinent.

a.   Un programme support qui pourrait être restreint aux fonctions de soutien

L’existence du programme support de la mission n’est pas remise en cause mais des transferts sont nécessaires pour mieux évaluer les dépenses afférentes aux politiques publiques qu’ils soutiennent. Cela permettrait un vote plus éclairé de la représentation nationale conformément à la logique de performance prônée par la LOLF.

Le programme 214 permet effectivement de rassembler des moyens qui sont communs à l’ensemble du ministère de l’éducation nationale. Ils font d’ailleurs l’objet d’une mutualisation avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Certaines actions revêtent indéniablement le caractère de fonctions supports : la communication, l’expertise juridique, l’action internationale, la logistique ou la subvention des opérateurs (action 3, 4, 7 et 8).

Contrairement à d’autres programmes supports, que l’on pense au programme 212 rassemblant l’ensemble des dépenses de personnels de la mission Défense, le programme 214 ne rémunère que les dépenses de personnel de l’administration centrale et des services déconcentrés (action 1, 2 et 6). La répartition d’une partie de ces dépenses, comme la rémunération des inspecteurs, les dépenses liées à l’organisation des concours de recrutement, pourrait sans doute être affinée entre le public ou le privé, le primaire ou le secondaire. Les crédits seraient réaffectés en conséquence.

L’action 9 Certification, qui regroupe les crédits d’organisation des examens et représente 9,2 % des crédits de la mission, devrait quant à elle être répartie entre les programmes 141 Enseignement scolaire public du second degré et 139 Enseignement privé des premiers et seconds degrés. En effet, il s’agit de dépenses qui ne concernent que les examens de l’enseignement secondaire (baccalauréat, CAP/BEP, diplôme national du brevet…). Le coût moyen de chaque examen par candidat et par examen est connu. Rien ne fait donc obstacle à ce que ces crédits soient rapportés aux politiques publiques qu’ils soutiennent.

 

Enfin, l’action 10 Transports scolaires est reconduite à l’identique chaque année à hauteur de 3 millions d’euros. Elle correspond à une dépense résiduelle liée à la participation de l’État aux frais de transport scolaire en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis‑et‑Futuna.

b.   Les indicateurs de performance pourraient être plus utiles

L’utilité pour la représentation nationale des indicateurs de ce programme reste limitée en l’absence d’éléments de comparaison. Le programme compte ainsi sept indicateurs[12] communs à tous les programmes supports mais ne permettant pas d’évaluer l’efficience des dépenses. Seul le suivi de leur évolution d’une année à l’autre est possible.

Ainsi, un ratio d’efficience bureautique présente la dépense en euros par poste. En l’occurrence, cette dépense baisse. Elle est prévue à moins de 800 euros en 2020 contre 874 euros réalisés en 2018. Aucun élément de comparaison n’est fourni par rapport à d’autres ministères alors que cet indicateur est commun à tous les programmes supports. Eu égard à la nécessité de disposer de matériel informatique performant, doit-on s’inquiéter de la diminution de ces dépenses ou à l’inverse témoigne-t-elle d’une politique d’achat efficace ?

Plus marquant, un « ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines » est fourni. À 0,6 %, c’est-à-dire 6 gestionnaires pour 1 000 agents, ce ratio est le plus « efficient de tous les départements ministériels ». S’il est indéniable que le ministère fournit des efforts significatifs pour mutualiser et optimiser ses dépenses de fonctionnement, le fait que ce ratio soit en réalité trois fois inférieur à ce qui est pratiqué dans d’autres ministères marque la faiblesse de l’encadrement des personnels au sein de l’enseignement scolaire.

La rapporteure spéciale suggère d’ajouter des éléments de comparaison pour améliorer la pertinence de ces indicateurs. Une moyenne interministérielle pourrait être renseignée dans les documents budgétaires. La direction du budget pourrait utilement publier un document unique consignant pour chaque ministère les indicateurs en question.

B.   DES OPÉRATEURS EN TRANSFORMATION QUI CONTRIBUENT À LA MODERNISATION DE LA MISSION

Dans le cadre de ses travaux, la rapporteure spéciale s’est intéressée aux cinq opérateurs de la mission dont elle a rencontré les équipes et les dirigeants, et visiter les locaux. Si le budget consacré à ces opérateurs ne représente que 0,2 % des crédits de la mission - soit 158 millions d’euros, ils assument des missions de service public essentielles et s’inscrivent tous dans une dynamique de modernisation qui profite à leurs usagers et à l’ensemble de l’éducation nationale.

Les efforts consentis par les équipes et le pilotage du ministère permettent, en outre, de maîtriser les dépenses de ces opérateurs. La clarification des missions et des stratégies de certains opérateurs serait toutefois souhaitable. Le vote des subventions pour charge de service public par les parlementaires n’en serait que plus éclairé.

1.   Les opérateurs de la mission remplissent des missions de service public plurielles et essentielles

Trois opérateurs soutiennent directement la mission d’enseignement du ministère : le CNED, le réseau Canopé et l’ONISEP.

Le Centre national d’enseignement à distance (CNED) dont la création remonte à 1939 ([13]) est un établissement public administratif qui assure, pour le compte de l’État le service public de l’enseignement à distance, destiné aux élèves ne pouvant être scolarisés régulièrement. Il développe également une activité concurrentielle, notamment au travers du numérique, en offrant un enseignement à distance à tous les niveaux de formation. En 2018, l’opérateur a assuré 213 000 formations parmi une offre de 250 programmes. En plus des 1 032 ETPT rémunérés par l’opérateur, celui-ci accueille environ 1 200 enseignants (1 158 ETPT en 2017) en poste adapté mis à la disposition du CNED par les académies pour une durée d’un à trois ans renouvelables. L’effectif total du CNED est ainsi porté à plus de 2 000 ce qui en fait l’opérateur de la mission le plus important en taille.

Le réseau de création et d’accompagnement pédagogique ou « réseau Canopé » est un établissement unique qui découle de la fusion de l’ancien centre national de documentation pédagogique (CNDP), des 30 anciens centres régionaux (CRDP) et de leurs antennes départementales et locales. Historiquement, l’opérateur remplissait une mission d’éditeur public qui mettait des ressources pédagogiques à disposition de la communauté éducative mais ses missions évoluent.

En 2018, réseau Canopé a délivré 420 000 heures de formation au bénéfice de 91 000 enseignants. Le plafond d’emploi prévu pour 2020 et de 1 387 ETPT auxquels il faut ajouter des emplois délégués par les rectorats (91 ETP).

L’Office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP) a pour mission principal d’élaborer et de diffuser la documentation nécessaire à l’information et à l’orientation. Ses activités se répartissent entre le siège situé à Lognes et les 17 délégations régionales (DRONISEP). Avec 55 millions de visites par an, son site internet est l’un des plus fréquentés du service public. Son plafond d’emploi est prévu à 504 ETPT pour 2020.

France éducation international et le CEREQ participent au rayonnement international et à l’excellence scientifique du ministère.

France éducation international (anciennement CIEP) est l’opérateur pivot de la coopération éducative internationale du ministère, aussi bien pour la projection de l’expertise en éducation que pour le rayonnement  de la langue française. Il remplit des missions de service public qui concourent à la coopération internationale en éducation notamment la mise en œuvre des programmes de mobilité des étudiants, la logistique des diplômes d’état DELF‑DALF ou la production des attestations de comparabilité. Il comptera 263 ETPT en 2020.

Le Centre d’étude et de recherche sur les qualifications (CEREQ), fort de ses travaux de recherche et des études statistiques qu’il conduit, met au service du ministère et des pouvoirs publics son expertise dans le champ de la formation, de l’emploi et du travail. De nombreux indicateurs de performance de la mission notamment ceux relatifs à l’insertion professionnelle des jeunes sont renseignés grâce à l’enquête Génération que conduit le CEREQ. Il rémunérera 116 ETPT en 2020.

2.   …qui s’inscrivent dans une démarche d’innovation dont bénéficie le ministère

Tous les opérateurs de la mission ont connu des transformations d’ampleur ces dernières années. Celles du réseau Canopé et du CNED sont sans doute les plus radicales en raison d’un virage tardif vers le numérique.

Le réseau Canopé a connu une restructuration d’ampleur à partir de 2014, après un rapport critique de la Cour des comptes qui jugeait nécessaire un réexamen en profondeur de l’organisation du réseau et de sa production alors « inadaptés aux besoins, complexes et coûteux » ([14]). Le CNDP et ses 30 établissements publics (1 par académie) ont été fusionnés en 1 seul ([15]). L’opérateur, dont les missions historiques d’éditeur papier, connaissent un déclin assume de façon croissante un rôle d’éditeur de plateforme pour le compte du ministère (m@gister, Cap école inclusive, Étincelle, ECRA). Il se positionne aussi comme un accompagnateur et un médiateur du numérique éducatif.

De la même manière, le CNED jugé par la Cour des comptes comme « inadapté à la formation en ligne » ([16]) en 2013. Aujourd’hui, le virage du numérique a non seulement été pris mais le directeur de l’établissement M. Michel Reverchon-Billot plaide pour que l’opérateur accède au statut d’ « académie numérique » aux côtés des académies de l’Éducation nationale

Les opérateurs de la mission développent des outils innovants qui bénéficient au ministère. Le CNED participe au dispositif « Devoirs faits » grâce à un agent conversationnel, dénommé Jules, de très grande qualité, capable de dialoguer avec les élèves pour leur proposer des contenus pertinents dans la réalisation de leurs devoirs. Il est accessible gratuitement et en ligne à tous les élèves du collège. France Éducation International a mis en place un laboratoire numérique de l’éducation, inauguré le 4 juillet 2019 à l’occasion de la réunion ministérielle « éducation » des pays du G7. Ce laboratoire a vocation à être une vitrine à l’international des réalisations françaises dans le domaine éducatif.

3.   Une gestion et un pilotage qui contribuent à la maîtrise des dépenses

La gestion des opérateurs est rigoureuse et ils contribuent, depuis plusieurs années, à la maîtrise des dépenses publiques. Alors que leurs subventions pour charge de service public stagnent ou diminuent pour la plupart d’entre eux, tous cherchent à développer leurs ressources propres. Ainsi, la subvention pour charge de service public de France éducation international ne représente que 22% de ses ressources. La baisse des crédits de l’action 5 Action internationale du programme 214, de 13,52 à 7,56 millions d’euros, s’explique intégralement par l’absence de dotation de l’opérateur, appelé en 2020 à se financer sur ses ressources propres.

De même, le financement de l’action 7 Établissements d’appui de la politique éducative affiche une baisse de 2,85 % à hauteur de 153,58 millions d’euros. Cette baisse des crédits s’explique par une diminution de la subvention de charge de service public de l’ensemble des opérateurs, à l’exception du CNED pour lequel elle reste stable. Le plafond d’emploi se contracte de 39 ETPT pour le PLF 2020. L’effort est porté uniquement sur le réseau Canopé (– 47 ETPT).

Tous les opérateurs saluent une relation fructueuse avec la tutelle. Pilotés par la direction des affaires financières du ministère de l’éducation nationale, ils disposent tous d’un contrat d’objectifs et de performance. Cet outil est valorisé par les directeurs d’établissement qui y voient le moyen de formaliser un projet porté par les équipes. Ainsi, la transformation du CNED entamée en 2016 avait été soutenue par l’élaboration d’un tel document alors que le précédent avait été rejeté. Le pilotage par la direction des affaires financières permet également d’enrichir le dialogue de gestion avec les opérateurs. Tous bénéficient d’un accompagnement pour développer des outils performants. La comptabilité analytique est répandue chez tous les opérateurs qui ont des activités concurrentielles.

Enfin, l’information disponible au sujet des opérateurs est riche. Des rapports d’activité sont mis à jour annuellement sur les sites des établissements (France Éducation internationale, CNED, réseau Canopé, CEREQ). Certains publient des résumés ou l’intégralité de leur contrat d’objectif de performance (France Éducation internationale, CNED, réseau Canopé, CEREQ, ONISEP).

4.   Un accompagnement stratégique à renforcer

Si le dialogue de gestion avec la tutelle est constructif, le pilotage stratégique de certains opérateurs est perfectible. La rapporteure a été sensibilisée à différentes situations qui nécessitent des arbitrages politiques tranchés.

Les missions du CNED et du réseau Canopé se transforment, ce qui nécessite d’établir une feuille de route claire et un accompagnement soutenu. Lors de la visite de la rapporteure à l’établissement au mois de septembre 2019, l’établissement étant encore dans l’incertitude quant aux orientations du future COP pour 2020.

Le CNED n’a pas d’autorité sur la moitié de ses effectifs réels. Il accueille des personnes en poste adapté dépendant de leur rectorat d’origine, et n'a que peu de maîtrise sur les affectations décidées. Or, certains de ces personnels ne maîtrisent pas l'outil numérique, alors que l’enseignement numérique devient une composante essentielle des formations proposées par le CNED. .

L’évolution des effectifs des 17 délégations régionales (DRONISEP) est incertaine. En effet, l’article 18 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoit le transfert aux régions des « missions exercées par les DRONISEP en matière de diffusion de la documentation ainsi que d’élaboration des publications à portée régionale relatives à l’orientation scolaire et professionnelles ». Or la moitié des effectifs de l’opérateur se situent en région et il n’a pas été acté que les effectifs seraient transférés aux collectivités.

Des missions d’inspection sont en cours ou s’achèvent pour répondre à ces différents enjeux. Des transformations importantes, dans la gestion des ressources humaines et du patrimoine immobilier devraient être menées dans le cadre des prochains plans stratégiques des opérateurs.

VI.   L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : UNE FILIÈRE DE RÉUSSITE À PROMOUVOIR

Les crédits prévus pour l’enseignement technique agricole font essentiellement l’objet d’une reconduction cette année. Ils s’établissent à 1,48 milliard d’euros soit une hausse de + 8,6 millions d’euros par rapport à la LFI 2019 (+0,6 %).

Évolution des crédits du programme 143 par action

(en millions d’euros)

Numéro et intitulé du programme et de l’action	Autorisation d’engagement			Crédits de paiements
	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	LFI 2019	PLF 2020	Évolution	Part des crédits
01 – Mise en œuvre de l’ens. dans les établissements publics	769,14	783,79	+ 1,9%	769,14	783,79	+ 1,9 %	53,1 %
02 – Mise en œuvre de l’ens. dans les établissements privés	601,46	594,83	– 1,1%	601,46	594,83	– 1,1 %	40,3 %
03 – Aide sociale aux élèves	87,34	86,10	– 1,4%	87,34	86,10	– 1,4 %	5,8 %
04 – Évolution des compétences et dynamique territoriale	3,38	4,36	+ 29,0 %	3,38	4,36	+ 29,0 %	0,3 %
05 – Moyens communs à l’ens. technique agricole	5,52	6,30	+ 14,1%	5,52	6,30	+ 14,1 %	0,4 %
143 – Enseignement technique agricole	1 466,84	1 475,39	+ 0,6 %	1 466,84	1 475,39	+ 0,6 %

A.   DES EFFORTS EN FAVEUR DE LA VISIBILITÉ DE L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

La rapporteure spéciale avait signalé le manque de visibilité de l’enseignement technique agricole dont les effectifs chutaient. Le problème a été pris à bras-le-corps par le ministère de l’agriculture et la tendance baissière des effectifs s’est inversée à la rentrée 2019. Alors que l’enseignement technique agricole avait accueilli 1 300 élèves de moins à la rentrée 2018, ce sont 900 nouveaux élèves qui ont choisi cette voie un an plus tard. Trois facteurs expliqueraient cette évolution :

-         le lancement d’une campagne de communication sur les réseaux sociaux dont les effets ont été très positifs ;

-         la signature d’une convention avec le ministère de l’éducation nationale pour mieux faire connaître la filière ;

-         davantage de souplesse octroyée aux établissements dans la gestion des effectifs des classes ;

Pour l’année 2020, 1 million d’euros sont prévus par l’action 1 en faveur de la promotion de l’enseignement agricole.

L’enseignement technique agricole continue d’être une filière de réussite pour les élèves. Le taux de succès aux examens était de 85 % en 2019 ; tandis que les taux d’insertion professionnelle après 33 mois sont supérieurs à 90 % pour les détenteurs d’un brevet de technicien supérieur ou d’un bac professionnel agricole. Pour les certifiés, ce taux est de 76 % en 2018.

B.   LA NÉCESSAIRE REVALORISATION DES CONDITIONS DE TRAVAIL DES ENSEIGNANTS DES LYCÉES AGRICOLES

La situation précaire d’une partie des enseignants des lycées agricoles privés a retenue l’attention de la rapporteure spéciale. Les enseignants du privé dans l’enseignement agricole représentent près d’un tiers des effectifs du plafond d’emploi du programme. Ce sont des agents de l’État mis à la disposition des établissements privés sous contrat. Ils sont classés en 3 catégories : catégories 2 et 4, recrutés par concours, et catégorie 3 recrutés sur titre, directement par le directeur d’établissement (leurs conditions d’emploi sont moins favorables pour éviter d’affaiblir l’attractivité des concours). Pour autant, les organisations syndicales dénoncent depuis plusieurs années leur niveau de rémunération, et leur absence de perspectives de carrière.

Un tiers des enseignants de l’enseignement agricole privé relèvent de la catégorie 3, soit un peu plus de 1 200 personnes. Selon une enquête conduite en février-mars 2018 par le syndicat FEP-CFDT auprès de 536 enseignants de cette catégorie, 83 % d’entre eux souhaitent accéder aux catégories 2 ou 4, mais ils ne le peuvent pas faute d’ouverture de places de concours dans leur discipline. À l’échelon 1, leur salaire mensuel brut est de 260 euros inférieur par rapport aux deux autres catégories et s’établit à 1 567 euros.

Un plan de revalorisation des conditions d’emploi de ces agents a donc été défini et concerté entre les organisations syndicales et le ministère. Une partie des revendications a été acceptée comme l’ouverture de places et de disciplines supplémentaires aux concours internes. Toutefois, dans le cadre des négociations budgétaires, des mesures de revalorisation salariale et un plan de requalification n’ont pas pu trouver de financement pour 2020.

La rapporteure spéciale a déposé un amendement pour remédier à cette situation. Sans affaiblir l’attractivité du concours, il permet de financer la mise en œuvre du plan de revalorisation des conditions d’emploi de ces agents, notamment un plan de requalification (1 million d’euros par an sur 3 ans), une revalorisation des grilles indiciaires (1 million d’euros par an) et les besoins en heures supplémentaires de remplacement liées au parcours de formation de ces agents (130 000 euros en 2020). Cet amendement a été adopté par la commission des finances de l’Assemblée nationale le mardi 22 octobre 2019.

   EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mardi 22 octobre 2019 soir, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Enseignement scolaire. Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale ([17]).

Suivant les recommandations de la rapporteure spéciale, la commission a adopté les crédits de la mission, après avoir adopté un amendement de crédit visant à revaloriser les rémunérations des agents de catégorie 3 de l’enseignement technique agricole privé sous contrat. 2 130 000 euros ont ainsi été transférés du programme Vie de l’élève vers le programme Enseignement technique agricole.

 

 

 

   LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR
LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Ministère de l’Éducation nationale :

– Secrétariat Général : M. Christophe Gehin, chef de service, adjoint à la secrétaire générale, Liliane Giudice, chef du bureau des opérateurs de l’enseignement scolaire (DAF A4) Direction des affaires financières, M. Thierry Bergeonneau, chef de service de l’action administrative et des moyens (SAAM)

– Direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) : M. Édouard Geffray, directeur général de l’enseignement scolaire, M. Alexandre Grosse, chef du service du budget et des politiques éducatives territoriales

– Direction financière : Mmes Mélanie Joder, directrice, Sabine Deligne, sous-directrice du Budget de la mission enseignement scolaire, Emmanuelle Walraet, sous-directrice de l’expertise statutaire, de la masse salariale, des emplois et des rémunérations et M. Sébastien Colliat, sous-directeur de l’enseignement privé

Direction générale de l’enseignement et de la recherche au ministère de l’agriculture et de l’alimentation : MM. Philippe Vinçon, directeur général,  Jean-Luc Tronco, adjoint au directeur général, chef du service de l’enseignement technique et Mme Adeline Croyere, sous-directrice des politiques de formation et d’éducation

ONISEP (Office National d’information sur les enseignements et les professions) : Mme Frédérique Alexandre-Bailly, directrice générale

Table ronde :

– Union Nationale des Syndicats Autonomes (UNSA) : Mme Gwenola Templé, secrétaire Ecoles Se-Unsa Dordogne et M. Éric Pétiniaud, Se-Unsa du Nord

– Fédération syndicale unitaire (FSU) : M. Grégory Frackowiak, secrétaire national et Mmes Nelly Rizzo et Sophia Catella, secrétaires nationales

– Syndicat national des lycées et collèges (SNALC) : M. Sébastien Vieille, secrétaire national

Table ronde :

– Fédération des parents d’élèves de l’enseignement public (PEEP) : Mme Elisabeth Marsan, vice-présidente et M. Hubert Salaün, administrateur de l’UA Picardie

– Fédération des conseils de parents d’élèves (FCPE) : Mmes Françoise Briand, secrétaire générale et Pascale Durand, chargée de mission

– Union nationale des associations autonomes de parents d’élèves (UNAAPE) : MM. Patrick Salaün, président, Alain Calife, administrateur, et Mme Valérie Desouche, présidente de l’Union départementale UNAAPE de la Seine-et-Marne

– Union Nationale Lycéenne (UNL) : Mme Héloïse Moreau, présidente et M. Mathieu Devlaminck, vice-président

 

Déplacements :

– Marseille – Centre d’Études et de Recherche sur l’Emploi et les Qualifications (Cereq) : Mme Florence Lefresne, directrice

– Poitiers :

Centre national d’enseignement à distance (CNED) : M. Jean‑Michel Leclercq, directeur de cabinet du directeur général

Réseau Canopé : M. Michel Reverchon-Billot, directeur général, M. Jean-Michel Leclercq, directeur de cabinet et Mme Céline Blugeon, secrétaire générale

– Sèvres – France éducation international : M. Pierre-François Mourier, directeur, Mme Magali Vigneron, secrétaire générale et M. Christian Tamisier, agent comptable.