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Notre commission est saisie du projet de loi autorisant l’avenant à la convention fiscale entre la France et le Botswana, signée le 15 avril 1999 et entrée en vigueur le 1er juin 2003, en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu. Cet avenant, signé à Gaborone le 27 juillet 2017, a été délibéré en Conseil des ministres le 20 mars 2019 et adopté en première lecture par le Sénat le 30 janvier 2020.

Si le Botswana a été classé par la France sur sa liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) en 2012, il a depuis réalisé de nombreux progrès pour être plus respectueux des standards internationaux définis par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

L’avenant modifie l’article 26 de la convention qui est relatif à l’échange de renseignements. Cet article définit les règles qui facilitent entre la France et le Botswana l’échange des renseignements fiscaux et ainsi permettent, d’une part, le respect de la législation fiscale interne des États contractants et, d’autre part, l’application des stipulations particulières de la convention de 1999. L’avenant reprend mot pour mot l’article 26 du dernier modèle de convention fiscale de l’OCDE concernant le revenu et la fortune.

En conséquence, cet avenant a permis à la France de faire sortir le Botswana de la liste des ETNC. Dans la pratique, il conviendra que ce dernier se dote d’une capacité réelle à assurer un échange d’informations complet et efficace.

I. La progression Significative du botswana sur la voie de la transparence fiscale

A. le botswana est un pays classÉ « État non coopÉratif » par la France en 2012

1. Des relations bilatérales qui progressent

Le Botswana est un pays d’Afrique australe de 2,25 millions d’habitants, parmi les plus riches du continent africain. Sa croissance économique, qui atteint 5 % en moyenne depuis le début des années 2010, est supérieure à la moyenne en Afrique subsaharienne qui s’élève à 4,1 %. L’économie du pays, peu diversifiée, est largement dépendante du secteur minier, avec environ un cinquième du produit intérieur brut (PIB) en moyenne ces dernières années. Le diamant constitue 80 % des exportations en moyenne, qu’il s’agisse de productions locales ou d’importations réexportées, et 40 % des recettes fiscales.

La croissance de l’économie profite relativement à la population. Avec 16 518 dollars de produit intérieur brut (PIB) par habitant en parité de pouvoir d’achat (PPA) en 2018, le pays est classé par la Banque mondiale dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure. Selon le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD, 2018), le Botswana est classé troisième pays subsaharien en termes d’indice de développement humain (0,717), derrière Maurice et les Seychelles.

La France et le Botswana entretiennent de bonnes relations diplomatiques et celles-ci progressent, comme en témoigne l’ouverture d’une ambassade du Botswana en plein exercice à Paris, au mois de mars 2019. La relation bilatérale est particulièrement active dans trois domaines : la diplomatie économique, le développement durable et l’enseignement du français.

Une vingtaine d’entreprises françaises est aujourd’hui recensée au Botswana. Leurs activités sont variées : télécommunications, conseil, matériaux de construction, agroalimentaire, énergie, hydrocarbures, gaz, eau, communication, transport, logistique, et équipements de défense et de sécurité.

L’Agence française de développement (AFD) a signé au mois de décembre 2019 un accord de prêt à la Botswana Development Corporation (BDC) pour participer à la diversification de l’économie botswanaise.

Sur le plan fiscal, les deux pays n’apparaissent pas dans une situation de concurrence fiscale, que ce soit au regard de l’examen comparé de leur fiscalité ou du volume relativement modeste de leurs échanges.

La coopération fiscale entre nos deux pays n’a d’ailleurs jusqu’ici suscité aucune difficulté. Aucun litige relatif à l’application de la convention fiscale bilatérale de 1999 n’a par exemple été recensé. La France n’a envoyé des demandes de renseignements sur la base de l’article 26 de la convention qu’à cinq reprises, en 2016 ([1]), et le Botswana a répondu la même année à chacune d’entre elles. Ce dernier n’a pas, à ce jour, effectué de demande de renseignements auprès de la France.

2. Un pays classé toutefois par la France sur sa liste des États et territoires non coopératifs (ETNC)

L’article 22 de la loi n°2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a introduit la notion d’« État ou territoire non coopératif » (ETNC) à l’article 238-0 A du code général des impôts (CGI).

Aux termes de l’alinéa 1 de cet article, « sont considérés comme non coopératifs, à la date du 1er janvier 2010, les États et territoires non membres de la Communauté européenne dont la situation au regard de la transparence et de l’échange d’informations en matière fiscale a fait l’objet d’un examen par l’Organisation de coopération et de développement économiques et qui, à cette date, n’ont pas conclu avec la France une convention d’assistance administrative permettant l’échange de tout renseignement nécessaire à l’application de la législation fiscale des parties, ni signé avec au moins douze États ou territoires une telle convention ».

La liste des ETNC est fixée par un arrêté des ministres chargés de l’économie et du budget, après un avis un ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Le Botswana a été inscrit sur la liste des ETNC par un arrêté du 4 avril 2012 pour deux motifs :

– la convention du 15 avril 1999 signée entre la France et le Botswana n’était plus, du fait de sa date de conclusion, conforme aux standards internationaux en matière d’échanges de renseignements et ne permettait donc pas d’exclure le Botswana de la liste des ETNC ;

– à l’issue de la revue du Botswana par les pairs du Forum mondial de l’OCDE publiée à la fin de l’année 2010, le Botswana a été déclaré comme n’étant pas en conformité avec les standards internationaux en matière d’échange de renseignements. Il ne pouvait donc pas répondre au principe d’effectivité de l’échange de renseignements avec la France.

L’inscription d’un État ou d’un territoire sur la liste des ETNC est normalement assortie de sanctions fiscales. Dans le cadre de la rédaction de ce rapport, nous n’avons toutefois reçu aucune information indiquant que cela a été le cas pour le Botswana.

B. La lutte internationale contre les paradis fiscaux a incité le botswana a devenir plus transparent

1. Les outils internationaux de lutte contre les paradis fiscaux

La lutte contre les paradis fiscaux repose principalement sur l’OCDE, qui anime depuis l’année 2000 le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, réunissant aujourd’hui plus de 150 pays (dont le Botswana). Cette lutte a été fortement encouragée par le G8-G7 et le G20.

Les États ou territoires non coopératifs, plus couramment appelés « paradis fiscaux », sont définis par l’OCDE comme, d’une part, offrant une taxation faible ou nulle pour les non-résidents dans un contexte de faible transparence du régime fiscal et, d’autre part, se caractérisant par l’opacité de l’accès aux renseignements fiscaux, notamment sous couvert du secret bancaire et du secret professionnel en matière fiscale.

Le Forum mondial remplit un double rôle. Il définit tout d’abord les normes internationales en matière de transparence fiscale et d’échanges de renseignements, notamment par le biais de modèles de conventions fiscales. Il est ensuite chargé d’identifier les États qui, bien que s’étant engagés à respecter les standards internationaux, ne donnent pas satisfaction. À cette fin, il organise une « revue par les pairs » qui comprend deux phases :

– une première phase d’évaluation du cadre juridique et réglementaire de la juridiction s’agissant de la transparence et de l’échange d’information en matière fiscale ;

– une seconde phase d’évaluation de la mise en œuvre des normes dans la pratique.

Trois critères sont utilisés lors de l’examen par les pairs : la disponibilité des informations, l’accès aux informations et le dispositif d’échanges d’informations.

En parallèle, l’OCDE a lancé en 2013 un plan d’action contre l’érosion des bases en matière de fiscalité des entreprises et les transferts de bénéfices (Base Erosion and Profit Shifting, surnommé « BEPS »), transformé en convention multilatérale en 2017. 94 États l’ont signé au 1er mars 2020, dont la France ([2]). Sa ratification pour la France a été autorisée par la loi du 12 juillet 2018 ([3]). L’instrument de ratification a été déposé le 26 septembre 2018. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2019.

2. Les efforts indéniables du Botswana pour répondre aux nouvelles règles internationales

Le Botswana a amélioré sa transparence fiscale et participe aux grandes initiatives internationales en la matière.

Sans être signataire de la « convention BEPS », le Botswana a rejoint le « cadre inclusif » sur le projet « BEPS » en 2017. Ce « cadre inclusif » comprenait 137 membres au début de l’année 2020. Par cette adhésion, le Botswana s’est engagé à développer des procédures d’examen pour les quatre standards minimums du projet BEPS (lutte contre les pratiques fiscales dommageables, lutte contre l’utilisation abusive des conventions fiscales, documentation des prix de transfert, règlement des différends) et mettre en place des mécanismes de suivi pour les autres éléments issus du projet.

Le suivi des quatre standards minimums vise à garantir que tous les membres ainsi que toutes les juridictions d’intérêt se conforment aux normes dans le but de garantir une égalité de traitement. Ces procédures d’examen sont développées dans le but de contrôler le respect des engagements des juridictions, et de s’assurer l’effectivité du dépôt et du partage des déclarations pays par pays. Tous les pays et juridictions qui se joignent au cadre inclusif participent à l’établissement et à la mise en œuvre de ces mécanismes d’examen, ce qui permet aux membres de revoir leurs propres régimes fiscaux et ainsi d’identifier puis de supprimer les éléments qui présentent des risques d’érosion de la base fiscale d’imposition et de transfert de bénéfices.

En outre, à l’automne 2017, le Botswana s’est engagé à respecter les critères de la liste européenne des juridictions non coopératives en matière fiscale, et notamment à signer et à ratifier la convention du Conseil de l’Europe et de l’OCDE concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale (« MAC ») ou à disposer d’un réseau de mécanismes d’échange de renseignements en vigueur suffisamment large pour couvrir tous les États membres. En conséquence, le Botswana a initié un processus en novembre 2019 vis-à-vis de l’OCDE pour signer cette convention.

La notation du Botswana par le Forum mondial s’est nettement améliorée entre 2010 et 2016. En 2010, la première évaluation avait découragé la France de poursuivre les négociations sur un nouvel avenant. Les dispositifs d’échanges de renseignements n’étaient en effet pas effectifs au Botswana selon le Forum mondial et le secret bancaire souvent utilisé comme prétexte pour éviter tout échange d’information.

En mars 2016, la revue par les pairs a, en revanche, attribué la note « largement conforme » au pays. Le Forum mondial considérait alors que le cadre juridique du Botswana était généralement conforme aux normes fiscales et que le pays avait pris les mesures pour mettre en œuvre les précédentes recommandations des pairs.

Enfin, il est important de noter que le Botswana ne figure aujourd’hui sur aucune « liste noire » d’États et territoires non coopératifs en matière fiscale. Il n’est pas considéré comme un « paradis fiscal ».

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II. Le Contenu et les conséquences attendues de l’accord

A. le contenu de l’AVENANT

1. L’article 1er impose les derniers standards de l’OCDE

La convention fiscale entre la France et le Botswana avait été conclue en 1999. Or, le modèle de convention fiscale a depuis évolué pour répondre à la nouvelle exigence de transparence ou pour lever des doutes sur les interprétations possibles du texte.

L’article 26 consacré à l’échange de renseignements du modèle de convention de l’OCDE a ainsi été modifié en 2005 et en 2012. Les évolutions successives et leur chronologie sont présentées et expliquées dans les commentaires du dernier Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune, publié le 21 novembre 2017 par l’OCDE (commentaires actualisés en 2019).

L’avenant permettra de se conformer à ce dernier modèle de convention en reprenant, à son article 1er, la rédaction de l’article 26 proposée par l’OCDE dans ce modèle. Les tableaux comparatifs ci-dessous présentent les modifications apportées à la convention de 1999.

Article 26
(convention de 1999)

Article 26
(version modifiée par l’article 1er
de l’avenant)

1. Les autorités compétentes des États contractants échangent les renseignements utiles pour appliquer les dispositions de la présente Convention, ou celles de la législation interne des États contractants relative aux impôts visés par la Convention notamment en vue de prévenir l’évasion et la fraude relatives à ces impôts, dans la mesure où l’imposition qu’elle prévoit n’est pas contraire à la Convention. L’échange de renseignements n’est pas restreint par l’article 1.

1. Les autorités compétentes des États contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente convention ou pour l’administration ou l’application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des États contractants ou de leurs collectivités locales, dans la mesure où l’imposition qu’elle prévoit n’est pas contraire à la convention. L’échange de renseignements n’est pas restreint par les articles 1 et 2.

L’échange de renseignements concerne désormais les renseignements « vraisemblablement pertinents » et non plus seulement « utiles », une qualification qui était alors plus restrictive. Selon l’OCDE, cette modification doit permettre un échange de renseignements fiscaux le plus large possible, tout en évitant la « pêche aux renseignements » ou des demandes de renseignements alors même qu’il apparaît peu probable qu’elles permettent d’élucider une affaire fiscale dans le pays demandeur. L’État destinataire d’une requête peut demander des explications sur la pertinence des renseignements requis à l’État requérant. Il ne peut toutefois pas rejeter une demande dont la pertinence exacte ne pourrait être appréciée qu’après réception des renseignements.

Il est important de noter que l’échange de renseignements prend, en général, trois formes : sur demande, automatique ou spontanée lorsqu’un État a obtenu des renseignements qu’il suppose présenter un intérêt pour l’autre État. Toutefois, l’article 26 ne limite pas les possibilités d’échange de renseignements à ces méthodes. Les États co-contractants peuvent également utiliser les contrôles fiscaux simultanés, des contrôles fiscaux à l’étranger et des échanges de renseignements portant sur l’ensemble d’un secteur économique.

La nouvelle rédaction des paragraphes 1 et 2 permettra d’étendre l’échange de renseignements à l’ensemble des impôts recouvrés par la France et par le Botswana, au niveau central et local. Auparavant, seuls les impôts visés par la convention de 1999 était concernés ([4]). En outre, il est désormais précisé que c’est à la fois l’administration et l’application de ces impositions qui sont concernées par l’échange de renseignements.

Article 26
(convention de 1999)

Article 26
(version modifiée par l’article 1er
de l’avenant)

1. (suite) Les renseignements reçus par un État contractant sont tenus secrets de la même manière que les renseignements obtenus en application de la législation interne de cet État et ne sont communiqués qu’aux personnes ou autorités (y compris les tribunaux et organes administratifs) concernées par l’établissement ou le recouvrement des impôts visés par la Convention, par les procédures ou poursuites concernant ces impôts, ou par les décisions sur les recours relatifs à ces impôts. Ces personnes ou autorités n’utilisent ces renseignements qu’à ces fins. Elles peuvent révéler ces renseignements au cours d’audiences publiques de tribunaux ou dans des jugements.

2. Les renseignements reçus en vertu du paragraphe 1 par un État contractant sont tenus secrets de la même manière que les renseignements obtenus en application de la législation interne de cet État et ne sont communiqués qu’aux personnes ou autorités (y compris les tribunaux et organes administratifs) concernées par l’établissement ou le recouvrement des impôts mentionnés au paragraphe 1, par les procédures ou poursuites concernant ces impôts, par les décisions sur les recours relatifs à ces impôts, ou par le contrôle de ce qui précède. Ces personnes ou autorités n’utilisent ces renseignements qu’à ces fins. Elles peuvent révéler ces renseignements au cours d’audiences publiques de tribunaux ou dans des jugements. Nonobstant ce qui précède, les renseignements reçus par un État contractant peuvent être utilisés à d’autres fins si la législation des deux États l’autorise et si l’autorité compétente de l’État qui fournit les renseignements autorise cette utilisation.

Le paragraphe 2 (nouveau) assure la confidentialité des échanges et précise désormais, avec l’avenant, qu’ils peuvent s’effectuer dans un cadre élargi. Outre l’établissement et le recouvrement des impôts et les procédures contentieuses liées à ces impôts, le contrôle de ces activités est en effet ajouté. Les organismes de contrôle concernés sont ceux qui supervisent les autorités chargées de l’administration et de l’application de la loi fiscale.

L’avenant précise également que les échanges de renseignements peuvent être utilisés pour des finalités autres que fiscales, si les deux parties s’accordent. Les lois des deux parties doivent le prévoir et l’autorité compétente de celle qui les fournit doit autoriser une telle utilisation. Ainsi, dans le cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux, la corruption ou le financement du terrorisme, des informations peuvent être communiquées à d’autres autorités de l’État requérant que ses autorités fiscales.

Article 26
(convention de 1999)

Article 26
(version modifiée par l’article 1er
de l’avenant)

2. Les dispositions du paragraphe 1 ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à un État contractant l’obligation :

a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation ou à celle de l’autre État contractant ;

b) de fournir des renseignements qui ne pourraient être obtenus sur la base de sa législation ou de celle de l’autre État contractant ;

c) de fournir des renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel, professionnel ou un procédé commercial ou des renseignements dont la communication serait contraire à l’ordre public.

3. Chacun des États contractants prend les mesures nécessaires afin de s’assurer de la disponibilité de l’information et de la capacité de son autorité compétente à y accéder et à la transmettre à son homologue. Les dispositions des paragraphes 1 et 2 ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à un État contractant l’obligation :

a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation et à sa pratique administrative ou à celle de l’autre État contractant ;

b) de fournir des renseignements qui ne pourraient être obtenus sur la base de sa législation ou dans le cadre de sa pratique administrative normale ou de celles de l’autre État contractant ;

3. Les autorités compétentes se consultent en tant que de besoin pour déterminer les conditions, méthodes et techniques appropriées s’agissant des matières à raison desquelles l’échange de renseignements peut être mis en oeuvre, et également s’agissant de l’échange de renseignements concernant l’évasion fiscale.

4. Si des renseignements sont demandés par un État contractant conformément à cet article, l’autre État contractant utilise les pouvoirs dont il dispose pour obtenir les renseignements demandés même s’il n’en a pas besoin à ses propres fins fiscales. L’obligation qui figure dans la phrase précédente est soumise aux limitations prévues au paragraphe 3 sauf si ces limitations sont susceptibles d’empêcher un État contractant de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci ne présentent pas d’intérêt pour lui dans le cadre national.

Les paragraphe 3 et 4 ont été modifiés par l’avenant pour inciter les États à respecter encore davantage leurs obligations en matière d’échange de renseignements. La France et le Botswana doivent prendre les mesures utiles pour permettre à cet échange d’être effectif. Aucun des deux États n’est toutefois tenu d’aller au-delà des limites prescrites par sa propre législation et par sa pratique administrative.

Le paragraphe 4 a été ajouté par l’OCDE en 2005 pour empêcher qu’un État contractant refuse de transmettre un renseignement au prétexte qu’il n’en aurait pas besoin pour faire appliquer sa législation fiscale ou pour défendre un intérêt national. Dans la pratique, cette règle (qui figurait uniquement dans les commentaires du modèle de convention fiscale) était auparavant déjà respectée par les États membres de l’OCDE.

Article 26

(version modifiée par l’article 1er de l’avenant)

5. En aucun cas les dispositions du paragraphe 3 ne peuvent être interprétées comme permettant à un État contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un trust, une fondation, un mandataire ou une personne agissant en tant qu’agent ou fiduciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d’une personne.

Le paragraphe 5 interdit aux États contractants d’utiliser le paragraphe 3 pour limiter l’échange d’informations en se prévalant du secret bancaire, professionnel ou du respect des droits des propriété d’une personne. Ce paragraphe a également été ajouté par l’OCDE en 2005, pour refléter la pratique des États membres.

2. L’article 2 précise les règles d’entrée en vigueur de l’avenant

L’article 2 de l’avenant définit les modalités d’entrée en vigueur de l’avenant.

L’alinéa 1 précise tout d’abord que chaque État doit notifier à l’autre l’accomplissement des procédures internes de ratification. L’avenant entre en vigueur le premier jour du mois suivant la date de réception de la dernière de ces notifications.

L’alinéa 2 ajoute qu’une fois en vigueur, l’avenant s’applique à toute année civile ou période comptable commençant :

– pour la France, le 1er janvier de l’année civile qui suit immédiatement la date de signature de l’avenant, soit le 1er janvier 2018 ;

– pour le Botswana, à partir du 1er juillet de l’année civile qui suit immédiatement la date de signature de l’avenant, soit le 1er juillet 2018.

Cette différence de date s’explique par le fait que l’exercice comptable s’étend au Botswana du 1er juillet au 30 juin.

B. Les effets attendus de l’aVENANT

1. La difficulté d’évaluer l’impact sur l’échange de renseignements

L’avenant encourage l’échange de renseignements entre les administrations françaises et botswanaises. Il améliorera ainsi l’efficacité de la gestion, du contrôle et du recouvrement de leurs impositions respectives. À ce stade, il est toutefois impossible d’évaluer son impact sur les recettes publiques.

Compte tenu de la relative faiblesse des échanges entre les deux pays, on peut estimer que l’impact sera dans un premier temps limité. En effet, seuls une soixantaine de résidents français sont inscrits au registre consulaire du Botswana et une vingtaine d’entreprises françaises y sont implantées. Selon l’ambassade du Botswana à Paris, une trentaine de Botswanais résideraient à Paris.

2. Le retrait du Botswana de la liste des ETNC, au moins à court terme

La signature de l’avenant a permis le retrait du Botswana de la liste des ETNC lors de l’actualisation de cette liste par l’arrêté du 6 janvier 2020 signé par le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics. D’autres pays ont également été retirés : le Brunei, le Guatemala, les Marshall, Nauru et Niue (voir Annexe 2).

Cet arrêté applique pour ces pays la disposition du a du 2 de l’article 238‑0 A du CGI aux termes duquel sont retirés de la liste des ETNC « les États ou territoires ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative permettant d’échanger tout renseignement nécessaire à l’application de la législation fiscale des parties ».

Le Botswana retire deux avantages principaux de ce retrait. Il ne risquera tout d’abord plus l’application de sanctions fiscales par la France. Il est important de noter que celles-ci n’étaient toutefois jusqu’ici pas appliquées pour le Botswana.

L’enjeu est donc avant tout « réputationnel ». Le Botswana pourra l’utiliser comme une preuve de ses efforts pour répondre aux nouvelles normes internationales.

Néanmoins, ce retrait ne doit pas être considéré comme définitif. Le Botswana pourrait en effet réintégrer la liste française s’il venait à être inscrit sur l’annexe I de l’Union européenne, dite « liste noire ». En effet, depuis l’entrée en vigueur de l’article 31 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, la liste française intègre désormais également les États et territoires placés sur la liste de l’Union européenne des pays et territoires non coopératifs. Le 2 bis de l’article 238-0 A précité est ainsi rédigé : « Nonobstant le 2, sont inscrits sur la liste mentionnée au 1 les États et territoires, autres que ceux de la République française, figurant à la date de publication de l’arrêté mentionné au même 1 sur l’annexe I, le cas échéant actualisée, relative à la liste de l’Union européenne des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales, des conclusions adoptées par le Conseil de l’Union européenne le 5 décembre 2017 ».

Au début du mois de juin 2020, le Botswana figurait sur la « liste grise » de l’Union européenne, soit l’annexe II aux conclusions du Conseil. Cette annexe regroupe les États qui ont pris l’engagement de se conformer aux critères européens et à l’amélioration de leur gouvernance fiscale. Ils doivent respecter rapidement leurs engagements pour ne pas être intégré à l’annexe I.

Alors que le pays s’était engagé à signer et ratifier la convention MAC de l’OCDE avant le 31 décembre 2019, le Botswana n’a pas respecté cette échéance. En tant que pays en développement sans centre financier et compte tenu des efforts réalisés dans le sens de la ratification de la MAC, le groupe « Code de conduite » a décidé d’accorder plus de temps au Botswana. Cette extension a été validée par les conclusions du Conseil ECOFIN du 18 février 2020. Le Botswana dispose désormais d’un délai courant jusqu’au 31 août 2020 pour signer la MAC, et jusqu’au 31 août 2021 pour la ratifier.

En outre, la note du Botswana a été dégradée à « partiellement conforme » en juillet 2019 par le Forum mondial dans le cadre des évaluations de second cycle. Le groupe « Code de conduite » a décidé, sur ce point également, d’adopter une approche flexible pour les pays en développement sans centre financier. Le Botswana s’étant engagé à haut niveau politique en janvier 2020 à demander un rapport supplémentaire au Forum mondial dans les dix-huit mois suivant cet engagement, il reste pour l’instant inscrit sur la liste « grise ». Si le Botswana ne demande pas de rapport supplémentaire dans ce délai, ou si le résultat de ce rapport supplémentaire ne se conclut pas par une amélioration de sa note, il pourrait être inscrit sur l’annexe I.

Si pour l’une de ces raisons le Botswana était placé sur l’annexe I, la France devrait théoriquement replacer le pays sur la liste des ETNC, lors de la prochaine actualisation de cette dernière.

3. L’échange automatique de renseignements, enjeu majeur de la transparence fiscale, n’est pas mis en œuvre par le Botswana

Ajouter à l’échange sur demande, ponctuel pour répondre à des affaires spécifiques et en cours, un échange « automatique » est le nouvel axe de progrès défendu par l’OCDE et par l’Union européenne. L’échange automatique permet en effet de lutter efficacement contre la fraude fiscale internationale, en multipliant les échanges et en les rendant plus rapides.

Il n’existe pas de calendrier contraignant pour que le Botswana, pays en développement dépourvu de centres financiers, développe l’échange automatique de renseignements.

Si le Botswana était toutefois volontaire, il devrait signer l’accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers du 29 octobre 2014 (dit « accord de Berlin » ou « MCAA CRS »). Les échanges automatiques de renseignements entre la France et le Botswana s’effectueraient sur la base de cet instrument juridique. En outre, d’un point de vue technique, les deux pays utiliseraient le système de transmission commun (Common Transmission System – CTS) élaboré par l’OCDE. Il n’y aurait donc pas la nécessité de faire un avenant à la convention bilatérale de 1999.

4. Les risques de non application de l’accord par le Botswana

Jusqu’ici, le Botswana a répondu à toutes les demandes de renseignements de la France. Toutefois, des interrogations demeurent quant à la véritable capacité opérationnelle du pays à répondre rapidement et à tout type de demande.

Dans le cadre du deuxième cycle d’évaluation par les pairs de l’échange d’informations sur demande, le Forum mondial sur la transparence fiscale de l’OCDE a en effet dégradé la notation du Botswana de « largement conforme » (mars 2016) à « partiellement conforme » (juillet 2019).

Comparaison des notes reçues par le Botswana en 2016 et en 2019
lors de l’« examen par les pairs »

Source : Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes : Botswana 2019 (Second Round).

Le Forum mondial notait certaines carences concernant l’identification des bénéficiaires effectifs des sociétés de capitaux et de personnes, des trusts, ainsi que des détenteurs de comptes bancaires conformément au standard. En outre, le taux de conformité aux obligations fiscales déclaratives était faible. Plus généralement, le cadre légal ne prévoyait pas de mécanisme suffisant de supervision de ces obligations.

D’autres carences ont été identifiées en matière de rétention des informations comptables, au regard du standard qui prévoit une obligation de préservation de ces documents pendant cinq ans. En effet, le droit interne botswanais ne requiert pas la conservation des pièces justificatives par toutes les entités.

Plus généralement, le pays dispose de très peu d’expérience en matière d’échange de renseignements et répond dans des délais trop longs. Sur les quatre demandes reçues entre 2015 et 2017 (période évaluée par le rapport), les autorités botswanaises ont répondu à une seule requête sous 180 jours, alors que l’OCDE recommande une réponse sous 90 jours avec soit l’information demandée, soit a minima l’état de l’avancement du traitement de la demande.

Les difficultés du Botswana pour répondre aux normes de l’OCDE s’expliquent néanmoins en partie par le durcissement des standards utilisés pour le deuxième cycle d’évaluation et par les ressources limitées dont dispose le pays.

Le Botswana bénéficie d’une assistance technique fournie par le Forum mondial (formations, visite sur place d’experts, tutorat dans la rédaction des textes législatifs) pour améliorer son cadre normatif et ses procédures dans un délai raisonnable. Si le pays y parvient, il pourra demander une nouvelle revue par ses pairs.

Dans tous les cas, si la convention de 1999 et son avenant n’étaient pas respectés par le Botswana à l’avenir, la France pourrait à nouveau placer le pays sur sa liste des ETNC. En effet, aux termes du b du 2 de l’article 238-0 A du CGI, « y sont ajoutés ceux des États ou territoires ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative dont les stipulations ou la mise en œuvre n’ont pas permis à l’administration des impôts d’obtenir les renseignements nécessaires à l’application de la législation fiscale française ».

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examen en comMission

Lors de sa réunion du mercredi 1er juillet 2020, la Commission examine le projet de loi, autorisant l’approbation de l’avenant à la convention du 15 avril 1999 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu (n° 2630).

Mme la présidente Marielle de Sarnez. L’avenant à la convention du 15 avril 1999 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu a été signé le 27 juillet 2017. Cette convention revêt un intérêt stratégique : elle traite d’un enjeu direct de souveraineté, à savoir la capacité des États à lever l’impôt. L’accord participe au renforcement de notre coopération avec le Botswana, un pays d’Afrique australe, qui se caractérisait avant la crise par une économie très dynamique et des institutions considérées parmi les plus stables et transparentes du continent africain. Avec la crise, les questions économiques et sociales seront naturellement sur le devant de la scène.

Le présent accord aura une incidence significative pour le Botswana, en lui permettant de sortir de la liste française des États et territoires non coopératifs. Le pays s’est en effet engagé à instaurer des procédures d’examen pour les quatre standards minimaux du projet contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices – Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) – et à mettre en place des mécanismes de suivi pour les autres éléments du projet. Il est très important que notre commission continue de soutenir ce vaste mouvement international vers une plus grande transparence fiscale.

M. Christophe Di Pompeo, rapporteur. J’ai reçu pour mission de présenter un avenant à une convention fiscale conclue entre la France et le Botswana. Ce type d’accord donne l’occasion de porter l’attention sur des pays intéressants, dont il n’est pas souvent question.

Le Botswana, pays d’Afrique australe comptant 2,25 millions d’habitants, figure parmi les plus riches du continent africain. Son économie est encore très dépendante du secteur minier, qui représente environ un cinquième du produit intérieur brut (PIB), en particulier de la production de diamants, qui constitue 80 % des exportations. Le gouvernement botswanais cherche toutefois à diversifier son économie. Le secteur du tourisme représente aujourd’hui 20 % du PIB. Le pays bénéficie d’un patrimoine naturel exceptionnel, qu’il a décidé de protéger : un tiers de son territoire est composé de réserves et de parcs naturels.

Le Botswana était caractérisé avant la crise sanitaire par une croissance économique forte, de 5 % en moyenne depuis 2010. Il a cependant été très touché par la crise, dont les conséquences économiques et sociales seront fortes. Jusqu’alors, la croissance profitait davantage à la population que dans d’autres pays africains. Le Botswana est en effet le troisième pays subsaharien en termes d’indice de développement humain, derrière Maurice et les Seychelles. Il est également considéré comme un pays démocratique en Afrique.

Dans ce contexte, la France a renforcé ses relations diplomatiques. Une ambassade de plein exercice a été ouverte à Paris en mars 2019. Le présent projet de loi devrait également contribuer à améliorer les relations bilatérales.

Il autorise un avenant à une convention fiscale, signée en avril 1999 et entrée en vigueur en 2003, visant à éviter les doubles impositions ainsi qu’à prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu. Dans les faits, aucun manquement juridique à cette convention n’a été recensé à ce jour.

L’avenant que nous examinons a été signé à Gaborone, le 27 juillet 2017, délibéré en conseil des ministres le 20 mars 2019 et adopté en première lecture par le Sénat, le 30 janvier 2020. Son article 1er modifie l’article 26 de la convention de 1999, relatif à l’échange de renseignements, lequel reprend mot pour mot l’article 26 du dernier modèle de convention fiscale de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) concernant le revenu et la fortune, publié en 2017.

L’article 2 de l’avenant en précise les conditions d’entrée en vigueur : il s’applique à partir du 1er janvier 2018 pour la France et du 1er juillet 2018 pour le Botswana.

L’avenant aura peu de conséquences sur les échanges fiscaux entre la France et le Botswana, jusqu’ici peu nombreux, bien qu’il puisse en améliorer le contenu et l’efficacité. On ne dénombre qu’une vingtaine d’entreprises françaises au Botswana. Le pays n’est en outre pas dans une situation de concurrence fiscale avec la France. La coopération fiscale n’a jusqu’ici suscité aucune difficulté.

Il s’agit donc avant tout d’une mise à jour technique, qui a eu pour conséquence principale de faire sortir le Botswana de la liste française des États et territoires non coopératifs (ETNC) par un arrêté du 6 janvier 2020. Sa nomination sur cette liste par un arrêté du 4 avril 2012 desservait la réputation du pays à l’échelle internationale et aurait pu entraîner des sanctions fiscales.

Ces dernières années, le pays a fait de nombreux efforts en matière de transparence fiscale. Il participe aux initiatives de l’OCDE en la matière. En 2017, il a notamment rejoint le cadre inclusif du projet BEPS. Il est important de noter que le Botswana n’est pas considéré comme un paradis fiscal.

J’ai toutefois émis des réserves dans le rapport quant à sa capacité opérationnelle à répondre à tout type de demandes de renseignements émanant de la France dans un délai raisonnable. Ces réserves ne sont pas liées à la volonté du pays mais aux outils dont il dispose aujourd’hui et aux demandes fortes qui lui sont adressées par la France. Celle-ci pourrait toujours réintégrer le Botswana sur la liste des ETNC si elle estimait à l’avenir qu’il ne respecte plus la convention de 1999 et son avenant.

Pour conclure, le Botswana s’est engagé à poursuivre ses efforts en matière de transparence fiscale et bénéficie d’une assistance technique internationale pour y parvenir. Je vous invite donc à adopter ce projet de loi.

M. Jean-Paul Lecoq. J’émets quelques réserves sur cet accord, notamment pour ce qui concerne la dynamique du pays en matière de fiscalité. Malgré une petite avancée cette année, le Botswana semble traîner pour mettre en œuvre les différentes conventions internationales, notamment celle sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, dite BEPS. Comment interpréter la demande que l’Agence française du développement (AFD) a faite au pays, lors de la signature d’un accord de prêt à une agence étatique, de modifier ses critères économiques ? Comment l’AFD compte-t-elle peser sur le Botswana, pour faire évoluer son économie ?

M. Nicolas Dupont-Aignan. J’avais travaillé il y a quelques années sur la question des paradis fiscaux. Le projet de loi va dans le bon sens, à n’en pas douter. Les délais ont toutefois été évoqués. Le problème réside en effet dans la capacité du Botswana à répondre aux questions.

Ce type d’accord sera-t-il un pas symbolique, pour gagner du temps et sortir de la liste grise de l’Union européenne, sur laquelle le pays figure jusqu’au 31 août 2020, ou témoigne-t-il d’une réelle volonté ? Je suis incapable de l’apprécier. Seule notre représentation diplomatique sur place peut le dire. La question réside donc dans l’application de ces accords et leur suivi, soit par notre commission, soit par la commission des finances.

Mme Mireille Clapot. De tels accords sont l’occasion non seulement de réviser sa géographie en se rappelant que Gaborone est la capitale du Botswana mais aussi de se pencher sur les mécanismes à l’œuvre. Il s’écoule beaucoup de temps pour passer d’une inscription sur une liste grise ou noire à une désinscription. Je m’interroge donc sur la réactivité dont nous pourrions faire preuve si le Botswana passe de la liste grise à noire de l’Union européenne. La France pourrait-elle alors le réintégrer parmi les pays à risques ?

La crise sanitaire n’aura-t-elle pas pour incidence que le Botswana retourne vers de vieux démons, si le pays doit trouver d’autres activités que le tourisme pour attirer des investisseurs ?

M. Michel Fanget. Ces conventions sont difficiles à établir. La situation évolue toutefois favorablement. La France pourrait-elle aider le Botswana à établir avec les autorités fiscales européennes des conventions en accord avec les standards internationaux et européens ?

M. Christophe Di Pompeo, rapporteur. Le Botswana semble avoir une vraie volonté de transparence fiscale, bien que celle-ci soit longue à mettre en place et que le pays manque de réactivité. Les demandes adressées par la France ou l’Union européenne et les outils dont dispose le Botswana font la différence. Si le pays est grand par sa surface, son tourisme et ses mines, il ne compte que 2,25 millions d’habitants. Sa priorité ne va pas à la modernisation de ses services fiscaux, comme le demande la France. Les doutes qui subsistent concernent cependant non pas sa volonté politique, qui semble réelle, mais les outils dont dispose le pays. Pour la France, l’incidence est limitée, car elle ne dispose que de vingt entreprises françaises sur place.

Le manque de réactivité du Botswana est dû à la lente modernisation de ses services fiscaux, qui se développent petit à petit mais qui ne disposent pas encore des outils que possèdent la France ou les autres pays européens.

Si le Botswana devait réintégrer la liste noire de l’Union européenne, il serait automatiquement ajouté à la liste des ETNC.

Le Botswana vit aujourd’hui une crise forte car 20 % de son économie, liée au tourisme, s’est arrêtée. Je ne pense toutefois pas qu’il puisse retourner à de vieux démons car il est aujourd’hui un pays démocratique, qui pratique un partage des richesses faisant de lui le troisième pays africain en termes de développement humain. L’élan est réel. Même si son activité touristique est en berne, le Botswana a encore des réserves, puisque 80 % de son économie relève de l’extraction minière, avec le diamant. Si la crise sanitaire conduit à une chute de la croissance, elle ne donnera pas lieu à un marasme terrible. Il n’y a donc pas de raison que le pays ne change son cap démocratique actuel.

Enfin, la convention respecte bien les standards européens et ceux de l’OCDE. L’avenant vise précisément à adapter la convention, en substituant à l’un de ses articles, un article rédigé par l’OCDE. Nous réalisons donc une uniformisation de ces conventions internationales, ce qui pose problème à ces pays, car ils ne disposent pas nécessairement des outils ultramodernes nécessaires pour les respecter.

Le Botswana va toutefois dans le bon sens. Il témoigne d’une volonté réelle d’avoir une bonne image au niveau international.

S’agissant de l’AFD, je ne peux pas donner de réponse.

Mme Brigitte Liso. Un des principaux effets attendus par cet avenant est l’intensification des échanges de renseignements entre les administrations des deux pays. En quoi ce renforcement contribuera-t-il à une meilleure transparence fiscale entre nos deux pays ?

M. Christophe Di Pompeo, rapporteur. Les échanges d’informations en matière fiscale et de transparence fiscale sont essentiels entre les pays. Le Botswana est entré dans le cadre inclusif sur le BEPS de l’OCDE et du G20, lequel permet de faire échec aux stratégies d’optimisation fiscale par un échange d’informations. Le pays continue d’avancer dans cette voie. La démarche du Botswana semble donc très positive.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Il faudra suivre la situation de ce pays.

—

Lors de sa réunion du mercredi 23 septembre 2020, la Commission vote sur le projet de loi, autorisant l’approbation de l’avenant à la convention du 15 avril 1999 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu (n° 2630).

Mme Isabelle Rauch, vice-présidente. Je vais maintenant appeler les deux projets de loi que nous avons examinés lors de notre séance du 1er juillet dernier. Nous étions alors réunis en visioconférence et n’avions pas pu passer au vote après les deux discussions générales.

Le premier projet de loi autorise l’approbation de l’avenant à la convention fiscale du 15 avril 1999 signée entre la France et le Botswana pour éviter les doubles impositions et prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôt sur le revenu. Nous avons entendu le rapport de notre collègue Christophe Di Pompeo le 1er juillet dernier. Je rappelle que cet avenant porte sur l’échange de renseignements entre nos deux pays et permet notamment de faire sortir le Botswana de la liste française des États et territoires non coopératifs. Ce texte a été adopté par le Sénat le 30 janvier dernier. Notre rapporteur a proposé d’adopter le projet de loi.

La commission adopte, à l’unanimité, l’article unique et le projet de loi sans modification.

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annexes

ANNEXE 1 :
TEXTE DE LA COMMISSION des affaires étrangères

Article unique

(Non modifié)

Est autorisée l’approbation de l’avenant à la convention du 15 avril 1999 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu, signé à Gaborone le 27 juillet 2017, et dont le texte est annexé à la présente loi.

NB : Le texte de la convention figure en annexe au projet de loi (n° 2630)

ANNEXE 2 :
évolution de la liste française des états et territoires non coopératifs de 2010 à 2020

Arrêté du 12 février 2010	Arrêté du 14 avril 2011	Arrêté du 4 avril 2012	Arrêté du 21 août 2013	Arrêté du 17 janvier 2014	Arrêté du 21 décembre 2015	Arrêté du 8 avril 2016	Arrêté du 6 janvier 2020
Anguilla	Anguilla						Anguilla
							Bahamas
Belize	Belize
			Bermudes
		Botswana	Botswana	Botswana	Botswana	Botswana
Brunei	Brunei	Brunei	Brunei	Brunei	Brunei	Brunei
Costa Rica	Costa Rica
Dominique	Dominique
							Fidji
Grenade	Grenade
							Guam
Guatemala	Guatemala	Guatemala	Guatemala	Guatemala	Guatemala	Guatemala
Iles Cook	Iles Cook
Iles Marshall	Iles Marshall	Iles Marshall	Iles Marshall	Iles Marshall	Iles Marshall	Iles Marshall
	Iles Turques-et-Caïques
							Iles Vierges américaines
			Iles Vierges britanniques	Iles Vierges britanniques			Iles Vierges britanniques
			Jersey
Liberia	Liberia
Montserrat	Montserrat	Montserrat	Montserrat	Montserrat
Nauru	Nauru	Nauru	Nauru	Nauru	Nauru	Nauru
Niue	Niue	Niue	Niue	Niue	Niue	Niue
	Oman						Oman
Panama	Panama					Panama	Panama
Philippines	Philippines	Philippines
Saint-Kitts-et-Nevis
Sainte-Lucie
Saint-Vincent-et-les-Grenadines	Saint-Vincent-et-les-Grenadines
							Samoa
							Samoa américaines
							Seychelles
							Trinité et Tobago
							Vanuatu

Sources : arrêtés pris en application de l’article 238-0 A du code général des impôts.

([1]) Quatre demandes concernaient la réalité des flux commerciaux entre entreprises, la répartition de leur capital et les éléments de leurs déclarations fiscales. La dernière demande se rapportait à des trusts, à leurs membres ainsi qu’à leurs bénéficiaires effectifs.

([2]) Benjamin Dirx, Rapport, fait au nom de la commission des affaires étrangères, autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, Assemblée nationale, XVe législature, n° 1099, 20 juin 2018.

([3]) Loi n° 2018-604 du 12 juillet 2018 autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices.

([4]) L’article 2 de la convention précisait les impôts alors concernés : pour la France, il s’agissait de l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et la taxe sur les salaires, et pour le Botswana, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les gains en capital.