—  1  —

N° 3399

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2020.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2021 (n° 3360)

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 32
 

 

POUVOIRS PUBLICS

 

 

 

 

Rapporteur spécial : M. Christophe NAEGELEN

 

Député

____


—  1  —

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Principales Recommandations

DonnÉes clÉs

Introduction

PremiÈre partie : la prÉsidence de la RÉpublique

1. L’exercice 2020 et la crise sanitaire

a. Les opérations immobilières

b. Les déplacements présidentiels

c. La sous-consommation globale des crédits pour 2020 sera sans doute du même niveau que celle de 2019

2. Le budget prévisionnel pour 2021

3. La question des dépenses engagées au titre de la protection fonctionnelle

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE

A. Un exercice fortement marqué par la crise sanitaire

B. Le budget pour 2021

1. Les dépenses de fonctionnement

a. Les charges parlementaires

b. Les charges de personnel

i. Les personnels statutaires

ii. Les personnels contractuels

c. Les charges sociales et diverses

d. Les autres dépenses de fonctionnement

2. Des dépenses d’investissement maintenues à un niveau élevé

II. Le SÉnat

1. Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle

2. Le jardin du Luxembourg

3. Le musée du Luxembourg

4. La perspective triennale

III. La ChaÎne parlementaire

A. La ChaÎne parlementaire-AssemblÉe nationale (LCP-AN)

1. Une chaîne de petite taille engagée dans une transformation en média global

2. Le budget pour 2021

3. Les perspectives à moyen et long terme

B. Public SÉnat

TroisiÈme partie : le Conseil constitutionnel

1. L’activité du Conseil constitutionnel

2. Le budget du Conseil et la question de sa certification

3. Les dépenses relatives aux membres : consolider la base juridique de la rémunération et supprimer la possibilité de cumul avec une pension de retraite

4. Les dépenses de personnel

5. Les dépenses de fonctionnement et d’investissement

QuatriÈme partie : La Cour de justice de la RÉpublique

1. Une institution en sursis prolongé

2. L’activité de la Cour de justice de la République

3. Le projet de budget pour 2021

4. Une légère augmentation de crédits à prévoir pour faire face à un afflux de plainte sans précédent

Examen en commission

Liste des personnes auditionnÉes par lE rapporteur spéciaL


  PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

– Les crédits de la mission Pouvoirs Publics sont presque intégralement reconduits à l’identique :

● les dotations de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires et des deux chaînes parlementaires ne connaissent aucune variation ;

● la dotation du Conseil constitutionnel baisse légèrement, afin de prendre en compte l’extinction du budget consacré au contrôle de la consultation relative au référendum d’initiative partagée.

– Pour la Présidence de la République et les deux assemblées, la crise sanitaire s’est traduite par de moindres dépenses. La sous-exécution prévisible des budgets laissera en conséquence quelques marges de manœuvre pour l’exécution 2021, même si des rattrapages seront nécessaires en matière d’investissement.

– Du fait du nombre de requêtes liées à la gestion de la crise sanitaire, la Cour de justice de la République devra disposer en 2021 de ressources supplémentaires pour couvrir les frais de justice induits par l’instruction des affaires.

– LCP-AN fait face à des coûts fixes (loyer et coût de diffusion) qui s’élèvent à près du quart de son budget.

 

   Principales Recommandations

S’agissant du Conseil constitutionnel :

– Faire certifier annuellement les comptes du Conseil constitutionnel par la Cour des comptes, selon la procédure qui s’applique à l’Assemblée nationale et au Sénat.

– Clarifier les bases juridiques de la rémunération des membres et supprimer la possibilité de cumul entre cette rémunération et une pension de retraite.

 

S’agissant de La Chaîne parlementaire :

– Permettre à LCP-AN de diffuser des messages d’intérêt général, voire, de façon encadrée, des messages publicitaires, afin d’accroître ses recettes propres.

– Adosser LCP-AN et Public Sénat à la future holding France Médias et leur donner une direction unique, tout en conservant des rédactions distinctes.

– Étudier la possibilité d’intégrer des locaux mis à la disposition de LCP-AN dans le schéma immobilier de l’Assemblée nationale.

 

S’agissant de la Cour de justice de la République :

– Un financement supplémentaire de 130 000 euros devra être prévu en 2021 pour couvrir les frais de justice liés à l’instruction des nombreuses requêtes liées à la gestion de la crise sanitaire.

 

 


—  1  —

   DonnÉes clÉs

Mission Pouvoirs publics
RÉcapitulation des crÉdits par dotation

(en euros)

Numéro et intitulé de la dotation

Ouverts en LFI pour 2020

Demandés pour 2021

Évolution

501 – Présidence de la République

105 316 000

105 300 000

– 0,02 %

511 – Assemblée nationale

517 890 000

517 890 000

0 %

521 – Sénat

323 584 600

323 584 600

0 %

541 – La Chaîne parlementaire

34 289 162

34 289 162

0 %

LCP-AN

16 641 162

16 641 162

0 %

Public Sénat

17 648 000

17 648 000

0 %

531 – Conseil constitutionnel

12 504 229

12 019 229

– 3,88 %

533 – Cour de justice de la République

871 500

871 500

0 %

Total pour la mission

994 455 491

993 954 491

– 0,05 %

Source : annexe au PLF pour 2021.

Évolution des dotations de la prÉsidence de la rÉpublique,
de l’assemblÉe nationale et du sÉnat de 2010 à 2021

(en millions d’euros)

Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2021.

 

 

 

Évolution des dotations de la chaÎne parlementaire
et du conseil constitutionnel de 2010 à 2021

(en millions d’euros)

Source : annexes aux PLF pour 2010 à 2021.

 

 

 

 

 

 


—  1  —

   Introduction

Les crédits de la mission Pouvoirs publics, qui représentent un peu moins 0,2 % du budget général de l’État ne connaissent quasiment aucune évolution en 2021 (– 0,05 %). Ils sont répartis comme suit.

Évolution DES CRÉDITS DE LA MISSION Pouvoirs publics de 2020 à 2021 (AE = CP)

(en millions d’euros)

Programmes de la mission

LFI

PLF 2021

Évolution (en %)

Présidence de la République

105,316

105,300

– 0,02 %

Assemblée nationale

517,890

517,890

0 %

Sénat

323,585

323,585

0 %

La Chaîne parlementaire

dont LCP-AN

dont Public Sénat

34,289

 16,641

  17,648

34,289

  16,641

  17,648

0 %

0 %

0 %

Conseil constitutionnel

12,504

12,019

– 3,88 %

Cour de justice de la République

0,872

0,872

0 %

Total pour la mission

994,455

993,954

– 0,0 %5

Source : annexe au PLF pour 2021.

Le tableau ci-dessous montre que les variations restent très limitées depuis 2013.

crÉdits de la mission pouvoirs publics de 2013 à 2021

(en euros)

Ouverts en

LFI pour 2013

Ouverts en

LFI pour 2014

Ouverts en

LFI pour 2015

Ouverts en

LFI pour 2016

Ouverts en

LFI pour 2017

Ouverts en LFI pour 2018

Ouverts en LFI pour 2019

Ouverts en LFI pour 2020

Demandés en PLF pour 2021

991 265 739

989 987 362

988 015 262

987 745 724

990 920 236

991 742 491

991 344 491

994 455 491

993 954 491

Source : annexes budgétaires 2013-2021.

Comme les années précédentes, la Présidence de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat prévoient de prélever sur leurs disponibilités pour équilibrer leur budget 2021, mais dans une moindre proportion qu’en prévision 2020, ainsi qu’on le voit dans le tableau ci-après.

 

 

Évolution en 2021 des prÉLÈvements prÉvisionnels sur disponibilitÉs

(en euros)

 

Prélèvement prévu en 2020

Prélèvement prévu en 2020

Progression 2020-2021

Part du prélèvement dans les recettes totales en 2021

Présidence de la République

4 000 000

2 500 000

– 37,5 %

2,29 %

Assemblée nationale

49 070 306

42 897 616

– 12,58 %

7,65 %

Sénat

30 662 224

20 983 192

– 31,57 %

6,00 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

 

*

*     *

 

Il convient de rappeler que les pouvoirs constitutionnels sont explicitement exclus du dispositif de performance prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Leur autonomie quant à l’utilisation de leur dotation, qui est, selon le Conseil constitutionnel, une garantie du principe fondamental de séparation des pouvoirs ([1]), est donc préservée.

Les procédures de contrôle interne et externe de leurs comptes sont fonction des choix de leurs instances de gouvernance. C’est par exemple par une décision intervenue en 2007 que la Présidence de la République soumet tous les ans ses comptes à un contrôle de la Cour des comptes, et c’est également par choix que l’Assemblée nationale et le Sénat font certifier leurs comptes par la Cour ou procéder à des audits externes.

Pour autant, les pouvoirs que l’article 57 de la LOLF confère aux rapporteurs spéciaux permettent de questionner de façon approfondie les institutions concernées et de rendre publics des éléments qui ne pourraient l’être autrement. L’examen de la mission Pouvoirs publics lors de la discussion budgétaire permet une analyse de leurs budgets. Il contribue ainsi à la vérification de la bonne utilisation des deniers publics et à l’amélioration de la transparence dans le fonctionnement des institutions.

 


—  1  —

   PremiÈre partie : la prÉsidence de la RÉpublique

La dotation demandée par la présidence de la République est inchangée par rapport à 2020, à 105,3 millions d’euros.

Cette stabilité tient à une volonté de maîtrise des dépenses, avec un budget prévisionnel 2021 en baisse de 1,33 million d’euros (– 1,2 %) en CP par rapport au budget initial pour 2020.

Elle est aussi le fait d’une exécution des crédits de 2020 rendue plus aisée par les moindres dépenses induites par la crise sanitaire. La Présidence estimait, au début du mois d’octobre 2020, qu’« un moindre engagement des dépenses, consécutif à la contraction du programme de déplacements et d’évènements du Président de la République au printemps 2020, devrait vraisemblablement contribuer à limiter » le prélèvement sur trésorerie de 4 millions d’euros prévu dans le budget initial.

1.   L’exercice 2020 et la crise sanitaire

L’année 2019 avait vu s’achever la réorganisation des services de la Présidence. L’exercice 2020 est marqué par l’achèvement, avec un retard dû à la crise, d’opérations immobilières, et par une sous-consommation logique, au premier semestre, des crédits prévus pour les déplacements présidentiels.

La réorganisation des services de la Présidence

Les services de la Présidence de la République ont achevé une importante transformation de leur organisation. Pour rappel, les quatre grandes directions qui ont été créées à partir des dix-sept services existants sont les suivantes :

● la direction de la sécurité de la Présidence de la République (DSPR), composée de gendarmes et de policiers, assure l’ensemble des missions liées à la sécurité et la sûreté des personnes et des infrastructures, ainsi que la protection rapprochée du Président lors de ses déplacements, tant en France qu’à l’étranger ;

● la direction des opérations (DIROP) a en charge la préparation et la mise en œuvre de l’ensemble des événements liés à l’agenda national et international du Président de la République, qu’il s’agisse de réceptions au palais de l’Élysée, de grandes cérémonies ou de déplacements, en France et à l’étranger ;

● la direction de la communication (DIRCOM) pilote l’ensemble des actions de communication, qu’il s’agisse des relations avec la presse et les médias, des relations avec les citoyens (courrier, standard téléphonique, réseaux sociaux), ainsi que les activités numériques, photographiques et scénographiques ;

● la direction des ressources et de la modernisation (DRM) rassemble l’ensemble des fonctions support : ressources humaines et action sociale, patrimoine, achats et finances, informatique, réseaux et numérique, ainsi qu’une mission archives et mémoire.

a.   Les opérations immobilières

L’exercice 2020 est marqué par la livraison, avec un retard de trois mois dû à la crise sanitaire (fin octobre au lieu de fin juillet), des locaux rénovés du palais de l’Alma où seront logés les services de la communication directe et les fonctions support. L’emménagement est prévu à la mi-novembre, pour un fonctionnement opérationnel à partir du 5 janvier 2021.

Pour 2021 et début 2022, les principales étapes du schéma directeur immobilier sont les suivantes :

– construction d’une nouvelle crèche (en substitution de celle implantée au 14 rue de l’Élysée) sur le site de l’Alma, pour un marché notifié de 2,6 millions d’euros ;

– mise aux normes des cuisines de l’hôtel de Marigny ;

– aménagement de l’hôtel de Marigny pour y relocaliser l’état-major particulier du Président de la République, actuellement logé au 14 rue de l’Élysée.

Le bâtiment du 14 rue de l’Élysée sera restitué à l’État propriétaire, conformément à l’engagement pris auprès de la direction de l’immobilier de l’État.

Contrairement aux assemblées parlementaires, la Présidence de la République n’est pas propriétaire des locaux qu’elle occupe.

Les immeubles occupés par la Présidence de la République, tous classés monuments historiques, sont mis à sa disposition par l’État via le ministère de culture et son opérateur, l’OPPIC (Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture), sous la supervision de la direction de l’immobilier de l‘État.

La répartition des coûts correspond à celle qui existe entre un propriétaire et un occupant : en l’occurrence, 5,2 millions d’euros annuels en investissement pour l’OPPIC (dépense imputée sur le budget de la culture) et 1 million pour la Présidence de la République. C’est par exemple l’OPPIC qui a financé la restauration des décors du salon doré de l’Hôtel d’Évreux, pour un montant de 930 000 euros hors taxes.

Cependant, le financement des différentes phases du schéma directeur immobilier en cours a nécessité un montage particulier faisant appel au compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Ce montage est ainsi décrit par la Présidence dans ses réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur :

« Afin de permettre le financement, dès 2019, de la première phase dont le coût est évalué à environ 13 millions d’euros TTC, la présidence de la République a fait part de sa volonté de restituer à l’État propriétaire une de ses emprises immobilières située 14 rue de l’Élysée et évaluée par la direction de l’immobilier de l’État (DIE) à 27 millions d’euros (estimation réalisée le 29 janvier 2018).

« Cette démarche a été conduite en concertation avec la DIE et la direction du budget dans le cadre du compte d’affectation spéciale 723 (Gestion du patrimoine immobilier de l’État).

« La seconde phase du schéma a donc été conçue en tenant compte des financements infra :

« – le reliquat du produit de la valorisation du 14 rue de l’Élysée (14 millions d’euros) - CAS 723 ;

« – les crédits annuels d’investissement de l’OPPIC/département des résidences présidentielles (5,2 millions d’euros par an sur 4 ans, soit 20,8 millions d’euros) - BOP 175 ;

« – les crédits annuels d’investissement de la présidence en matière patrimoniale (évalués à 1 million par an sur 4 ans, soit 4 millions d’euros) - dotation PR.

« Cela représente au total près de 39 millions d’euros. »

b.   Les déplacements présidentiels

Ils étaient budgétés à hauteur de 15,7 millions d’euros en 2020. Au premier semestre, les déplacements effectués et la consommation de ces crédits s’établissaient comme suit :

dÉplacements prÉsidentIels au premier semestre 2020

Destination

Date

Type d’aéronef

OMAN

09/01/2020

Falcon

PAU

14/01/2020

Falcon

BERLIN

19/01/2020

Falcon

CALAIS

20/01/2020

Falcon

ISRAËL

23/01/2020

A330

ANGOULÊME

30/01/2020

Falcon

POLOGNE

04/02/2020

Falcon

ANNECY

13/02/2020

Falcon

BERLIN

15/02/2020

Falcon

MULHOUSE

18/02/2020

Falcon

BRUXELLES

21/02/2020

Falcon

CLERMONT-FERRAND

26/02/2020

Falcon

NAPLES

28/02/2020

Falcon

MULHOUSE

25/03/2020

Falcon

ANGERS

31/03/2020

Falcon

MARSEILLE

09/04/2020

Falcon

BRETAGNE

22/04/2020

Falcon

ETAPLES - LE TOUQUET

26/05/2020

Falcon

MARCY L'ETOILE

16/06/2020

Falcon

LONDRES

18/06/2020

Falcon

LA HAYE

23/06/2020

Falcon

BERLIN

29/06/2020

Falcon

MAURITANIE / SÉNÉGAL

30/06/2020

Falcon

 

 

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Le document ci-après, transmis à votre rapporteur, détaille cette moindre consommation ainsi que le pilotage qui a été fait des crédits non consommés.

Source : Présidence de la République.

c.   La sous-consommation globale des crédits pour 2020 sera sans doute du même niveau que celle de 2019

Les graphiques ci-dessous montrent qu’à la fin du mois de septembre, en dépit du « creux » constaté au premier semestre, le niveau de dépenses de la Présidence de la République rejoint celui constaté en 2019, moyennant des rattrapages et des redéploiements de crédits. En tout état de cause, un « atterrissage » budgétaire en deçà de la prévision initiale est très probable.

 

Source : Présidence de la République.

2.   Le budget prévisionnel pour 2021

Conformément au schéma triennal 2020-2022, le projet de budget de la Présidence de la République pour 2021 est en légère diminution (– 1,2 %)

Les quatre grands postes de dépenses (personnel, fonctionnement, déplacements présidentiels et investissement) sont tous prévus à un niveau inférieur à 2020.

Le tableau ci-après met en regard le budget prévisionnel 2020 et celui de 2021.

Budgets 2020 et 2021 de la prÉsidence de la RÉpublique

Source : annexe au PLF pour 2021.

S’agissant des dépenses de personnel, il convient de noter les réponses au questionnaire budgétaire font état de 792 ETP à la Présidence de la République en juillet 2020, comptait, soit une situation quasi identique à celle de juillet 2019 (795 ETP). Pour autant, il est indiqué dans l’annexe au projet de loi de finances que « la Présidence de la République fixe un objectif-cible de 825 ETP ». Les dépenses de personnel exécutées en 2019 ayant été de 70,97 millions d’euros, soit un niveau très proche de la prévision 2021 (71,09 %), il convient de s’interroger sur la trajectoire d’emploi qui sera suivie en 2021. Une augmentation 15 ou 20 ETP pour atteindre la cible aurait pour effet d’accroître la masse salariale sensiblement au-delà du montant budgété.

Il est rappelé que le personnel de la Présidence était composé en juillet 2020 de 79,5 % d’agents mis à disposition par des départements ministériels, des collectivités territoriales et des organismes publics, et de 20,5 % d’agents contractuels recrutés en direct par la présidence.

Le personnel mis à disposition l’est contre remboursement à partir du budget de la présidence, sur la base de conventions qui en précisent les modalités : transmission d'un état de remboursement pour contrôle, suivi de l'émission d'un titre de perception ou de factures. Les contractuels sont rémunérés directement sur le budget de la présidence.

La ventilation des personnels en juillet 2020 s’établissait comme suit :

RÉPARTITION DU PERSONNEL PAR SERVICE au 1er juillet 2020

(en ETP)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Enfin, les recettes de la Présidence sont retracées dans le tableau ci-après, qui fait apparaître la diminution du prélèvement sur des fonds propres ([2]) :

Recettes prÉvisionnelles de la prÉsidence en 2020 et 2021

Source : annexe au PLF pour 2021.

3.   La question des dépenses engagées au titre de la protection fonctionnelle

Dans son rapport sur l’exécution des crédits de la Présidence de la République en 2019 ([3]), la Cour des comptes relève une augmentation importante des dépenses de protection juridique :

« Le nombre de conventions actives en 2019 (une seule en 2018) est de 14. Elles correspondent à un montant plafonné de 630 000 euros. Les dépenses de protection juridique fonctionnelle effectivement acquittées se sont élevées à 159 766 euros contre 2 352 euros en 2018.

« Une provision de 481 538 euros a été effectuée dans les comptes. Sur les 14 affaires, les trois plus importantes, représentant 63 % du montant provisionné, relèvent de mandatures précédentes. »

L'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et la circulaire d’application FP n° 2158 du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l’État prévoient en effet une prise en charge des frais d’avocats liés à la protection juridique des fonctionnaires ou contractuels qui en font la demande, en raison de leur mise en cause dans le cadre de leurs fonctions. Le montant de ces dépenses est plafonné par des conventions spécifiques conclues avec les avocats des intéressés.

Dans une note publiée par l’Observatoire de l’éthique publique ([4]), M. Emmanuel Aubin écrit :

« Si la protection fonctionnelle est une obligation pour l’État et donc pour l’Élysée, la préservation d’une certaine éthique pourrait toutefois amener à refuser ou faire cesser la prise en charge des frais de justice des collaborateurs du Président de la République qui devraient être, à l’aune de la protection fonctionnelle, des agents publics comme les autres. »

Il relève qu’un des bénéficiaires de cette prise en charge est M. Claude Guéant, ancien directeur de cabinet, dans le cadre de l’affaire dite « des sondages de l’Élysée ». Parmi les propositions qu’il formule, deux semblent particulièrement pertinentes :

– prévoir une clause de « revoyure » dans la décision de prise en charge des frais de justice afin de vérifier effectivement dans le délai de 4 mois suivant la décision de prise en charge des frais de justice l’absence de faute personnelle commise par le collaborateur afin de rendre possible, si tel n’est pas le cas, la cessation de la protection fonctionnelle conformément à la jurisprudence administrative ;

– modifier la législation pour rendre possible le remboursement des frais de justice en cas de condamnation définitive pour un grave manquement d’un collaborateur du Président de la République en intégrant la possibilité de récupérer les sommes versées dans le dispositif de prise en charge.

Interrogés par le rapporteur, le directeur de cabinet du Président de la République, M. Patrick Strzoda, et le directeur des ressources et de la modernisation, M. Jean Salomon, ont précisé que 90 % des affaires étaient antérieures au présent mandat et que les 10 % restants relevaient du « contentieux RH » ([5]). Le choix a été fait par la Présidence, dans un contexte de judiciarisation de la vie publique, de provisionner un montant important pour parer à toute éventualité.

Le rapporteur se rendra dans les prochains mois à la Présidence de la République pour consulter l’ensemble des dossiers et délivrera ses conclusions dans le cadre du Printemps de l’évaluation.

 


—  1  —

   DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Le montant à inscrire dans le projet de loi de finances au titre des dotations des assemblées parlementaires et de La Chaîne parlementaire est inchangé par rapport à 2020. Comme il est indiqué dans l’annexe au PLF pour 2021, « les deux Assemblées ont décidé, pour la dixième année consécutive, de reconduire leurs demandes de crédits aux mêmes montants en euros courants que ceux affectés pour l’année précédente. Cette stabilisation correspond à une réduction en euros constants (le maintien en valeur nominale correspond à une diminution en termes réels de l’ordre de 9 % entre 2012 et 2021). »

I.   L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Le budget de l’Assemblée nationale pour 2021 est en légère diminution. Il s’inscrit dans un contexte encore incertain en ce qui concerne l’exécution 2020, compte tenu des effets de la crise sanitaire à la fois sur l’activité législative et de contrôle et sur les opérations d’investissement.

A.   Un exercice fortement marqué par la crise sanitaire

Au 30 juin 2020, le montant total des dépenses de l’Assemblée s’établissait à 251,57 millions d’euros (44,26 % du budget), en baisse de 6,55 millions par rapport à la même période en 2019 (258,1 millions, soit 45,43 % du budget).

Le taux de consommation des crédits de fonctionnement était globalement en ligne avec la prévision, puisqu’il s’établissait à 46,40 % à mi-année (contre 46,58 % un an plus tôt).

La crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 a en revanche fortement freiné l’effort d’investissement : la consommation des crédits de la section d’investissement n’atteint ainsi que 9,21 % du montant des crédits ouverts au 30 juin 2020 (contre 22,62 % un an plus tôt). Même si le calendrier de la restauration de la couverture de l’hémicycle et de la salle des Conférences a été réajusté pour tenir compte de la tenue d’une session à l’été 2020, et l’estimation de son coût a été réévaluée de 3,45 à 3,75 millions d’euros. La réparation de l’Hôtel de Lassay initialement prévue en 2020-2021, a été reportée à 2022.

Il est indiqué dans les réponses au questionnaire budgétaire que « les investissements immobiliers réalisés en 2020 devraient être inférieurs de 9 millions d’euros par rapport au montant prévu dans le cadre de la précédente programmation (16 millions d’euros au lieu de 24,8 millions d’euros), tandis que le montant des investissements prévus en 2021 est porté à 21,8 millions d’euros au lieu de 18 millions d’euros (soit + 3,8 millions d’euros, correspondant en partie à des reports de 2020) ».

Logiquement, les crédits alloués aux voyages et déplacements et les charges de représentation sont très fortement sous-exécutés au premier semestre.

Les consommations de crédits au 30 juin 2020 s’établissent comme suit.

Consommation des crÉditS de l’AssemblÉe nationale au 30 juin 2020

(en euros)

 

 

Budget
 

Réalisé
30/06/2020

Taux de consommation

A - SECTION DE FONCTIONNEMENT

 

 

 

 

Total de la section

535 693 806

248 557 148

46,40 %

60

Achats de biens et fournitures

7 218 500

2 170 196

30,06 %

61-62

Services extérieurs

33 206 800

9 863 845

29,70 %

63

Impôts et taxes

4 204 000

2 500 141

59,47 %

64

Charges de personnel

172 900 500

86 625 230

50,10 %

 

dont Charges de rémunération

114 592 000

58 656 085

51,19 %

 

dont Personnels statutaires

99 040 000

50 792 778

51,29 %

 

Personnels contractuels

12 675 000

6 346 176

50,07 %

 

Personnels contractuels de la Présidence

2 277 000

1 087 689

47,77 %

 

Autres

600 000

429 442

71,57 %

 

Charges sociales et diverses

58 308 500

27 969 145

47,97 %

65

Charges parlementaires

317 539 006

147 383 410

46,41 %

 

 dont Indemnités parlementaires

51 041 687

25 461 821

49,88 %

 

Charges sociales

71 572 206

35 498 126

49,60 %

 

Secrétariat parlementaire

169 250 203

81 500 869

48,15 %

 

Voyages et déplacements

6 349 000

1 247 941

19,66 %

 

Charges de représentation

5 955 410

125 971

2,12 %

 

Autres charges

13 370 500

3 548 683

26,54 %

6769

Charges exceptionnelles et imprévues

625 000

14 326

2,29 %

 

 

 

 

 

B - SECTION D'INVESTISSEMENT

 

 

 

 

Total de la section

32 682 500

3 010 463

9,21 %

 

Investissements du SAIP

24 813 500

1 396 910

5,63 %

 

Investissements du SSI*

6 845 000

1 611 636

23,54 %

 

Autres dépenses d'investissement

624 000

1 917

0,31 %

 

Dépenses imprévues et non affectées

400 000

0

0,00 %

 

 

 

 

 

C - DÉPENSES BUDGÉTAIRES TOTALES (A+B)

568 376 306

251 567 612

44,26 %

D - RECETTES BUDGÉTAIRES PROPRES

1 416 000

699 124

49,37 %

E - SOLDE BUDGÉTAIRE (D+F-C)

-49 070 306

267 021 512

 

F- DOTATION DE L'ÉTAT

517 890 000

517 890 000

 

* y compris téléphonie à partir de 2018

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

B.   Le budget pour 2021

Le budget préparé par le collègue des questeurs et adopté par le bureau de l’Assemblée nationale le 30 juin 2020 prévoit un total de dépenses de 562,62 millions d’euros, soit un montant inférieur de 1,01 % à celui du budget initial pour 2020.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des charges et des ressources.

Évolution du budget de l’assemblÉe nationale de 2019 À 2021

(en euros)

 

 

Budget
2019

Réalisé
2019

Taux exécution

Budget
 

Budget
2021

Var. budget 2021/2020

 

 

Δ absolu

Δ %

A - SECTION DE FONCTIONNEMENT

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total de la section

540 882 079

523 966 898

96,87 %

535 693 806

532 761 616

-2 932 190

-0,55 %

60

Achats de biens et fournitures

7 492 500

6 472 994

86,39 %

7 218 500

7 090 000

-128 500

-1,78 %

61+62

Services extérieurs

31 923 300

31 130 029

97,52 %

33 206 800

34 110 000

903 200

2,72 %

63

Impôts et taxes

4 187 000

4 186 388

99,99 %

4 204 000

4 218 300

14 300

0,34 %

64

Charges de personnel, dont

171 080 800

171 818 094

100,43 %

172 900 500

172 895 000

-5 500

0,00 %

 

Charges de rémunération

115 192 000

116 371 732

101,02 %

114 592 000

112 461 000

-2 131 000

-1,86 %

 

Charges sociales et diverses

55 888 800

55 446 362

99,21 %

58 308 500

60 434 000

2 125 500

3,65 %

65

Charges parlementaires, dont

325 768 479

310 303 876

95,25 %

317 539 006

313 843 316

-3 695 690

-1,16 %

 

Indemnités parlementaires

51 139 921

50 963 981

99,66 %

51 041 687

51 014 520

-27 167

-0,05 %

 

Charges sociales

74 428 006

72 562 649

97,49 %

71 572 206

69 432 706

-2 139 500

-2,99 %

 

Secrétariat parlementaire

170 485 142

165 865 412

97,29 %

169 250 203

168 155 190

-1 095 013

-0,65 %

 

Voyages et déplacements

6 458 000

6 209 542

96,15 %

6 349 000

6 562 500

213 500

3,36 %

 

Charges de représentation

6 669 410

4 473 323

67,07 %

5 955 410

6 870 400

914 990

15,36 %

 

Autres charges

16 588 000

10 228 970

61,66 %

13 370 500

11 808 000

-1 562 500

-11,69 %

67-69

Charges exceptionnelles et imprévues

430 000

55 517

12,91 %

625 000

605 000

-20 000

-3,20 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

B - SECTION D'INVESTISSEMENT

27 254 000

22 937 253

84,16 %

32 682 500

29 861 500

-2 821 000

-8,63 %

 

Investissements immobiliers

18 000 000

17 441 940

96,90 %

24 813 500

21 773 500

-3 040 000

-12,25 %

 

Investissements informatiques

8 346 262

5 017 090

60,11 %

6 845 000

7 615 000

770 000

11,25 %

 

Autres investissements

908 000

478 222

52,67 %

1 024 000

473 000

-551 000

-53,81 %

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C - DÉPENSES BUDGÉTAIRES TOTALES (A + B)

568 136 079

546 904 151

96,26 %

568 376 306

562 623 116

-5 753 190

-1,01 %

D - RECETTES BUDGÉTAIRES PROPRES

3 179 800

6 234 007

192,46 %

1 416 000

1 835 500

419 500

29,63 %

E - DOTATION DE L'ÉTAT

517 890 000

517 890 000

 

517 890 000

517 890 000

0

0,00 %

E - SOLDE BUDGÉTAIRE (D + HISSÉ)

-47 066 279

-22 780 144

 

-49 070 306

-42 897 616

6 172 690

-12,58%

Source : Assemblée nationale.

Le prélèvement sur les réserves, dont la valeur liquidative était de 274,1 millions d’euros au 30 juin 2020, est donc prévu à près de 43 millions d’euros.

Le graphique suivant permet de suivre l’évolution de la dépense depuis 2012, année depuis laquelle la dotation n’a plus évolué.

Évolution des dÉpenses de l’AssemblÉe nationale depuis 2012

(en millions d’euros)

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

1.   Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement constituent l’essentiel de la dépense budgétaire totale (94,6 % dans le budget pour 2021 contre 94 % dans le budget pour 2020). Pour 2021, elles sont prévues en légère baisse de 0,55 % (– 2,93 millions d’euros). Pour autant, la progression entre le réalisé 2019 et la prévision 2021 s’établit à 1,68 %.

a.   Les charges parlementaires

Elles sont prévues à 313,8 millions d’euros, en baisse de 3,70 millions d’euros (– 1,16 %) par rapport au budget :

– les dépenses d’indemnités parlementaires, qui incluent également les prestations familiales et le supplément familial, seraient quasi stables, à 51,01 millions d’euros en 2021 contre 51,04 millions d’euros en 2020 ;

– les dépenses de charges sociales devraient diminuer, passant de 71,57 millions d’euros en 2020 à 69,43 millions d’euros en 2021 (– 2,99 %), sous l’effet de la baisse prévue (de 66,22 à 64,37 millions d’euros) de la contribution d’équilibre à la caisse de pension des anciens députés en raison de la diminution estimée des effectifs de la caisse en 2021 ;

– les charges de secrétariat parlementaire, qui regroupent les contributions aux frais de secrétariat des groupes politiques et des députés ainsi que les crédits au titre de l’avance de frais de mandat, sont prévus en très légère diminution (168,16 millions d’euros en 2021 contre 169,25 millions d’euros en 2020, soit – 0,65 %) ;

– les charges de voyages et déplacements sont évaluées à 6,56 millions d’euros en 2021 contre 6,35 millions d’euros en 2020, en hausse de 3,36 % du fait de l’évolution des coûts de transport ferroviaires ;

– les charges de représentation de l’Assemblée nationale connaîtront une progression notable (+ 15,36 %), passant de 5,96 millions d’euros en 2020 à 6,87 millions d’euros en 2021, du fait d’une opération internationale exceptionnelle, la réunion conjointe, le 18 janvier 2021, de l’Assemblée nationale et du Bundestag à Versailles, dans le même format que la célébration du 40e anniversaire du traité de l’Élysée intervenue en 2003 ;

–  les crédits de la dotation matérielle des députés (DMD), sont fixés à 60 % du montant annuel maximum théorique de l’enveloppe (11,15 millions d’euros), soit 6,69 millions d’euros, en repli de 20 % par rapport au montant prévu pour 2020 (8,36 millions) année pour laquelle avait été retenu le taux de 75 % du maximum théorique. En 2019 en effet, le taux de consommation de ces crédits avait ainsi atteint 54,14 % de l’enveloppe maximale ;

– enfin, les crédits pour frais d’hébergement des députés sont reconduits au niveau de 2020, soit 2,19 millions d’euros.

b.   Les charges de personnel

Les charges de personnel sont stables à 172,89 millions, d’euros contre 172,90 millions dans le budget pour 2020. Cette stabilité recouvre toutefois une évolution marquée : la baisse des effectifs et de la masse salariale des personnels statutaires et la hausse concomitante des effectifs et de la masse salariale des personnels contractuels.

i.   Les personnels statutaires

La rémunération des fonctionnaires de l’Assemblée nationale, baisse de 5,34 millions d’euros (– 5,4 %) par rapport au budget pour 2020. Compte tenu de la stabilité attendue du point d’indice, cette baisse est due, pour une très large part, à la poursuite du mouvement de réduction des effectifs statutaires (leur nombre passerait en effet de 958 au 31 décembre 2020 à 921 au 31 décembre 2021, soit une baisse de 3,9 %).

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du nombre de fonctionnaires présents dans les services depuis 2013.

Évolution des effectifs de fonctionnaires rÉMUNÉRÉs
à l’AssemblÉe nationale

Chiffres constatés au 1er janvier de chaque année.

Source : bilans sociaux de l’Assemblée nationale, annexe au PLF pour 2021.

Il est à noter que l’effectif des fonctionnaires de l’Assemblée nationale est désormais inférieur l’effectif des fonctionnaires du Sénat, prévu à 987 emplois fin 2021.

ii.   Les personnels contractuels

Inversement, le coût des personnels contractuels hors présidence, à hauteur de 15,61 millions d’euros, est en forte hausse (+ 3,02 millions d’euros, soit + 24 %). Leur nombre passerait en effet de 271 au 31 décembre 2020 à 303 ([6]) au 31 décembre 2021, soit + 11,8 %, du fait du remplacement par des agents contractuels de certains fonctionnaires partant à la retraite, ainsi que de créations de poste correspondant à des besoins nouveaux (notamment au sein du service des systèmes d’information et du service de la communication et de l’information multimédia).

c.   Les charges sociales et diverses

Elles connaissent une nouvelle progression marquée en 2021 (+ 3,6 %, à 60,43 millions d’euros), principalement sous l’effet de la progression de la contribution d’équilibre à la caisse de retraites du personnel. Compte tenu de la diminution du nombre de fonctionnaires en activité et du nombre de points à rémunérer, qui tend à réduire l’assiette des cotisations, la progression réglementaire du taux du prélèvement sur les traitements est insuffisante pour compenser la baisse des recettes hors subventions ([7]).

En revanche, la contribution de l’Assemblée nationale au fonds de sécurité sociale du personnel devrait connaître une diminution de 2,6 % (3,27 millions d’euros en 2021 contre 3,35 millions en 2020).

d.   Les autres dépenses de fonctionnement

Elles sont prévues à 46,02 millions d’euros contre 45,10 millions dans le budget 2020, soit une progression de 2 %, principalement sous l’effet de la hausse des charges d’entretien et de réparation des installations générales et des charges extérieures de maintenance informatique.

2.   Des dépenses d’investissement maintenues à un niveau élevé

Les dépenses d’investissement sont estimées à 29,86 millions d’euros en 2021, en baisse de 2,82 millions d’euros (– 8,63 %) par rapport au budget. Malgré cette baisse, le niveau des dépenses reste élevé du fait, d’une part, du report ou du glissement calendaire de certaines grandes opérations immobilières et, d’autre part, de projets d’investissements informatiques en croissance (+ 11,25 % à 7,62 millions d’euros).

Le budget comprend une partie importante des travaux de grandes opérations de rénovation qui auraient dû être réalisés et payés en 2020, conformément à la programmation pluriannuelle des travaux immobiliers des travaux 2018-2021, et qui seront reportés en 2021 en raison de la crise sanitaire. C’est notamment le cas de deux opérations importantes qui devaient débuter en 2020 et dont le calendrier est appelé à être décalé partiellement sur 2021 :

 la rénovation de l’ensemble immobilier de Broglie, à hauteur de 12,75 millions d’euros au lieu de 9,3 millions initialement prévus en 2021, le coût total de l’opération s’élevant désormais, au vu des offres des entreprises, à 27,58 millions d’euros alors que l’estimation initiale présentée au Bureau en décembre 2017 se montait à 22 millions d'euros ;

– les couvertures de l’Hémicycle et de la salle des Conférences, pour un montant de 1,79 million d’euros en 2021 après réévaluation du coût total de l’opération à 3,88 millions d’euros.

Si des augmentations de coûts liés à l’aléa de la crise sanitaire peuvent en effet exister, le rapporteur s’interroge sur les choix effectués s’agissant de l’Hôtel de Broglie et sur le dérapage de 25 % par rapport au projet initial. Peut-être aurait-il été judicieux, au lieu de l’aménagement de 69 doubles bureaux qui a été retenu, de prévoir des bureaux avec possibilité de couchage, ce qui aurait permis de limiter le coût de la dotation logement et d’amortir plus rapidement l’investissement.

II.   Le SÉnat

Par respect des prérogatives budgétaires des assemblées parlementaires, il est de tradition, s’agissant de la mission Pouvoirs publics, que le rapporteur spécial ne procède pas à l’examen détaillé des crédits de l’assemblée dont il n’est pas membre. Le rapporteur renvoie donc, pour plus de précisions, à la présentation figurant en annexe du projet de loi de finances pour 2021 et au rapport de son homologue du Sénat.

Depuis l’adoption par le bureau du Sénat le 17 mars 2016 d’une révision de son règlement budgétaire et comptable, les projets de budget s’inscrivent dans un cadre pluriannuel triennal.

En 2021, la dotation demandée est maintenue au même montant, soit 323 584 600 euros (montant inchangé depuis 2012).

Le tableau ci-après retrace l’évolution des charges et des ressources.

ÉVOLUTION DU BUDGET du SÉnat (ensemble des trois actions)

(en euros)

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le graphique suivant permet de suivre l’évolution de la dépense depuis 2012.

Évolution des dÉpenses du SÉnat depuis 2012 et en prÉvision 2020 et 2021

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Depuis l’exercice 2011, la dotation affectée au Sénat ainsi que le budget de celui-ci sont répartis en trois actions : l’action 01 Sénat au titre de sa mission institutionnelle, Jardin du Luxembourg et l’action 03 Musée du Luxembourg.

1.   Le Sénat au titre de sa mission institutionnelle

Le budget de l’action Sénat au titre de sa mission institutionnelle, en diminution de 2,71 % en 2021, est détaillé dans le tableau ci-après.

Budget du SÉnat au titre de sa mission institutionnelle

(en euros)

Source : commission commune des crédits de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le prélèvement sur les disponibilités est prévu à hauteur de 20 millions d’euros. Les immobilisations financières mobilisables du Sénat représentaient 133 millions d’euros à la fin de l’exercice 2019.

2.   Le jardin du Luxembourg

Le Jardin du Luxembourg fait partie du domaine immobilier géré par le Sénat ouvert au public.

Le budget pour 2021 est fixé à 12,95 millions d’euros, en légère baisse alors qu’il avait connu une hausse significative, imputable à titre principal à la rénovation de la fontaine Médicis (XVIIe siècle).

3.   Le musée du Luxembourg

La gestion du musée du Luxembourg a été confiée en 2010 à la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d’une délégation de service public, renouvelée en 2019. Cette nouvelle délégation prévoit une redevance d’exploitation dont la partie fixe est de 150 000 euros, alors que la précédente délégation prévoyait une redevance d’exploitation fixe de 235 000 euros.

La prévision de dépenses d’investissement engagées par le Sénat en 2021, de 70 000 euros, est inférieure au niveau de 2018, 2019 et de 2020 (150 000 euros).

Les dépenses de fonctionnement sont portées à 98 200 euros afin de financer des études préalables à des rénovations.

4.   La perspective triennale

Depuis 2015, chaque projet de budget est inscrit dans une perspective triennale comprenant l’année du projet et les deux suivantes. La période 2021-2022 sera marquée par la poursuite du programme d’investissement de grande ampleur lancé en 2017 et par la diminution des disponibilités du Sénat que ce programme induit.

Conclusion de la commission commune des crédits
sur le projet de budget du Sénat pour 2021

La capacité de l’institution à entretenir son patrimoine dans sa dimension historique et patrimoniale continuera à constituer une charge particulière.

L’exercice de projection pluriannuelle interroge la soutenabilité d’un modèle qui repose sur la poursuite du programme d’investissement nécessaire à l’entretien du Palais grâce à des ressources propres du Sénat. Ces ressources propres évaluées depuis 2018 à 133 M€ de fonds propres vont s’amenuiser, à partir de 2021 lorsque les investissements déjà engagés par le Sénat reprendront après les reports Covid de 2020 et une année 2019 à très faible prélèvement sur disponibilités (0,99 M€) en exécution.

L’établissement d’une analyse budgétaire fonctionnelle sous la forme d’une action spécifique permettant d’identifier les travaux relevant de la mission d’entretien patrimonial confié au Sénat par la Nation permettrait de mieux appréhender les besoins de financement nouveaux suscités par cet entretien.

III.   La ChaÎne parlementaire

La Chaîne parlementaire a été créée par la loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 qui dispose que La Chaîne parlementaire remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques. Elle diffuse les émissions conçues et réalisées par deux sociétés de programmes, l’une pour l’Assemblée nationale (LCP–AN), l’autre pour le Sénat (Public Sénat), qui partagent le 13e canal de la TNT (télévision numérique terrestre). Ces sociétés de programmes, ainsi que les émissions qu’elles diffusent, ne relèvent pas du champ de compétence du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA).

Sur le plan financier, chaque société de programmes conclut annuellement avec l’assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d’exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée par cette assemblée. Cette dotation est inscrite au sein de la mission Pouvoirs publics.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des dotations attribuées à chacune des sociétés de programmes entre 2012 et 2021.

rÉpartition de la dotation de la chaÎne parlementaire

(en euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019, et 2021

LCP-AN

17 180 154

16 641 162

16 641 162

16 641 162

16 641 162

16 641 162

16 641 162

16 641 162

Public Sénat

17 857 000

17 857 000

18 569 000

18 848 000

18 848 000

18 246 000

18 046 000

17 647 000

Total

35 037 514

34 498 162

35 210 162

35 489 162

35 489 162

34 887 162

34 687 162

34 287 162

Source : annexes aux projets de loi de finances.

A.   La ChaÎne parlementaire-AssemblÉe nationale (LCP-AN)

La dotation de LCP-AN est reconduite à l’identique depuis 2013, à 16,64 millions d’euros. Elle est cette année inférieure de 1 million d’euros à celle de Public Sénat, pour un même temps d’antenne=.

1.   Une chaîne de petite taille engagée dans une transformation en média global

En 2018, une nouvelle stratégie fait de la transformation de la chaîne en média global (à l’instar de toutes les chaînes publiques) une priorité. L’enjeu est de parvenir, à dotation constante, à amener LCP-AN à être présente sur tous les écrans – télévision, mobile, ordinateur –, sur les principaux réseaux sociaux (création d’une chaîne Youtube notamment) et en replay par l’intermédiaire des fournisseurs d’accès à l’internet, ce qui suppose de dégager de marges pour financer les investissements nécessaires à l’atteinte de cet objectif.

À cette fin, deux grands axes ont été définis :

– multiplier des coproductions avec une détention des droits, ce qui augmente leurs prix ;

– réinternaliser la production pour développer un catalogue devenant à terme une source de revenus pour LCP-AN.

Ces axes sont en conformité avec la stratégie éditoriale adoptée par la chaîne :

– consacrer au moins 50 % de son temps d’antenne aux travaux et événements parlementaires ;

– renforcer l’offre patrimoniale en matière de documentaires et de magazines d’information pour en détenir les droits ;

– se positionner en offre alternative lors de grands moments politiques au cours desquels la chaîne ne peut rivaliser du fait de sa taille et de ses moyens ;

– développer la place du parlementaire en intégrant une vision « citoyenne » des grands débats nationaux ;

– créer des événements antenne autour de débats citoyens majeurs ;

La spécificité de la chaîne est bien ancrée dans le paysage audiovisuel. Si l’audience moyenne (0,3 %) reste modeste, les grands rendez-vous politiques (questions au Gouvernement, élections) attirent un public important.

2.   Le budget pour 2021

Le budget pour 2021 est prévu en augmentation de 2,30 %.

Le tableau ci-après en retrace les principales évolutions par rapport à 2020.

Budget 2021 de La chaÎne parlementaire – AssemblÉe nationale ([8])

(en euros)

Source : Assemblée nationale.

Parmi les coûts fixes les plus importants, et en augmentation d’année en année, on distingue

– le coût de diffusion, qui représente les frais d’émission sur le territoire national par la TNT, à 3,45 millions d’euros (+4,4 %) ;

– les loyers et charges des 750 m2 de locaux occupés par la chaîne dans un immeuble proche de l’Assemblée nationale, à 522 000 euros (+ 0,4 %).

À eux seuls, ces frais représentent 23 % du budget total et 24 % de la dotation, alors même que la diffusion sur la TNT n’est plus qu’un aspect parmi d’autres de l’activité de la chaîne.

Par ailleurs, on constate une progression continue de la masse salariale (+ 3,2 % de 2020 à 2021, et + 6,0 % entre le réalisé 2019 et la prévision 2022). À l’évidence, une piste d’économie réside dans un rapprochement avec Public Sénat permettant d’avoir un seul président, un seul secrétariat général et des fonctions support mutualisées.

3.   Les perspectives à moyen et long terme

Plus généralement, LCP-AN est un média « de niche » jouissant d’une bonne image auprès du public, diffusant des programmes de grande qualité et engagé dans une politique active de transformation pour avoir une existence sur l’ensemble des réseaux sociaux.

Compte tenu du maintien de la dotation au même niveau, il convient de lui donner des marges de manœuvre sans lesquelles l’accomplissement de sa mission de service public risque d’être altéré.

Le rapporteur recommande donc :

– de permettre à LCP-AN de diffuser des messages d’intérêt général, voire, de façon encadrée, des messages publicitaires ([9]), afin d’accroître ses recettes propres ;

– d’adosser LCP-AN et Public Sénat à la future holding France Médias afin de ramener à un niveau acceptable leurs coûts de diffusion ;

– de donner à LCP-AN et à Public Sénat une direction et un secrétariat général uniques, tout en conservant des rédactions distinctes et autonomes.

– d’étudier la possibilité d’intégrer des locaux mis à la disposition de LCP-AN dans le schéma immobilier de l’Assemblée nationale ([10]) ;

Les trois premières recommandations supposent des modifications législatives dont le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l'ère numérique pourrait être le véhicule. Le texte a été adopté le 5 mars 2020, en première lecture, par la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, sans que ces sujets aient été évoqués. Il n’a malheureusement pas été inscrit, depuis cette date, à l’ordre du jour de la séance publique.

B.   Public SÉnat

Pour les raisons déjà évoquées concernant le Sénat, le rapporteur ne fera qu’un résumé rapide du projet de budget de la chaîne Public Sénat pour 2021.

La dotation à Public Sénat est inchangée par rapport à 2020, à 17,65 millions d’euros.

Le projet de budget total de la chaîne augmente (+ 1,94 %) et s’élève à 18,62 millions d’euros. Les ressources prévues, outre la dotation qui représente 95 % du montant total, reposent sur des produits d’exploitation (parrainages et coproductions), pour 432 000 euros, et un financement complémentaire (le cas échéant recours à l’emprunt).

Le budget d’exploitation s’élève à 17,56 millions d’euros et se construit selon les éléments suivants :

– le coût de grille, pour 10 890 000 € (– 3,53 %) : il s’agit de la principale dépense d’exploitation (62 % du total) qui comprend notamment les dépenses de personnel (la masse salariale représentant 43 % du total des charges d’exploitation). Sa diminution reflète l’internalisation de la régie de production auparavant assurée par un prestataire externe ;

– les coûts de diffusion pour un montant de 3,37 millions, en hausse de 4,7 % par rapport à 2020 en raison d’une hausse des frais de diffusion TNT ;

– les frais généraux (coûts opérationnels et charges de structure) pour 2,47 millions d’euros, qui intègrent notamment les loyers et charges des locaux ;

– les impôts et taxes pour 802 000 euros ;

Le budget d’investissement s’établit à un total de 1,06 million d’euros.

Compte tenu des données fournies dans l’annexe budgétaire par Public Sénat, il est possible de comparer plusieurs composantes des budgets des deux chaînes :

Comparaison des budgets de LCP-AN et de Public SÉnat pour 2021

(en million d’euros)

 

LCP-AN

Public Sénat

Dépenses d’exploitation

15,74

17,56

dont coût de grille

8,65

10,89

dont masse salariale

5,34

7,55

dont coût de diffusion

3,45

3,37

Dépenses d’investissement

1,38

1,06

Dépenses totales

17,17

18,86

Dotation de l’État

16,64

17,65

Ressources propres

0,06

0,43

Source : données de l’annexe au PLF pour 2021.

 


—  1  —

   TroisiÈme partie : le Conseil constitutionnel

La dotation demandée par le Conseil constitutionnel pour 2021 s’établit à 12 019 229 euros, soit un montant en retrait de 485 000 euros par rapport à 2020.

On peut observer que la hausse avait été de 785 000 euros de 2020 correspondant au budget annexe mis en place pour financer les opérations de contrôle de la consultation relative au référendum d’initiative partagée ([11]).

En conséquence, la dotation s’établit à 300 000 euros au-dessus de celle des années non électorales 2018 et 2019.

1.   L’activité du Conseil constitutionnel

À l’exception des tâches de contrôle électoral, l’activité du Conseil connaît des variations de faible ampleur.

Le nombre des questions prioritaires de constitutionnalité transmises au Conseil constitutionnel s’est maintenu à un niveau élevé depuis la mise en application de cette procédure introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En 2019, le nombre de QPC traitées a été de 61. Au 30 juin 2020, ce nombre était de 27. Cependant, compte tenu du fort ralentissement de l’activité parlementaire au premier semestre de 2020, le Conseil n’avait rendu au 30 juin que trois décisions sur des lois ordinaires.

Le nombre d’audiences et de délibérés du Conseil sur trois ans est retracé ci-dessous

Source : Conseil constitutionnel.

Le tableau ci-dessous montre que les délais moyens des décisions sont contenus très en deçà des délais impartis par les dispositions constitutionnelles et organiques.

DÉlais moyens entre les saisines et les dÉcisions (2000 – 30 juin 2020)

 

Type de décisions

 

Délai moyen en jours

Délai imparti

Contrôle de constitutionnalité

 

 

Délai moyen pour les DC

17

 

DC-traite (Traités)

41

 

DC-règlement (Règlements)

16

 

DC-LO (Lois organiques)

16

 

DC-loi (Lois ordinaires)

16

30 ([12])

LP (Lois du pays)

57

90 ([13])

Question prioritaire de constitutionnalité

74 ([14])

90 ([15])

 

 

 

Autres compétences

 

 

AN (élections législatives)

107

-

SEN (élections sénatoriales)

126

-

L (Déclassements)

18

30 ([16])

LOM (Déclassements outre-mer)

69

90 ([17])

I (Incompatibilités)

52

-

D (Déchéances)

38

-

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

2.   Le budget du Conseil et la question de sa certification

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution du budget et de la dotation du Conseil de 2013 à 2021.

Évolution du budget et de la dotation du conseil constitutionnel

(en euros)

 

2013

exécution

2014

exécution

2015

exécution

2016

exécution

2017

exécution

2018

exécution

2019

exécution

2020

prévision

2021

prévision

Total charges

9 415 957

9 875 690

9 488 524

10 711 765

11 585 960

13 085 098

12 803 166*

12 004 729

12 019 229

Dotation

10 888 000

10 776 000

10 190 000

9 920 462

13 696 974

11 719 229

11 719 229

12 504 229

12 019 229

* Prévision actualisée en cours d’année 2019 ; la prévision initiale était égale à la dotation, à 11 719 229 euros.

Source : annexes aux projets de loi de règlement 2012 à 2019 ; annexes aux projets de loi de finances pour 2020 et 2021.

Comme ses prédécesseurs, le rapporteur spécial regrette que le projet de budget du Conseil constitutionnel fasse toujours l’objet d’une présentation indigente dans l’annexe au projet de loi de finances : quelques lignes de commentaire seulement et une présentation par actions dont le contenu est peu précis.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel transmet aux rapporteurs spéciaux, notamment dans ses réponses au questionnaire budgétaire, des éléments plus détaillés, parmi lesquels une présentation de son budget par nature des dépenses qui figure ci-après.

Évolution Du BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
(par nature de dépenses)

(en euros)

 

2019

2020

2021

Évolution 2020/2021

 

exécution

prévision

prévision

Membres

2 283 484

2 362 180

2 362 180

0 %

Traitements

1 814 072

1 810 030

1 810 030

 

Charges sociales

411 736

417 150

417 150

 

Frais de déplacement

57 675

135 000

135 000

 

Personnels

6 153 961

6 715 458

6 540 515

– 2.61 %

Traitements personnels permanents

3 423 621

3 779 000

3 779 000

 

Traitements personnels occasionnels

112 230

244 280

238 215

 

Traitements personnels d’entretien

115 041

125 000

125 000

 

Charges sociales

1 000 151

1 152 900

1 152 900

 

Formation

131 291

50 000

40 000

 

Transports et déplacements

84 470

140 000

70 000

 

Indemnités de transports (remb. IdF)

38 108

50 000

34 300

 

Action sociale

179 065

105 000

84 000

 

Garde républicaine

1 070 000

1 017 000

1 017 000

 

Fonctionnement

1 366 878

1 366 878

1 224 534

– 10.41 %

Fonctionnement stricto sensu

218 907

239 000

218 000

 

Mobilier, matériel, fournitures

46 869

49 300

46 000

 

Parc automobile

42 895

83 900

42 000

 

Informatique

375 128

165 800

165 000

 

Frais postaux et de télécommunications

41 400

99 020

73 000

 

Entretien du bâtiment

276 896

85 000

85 000

 

Documentation

133 798

148 000

130 000

 

Manifestations

46 222

60 000

45 000

 

Actions de communication, publicité, publications et relations publiques

181 967

326 900

326 934

 

Charges externes

147 583

94 000

94 000

 

Investissement

2 145 682

1 274 713

1 892 000

+ 48.43%

Immobilisations incorporelles et corporelles

2 849 320

1 269 713

1 891 500

 

Restauration de mobilier

4 730

5 000

5 000

 

Élections

 

 

0

ns

TOTAL

 

 

12 019 229

 

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Par ailleurs, les réserves du Conseil s’établissaient au 31 décembre 2019 à 2,86 millions d’euros.

Le rapporteur s’interroge sur les procédures d’élaboration, de contrôle et de validation des budgets du Conseil constitutionnel. Dans une réponse au questionnaire budgétaire, il est indiqué que : « en accord avec la Cour des comptes, les comptes du Conseil constitutionnel sont certifiés par le Conseiller financier, Président de chambre honoraire à la Cour des comptes, à qui il revient d’en vérifier la régularité et la sincérité. »

Pour autant, cette procédure ne saurait s’apparenter à la certification des comptes de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui fait l’objet d’un rapport délibéré par la Cour des comptes et donne lieu à des recommandations. Il est souhaitable qu’une telle certification annuelle soit également appliquée aux comptes du Conseil afin de renforcer la transparence et d'améliorer la gestion et la présentation comptable de l’institution.

3.   Les dépenses relatives aux membres : consolider la base juridique de la rémunération et supprimer la possibilité de cumul avec une pension de retraite

Ces dépenses ne connaissent aucune variation entre la prévision 2020 et la prévision 2021.

Le nouveau projet de loi constitutionnelle adopté en conseil des ministres le 29 août 2019 prévoit, comme le précédent, la suppression de l’alinéa 2 de l’article 56 de la Constitution, aux termes duquel les anciens Présidents de la République font de droit partie à vie du Conseil constitutionnel, tout en conservant une mesure transitoire selon laquelle : « Les dispositions de l’article 56 de la Constitution, dans leur rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle, ne sont pas applicables aux anciens Présidents de la République qui ont siégé au Conseil constitutionnel l’année précédant la délibération en conseil des ministres du projet de la présente loi constitutionnelle. » Pour mémoire, M. Nicolas Sarkozy ne siège plus au Conseil depuis janvier 2013 et M. François Hollande n’a pas souhaité y siéger.

Une note de Mme Elina Lemaire publiée le 26 juin 2020 par l’Observatoire de l’éthique publique ([18]) et intitulée « Propositions pour une réforme du régime indemnitaire des membres du Conseil constitutionnel » met en cause le fondement légal de la rémunération des membres et l’opacité de son montant.

Mme Lemaire démontre que le régime indemnitaire dont bénéficient les membres repose sur une lettre du 16 mars 2001 de la secrétaire d’État au budget, Mme Florence Parly. Cette lettre avait un double objet :

– soumettre l’intégralité de l’indemnité des membres du Conseil constitutionnel à l’impôt sur le revenu, ce qui n’était pas le cas auparavant ;

– compenser le manque à gagner résultant de l’augmentation de l’impôt acquitté par un relèvement de ladite indemnité.

Or, poursuit Mme Lemaire, « ni un secrétaire d’État au budget, ni aucun membre du gouvernement, n’est compétent pour définir l’indemnité des membres du Conseil constitutionnel, en fixer le montant ou en créer une nouvelle. En application des dispositions de la Constitution (article 63), seul le législateur organique est en effet compétent en la matière. Cette indemnité est – en principe – fixée par l’article 6 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, aux termes duquel : ‘‘Le président et les membres du Conseil constitutionnel reçoivent respectivement une indemnité égale aux traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle’’. »

Il conviendrait donc qu’une disposition organique vienne donner une base juridique à la rémunération des membres, que l’on choisisse, comme cela a pu être suggéré, sur la rémunération des ministres (environ 9 940 euros bruts) ou sur celle du Président de la République (15 000 euros bruts).

Le présent rapport pourra apporter une contribution à ce travail de clarification et de transparence, puisque le rapporteur spécial a demandé au Conseil de lui transmettre le bulletin de paie anonymisé d’un membre.

Ce bulletin, couvrant le mois de septembre 2020, a été transmis immédiatement au rapporteur.

Comme on le voit ci-après, la rémunération s’élève à 15 000 euros bruts (dont 43 % de traitement indiciaire et 57 % d’indemnités) et 13 267 euros nets.

détail de la Rémunération mensuelle d’un membre du conseil constitutionnel (bulletin de paie du mois de septembre 2020)

Code

Rubriques

Nbre ou Base

Taux
Salarial

Montant
Salarial

Taux
Patronal

Montant
Patronal

290

410

600

1195

Indice Majoré

Traitement Brut

Indemnité de Résidence

Indemnités

1 369,00

 

6 415,17

 

 

3,000

 

6 415,17

192,46

8 391,65

 

 

3 500

3 590

3 600

3 620

3 650

3 690

3 700

3 760

3 770

3 780

3 800

TOTAL BRUT

SS Maladie

SS Vieillesse / Tr.A

SS Vieillesse / Brut

Contribution Solidarité Autonomie

F.N.A.L.

Accident Travail

R.D.S.

CSG non Déductible

CSG Déductible

Transport

 

14 999,28

3 428,00

14 999,28

14 999,28

14 999,28

14 999,28

14 783,26

14 783,26

14 783,26

14 999,28

 

 

6,900

0,400

 

 

 

0,500

2,400

6,800

14 999,28

 

236,53

60,00

 

 

 

73,92

354,80

1 005,26

 

13,000

8,550

1,900

0,300

0,500

1,100

 

 

 

2,950

 

1 949,91

293,09

284,99

45,00

75,00

164,99

 

 

 

442,48

5 010

TOTAL RETENUES

 

 

1 730,51

 

3 255,46

5 100

Net imposable

 

 

13 697,49

 

 

5 504

Net à payer avant Impôt sur le revenu

 

 

13 268,77

 

 

Source : Conseil constitutionnel.

Il appartiendra au législateur, par une proposition ou un projet de loi organique, de donner une assise juridique viable à cette rémunération.

Par ailleurs, le décret du 27 février 2020 relatif aux modalités de rémunération des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes vient d’établir un principe de non-cumul avec les pensions de retraite. Il dispose en effet que « lorsque les membres d’une administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante sont titulaires d’une ou plusieurs pensions de retraite de droit direct, le montant de l’indemnité de fonction prévue à l’article 2 est réduit à due concurrence du montant de la ou des pensions perçues chaque année. »

Il semble nécessaire de transposer ce principe aux membres du Conseil constitutionnel, comme le faisait d’ailleurs une récente proposition de loi ([19]) de M. Thierry Benoit cosignée par 163 députés de tous horizons, dont votre rapporteur.

Le non-cumul peut être établi soit par une diminution à due concurrence de l’indemnité de fonction, comme le fait le décret précité, soit, de manière plus simple, par la suspension du versement de la ou les pensions de retraite pendant la durée du mandat.

4.   Les dépenses de personnel

Au 1er janvier 2021, le Conseil constitutionnel comptera, hors membres, 76 collaborateurs rémunérés à titre principal par l’institution, soit 70,90 ETP.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des effectifs du Conseil.

Évolution des effectifs du Conseil Constitutionnel

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021 (prév)

Catégorie A

18

17

21

24

23

27

26

27

30

33

39

45

46

Catégorie B

16

14

15

16

17

14

12

14

12

11

13

11

12

Catégorie C

18

18

19

21

21

20

23

23

26

25

21

20

18

Total

52

49

55

61

61

61

61

64

68

69

70

76

76

Chiffres au 1er janvier de chaque année.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Les personnels de catégorie A sont pour une part non négligeable issus d’autres institutions et en situation de mise à disposition ou de détachement. Le Conseil précise que le recours aux CDI est désormais exceptionnel car il n’est pas possible à l’institution, eu égard à sa taille et en l’absence de corps rattaché, d’offrir de véritables perspectives de carrière à ses collaborateurs. Pour cette même raison, les différents recrutements s’opèrent en principe pour une durée maximale de 3 à 5 ans.

Par ailleurs, la politique de rémunération des personnels contractuels du Conseil (part traitement et part indemnitaire) a fait l’objet d’un audit. Un référentiel des rémunérations de ces personnels a été établi. À compter de 2020, est prévue la mise en place d’une part de rémunération indemnitaire variable inspirée du RIFSEEP dans la fonction publique ([20]).

Le tableau ci-après détaille la répartition des effectifs du Conseil.

RÉpartition des effectifs du Conseil constitutionnel

 

 

01/01/2020

31/12/2020

Service

Statut

Nombre

Nombre

Service de la Présidence

Détaché

1

1

CDD

1

1

MAD

1

1

Secrétariat général

Détaché

1

1

CDD

1

1

Service administratif et financier

Détaché

8

7

CDI

17

17

CDD

5

6

Service juridique

Détaché

5

5

Cumul d’activité

3

3

CDI

2

2

CDD

3

4*

MAD

2

2

Service documentation

Détaché

0

0

CDI

5

4

CDD

1

3

Service informatique

Détaché

2

2

CDI

2

2

CDD

5**

5

Service des relations extérieures

Détaché

1

1

CDI

3

3

CDD

1

1

Service communication

Détaché

1

1

CDI

1

1

CDD

3

3

Total

 

75

76

* L’un de ces agents se consacrant spécialement à la préparation de la prochaine génération d’outils destinés au RIP.

** Trois de ces agents se consacrant spécialement à la préparation de la prochaine génération d’outils destinés au RIP.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

5.   Les dépenses de fonctionnement et d’investissement

Après les hausses constatées de 2015 à 2018, les dépenses de fonctionnement sont relativement contenues en 2018 et 2019, ainsi que le montre le tableau suivant.

DÉpenses de fonctionnement du Conseil constitutionnel de 2015 à 2020
(informatique, automobile, entretien, fluides, taxes et maintenance)

(en euros)

 

Informatique

Parc automobile

Entretien du bâtiment

Fluides, taxes, maintenance

2015

168 318,08

73 566,69

87 148,14

323 730,81

2016

234 943,13

93 528,79

94 735,36

262 354,29

2017

421 967,77

74 724,70

79 394,60

301 956,51

2018

508 844,44

86 196,96

140 307,81

325 534,10

2019

338 315,00

42 895,00

276 896,00

258 530,00

2020 (prév.)

288 650,00

83 900,00

85 000,00

315 197,00

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

En prévision pour 2021, les dépenses de fonctionnement globales sont prévues en baisse de plus de 10 %. La ligne « Actions de communication, publicité, publications et relations publiques » est cependant maintenue à un niveau élevé (326 000 euros) alors que la dépense s’établissait à 182 000 euros en 2019.

S’agissant des investissements, prévus en hausse de plus de 600 000 euros en 2021, soit + 48,43 %, le Conseil fournit peu de détails sur leur ventilation. La réponse au questionnaire budgétaire indique seulement :

« Les dépenses d’investissement, en augmentation, correspondent pour une part significative à des investissements informatiques destinés notamment à garantir la sécurité du système d’information du Conseil. Il s’y ajoute l’enjeu de refonte des outils de gestion des décisions afin de permettre au Conseil de se prémunir contre toute solution de continuité qui résulterait de l’interruption de leur maintenance.

« Au titre du plan d’action d’économies d’énergie et de développement durable 2020-2022 du Conseil, les deux principaux axes d’investissement seront la modernisation des équipements de climatisation – ventilation – chauffage et de certaines huisseries. »

Faute d’une documentation budgétaire précise, le rapporteur reste réservé quant à la construction de ces prévisions de dépenses.

 


—  1  —

   QuatriÈme partie : La Cour de justice de la RÉpublique

Juridiction prévue par les articles 68-1 et 68-2 de la Constitution (issus de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993), la Cour de justice de la République est compétente pour juger les membres du Gouvernement pour les « actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis ».

La Cour est composée de trois formations distinctes aux compétences clairement définies : la commission des requêtes ([21]) (qui reçoit les plaintes et apprécie les suites à leur donner), la commission d’instruction ([22]) (qui procède à tous les actes qu’elle juge utiles à la manifestation de la vérité) et la formation de jugement ([23]) (qui juge sur renvoi de la commission d’instruction).

1.   Une institution en sursis prolongé

Dans son discours devant le Congrès du Parlement le 3 juillet 2017, le Président de la République Emmanuel Macron s’est prononcé explicitement en faveur de la suppression de la Cour de justice de la République : « Les ministres eux-mêmes doivent devenir comptables des actes accomplis dans leurs fonctions ordinaires. C’est pour cette raison que je souhaite la suppression de la Cour de justice de la République. Il faudra trouver la bonne organisation, mais nos concitoyens ne comprennent plus pourquoi seuls les ministres pourraient encore disposer d’une juridiction d’exception. »

De fait, un large consensus existe en faveur cette suppression.

Le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique déposé le 29 août 2019 sur le bureau de l’Assemblée nationale après l’interruption, en juillet 2018, du précédent projet, comporte un article prévoyant la suppression de la Cour de justice de la République, rédigé dans les mêmes termes.

Article 8 du projet de loi constitutionnelle
pour un renouveau de la vie démocratique

Les articles 68‑1 à 68‑3 de la Constitution sont remplacés par un article 68‑1 ainsi rédigé :

« Art. 68‑1. – Les membres du Gouvernement sont responsables, dans les conditions de droit commun, des actes qui ne se rattachent pas directement à l’exercice de leurs attributions, y compris lorsqu’ils ont été accomplis à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.

« Ils sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. Leur responsabilité ne peut être mise en cause à raison de leur inaction que si le choix de ne pas agir leur est directement et personnellement imputable.

« Ils sont poursuivis et jugés devant les formations compétentes, composées de magistrats professionnels, de la cour d’appel de Paris.

« Le ministère public, la juridiction d’instruction ou toute personne qui se prétend lésée par un acte mentionné au deuxième alinéa saisit une commission des requêtes comprenant trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la commission, deux membres du Conseil d’État et deux magistrats de la Cour des comptes. La commission apprécie la suite à donner à la procédure et en ordonne soit le classement, soit la transmission au procureur général près la cour d’appel de Paris qui saisit alors la cour.

« La loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »

Il est à noter que le nouveau dispositif maintient le filtre de la commission des requêtes. Rien ne permet d’affirmer qu’il pourrait représenter un gain en termes de coût pour le budget de l’État.

2.   L’activité de la Cour de justice de la République

En 2019, la commission des requêtes a été saisie de 41 plaintes mettant en cause à 48 reprises des membres du Gouvernement dont, à 42 reprises, des membres du Gouvernement en exercice.

En 2020, au 1er août, elle a été saisie de 143 plaintes (dont 95 en rapport avec la crise sanitaire) mettant en cause à 226 reprises des membres du Gouvernement dont, à 220 reprises, ceux en exercice au 1er janvier 2020.

Les ministres le plus souvent mis en cause sont M. Édouard Philippe (61 fois), Mme Agnès Buzyn (34 fois), M. Olivier Véran (33 fois) et Mme Nicole Belloubet (32 fois).

Après jonction de plaintes, 10 affaires relatives à la crise sanitaire étaient en cours d’instruction.

Il a été précisé au rapporteur qu’au 8 octobre 2020, 165 requêtes avaient été enregistrées – soit 22 de plus qu’au 1er août –, dont 110 dossiers en lien avec la pandémie.

 

En 2019, la formation de jugement de la Cour de justice de la République s’est réunie du 24 au 30 septembre et a condamné M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des sceaux, à une peine d’un mois d’emprisonnement avec sursis et à 5 000 euros d’amende pour violation du secret professionnel.

En 2021, elle se réunira à partir du 19 janvier jusqu’au 11 février 2021 afin d’examiner l’affaire dite de Karachi mettant en cause MM. Édouard Balladur, ancien Premier ministre, et François Léotard, ancien ministre de la défense.

3.   Le projet de budget pour 2021

La dotation demandée pour 2021 est reconduite à l’identique, à hauteur de 871 500 euros

Le tableau ci-après présente l’évolution des dotations et des budgets prévisionnels et exécutés de la Cour depuis 2015.

Évolution des dÉpenses de la cour de justice de la rÉpublique depuis 2015

(en euros)

 

2015
exécution

2016
exécution

2017
exécution

2018
exécution

2019
exécution


prévision

2021
prévision

Loyer et charges locatives

445 557

439 971

447 708

447 012

476 880

453 000

477 000

Indemnités des magistrats

120 948

129 834

135 890

133 975

118 414

135 000

135 000

Autres dépenses de fonctionnement

90 421

100 126

95 725

105 736

90 045

144 000

118 000

Frais de justice

10

0

470

122

1 017

68 000

70 000

Frais de procès

0

71 453

0

0

19 560

71 500

71 500

Total

656 936

741 384

679 793

686 724

705 916

871 500

871 500

Source : annexes aux projets de loi de règlement et aux projets de loi de finances.

On le voit, les budgets de la Cour de justice de la République sont largement calculés, mais l’écart entre la prévision et la réalisation n’emporte aucune conséquence puisque les sommes non utilisées sont reversées au budget de l’État. L’exercice 2019 a ainsi donné lieu à un reversement de 155 583 euros.

Les frais de personnel se limitent aux versements d’indemnités aux magistrats composant la Cour, pour un montant prévisionnel de 135 000 euros.

Les magistrats siégeant dans les différentes formations de la Cour sont des magistrats qui continuent d’exercer leurs fonctions dans leur juridiction d’origine (essentiellement la Cour de cassation et dans une moindre mesure le Conseil d’État et la Cour des comptes) : ils sont donc rémunérés par celles-ci. En revanche, ils perçoivent des indemnités au titre de leur activité pour la Cour. Ce régime indemnitaire des magistrats est déterminé par le décret n° 95-692 du 9 mai 1995.

La commission des requêtes se réunit de huit à dix fois par an. Le rythme de réunion de la commission d’instruction dépend, quant à lui, des besoins des instructions en cours.

Le greffier en chef de la Cour de cassation est de droit le greffier en chef de la Cour de justice de la République. Il met à disposition de celle-ci le personnel nécessaire au fonctionnement du greffe. Ces personnels (au 1er janvier 2020, un agent de catégorie A, un agent de catégorie B et trois agents de catégorie C à temps plein) sont rémunérés par la Cour de cassation et ne perçoivent aucune indemnité versée par la Cour de justice de la République. Les mises à disposition ne donnent pas lieu à remboursement de la part de la Cour de justice de la République.

Comme chaque année, la principale charge assumée par la Cour concerne le loyer et les charges locatives de l’hôtel particulier de 818 m2 qu’elle occupe rue de Constantine, dans le 7e arrondissement de Paris.

Il est indéniable que le coût de l’hébergement de la Cour est élevé, au regard du caractère très spécifique et restreint de son champ de compétences et de son activité. Compte tenu de la faible probabilité d’une suppression prochaine de cette instance, le rapporteur recommande que soient étudiées les possibilités de relogement dans les locaux du Palais de justice de l’île de la Cité, dans le cadre des réaménagements et réaffectations en cours.

4.   Une légère augmentation de crédits à prévoir pour faire face à un afflux de plainte sans précédent

Comme il a été indiqué plus haut, du fait de la multiplication des procédures liées à la gestion de la crise sanitaire, le nombre de requêtes est d’ores et déjà quatre fois plus élevé que la moyenne des dernières années. Des instructions ont été déclenchées, donnant lieu à des perquisitions.

Dans ce contexte, le président de la Cour, M.  Dominique Pauthe a indiqué au rapporteur que « le montant des frais de justice susceptibles d’être engagés sur l’année 2021, particulièrement par la commission d’instruction, peut être estimé à 200 000 euros (l’allocation actuelle étant de 70 000 euros) ».

La CJR reversant en fin d’année l’intégralité du reliquat de ses crédits au budget de l’État, elle ne dispose pas de « réserves ». Il conviendrait donc que le Gouvernement prévoie par amendement les 130 000 euros supplémentaires qui seront nécessaires au bon fonctionnement de l’institution en 2021.


—  1  —

   Examen en commission

Au cours de sa réunion du 21 octobre 2020, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Pouvoirs publics.

Suivant la recommandation du rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission Pouvoirs publics, sans modification.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

 

*

*     *

 

 


—  1  —

   Liste des personnes auditionnÉes
par lE rapporteur spéciaL

 

Présidence de la République

– M. Patrick Strzoda, directeur de cabinet du Président de la République

– M. Jérôme Rivoisy, directeur général des services

– M. Jean Salomon, directeur des ressources et de la modernisation

 

Assemblée nationale

– M. Florian Bachelier, premier questeur

– M. Bruno Vieillefosse, directeur général des services administratifs

 

Conseil constitutionnel

– M. Laurent Fabius, président

– M. Jean Maïa, secrétaire général

 

Cour de justice de la République

– M. Dominique Pauthe, président

 

LCP-Assemblée nationale

– M. Bertrand Delais, président‑directeur général

– Mme Corinne Guis, secrétaire générale

 

Observatoire de l’éthique publique

– M. René Dosière, président

 


([1])  V. les décisions n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, considérant 25, et n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, considérant 47.

([2])  Ces fonds propres s’élevaient à 16 838 362,85 euros au 31 décembre 2019

([3])  Cour des comptes, Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République (exercice 2019), juillet 2020.

([4])  Emmanuel Aubin, La prise en charge par l’Élysée des frais de justice de ses collaborateurs : toujours plus ? https://www.observatoireethiquepublique.com/wp-content/uploads/Position-paper-OEP6.pdf

([5]) Ils ont également précisé que M. Alexandre Benalla avait fait une demande de prise en charge de ses frais de justice au titre de la protection fonctionnelle, mais que cette demande avait été rejetée.

([6]) Exprimés en effectifs physiques.

([7])  À ce sujet, il est intéressant de citer la conclusion de la commission commune des crédits sur le projet de budget de l’Assemblée nationale : « Alors que les charges de retraite des députés et des personnels représentaient 19,7 % des dépenses de l’Assemblée nationale en 2012, ce ratio était de 22,6 % en 2019. Si elles n’en constituent que 21,3 % dans le budget initial pour 2021, il faut tenir compte de l’écart usuel entre la prévision et l’exécution, qui minore leur poids réel. Ce poids accru est un enjeu de premier ordre pour l’Assemblée nationale car, contrairement au Sénat où les caisses de retraite ne sont pas dans le périmètre budgétaire et sont adossées à des réserves, les charges de retraite font partie intégrante de son budget. »

([8]) Le budget présenté est le budget révisé. Ce dernier tient compte de l’impact de la Covid-19 sur les comptes de la chaîne. Les économies engendrées par la crise sanitaire sont supérieures de 3 000 euros aux surcoûts.

([9])  L’article 45-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dispose que : « La Chaîne parlementaire ne diffuse aucun message publicitaire et aucune émission de téléachat. ».

([10])  Cette hypothèse avait été envisagée dans les projets d’aménagement de l’Hôtel de Broglie, mais elle a été repoussée, au profit semble-t-il de l’aménagement d’une crèche.

([11]) Le bilan de ces opérations est effectué dans la décision n° 2019-1-9 RIP du 18 juin 2020. Le Conseil précise, dans une réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial : « Quoique le Conseil ne dispose pas d’une comptabilité analytique permettant d’imputer ses dépenses aux différentes missions qui sont les siennes, il apparaît que le surcroît de dépenses résultant de l’ensemble de ces travaux est au moins du montant de la dotation spéciale reçue. »

([12]) L’alinéa 3 de l’art. 61 de la Constitution du 4 octobre 1958 : « (…) le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. ».

([13]) Art. 105 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans les trois mois de sa saisine. »

([14]) Lissé sur la somme des QPC sur 10 ans, ce délai moyen est stable. Cependant, il est constaté un délai de traitement de 74,86 jours au 2ème semestre 2019 et de 81 sur le premier semestre de l’année 2020. Cette augmentation de la durée moyenne du temps de traitement, bien que de courte durée, pourrait se répercuter sur les délais de l’année prochaine.

([15]) Art. 23-10 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine (…) »

([16]) Art. 25 de l’ordonnance précitée : « Le Conseil constitutionnel se prononce dans le délai d'un mois. Ce délai est réduit à huit jours quand le Gouvernement déclare l'urgence. »

([17]) Art. 12 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française : « Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois. »

([18])  https://www.observatoireethiquepublique.com/propositions-pour-une-reforme-du-regime-indemnitaire-des-membres-du-conseil-constitutionnel/

([19])  Assemblée nationale, Proposition de loi visant à interdire le cumul d'une pension de retraite et d'une indemnité d'activité pour les personnes nommées au Conseil constitutionnel et dans les agences de l'État,  1803 rectifié, déposée le mercredi 27 mars 2019.

([20])  Régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État.

([21]) La commission des requêtes est composée de trois magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, de deux conseillers d’État et de deux conseillers maîtres à la Cour des comptes désignés pour cinq ans.

([22]) La commission d’instruction est composée de trois membres titulaires et de trois membres suppléants désignés pour trois ans parmi les magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de Cassation.

([23]) La formation de jugement est composée de quinze juges – douze juges parlementaires (six députés et six sénateurs) élus par leur assemblée respective et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour de justice.