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N° 1096

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 juin 2018.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

en application de l’article 145-7 du Règlement

sur la mise en application de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016
pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

et présenté par

Mmes Nathalie BASSIRE et Frédérique TUFFNELL

Députées

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION

Recommandations formulées par vos rapporteures

PREMIÈRE PARTIE : DE GRANDS PRINCIPES INSCRITS DANS LE DROIT POUR UNE PROTECTION DE LENVIRONNEMENT PLUS EFFECTIVE

I. LES GRANDS PRINCIPEs complétant LARTICLE L. 110-1 du CODE DE LENVIRONNEMENT PRODUISENT, POUR CERTAINS, DÉJÀ LEURS EFFETS

II. LE RÉGIME DE RÉPARATION DU PRÉJUDICE ÉCOLOGIQUE EST UNE GRANDE AVANCÉE

III. UN OBJECTIF TRÈS CLAIR DE DÉVELOPPEMENT ET DE DIFFUSION DES CONNAISSANCES

A. LACQUISITION ET LE PARTAGE DES CONNAISSANCES DOIVENT ENCORE PROGRESSER

1. Linventaire du patrimoine naturel

2. Protéger contre laccaparement du vivant

3. La systématisation de la recherche en mer

4. La cartographie encore incomplète de l’érosion côtière

B. LA PÉDAGOGIE DOIT DEVENIR UNE PRIORITÉ

IV. DES SANCTIONS RENFORCÉES

A. LE CONTENTIEUX PÉNAL DU DROIT DE LENVIRONNEMENT

B. LA LOI A RENFORCÉ PLUSIEURS DISPOSITIFS DE SANCTIONS

DEUXIÈME PARTIE : UNE GOUVERNANCE TRÈS NETTEMENT CLARIFIÉE ET RENFORCÉE

I. LE DÉFI DE LA CRÉATION DE LAFB A ÉTÉ RELEVÉ ET UNE MONTÉE EN PUISSANCE DE LAGENCE EST DÉSORMAIS ATTENDUE

A. LES INSTANCES NATIONALES DE LAFB SONT OPÉRATIONNELLES

1. Le Comité national de la biodiversité et le Conseil national de la protection de la nature

2. Les quatre comités dorientation sont constitués

B. LE PÉRIMÈTRE DE l’AFB CONTINUE DE SUSCITER DES DIFFICULTÉS

1. La police de leau et de la nature relève de différents opérateurs et services déconcentrés

2. Les unités de travail communes entre lAFB et lONCFS prévues par la loi

3. Lexemple des brigades nature

4. Les scénarios de fusion des opérateurs de leau et de la biodiversité

C. LES PROBLÉMATIQUES BUDGÉTAIRES

1. La débudgétisation des subventions pour charges de service public au profit de lAFB, des parcs nationaux et de lONCFS

2. Les moyens de lAFB doivent progresser

D. LE PERSONNEL DE LAGENCE, ÉLÉMENT CLÉ DE SA RÉUSSITE

1. Le quasi-statut pour les personnels contractuels

2. Des difficultés ressenties par les personnels et des inquiétudes sur les moyens disponibles qui doivent être entendues

E. LE DÉPLOIEMENT DES AGENCES RÉGIONALES POUR LA BIODIVERSITÉ

1. La mise en place progressive des agences régionales de la biodiversité (ARB)

2. La mise en place des comités régionaux de la biodiversité

F. LA NOUVELLE STRATÉGIE NATIONALE POUR LA BIODIVERSITÉ

II. LA GOUVERNANCE DE LEAU EST AUSSI RÉNOVÉE ET LE LIEN EST RENFORCÉ AVEC LES POLITIQUES EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ

A. Un champ daction étendu à la biodiversité terrestre et marine

B. la gouvernance évolue

III. LA CONSERVATION ET LA PLANIFICATION DES ESPACES LITTORAUX ET MARITIMES

A. LA CONFIRMATION DU CHEF DE FILÂT RÉGIONAL, en particulier POUR LES TERRITOIRES LITTORAUX

B. UNE INTÉGRATION PLUS POUSSÉE DE LA GESTION ET DE LA PRÉSERVATION DE LA MER ET DU LITTORAL

C. LE CONSERVATOIRE DU LITTORAL ET LA LOI « BIODIVERSITÉ »

IV. LA GOUVERNANCE DES ESPACES PROTÉGÉS

A. les parcs naturels régionaux

1. La procédure de création d’un parc naturel régional

2. La gouvernance des PNR et leur financement

3. Les modifications introduites par la loi du 8 août 2016

B. la politique départementale des « espaces naturels sensibles » (e.N.S)

C. Les réserves biologiques forestières

D. la simple reconnaissance de labels internationaux sans gouvernance structurée : réserves de biosphère et sites « ramsar »

TROISIÈME PARTIE : LAPA : UNE RÉVOLUTION… POTENTIELLEMENT

I. DEUX TRAITÉS INTERNATIONAUX AUXQUELS LA FRANCE EST PARTIE

A. LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE (CDB)

B. LE PROTOCOLE COMPLÉMENTAIRE À LA CONVENTION

II. LE DISPOSITIF FRANÇAIS DAPA (ARTICLES 37 à 46 DE LA LOI DU 8 AOÛT 2016)

A. CHAMP DAPPLICATION ET DÉFINITIONS

B. LACCÈS AUX RESSOURCES GÉNÉTIQUES

1. Une procédure déclarative pour les activités sans but commercial

2. Une procédure dautorisation pour les activités à finalité commerciale

a. Lautorisation daccès

b. Le partage des avantages découlant de lutilisation des ressources

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIONS

D. LUTILISATION DES CONNAISSANCES TRADITIONNELLES

E. LES DISPOSITIONS COMMUNES À TOUTES LES PROCÉDURES

1. Les obligations de restitution des connaissances et de partage des avantages

2. Les obligations de traçabilité des informations

F. LES CONTRÔLES ET LES SANCTIONS

III. DES ENJEUX PARTICULIÈREMENT IMPORTANTS EN GUYANE

IV. LA MISE EN ŒUVRE DES DISPOSITIONS DE LA LOI : INQUIÉTUDES ET INCOMPRÉHENSION

A. LES TEXTES DAPPLICATION MANQUANTS

B. UNE STRUCTURE ADMINISTRATIVE NON OPÉRATIONNELLE

C. DES ACTEURS DANS LEXPECTATIVE

Quatrième partie : La protection du patrimoine naturel : protection des espèces et des espaces

I. La protection des espèces doit s’accÉlÉrer

A. L’encadrement de l’usage des produits phytopharmaceutiques

1. Une interdiction des néonicotinoïdes plus urgente que jamais

2. La difficile limitation des produits phytopharmaceutiques

B. le développement des plans nationaux d’action en faveur des espèces menacées

C. La réforme du régime d’autorisation des interventions sur certaines espèces sauvages, en fonction de leur état de conservation, en particulier pour les espèces protégées

D. La détention en captivité d’espèces protégées

E. les difficultés de la révision du classement des espèces susceptibles d’occasionner des dégâts

F. la lutte contre les espèces exotiques envahissantes

1. Le renforcement des dispositifs de lutte

2. Un enjeu crucial dans les outre-mer

II. la compensation est encore mal maîtrisÉe et sa mise en œuvre très perfectible

A. les avancées de la loi pour un solide socle juridique

B. une mise en œuvre complexe

1. Une appropriation récente et des contraintes reposant sur les porteurs de projets rarement anticipées et mal dimensionnées face aux obligations de résultat définies dans la loi

2. Le suivi dans le temps est un défi et la pérennité des mesures de compensation requiert une méthodologie rigoureuse

a. Un contrôle des mesures de compensation encore trop accommodant et inégal sur le territoire

b. Le rôle de l’AFB

3. Des solutions innovantes qui répondent partiellement aux défis de la compensation

C. Les obligations réelles environnementales ne rencontrent pas encore de demande

III. la protection des espaces et des paysages

A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA DÉFORESTATION IMPORTÉE

1. Un phénomène d’une extrême gravité et de dimension mondiale

2. Une problématique discutée pendant l’élaboration de la loi du 8 août 2016, au sujet des importations d’huile de palme (article 47)

a. Un alignement de la fiscalité sur l’huile de palme avait été envisagé

b. Le rapport prévu par la loi a conclu en faveur du statu quo fiscal

3. Une problématique de retour dans le débat public, et une stratégie nationale très attendue

B. Nouvelles mesures de protection des espaces et des paysages

1. L’artificialisation des sols se poursuit à un rythme inquiétant

2. Plusieurs mesures ont été adoptées en matière de protection des espaces

a. Préservation des continuités écologiques

b. Autres dispositions

3. La politique en faveur des sites et des paysages

4. Plusieurs nouveaux dispositifs ne sont pas encore mis en œuvre, comme en témoigne le long processus de mise en place des zones de conservation halieutique

a. Les zones prioritaires pour la biodiversité

b. Les zones de conservation halieutique

IV. Les mesures de protection des océans ne sont, d’une manière générale, pas à la hauteur des enjeux

A. La conciliation de l’exploitation et de la protection des océans : des progrès à confirmer et des évolutions à suivre

1. Un encadrement des activités de pêche plus sévère, mais aussi plus souple

2. L’encadrement des autres activités : entre avancées et pragmatisme

B. Une extension des dispositifs de protection des milieux et espèces marins sans rapport avec les moyens dédiés

1. Un renforcement significatif des régimes de protection

a. L’élargissement de la protection publique sur les espaces

b. De nouvelles mesures pour la préservation des espèces menacées

i. La protection des espèces marines migratrices

ii. La protection des cétacés contre les collisions

c. La confirmation de la lutte contre les espèces exotiques envahissantes en mer

2. Des moyens d’action consolidés

a. Des outils juridiques renforcés

b. Quelques financements supplémentaires en faveur des milieux marins

c. Une lutte contre les déchets plastiques enfin engagée, mais à accentuer

3. Mais qui restent très insuffisants sur le terrain

V. Les besoins de protection essentiels DES OUTRE-MER ne sont pas satisfaits

A. Une biodiversité exceptionnelle outre-mer

B. la nécessaire protection des écosystèmes les plus fragiles

1. Que sont un récif corallien, une mangrove et un herbier ?

2. Les outils existant en France pour la préservation des récifs coralliens

a. L’IFRECOR

b. La recherche scientifique

3. L’article 113 de la loi du 8 août 2016 : une reconnaissance bienvenue de l’importance du sujet, peu concrétisée à ce stade

a. Les dispositions de l’article 113

b. À quel stade de mise en œuvre se trouve chacune de ces dispositions ?

EXAMEN du rapport en COMMISSION

Liste des personnes auditionnées


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   INTRODUCTION

Le constat est sans appel. L’homme a accompli l’exploit de dégrader son environnement dans des proportions inédites et de provoquer une extinction de masse des espèces en quelques dizaines d’années seulement. Les précédentes extinctions de masse se sont déroulées sur un temps relativement bref, mais à l’échelle des temps géologiques, soit de l’ordre de 500 000 à quelques millions d’années ! La responsabilité en incombe essentiellement à nos modes de développement et les causes, multiples, sont bien connues (déforestation, intensification des pratiques agricoles, surpêche, artificialisation des sols, pollutions diverses notamment).

Les chiffres sont accablants, non seulement s’agissant des espèces menacées, mais également pour ce qui touche la biodiversité ordinaire, dont l’effondrement a longtemps été sous-estimé. C’est bien tout le tissu du vivant, dont l’homme fait partie, qui est en train de disparaître. Les chercheurs n’hésitent plus à parler d’anéantissement biologique.

Le rapport Planète vivante, publié en octobre 2016 par le Fonds mondial pour la nature (WWF), a dressé un constat alarmant. Ainsi, les populations mondiales de poissons, d’oiseaux, de mammifères, d’amphibiens et de reptiles ont chuté de 58 % entre 1970 et 2012 (3 700 espèces étudiées).

De nombreuses études ont depuis confirmé la disparition des espèces dans des proportions dramatiques. Une étude publiée le 10 juillet 2017 dans la revue Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS) ([1]), portant sur plus de 27 000 espèces, conclut que 32 % des espèces de vertébrés reculent de manière massive sur Terre (30 % des espèces en déclin sont considérées comme communes), et que le nombre des animaux, comme l’étendue de leur territoire, reculent de façon inédite. Les chercheurs rappellent que la biodiversité est menacée sur l’ensemble du globe, tout particulièrement dans les zones où elle était la plus riche, mais également là où elle est moins emblématique.

La disparition des populations est le précurseur de la disparition des espèces. En France, les oiseaux disparaissent à grande vitesse. Le chardonneret a vu ses populations baisser de 40 % en dix ans. Or, l’on sait que l’abondance des oiseaux communs est un excellent indicateur de l’ensemble de la chaîne alimentaire au sommet de laquelle se situent les oiseaux.

Les derniers résultats de deux études de suivi des oiseaux du Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) et du Centre national pour la recherche scientifique (CNRS), parues en mars 2018, l’une menée à une échelle nationale, l’autre plus locale, démontrent que les oiseaux des milieux ruraux français disparaissent à une « vitesse vertigineuse ». En moyenne, leurs populations ont diminué d’un tiers en 15 ans ! Ce déclin s’est encore intensifié en 2016 et 2017 ([2]). Le lien avec l’intensification des pratiques agricoles ces 25 dernières années est souligné. La fin des jachères et la généralisation des néonicotinoïdes sont notamment en cause.

Les oiseaux se nourrissent notamment d’insectes, dont une étude publiée le 18 octobre 2017 par la revue PLoS one ([3]) analyse les données de capture depuis 1989 en Allemagne. Le déclin des populations d’insectes est, lui aussi, massif : il atteint une baisse de 76 %, et 82 % en été, en seulement 27 ans. Les données ont été recueillies au sein de 63 aires protégées allemandes réparties sur tout le territoire du pays. Ces espaces protégés étaient essentiellement des surfaces de taille moyenne, entourées d’espaces agricoles. Le recours accru aux pesticides sur la période apparaît comme un facteur déterminant de ce déclin qui va au-delà de toutes les estimations attendues.

Le journal Le Monde a publié le manifeste signé par plus de 15 000 scientifiques de 184 pays, paru dans la revue BioScience le 13 novembre 2017, face à la dégradation constante et accélérée de l’état de la planète, fondé sur les indicateurs ayant servi de base au Sommet de la Terre à Rio en 1992 il y a déjà 25 ans. La déforestation, qui constitue l’un des principaux vecteurs de l’effondrement de la biodiversité, continue de progresser. Une superficie de forêts équivalente à la surface de l’Afrique du Sud a été perdue entre 1990 et 2015. Selon une récente étude parue dans Sciences advances ([4]) et fondée sur les observations satellitaires, en treize ans, 920 000 km2 de forêts primaires intactes ont été irrémédiablement perdus, victimes de l’exploitation humaine, soit un recul de 7,2 % dans le monde. Ces forêts constituent un stock considérable de CO2 et sont irremplaçables pour la biodiversité. La déforestation s’accélère sur les années récentes et ce sont les cœurs de massifs qui sont très concrètement menacés. Si des mesures ne sont pas prises, les forêts primaires intactes pourraient avoir disparu dans 60 ans, c’est‑à‑dire demain. En France, en 2016, l’artificialisation des sols continue et 55 000 hectares de terres agricoles et d’espaces naturels ont été perdus. Ce sont 590 000 hectares perdus en dix ans.

Pourtant, nos modes de vie évoluent peu et les cris d’alarme lancés par la communauté des scientifiques n’impriment pas suffisamment les consciences.

Jusqu’à quand allons-nous collectivement continuer à compiler les résultats d’études alarmantes ?

Le présent rapport de la mission d’application de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages conduit vos rapporteures à souligner l’urgence à agir. Beaucoup a été fait mais beaucoup reste encore à faire. La mobilisation de toutes les énergies s’impose.

La France occupe une place toute particulière dans le monde au regard de la biodiversité qu’elle abrite. Il en découle une responsabilité elle aussi bien spécifique. En effet, de la zone subarctique (Saint-Pierre-et-Miquelon) à l’Antarctique (Terre Adélie), en passant par les zones tropicales de trois grands océans, les collectivités d’outre-mer recouvrent un patrimoine très diversifié et d’une richesse infiniment plus grande que la France métropolitaine. Ainsi, 80 % de la biodiversité française est outre-mer.

L’élaboration de la loi a démontré le caractère fondamental du portage politique et le danger que les initiatives ne s’éteignent. À cet égard, l’implication déterminante de la secrétaire d’État en charge de la biodiversité, Mme Barbara Pompili, présidente de votre commission aujourd’hui, doit une nouvelle fois être saluée.

Vos rapporteures souhaitent également rappeler l’investissement jamais démenti de la rapporteure de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Mme Geneviève Gaillard, et de son homologue au Sénat, M. Jérôme Bignon, pour faire aboutir ce texte.

Il est impératif de maintenir et renforcer plus que jamais l’attention sur la préservation de la biodiversité, l’adoption de la loi et la publication de ses textes d’application ne pouvant à elles seules assurer la mobilisation de tous.

Vos rapporteures soulignent que la reconquête de la biodiversité et la lutte contre les changements climatiques sont absolument indissociables pour la préservation de l’environnement. Elles se félicitent que, dans le cadre de l’examen pour avis du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n° 911), votre commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ait adopté un amendement tendant à inscrire dans l’article premier de la Constitution que la République assure « la préservation de l’environnement », qui inclut la préservation de la biodiversité.

 

La France est, en matière de protection de la biodiversité, liée par de nombreux engagements internationaux et européens ([5]). Pour ces derniers, les risques de contentieux ne sont pas hypothétiques et la France a, par le passé, déjà été condamnée en manquement par la Cour de Justice de l’Union européenne ([6]). Les risques financiers sont importants et ne doivent pas être mésestimés.

Adoptée dans un contexte où le temps était davantage à la défense des fondamentaux de la protection de la biodiversité qu’à un changement de paradigme, la loi réussit le tour de force d’inscrire de grandes évolutions dans le droit, telles que la réparation du préjudice écologique dans le code civil, le principe de non-régression, la création de l’Agence française pour la biodiversité (AFB), grand opérateur cœur de réseau chargé de porter haut et fort les politiques de protection et de restauration, ou encore la ratification du protocole de Nagoya, etc.

Le présent rapport dessine un état des lieux des principales mesures de la loi et de leur application concrète à ce jour. L’effort réalisé par les services du ministère chargé de l’environnement pour faire paraître la plupart des décrets rapidement doit à cet égard être souligné.

Le rapport formule également des recommandations pour améliorer la mise en œuvre de la loi et progresser concrètement dans la préservation et la protection de la biodiversité.

Mesures d’application encore en attente de publication

Au 1er février 2018, 29 des mesures d’application nécessaires avaient été prises, soit la totalité des 27 textes lui incombant, selon le ministère de la transition écologique et solidaire, ainsi que les deux mesures relevant du ministère de l’économie et des finances.

Certaines mesures d’application manquent encore à ce stade :

– la première est relative à la détermination des conditions de conservation et de mise à disposition des ressources biologiques collectées par les laboratoires chargés de la surveillance microbiologique ainsi que des conditions de partage des avantages liés à l’utilisation des ressources génétiques qui en sont issues (article 42 de la loi, relevant du ministère des solidarités et de la santé) ;

– l’article 45 de la loi habilitait le Gouvernement à prendre des dispositions législatives par voie d’ordonnance, applicables à des ensembles de ressources génétiques auxquels le dispositif général « APA » des articles L. 412-3 et suivants du code de l’environnement n’est pas applicable (les ressources des espèces cultivées et domestiquées et les ressources collectées par les laboratoires pour la prévention et la maîtrise des risques graves pour la santé humaine). La loi donnait jusqu’au 9 février 2018 pour publier ces ordonnances, dont l’élaboration relève respectivement du ministère chargé de l’agriculture et du ministère de la santé. Or, le Gouvernement n’a publié aucune ordonnance dans ce délai : l’habilitation étant devenue caduque, il faudra un nouveau texte législatif pour créer ces dispositifs spécifiques ;

– des arrêtés sont en attente, relatifs à l’habilitation des inspecteurs de l’environnement, des APJ et des OPJ pouvant échanger sous pseudonyme et entrer en contact avec des personnes suspectées de porter atteinte aux espèces protégées (article 130 de la loi ; un arrêté des ministres en charge de l’écologie et de la justice est prévu) ;

– l’article 128 de la loi vise à empêcher que les garanties financières constituées lors de la mise (ou la remise) en activité d’installations polluantes classées ICPE ne soient utilisées pour indemniser les créanciers d’une entreprise en cas de liquidation judiciaire de cette dernière. Il s’agissait de réserver ces garanties aux seules fins pour lesquelles elles ont été créées – dont la remise en état du site après fermeture. La loi renvoie à un décret le soin de fixer les conditions dans lesquelles les sommes versées au titre des garanties financières sont insaisissables et les conditions de leur utilisation en cas d’ouverture d’une procédure collective.

Le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué à vos rapporteures que les travaux relatifs à ce décret n’ont pas encore démarré. Il est prévu de les réaliser dans le cadre d’une refonte plus globale du dispositif de garanties financières. Les discussions en cours devraient être élargies aux exploitants et parties prenantes au deuxième semestre 2018 ;

– la dernière mesure a trait aux conditions posées pour obtenir une autorisation de défrichement (article 167 de la loi, relevant du ministère de l’agriculture et de l’alimentation).

Vos rapporteures soulignent qu’il s’agit de mesures importantes, dont la publication ne saurait être davantage retardée.

 

Recommandation n° 1

Procéder à la publication rapide des mesures dapplication en attente pour les articles 42, 128, 130 et 167 de la loi.


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   Recommandations formulées par vos rapporteures

– n° 1 : Procéder à la publication rapide des mesures d’application en attente pour les articles 42, 128, 130 et 167 de la loi.

Préjudice écologique :

– n° 2 : La qualité des débats dépendant notamment des éléments de preuve scientifique apportés, il conviendra d’attacher une importance particulière à la désignation des experts judiciaires par le juge, le cas échéant.

– n° 3 : Renforcer la formation initiale et continue des magistrats en droit de l’environnement dont les sources sont nombreuses, ainsi que leur familiarisation avec les enjeux environnementaux, de santé publique et les questions scientifiques liées à la réparation d’un préjudice écologique.

Inventaire du patrimoine naturel :

– n° 4 : Permettre une formation rapide des maîtres d’ouvrage et de leurs prestataires dans la standardisation et la documentation de leurs données, aux fins de versement à l’inventaire du patrimoine naturel, et encadrer précisément la méthodologie du versement de ces données.

Recherche associée en mer :

– n° 5 : Accélérer la mise en place d’une ou des bases de données nécessaires à la mise en commun et à l’exploitation des informations recueillies dans le cadre des études d’impact et des recherches associées aux activités maritimes soumises à autorisation.

– n° 6 : Associer systématiquement un interlocuteur scientifique public à l’instruction des projets d’activités en mer pour l’évaluation des protocoles suivis par leurs études d’impact ainsi que pour la définition des recherches à associer et des indicateurs.

Police de l’eau et de la nature :

– n° 7 : Relancer rapidement le processus de mutualisation des services de la police de l’eau et de la nature, dans le cadre d’une fusion de l’ONCFS avec l’AFB, selon la logique initiale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Compte tenu d’un cadre budgétaire très contraint, l’optimisation des actions menées en matière de police et la création de synergies s’imposent.

– n° 8 : Veiller au maintien du caractère scientifique des activités d’études et de connaissance en matière d’espèces chassables.

Agence française pour la biodiversité :

– n° 9 : Les moyens financiers et humains de l’AFB doivent être impérativement augmentés dès 2019, le niveau actuel ne permettant pas même d’espérer que l’agence puisse assumer l’ensemble de ses missions.

– n° 10 : Le prochain contrat d’objectifs et de moyens devra veiller à fixer des priorités et des étapes pour une montée en charge effective de l’agence, en particulier s’agissant de ses nouvelles missions.

– n° 11 : Résoudre l’inadéquation entre les moyens humains et les missions de l’AFB, notamment par la priorisation de certaines missions et par le renforcement de la formation des personnels aux nouvelles missions.

– n° 12 : Inciter les acteurs à agir ensemble, y compris en l’absence d’agence régionale pour la biodiversité, accélérer la mise en œuvre des agences en cours de préfiguration et veiller à ce que les travaux en matière de gouvernance au niveau régional ne constituent pas un frein au déploiement d’actions concrètes.

Agences de l’eau :

– n° 13 : Recentrer les aides des agences de l’eau au cœur de leur efficacité et optimiser les subventions accordées, certaines des interventions actuelles ayant vocation à être revues à la baisse.

– n° 14 : Réorienter la fiscalité affectée aux agences de l’eau en appliquant plus directement le principe pollueur-payeur s’agissant des redevances pour prélèvements sur la ressource en eau et de la redevance pour pollution d’origine domestique.

– n° 15 : Poursuivre les réflexions sur l’instauration d’une redevance pour atteintes à la biodiversité terrestre, affectée aux agences de l’eau, conformément aux dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

– n° 16 : Relever le plafond des recettes des agences de l’eau à 2,3 milliards d’euros.

Renforcement de la planification des espaces maritimes :

– n° 17 : Veiller à ce que la suppression de l’exigence de prise en compte des objectifs des documents stratégiques de façade et de bassin n’aboutisse pas à abaisser la protection de l’environnement marin et à ce que l’ordonnance prévue par l’article 13 du projet de loi ELAN soit conforme au principe de non-régression.

– n° 18 : Mieux prendre en compte les interactions entre la terre et la mer dans l’élaboration des documents stratégiques et de planification aussi bien terrestres que marins, ainsi que les interactions avec les façades maritimes des autres États membres.

Et renforcer la cohérence entre les préconisations retenues pour les différentes façades maritimes françaises.

– n° 19 : Identifier et recenser les « communautés d’habitants » au sens de la loi, détentrices de connaissances traditionnelles associées à l’utilisation de ressources génétiques, et créer pour chaque communauté la « personne morale de droit public » prévue par la loi, pour permettre à ces communautés de faire-valoir leurs droits au partage des avantages et ainsi préserver ce patrimoine de connaissances, particulièrement en outre-mer.

Accès aux ressources génétiques et partages des avantages (APA) :

– n° 20 : Publier rapidement les autres textes réglementaires d’application manquants, en améliorant le travail interministériel et en renforçant le dispositif administratif pour le rendre plus rapidement opérationnel.

– n° 21 : Présenter un véhicule législatif permettant de renouveler l’habilitation qui était prévue à l’article 45 et qui est caduque, ou introduisant directement dans la loi les dispositions indispensables à la création de la collection nationale de ressources biologiques d’intérêt pour la santé publique.

– n° 22 : Poursuivre et renforcer les travaux des ministères concernés en direction de tous les acteurs scientifiques et économiques concernés par l’APA, pour qu’une « doctrine » d’interprétation et d’application claire, précise et pédagogique permette à ceux-ci de comprendre parfaitement le champ d’application et les conséquences de la loi sur leurs activités.

Produits phytopharmaceutiques :

– n° 23 : Tirer très rapidement les enseignements des travaux de l’ANSES pour enclencher concrètement la sortie de notre agriculture du recours aux néonicotinoïdes.

Limiter les dérogations autorisées jusqu’au 1er juillet 2020 aux seules situations culturales ne disposant pas de solutions de substitution opérationnelles rapidement accessibles. Et prévoir une révision de ces dérogations au bout d’un an à compter de la publication de la liste réglementaire.

Renforcer les moyens de la recherche des solutions de substitution aux néonicotinoïdes, ainsi qu’aux autres produits phytopharmaceutiques.

– n° 24 : Veiller à la mise en œuvre effective et rapide de l’interdiction des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives présentant des modes d’action identiques à celles de la famille des néonicotinoïdes (si elle est confirmée à l’issue de la navette parlementaire).

– n° 25 : Renforcer les exigences de l’arrêté du 4 mai 2017 en prenant en compte les établissements scolaires, les hôpitaux et autres lieux accueillant des publics particulièrement sensibles pour délimiter les zones non traitées (ZNT).

– n° 26 : Accélérer la transition agro-écologique, dont les méthodes culturales représentent les premières solutions de substitution à l’usage des néonicotinoïdes, et des produits phytopharmaceutiques en général, et les plus durables car elles s’appuient précisément sur la richesse environnementale, de la flore, de la faune et des paysages, pour prévenir et gérer les agressions.

– n° 27 : Engager activement la sortie de l’utilisation des molécules les plus toxiques, dont le glyphosate, en commençant par les interdire à échéance de trois ans dans toutes les situations culturales disposant de solutions de substitution raisonnablement accessibles.

Protection des espèces :

– n° 28 : Accélérer la mise en œuvre concrète des plans nationaux d’actions opérationnels pour les espèces en danger critique ou en danger de la liste rouge élaborée par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

– n° 29 : Prendre en compte les « nouveaux animaux de compagnie » (NAC) dans l’établissement des listes des espèces exotiques envahissantes (EEE) de niveau 2.

Compensation des atteintes à la biodiversité :

– n° 30 : Assurer, conformément aux dispositions de la loi, un niveau de financement crédible des mesures de compensation et diffuser largement auprès des maîtres d’ouvrage des informations fiables à travers des référentiels de coûts réels à anticiper.

– n° 31 : Poursuivre et accélérer la diffusion systématique des guides méthodologiques de mise en œuvre de la séquence « Éviter, réduire, compenser ».

– n° 32 : Renforcer le niveau d’exigence des services instructeurs dans l’étude des dossiers en matière d’évitement, de réduction et, en dernier ressort, de compensation des atteintes à la biodiversité.

– n° 33 : Permettre, si besoin par un système d’agrément, une véritable spécialisation des bureaux d’études en matière de compensation pour garantir la qualité des études d’impact produites.

– n° 34 : Développer l’idée de paiement pour services environnementaux ou écosystémiques au profit des exploitants agricoles s’engageant dans des démarches de compensation (haies, alignements d’arbres, prairies), dans la droite ligne du principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, nouvellement défini comme un principe fondateur à l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

– n° 35 : Affecter des effectifs suffisants aux services en charge de l’instruction des dossiers et du suivi de la compensation.

– n° 36 : Développer fortement la formation initiale et continue sur le principe éviter, réduire, compenser auprès des agents de l’État chargés de la maîtrise d’ouvrage, de l’instruction des demandes ou du contrôle de l’application des mesures de compensation.

– n° 37 : Généraliser les comités de suivi des mesures de compensation.

– n° 38 : Accélérer la communication et la diffusion des connaissances sur les obligations réelles environnementales, qui constituent un outil innovant pouvant être au service de la compensation écologique, en particulier auprès du Conseil supérieur du notariat.

Déforestation importée :

– n° 39 : Veiller à ce que la Stratégie contre la déforestation importée, qui va être présentée prochainement par le Gouvernement, utilise tous les leviers possibles au niveau national pour lutter contre la déforestation importée, et affirme une position claire de la France dans les travaux européens et internationaux.

Artificialisation des sols :

– n° 40 : Améliorer le suivi de l’article 86 et veiller à diffuser largement l’information relative à l’utilisation des toitures des nouveaux bâtiments soumis à autorisation d’exploitation commerciale et à la perméabilisation des places de stationnement.

– n° 41 : Étendre l’obligation de perméabilisation des places de stationnement à toute nouvelle construction, qu’elle soit sous maîtrise d’ouvrage publique ou privée.

Défrichement :

– n° 42 : Accélérer la publication du décret d’application de l’article 167 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, relatif à l’exonération de l’obligation de compensation pour certaines opérations d’ouverture de milieux forestiers réalisées en faveur du patrimoine naturel dans des espaces protégés.

Protection de la biodiversité marine et encadrement des activités en mer :

– n° 43 : Associer l’Agence française de la biodiversité à l’identification, la mise en place, la gestion et l’évaluation des zones de conservation halieutiques.

– n° 44 : Confirmer l’affectation à l’AFB des redevances sur les activités en ZEE et sur le plateau continental.

– n° 45 : Permettre une dérogation systématique à l’obligation de démanteler les installations sur le plateau continental ou en zone économique exclusive pour permettre de contribuer à la reconstitution ou l’enrichissement de la biodiversité.

– n° 46 : Évaluer périodiquement l’adéquation des périmètres des aires marines protégées avec leurs objectifs de préservation et de restauration.

– n° 47 : Étudier la légitimité d’une adaptation de la réglementation relative à la gestion des eaux de ballast eu égard aux pratiques de pêche des professionnels français.

– n° 48 : Élargir et accélérer l’interdiction des produits plastiques à usage unique.

Dans l’attente de leur disparition, créer une redevance sur ces produits pour financer des campagnes de ramassage dans les eaux sous juridiction française.

– n° 49 : Augmenter les moyens humains et financiers consacrés au contrôle et à la protection des milieux marins.

 

 


  1  

   PREMIÈRE PARTIE : DE GRANDS PRINCIPES INSCRITS DANS
LE DROIT POUR UNE PROTECTION DE LENVIRONNEMENT
PLUS EFFECTIVE

I.   LES GRANDS PRINCIPEs complétant LARTICLE L. 110-1 du CODE DE L’ENVIRONNEMENT PRODUISENT, POUR CERTAINS, DÉJÀ LEURS EFFETS

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a nettement enrichi les définitions juridiques et rénové des principes directeurs du droit de l’environnement.

Le patrimoine commun de la nation a été enrichi de la notion d’« êtres vivants » et de « biodiversité » au lieu d’« espèces animales et végétales », de la mention des paysages « diurnes et nocturnes » ([7]), et la référence aux milieux « terrestres et marins » a été insérée. Il a été ajouté que les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage, précise le texte, la place de cette phrase si en amont dans le code de l’environnement ayant été très débattue.

La définition de la biodiversité a été inscrite dans le code de l’environnement, selon les termes de la Convention sur la diversité biologique de 1992 et du protocole de Nagoya de 2010 : « On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants. »

Leur protection est d’intérêt général et concourt à l’objectif de développement durable. Plusieurs principes directeurs sont renforcés ou ajoutés, dont les impacts concrets seront probablement différenciés :

– le principe daction préventive est réaffirmé par l’introduction du triptyque « éviter, réduire, compenser les atteintes à la biodiversité » : « Le principe daction préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à lenvironnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique déviter les atteintes à la biodiversité et aux services quelle fournit ; à défaut, den réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui nont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ». Ainsi, la compensation des atteintes n’est à rechercher qu’en dernier ressort, lorsque les atteintes n’ont pu être ni évitées ni réduites. Ce principe doit viser « une absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité ». Cette redéfinition s’articule avec un ensemble d’autres articles de la loi ([8]) ;

– le principe de solidarité écologique « qui appelle à prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence notable sur lenvironnement des territoires concernés, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ». La solidarité est notamment entendue au sens territorial, le concept de solidarité écologique relevant à l’origine des parcs nationaux avec la solidarité existant entre les espaces exceptionnels du cœur de parc et l’aire d’adhésion alentour. La solidarité écologique figure également dans la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 ;

– le principe de lutilisation durable, « selon lequel la pratique des usages peut être un instrument qui contribue à la biodiversité » ;

– le principe de complémentarité « entre lenvironnement, lagriculture, laquaculture et la gestion durable des forêts, selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses dune biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs dinteractions écosystémiques garantissant, dune part, la préservation des continuités écologiques et, dautre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques dun écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité » ;

– le principe de non-régression, « selon lequel la protection de lenvironnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à lenvironnement, ne peut faire lobjet que dune amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »

Le principe de non-régression est reconnu par le droit international mais sa portée peut être variable. Il vise le maintien et l’absence de retour en arrière des politiques de protection de l’environnement. La conférence Rio+20 a notamment intégré cette notion de non-régression par rapport aux engagements de la conférence de Rio de 1992. Plusieurs pays de droit anglo-saxon reconnaissent également cette notion (par la référence au « standstill »).

Le principe de non-régression a sans doute été parmi les plus débattus. Il a été adopté par la voie d’un amendement parlementaire présenté par la rapporteure du texte à l’Assemblée nationale, Mme Geneviève Gaillard. Le Conseil d’État a, dans une décision récente, précisé ses contours.

Dans sa décision du 4 août 2016 n° 2016-737 DC relative à la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, le Conseil constitutionnel avait jugé que « les dispositions contestées énoncent un principe damélioration constante de la protection de lenvironnement, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. Ce principe simpose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire. »

Dans sa décision n° 404391 du 8 décembre 2017, le Conseil d’État a censuré le décret n° 2016-110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes, car celui-ci exonérait de toute évaluation environnementale des projets qui étaient antérieurement soumis à obligation d’évaluation environnementale au cas par cas. Cela n’aurait été possible, indique le Conseil d’État, que si les projets n’étaient pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Tel n’était pas le cas ([9]). Le principe de non-régression voit sa portée normative confirmée, tout comme le fait qu’il ne condamne pas à l’immobilisme. La possibilité de passer d’une évaluation environnementale systématique à une évaluation au cas par cas a également été rappelée.

Ainsi, alors même que ses détracteurs le jugeaient soit inapplicable, soit totalement entravant, le Conseil d’État a considéré que le principe de non-régression n’était ni l’un, ni l’autre.

Vos rapporteures se félicitent que, dans le cadre de l’examen pour avis du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n° 911), votre commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ait adopté un amendement tendant à inscrire le principe de non-régression dans la Charte de l'environnement.

S’agissant du principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts, vos rapporteures estiment nécessaire de porter un effort particulier pour développer les paiements pour services environnementaux. Le Parlement européen l’avait souligné en 2016, lors de l'examen, à mi-parcours, de la stratégie de l'Union européenne en faveur de la biodiversité ([10]). Ce dernier « invite les États membres à mieux utiliser les instruments existants de la PAC [politique agricole commune] et de la politique de cohésion pour soutenir les agriculteurs et les sylviculteurs dans la réalisation des objectifs de l'Union en matière de biodiversité » ([11]). Il « insiste pour que la Commission et les États membres veillent à ce que les ressources financières au titre de la PAC soient réaffectées afin de subventionner des pratiques agricoles durables et le maintien de la biodiversité » ([12]) et « encourage les États membres à garantir, par des initiatives pour l'aménagement du territoire, une utilisation réfléchie de l'espace et une protection adéquate du réseau Natura 2000 » ([13]). L’objectif n’est pas de développer une marchandisation de la nature mais de mieux rémunérer les prestations fournies par les exploitants agricoles qui s’engagent dans des démarches favorables à la conservation de la biodiversité.

Pollutions lumineuses, l’État français a été condamné

Le 28 mars 2018, dans sa décision n° 40897, le Conseil d’État a condamné l’État pour son inaction en matière de lutte contre les pollutions lumineuses, malgré les dispositions des articles L. 583-1 et L. 583-2 du code de l’environnement relatives à la prévention des nuisances lumineuses. Connue de longue date, la pollution de source lumineuse a des répercussions importantes sur l’environnement, et notamment sur la santé de la faune et de la flore. Elle a fait toutefois une entrée très récente dans le code de l’environnement avec la loi dite « Grenelle II » (n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement) puis la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Les espèces nocturnes sont très touchées (chauve-souris, papillons) et l’action des pollinisateurs de nuit est affectée, les éclairages artificiels représentant, soit un leurre, soit un mur rompant les continuités écologiques. Les trames noires sont en cours de développement dans plusieurs villes ou espaces protégés (parc national des Pyrénées). À titre illustratif, les associations de protection de l’environnement entendues à La Réunion ont souligné la catastrophe que représente cette pollution pour les pétrel de Barau, oiseaux vivant en haute mer en dehors des périodes de reproduction, les jeunes devant repartir vers la mer et se guider à travers les reflets de la lune sur l’eau, qui viennent s’écraser en masse dans les villes, attirés par les lumières (stades, éclairages publicitaires, industries et particuliers, etc.). Les tortues de mer peuvent également être détournées de l’océan dont les reflets doivent les attirer, à cause des lumières des villes, et se perdre en s’enfonçant dans les terres, à l’exact opposé de leur destination.

II.   LE RÉGIME DE RÉPARATION DU PRÉJUDICE ÉCOLOGIQUE EST UNE GRANDE AVANCÉE

L’inscription du régime de la réparation du préjudice écologique dans le code civil a été introduite par la voie d’un amendement porté par le sénateur M. Bruno Retailleau. Le dispositif proposé a ensuite été profondément remanié à l’Assemblée nationale.

Le régime de réparation du préjudice écologique fait suite à la jurisprudence dite « Erika », par laquelle la Cour de cassation, dans son arrêt du 25 septembre 2012 ([14]), avait admis la réparation du préjudice écologique ([15]) causé par le naufrage du navire en 1999. De nombreux travaux ultérieurs ont été menés ([16]). La réparation du préjudice écologique est la traduction du principe pollueur-payeur.

Le droit ne connaît en principe que la responsabilité visant à punir (pénale, disciplinaire) et celle visant à réparer un dommage (civile, administrative). Le code civil ne reconnaissait que les atteintes aux personnes et aux biens.

Il convient de souligner la portée symbolique forte de l’inscription de la réparation du préjudice écologique dans le code civil. Ce dernier comporte un nouveau chapitre intitulé « La réparation du préjudice écologique », comprenant les articles 1246 à 1252.

L’article 1246 pose le principe que « toute personne responsable dun préjudice écologique est tenue de le réparer. » Le préjudice écologique réparable est défini comme celui « consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par lhomme de lenvironnement » (article 1247). Sont ainsi visés les dommages subis par la nature elle-même. La définition retenue ([17]) est différente de celle de la jurisprudence de la Cour de cassation et vise à bien distinguer le préjudice écologique des préjudices personnels.

Le droit d’agir en justice en vue de la réparation du préjudice écologique, défini à l’article 1248, est ouvert très largement, selon la volonté du législateur, qui fait le choix de mentionner certains des titulaires de l’action. Ainsi, l’action est ouverte à « toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que lÉtat, lAgence française pour la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date dintroduction de linstance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de lenvironnement. » Les risques de multiplication des procédures pour un même préjudice écologique seront écartés par les dispositions du code de procédure civile permettant notamment de réunir des procédures ayant un lien suffisant entre elles ou interdisant que deux juridictions ne soient saisies du même litige.

Le principe de la réparation par priorité en nature est posé à l’article 1249. En cas d’impossibilité ou d’insuffisance des mesures de réparation, « le juge condamne le responsable à verser des dommages et intérêts, affectés à la réparation de lenvironnement, au demandeur ou, si celui-ci ne peut prendre les mesures utiles à cette fin, à lÉtat. » Les dommages et intérêts doivent constituer l’exception à la réparation. Lorsqu’ils sont attribués, ils doivent être fléchés vers la réparation de l’environnement, entre les mains du demandeur ou de l’État, si le demandeur ne peut assumer de prendre les mesures de réparation (qui peuvent présenter une ampleur ou une complexité trop grande pour un seul acteur).

Le juge peut prononcer une astreinte. En outre, indépendamment de la réparation du préjudice écologique, le juge peut prescrire les mesures raisonnables propres à prévenir ou faire cesser le dommage.

Une articulation avec le régime de la responsabilité environnementale (prévention et réparation de certains dommages causés à lenvironnement), découlant des articles L. 160-1 et suivants du code de l’environnement, est prévue. Ce régime, moins ambitieux, est issu du droit européen ([18]). Il est applicable aux seuls dommages graves causés aux espèces et aux habitats protégés par le droit européen, qui affecteraient les eaux ou les sols. Il s’agit d’un régime de police administrative qui n’a jamais été appliqué à ce jour. Il s’appuie également sur une réparation en nature.

L’évaluation du préjudice doit ainsi tenir compte, le cas échéant, des mesures de réparation déjà intervenues, notamment dans le cadre de la mise en œuvre du titre VI du livre Ier du code de l’environnement, et réciproquement.

Le délai de prescription est fixé à dix ans à compter du jour où le titulaire de l’action a connu (ou aurait dû connaître) la manifestation du préjudice écologique (article 2226-1 du code civil). Le régime de réparation peut s’appliquer à des préjudices antérieurs à la publication de la loi, mais pas à des procédures en cours.

Il convient de souligner l’avancée que constitue ce nouveau régime de réparation, inscrit au sein du code civil, ainsi que son caractère équilibré.

Par ailleurs, on peut également rappeler que la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a créé une procédure nouvelle daction de groupe en matière environnementale s’agissant des préjudices matériels et corporels subis par des personnes (nouvel article L. 142‑3‑1 du code de l’environnement). Ainsi, « lorsque plusieurs personnes placées dans une situation similaire subissent des préjudices résultant dun dommage dans [certains domaines], causé par une même personne, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée devant une juridiction civile ou administrative. »

Interrogé par vos rapporteures, le ministère de la transition écologique et solidaire indique que les travaux menés sur le préjudice écologique suite à l’entrée en vigueur de la loi prennent la forme de réflexions ([19]) relatives aux modalités de son application et portent notamment sur :

– la prise en compte par le juge administratif de ce préjudice dans le cas d’un dommage causé par une personne publique ;

– les modalités d’évaluation du préjudice et de sa réparation en nature ;

– le choix des experts compétents : il a à cet égard été souligné l’importance de désigner des collèges d’experts (plusieurs structures sont susceptibles de disposer des compétences requises : experts de l’AFB, bureaux d’études spécialisés dans la démarche « éviter, réduire, compenser », associations environnementales) ([20]) ;

– une meilleure formation des magistrats sur ces questions précises, tant au cours de la formation initiale que lors de la formation continue.

Interrogée par vos rapporteures, la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la Justice a indiqué qu’il n’existe certes pas de juridiction spécialisée en matière environnementale, mais que « la spécialisation des magistrats est mise en œuvre, autant que possible, au sein même des juridictions, ainsi que le préconisait le rapport dYves Jégouzo. » Elle indique également que « la qualité du débat dépendra […] de la pertinence scientifique des éléments de preuves rapportés aux débats. »

La direction des affaires civiles et du sceau n’a pas eu connaissance d’une mise en œuvre d’action en réparation du préjudice écologique, car les statistiques dont elle dispose ont introduit très récemment les nouvelles dispositions dans la nomenclature des actions répertoriées par le greffe. « En dehors de cette nomenclature des actions, il ny a pas doutil permettant didentifier les actions en cours devant les juridictions de première instance suivant leurs fondements. »

Compte tenu de son caractère récent et de son encadrement (nécessité d’une atteinte non négligeable), il n’apparaîtrait pas surprenant que le préjudice écologique n’ait pas encore donné lieu à des procédures à ce stade.

Par ailleurs, en l’absence de retour des juridictions sur des difficultés éventuelles d’application, la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) juge prématuré d’indiquer si une circulaire doit être publiée.

Recommandation 2

La qualité des débats dépendant notamment des éléments de preuve scientifiques apportés, il conviendra dattacher une importance particulière à la désignation des experts judiciaires par le juge, le cas échéant.

 

Recommandation 3

Renforcer la formation initiale et continue des magistrats en droit de lenvironnement dont les sources sont nombreuses, ainsi que leur familiarisation avec les enjeux environnementaux, de santé publique et les questions scientifiques liées à la réparation dun préjudice écologique.

III.   UN OBJECTIF TRÈS CLAIR DE DÉVELOPPEMENT ET DE DIFFUSION DES CONNAISSANCES

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages comporte plusieurs mesures importantes pour développer les connaissances de la biodiversité et mettre en réseau le savoir en diffusant aussi largement que possible les données.

A.   LACQUISITION ET LE PARTAGE DES CONNAISSANCES DOIVENT ENCORE PROGRESSER

L’AFB a une mission de développement des connaissances en lien avec le monde scientifique. Elle assure la mise en place et l’animation des systèmes d’information sur la biodiversité, l’eau, les milieux aquatiques, leurs usages et les services publics de l’eau et de l’assainissement.

En matière de biodiversité, le Système d’information sur la nature et les paysages (SINP) ([21]) vise à structurer les connaissances sur la biodiversité et les paysages et mettre à disposition les connaissances aux niveaux local, régional et national, ainsi qu’à faciliter leur mobilisation. Il renvoie notamment, au niveau national, à l’inventaire du patrimoine naturel (40 millions de données et 150 000 visites par mois). Ce système d’information est un dispositif partenarial et collaboratif, qui doit être complété par un futur système d’information sur la biodiversité, dont l’AFB a la responsabilité.

En matière d’eau, 50 millions de données sur l’eau, les milieux aquatiques et les services publics d’eau et d’assainissement sont collectées dans le système d’information sur l’eau ([22]).

1.   L’inventaire du patrimoine naturel

L’AFB a repris une partie des activités de mise en œuvre des politiques de connaissance et de conservation de la biodiversité qui relevaient du Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) ([23]). Ce dernier conserve, outre la responsabilité scientifique de linventaire national du patrimoine naturel, la validation des processus de contrôle de données et des protocoles d’acquisition, le maintien de l’infrastructure informatique permettant la diffusion des données et le rôle d’autorité scientifique au sein des réseaux d’expertise. Afin d’assurer cette mission partagée de connaissance de la biodiversité, l’AFB, le MNHN et le CNRS ont mis en place une unité mixte de service (UMS) dédiée au patrimoine naturel « PatriNat », « centre de service et de données sur la nature », comprenant 105 agents. L’objectif de cette unité mixte est, comme le souligne M. Bruno David, président du MNHN, auditionné par vos rapporteures, de « combiner la force opérationnelle de lAFB et son ancrage territorial, la référence en sciences naturelles quest le MNHN […] et lexcellence " recherche " du CNRS dans le domaine de la nature. »

Lancé en 2003, l’inventaire national du patrimoine naturel (INPN) ([24]) gère les données naturalistes transmises par l’ensemble des partenaires (scientifiques, collectivités territoriales, naturalistes, associations de protection de l’environnement). Il comporte aujourd’hui plus de 40 millions de données et 150 000 visites par mois, et permet à chacun de consulter des informations sur la nature.

Le portail de diffusion assure la mise à disposition de données consolidées sur les espèces, les milieux, le patrimoine géologique et les espaces naturels (Natura 2000 notamment). L’inventaire valorise aussi les données collectées en alimentant l’Observatoire national de la biodiversité et les rapportages au niveau européen des engagements de la France par divers indicateurs (directive dite « Habitats », directive dite « Oiseaux » et aires protégées en particulier).

L’acquisition de données dans l’inventaire a été rénovée par l’article 7 de la loi, en application duquel les maîtres d’ouvrage publics et privés doivent y contribuer par le versement des données brutes acquises à loccasion des études dévaluation préalables ou de suivi des impacts, les données brutes de cet inventaire étant ensuite mises à la libre disposition du public et librement réutilisables. Il s’agit d’une véritable opportunité pour accroître les données disponibles dans un format standardisé et cela ouvre de grandes possibilités (le suivi lié aux installations éoliennes fait par exemple défaut à ce jour). Le MNHN souligne toutefois la nécessité d’accompagner les maîtres d’ouvrage et leurs prestataires dans la standardisation et la documentation de leurs données. Un encadrement des protocoles et efforts d’échantillonnages est nécessaire. Le MNHN recommande enfin de définir ex ante des critères de « réussite » et d’en assurer un suivi à court, moyen et long terme.

Les modalités de saisie ou de versement des données ont été fixées par décret, pris après une concertation avec les organisations représentatives des maîtres d’ouvrage, des bureaux d’études concernés et des associations contribuant ou susceptibles de contribuer à l’inventaire du patrimoine naturel. Le décret n° 2016-1619 relatif aux modalités de contribution obligatoire à linventaire du patrimoine naturel et modifiant le code de lenvironnement est paru le 29 novembre 2016.

La saisie ou le versement de données s’effectue au moyen d’une application informatique mise gratuitement à la disposition des maîtres d’ouvrage par l’État. L’objectif était d’assurer une compatibilité avec le système d’information sur la nature et les paysages. Le téléservice a été récemment créé par le ministère de la transition écologique et solidaire (arrêté du 17 mai 2018 portant création d’un traitement de données à caractère personnel relatif au versement ou à la saisie de données brutes de biodiversité dénommé « dépôt légal de données de biodiversité »). L’arrêté précise l’accès au téléservice ainsi que les données à caractère personnel enregistrées pour le traitement des données et définit les mesures applicables en vue de leur protection.

La mise à disposition des données recueillies est effectuée sur le site du Muséum national d’histoire naturelle.

Conformément à la loi, le décret précise les conditions dans lesquelles la diffusion des données peut être restreinte pour des motifs de protection de l’environnement. La restriction doit alors consister en une diffusion à une échelle ne permettant pas la localisation précise des spécimens recensés (protection nécessaire vis-à-vis du braconnage, en particulier).

Recommandation n° 4

Permettre une formation rapide des maîtres douvrage et de leurs prestataires dans la standardisation et la documentation de leurs données, aux fins de versement à linventaire du patrimoine naturel, et encadrer précisément la méthodologie du versement de ces données.

En complément de l’inventaire du patrimoine naturel, les collectivités territoriales, les associations ayant pour objet l’étude ou la protection de la nature et leurs fédérations, les associations naturalistes et les fédérations de chasseurs et de pêcheurs peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d’inventaires locaux ou territoriaux ou d’atlas de la biodiversité, ayant notamment pour objet de réunir les connaissances nécessaires à l’élaboration du schéma régional de cohérence écologique. L’AFB a lancé dès 2017 un appel à projets dans le cadre d’un programme d’atlas de la biodiversité communale pour favoriser la connaissance et l’action au niveau local. Le MNHN souligne que les aspects méthodologiques de ces inventaires devraient être renforcés pour que ces données soient mieux exploitées.

Enfin, il convient de souligner que l’AFB doit assurer la coordination et l’animation du système d’information sur le milieu marin, qui répondrait notamment aux obligations de l’État dans le cadre de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ».

2.   Protéger contre l’accaparement du vivant

À ce stade du rapport, plusieurs mesures importantes tendant à protéger contre « l’accaparement » du vivant peuvent être rappelées :

– vos rapporteures décriront précisément dans la suite du rapport (en troisième partie) le dispositif des articles 37 à 46 de la loi du 8 août 2016 permettant à la France de mettre en application sur son territoire le Protocole de Nagoya à la Convention sur la diversité biologique (CDB), en créant dans le droit français une réglementation de l’accès aux ressources génétiques, de l’accès aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources et du partage des avantages découlant de leur utilisation (APA) ;

– la loi pour la reconquête de la biodiversité a également posé des limites à la brevetabilité du vivant, qui peuvent être rappelées. Elles ont notamment porté leurs fruits dans le cadre des négociations au sein de l’Office européen des brevets (OEB), dont la jurisprudence de la Grande chambre des recours était contestée.

L’article 9 de la loi a complété l’article L. 611-19 du code de la propriété intellectuelle pour poser le principe selon lequel les produits végétaux ou animaux issus de procédés biologiques (croisements et sélections) ne sont pas brevetables. Avant l’entrée en vigueur de la loi, n’étaient pas brevetables : les races animales, les variétés végétales, les procédés essentiellement biologiques et les procédés de modification de l’identité génétique des animaux de nature à provoquer chez eux des souffrances inutiles. La loi a complété l’article par la disposition suivante :

« Les produits [c’est-à-dire les animaux et végétaux] exclusivement obtenus par des procédés essentiellement biologiques […], y compris les éléments qui constituent ces produits [feuille, tige par exemple] et les informations génétiques quils contiennent ».

Cet ajout empêche la brevetabilité de végétaux qu’une personne aurait, par exemple, pu obtenir par croisement et qui présenteraient des propriétés identiques à ceux issus d’une découverte faite par un laboratoire ou un semencier ayant déposé un brevet. Le brevet ne couvrira pas le produit identique obtenu par procédé biologique. Cet article ne concernant que les brevets français délivrés par l’Institut national de la propriété industrielle (INPI), il avait une portée limitée.

Avec cette mesure, la France a rejoint les deux autres États membres ayant explicitement posé cette interdiction (Pays-Bas et Allemagne).

Il est important de souligner que, par la suite, un avis de la Commission européenne ([25]) du 8 novembre 2016 a rappelé l’intention du législateur européen dans l’adoption de la directive européenne relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, qui était bien d’assurer la non-brevetabilité des végétaux et animaux obtenus par procédés essentiellement biologiques. Elle a donc remis en cause la jurisprudence de la Grande chambre de recours de l’Office européen des brevets ([26]). Le 29 juin 2017, le conseil d’administration de l’Office européen des brevets a modifié les dispositions juridiques d’exécution applicables pour exclure explicitement, comme l’avait fait la loi française quelques mois auparavant, de la brevetabilité les végétaux et animaux obtenus exclusivement par un procédé essentiellement biologique. Cette évolution était très attendue. Auditionné par vos rapporteures, M. Romain Soubeyran, directeur de l’Institut national de la propriété intellectuelle (INPI) a souligné le rôle joué par la France dans les travaux avec l’OEB.

L’article 10 de la loi n’apporte, pour sa part, pas de modification majeure au droit existant pour un brevet français ou européen en France. Il vise à limiter un peu plus explicitement la portée d’un brevet qui porte sur une matière biologique en excluant que ce brevet protège une matière biologique dotée des mêmes propriétés et obtenue indépendamment de la matière biologique brevetée. Il n’apporte pas le même éclaircissement sur les brevets portant sur une information génétique.

L’article 11 de la loi vise à élargir les possibilités déchanges de semences à destination des jardiniers amateurs. Il a été partiellement censuré par le Conseil constitutionnel. L’article prévoit que les dispositions législatives du code rural et de la pêche maritime en vigueur pour les cessions et transferts de semences ou de plants avec des finalités commerciales ne sont plus applicables pour certaines cessions de semences ou de plants à plusieurs conditions : le transfert est réalisé à titre gratuit ; les variétés appartiennent au domaine public (450 variétés) ; les utilisateurs finaux sont des non-professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété. L’article initial de la loi incluait également les cessions réalisées à titre onéreux par des associations sous le régime de la loi de 1901, mais le Conseil constitutionnel a jugé que ces dernières n’étaient pas dans une situation particulière par rapport aux autres revendeurs potentiels qui aurait justifié cette différenciation par rapport au droit commun. Il a donc rejeté l’application de la dérogation aux cessions à titre onéreux réalisées par des associations.

Un amendement présenté par la Présidente de votre commission, Mme Barbara Pompili, a récemment été adopté sur le projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable, afin d’étendre les possibilités de dérogation aux cessions et transferts à titre onéreux, en première lecture à l’Assemblée nationale.

S’agissant de l’application de l’article 11, il convient de relever une difficulté concrète car celui-ci a maintenu l’application des règles sanitaires relatives à la sélection et à la production. Il apparaît que de telles règles ne peuvent être que très difficilement appliquées pour les cessions de semences et de plants visées par l’article.

Enfin, vos rapporteures soulignent également l’intérêt de l’article 12 de la loi qui a étendu les possibilités déchanges, entre agriculteurs, de semences n’appartenant pas à une variété protégée par un certificat d’obtention végétale.

3.   La systématisation de la recherche en mer

Une expertise collective récemment menée par l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) et le CNRS sur l’impact environnemental de leurs recherches sur le milieu marin a montré que de nombreuses connaissances scientifiques fondamentales restaient à acquérir sur la biodiversité et les écosystèmes marins, notamment s’agissant des grands fonds (modes d’établissement et de maintien des communautés, inventaires de diversité, échanges entre les eaux de fond et le reste de l’océan, etc.).

Certes, la recherche publique sur la biodiversité marine n’a pas attendu l’adoption de la loi du 8 août 2016. L’IFREMER était déjà lié par convention à l’Agence des aires marines protégées. Cette collaboration a été reconduite avec l’Agence française de la biodiversité, qui subventionne l’institut ainsi que d’autres organismes publics de la recherche française (le CNRS, le MNHN, l’Observatoire Pelagis, etc.) pour plusieurs activités d’études et de surveillance. Elle finance en particulier les travaux déployés pour la mise en œuvre de la directive‑cadre sur l’eau (DCE) dans les eaux marines et celle de la directive‑cadre « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM). C’est ainsi que les programmes d’Acquisition de Connaissances sur les Oiseaux et les Mammifères Marins (PACOMM) et suivants menés depuis 2010 ont permis d’accroître sensiblement les savoirs sur les milieux marins ([27]).

L’IFREMER assure par ailleurs la coordination scientifique nationale du « bon état écologique » des eaux marines, ainsi que des actions de coordination au sein de la Fondation de coopération scientifique pour la recherche sur la biodiversité (FRB). Enfin, l’institut travaille avec le Muséum national d’histoire naturelle et l’AFB à la structuration des données marines récoltées.

De son côté, le ministère de la transition écologique et solidaire dit mobiliser l’ensemble de ses partenaires scientifiques publics pour développer l’acquisition des connaissances sur les écosystèmes marins, « en sollicitant au mieux les sources de financement nationales et européennes disponibles ».

Malgré tout, de nombreux acteurs de terrain déplorent encore linsuffisance de ces connaissances, qui nuit à lidentification des mesures adaptées pour gérer et protéger efficacement ces milieux très spécifiques. Le Centre de ressources et d’appui contre le risque requin de La Réunion reconnaît ainsi que la méconnaissance encore importante de la biologie, de l’écologie et du comportement des requins complique la mise au point de solutions capables de protéger à la fois les populations humaines et des espèces en grande majorité inoffensives. De même, la Réserve naturelle marine de La Réunion dit ses difficultés à reconstituer l’équilibre écosystémique de récifs coralliens dont la faune et la flore sont encore peu connues ([28]).

Par ailleurs, si ces acteurs produisent des données qu’ils échangent, et les feront remonter dans les bases locales et nationales du patrimoine commun de la nation, ils utilisent surtout les données produites par d’autres et ont donc besoin dun accès public et gratuit à ces informations, ce qua prévu la loi.

Le développement des versements des données par les maîtres d’ouvrage à l’inventaire du patrimoine naturel et les nouvelles obligations incombant aux acteurs publics, scientifiques et gestionnaires, de partager les données qu’ils recueillent sont autant de promesses de progrès, à la fois pour l’enrichissement et pour l’accessibilité des connaissances sur la biodiversité marine.

Cependant le chantier est vaste. De surcroît, les spécificités locales sont nombreuses dans les territoires ultramarins. Sur place, les acteurs de l’environnement se sont toujours beaucoup appuyés sur les observations des particuliers pour constituer leurs collections de spécimens et de savoirs ; l’ampleur de la tâche les amène aujourd’hui à développer plus activement encore cette « science participative ». Au demeurant, cette démarche présente un autre avantage puisqu’on observe qu’en associant les populations locales et en valorisant leurs contributions, ces appels aux bonnes volontés encouragent les prises de conscience et favorisent la construction dun sentiment de partager collectivement la gestion des écosystèmes.

Les contributions volontaires privées ne manquent pas non plus au niveau national. WWF effectue des comptages de mammifères marins en Méditerranée, de dauphins en Guyane ainsi que de tortues et dugongs en Nouvelle-Calédonie. De son côté, la Ligue de protection des oiseaux (LPO) publiera en 2021, avec le support du MNHN, un atlas des oiseaux marins des outre-mer.

Le secteur de la pêche n’est lui-même pas en reste. L’obligation incombant aux bateaux de pêche professionnelle de plus de 12 mètres sous pavillon de l’Union européenne de communiquer leurs résultats aux débarquements, leurs éventuels rejets et les données de leur système de surveillance par satellite VMS (Vessel monitoring system) génère une masse de données précieuses pour le suivi des océans. Le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) s’est par ailleurs engagé depuis sept ans dans une cinquantaine d’études scientifiques, dont en particulier une réflexion sur les stocks halieutiques, aux côtés des principaux instituts comme l’IFREMER ou l’Institut de recherche et développement (IRD). De fait, après avoir longtemps pensé que les ressources maritimes étaient inépuisables, les professions concernées reconnaissent désormais que les ponctions ont été trop importantes et que les stocks se renouvellent difficilement aujourdhui. Elles voient dorénavant un intérêt direct à connaître la réalité des réserves et considèrent que « des évaluations régulières et robustes sont le fondement dune gestion durable des activités de pêche maritime ». Sur la proposition du CNPMEM, les connaissances empiriques des pêcheurs sont aujourd’hui croisées avec des modélisations scientifiques. Ces données alimentent les programmes PELGAS (évaluation des stocks de petits pélagiques du golfe de Gascogne, notamment les anchois et sardines) et LANGOLF-TV (évaluation du stock de langoustines du golfe de Gascogne), dont les résultats sont directement exploités par le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM) pour la fixation des quotas de pêche de ces espèces. Les travaux du CNPMEM et des comités régionaux portent aussi sur des thématiques concernant la relation entre la pêche et l’environnement : amélioration de la sélectivité des engins de pêche, évitement des captures non souhaitées, programme de sauvegarde de l’esturgeon européen, étude des interactions de certains engins de pêche sur les habitats sensibles ou d’intérêt particulier, etc. Le Comité national a enfin tenu à souligner le rôle de « sentinelle du milieu » des pêcheurs professionnels, notamment pour suivre les épisodes de pollutions ou les blooms (efflorescences) algaux et pour observer les espèces rares.

Toutefois, malgré ces diverses contributions, les auteurs de la loi du 8 août 2016 ont considéré que, pour avancer plus vite, il était nécessaire d’impliquer plus systématiquement de nouveaux acteurs privés dans le développement de la recherche scientifique en mer.

Le 6° du I de l’article 95 a donc instauré l’obligation, pour toute activité autorisée en application de l’article 6 de la loi n° 76‑655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire, de faire l’objet d’une activité de recherche associée (article 10 de cette même loi). ([29])

L’article 95 exonère de cette exigence les activités régies par le code minier, telle l’exploitation des granulats marins, et celles relevant de la politique commune de la pêche. Il la limite par ailleurs aux activités qui ont « un impact sur le milieu marin », aux milieux affectés et aux sites où elles sont exercées.

Néanmoins, cet article représente potentiellement une grande avancée dans la mesure où il a, parallèlement, étendu l’application de la loi du 16 juillet 1976 au plateau continental, et où il impose que ces recherches associées soient réalisées selon un cahier des charges défini par les autorités ayant accordé les autorisations afin de garantir leur pertinence scientifique.

En outre, l’article 95 exige également des titulaires des autorisations données en application de l’article 6 de la loi de 1976 qu’ils communiquent à l’autorité administrative en charge du bon état écologique du milieu marin toutes les données relatives à ce milieu qu’ils ont recueillies pour l’étude d’impact initiale, ainsi que dans le cadre de l’activité autorisée.

Corrélativement à l’énoncé, par ce même article 95, du principe que les recherches associées doivent elles-mêmes faire l’objet d’une autorisation administrative (article 11 de la loi de 1976), l’article 96 de la loi du 8 août 2016 définit des sanctions pour les recherches scientifiques marines entreprises ou poursuivies sans autorisation dans la mer territoriale, la zone économique exclusive ou la zone de protection écologique (article L. 251-2 du code de la recherche) et subordonne l’autorisation de mener des recherches dans les espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction nationale à l’engagement de communiquer les renseignements et données recueillis à plusieurs organismes scientifiques français (article L. 251-3 du même code). Selon leur nature, certaines de ces données tombent immédiatement dans le domaine public ; les autres peuvent être utilisées pour les travaux de recherche de ces organismes.

Ces dispositions sont dapplication directe et s’appliquent à la plupart des territoires ultramarins. Celles que l’article 96 a introduites dans le code de la recherche ont été expressément rendues applicables dans les territoires de Wallis‑et‑Futuna, de Polynésie française et de Nouvelle‑Calédonie par l’article 97 de la loi du 8 août 2016. De même, l’obligation, pour les titulaires d’autorisation d’explorer, exploiter ou utiliser les milieux marins, de communiquer les données recueillies s’impose désormais dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises en vertu de l’article 55 de l’ordonnance n° 2016-1687 ([30]) qui reprend l’article 17 de la loi du 16 juillet 1976 introduit par l’article 95.

Ces évolutions législatives sont saluées par les acteurs scientifiques et associatifs – et pas seulement comme le pendant des nouvelles obligations de transmission des données incombant aux maîtres d’ouvrage sur terre.

France Nature Environnement (FNE) rappelle que le renforcement de l’encadrement des recherches en mer et l’obligation de communiquer les données recueillies s’imposaient depuis la ratification de la Convention de Montego Bay par la France, par la loi n° 95-1311 du 21 décembre 1995.

L’association Humanité et biodiversité (HB) a insisté sur la nécessité de sanctionner les recherches marines non autorisées, craignant des dégradations, voire des pillages. Selon elle, « il est impératif de pouvoir contrôler les méthodes utilisées, lobjet de la recherche, les dates et la durée de cette dernière pour évaluer et suivre les différents impacts que peuvent subir la biodiversité et les écosystèmes ». Elle prend acte de la définition d’une amende de 15 000 euros pour les activités de recherche sans autorisation, mais regrette que les potentielles récidives ne soient pas traitées.

La Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) suggère que le produit de ces amendes puisse être utilisé pour financer les recherches sur la biodiversité.

La FNE, Humanité et biodiversité et la FRB voient surtout dans ce nouveau régime l’opportunité de renforcer la connaissance des milieux marins, en particulier celle des grands fonds. Cela étant, WWF regrette que toutes les données ainsi collectées par l’État, telles les informations VMS, ne puissent être mises à disposition de la société civile, au besoin après avoir été anonymisées. Aujourd’hui, leur accès est souvent impossible.

L’IFREMER expérimente la mise en œuvre de ces nouvelles obligations à plus d’un titre : il doit lui-même solliciter l’autorisation des préfectures maritimes ([31]) pour ses travaux ; et il est parfois saisi par les services instructeurs de l’État pour identifier les travaux pertinents à mener pour documenter les impacts de certains projets, voire en évaluer les résultats. L’institut ne formule aujourd’hui qu’une seule critique : les informations recueillies ne sont pas toujours communiquées sous une forme exploitable. Il recommande donc qu’elles soient centralisées dans une base commune permettant à l’ensemble de la communauté scientifique de les exploiter. Le ministère de la transition écologique et solidaire y travaille actuellement.

Le Muséum national d’histoire naturelle souligne aussi quelques difficultés techniques à la mise en œuvre de ces obligations.

Pour leur part, les services des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) indiquent que l’Action de l’État en mer (AEM) les consulte directement sur les programmes de recherche envisagés dans leur périmètre. Cette procédure évite les doubles instructions et permet aux services des TAAF d’énoncer des prescriptions techniques adaptées pour éviter les incidences environnementales sur des territoires aux équilibres très fragiles. Ils attendent néanmoins la publication de l’arrêté interministériel fixant la liste des espèces utilisées comme « modèles dans la recherche et le développement » ([32]).

Si le nouveau dispositif est encore trop récent pour que l’on en mesure l’efficacité et les limites dans la durée, certaines recommandations apparaissent d’ores et déjà nécessaires à leur réussite.

Recommandation n° 5

Accélérer la mise en place dune ou des bases de données nécessaires à la mise en commun et à lexploitation des informations recueillies dans le cadre des études dimpact et des recherches associées aux activités maritimes soumises à autorisation.

 

Recommandation n° 6

Associer systématiquement un interlocuteur scientifique public à l’instruction des projets d’activités en mer pour l’évaluation des protocoles suivis par leurs études d’impact ainsi que pour la définition des recherches à associer et des indicateurs.

4.   La cartographie encore incomplète de l’érosion côtière

L’article 112 de la loi résulte d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale, qui, dans sa version initiale, visait à introduire dans le code de l’environnement un triple dispositif sur la gestion intégrée du trait de côte. Il s’agissait d’obliger l’État et les collectivités locales à identifier les espaces soumis à un aléa significatif d’érosion côtière, et à élaborer des stratégies locales pour ces espaces. Toutefois, à la demande du Gouvernement, la version finale de l’article 112 ne prévoit plus qu’une obligation, pour l’État, d’établir une cartographie fondée sur un indicateur national d’érosion littorale. En effet, il importait de ne pas présumer du résultat des travaux du Comité national de suivi de la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, qui avaient commencé en janvier 2015, la stratégie elle-même ayant été présentée en 2012.

Ce faisant, la loi n’a fait que consacrer un outil existant, l’indicateur national de l’érosion côtière ayant permis depuis le début de l’année 2016 la réalisation et la publication de cartes par région à l’échelle 1/100 000e (mais pour le territoire métropolitain uniquement). Une première synthèse des connaissances disponibles et des nouvelles données produites dans le cadre des travaux du Comité national de suivi de la stratégie nationale a été publiée par le CEREMA en février 2016.

En la matière, les connaissances scientifiques sont encore insuffisantes, et constituent donc un enjeu dont le législateur a reconnu l’importance par cet article 112, car leur développement est une condition préalable à une action publique globale efficace.

Vos rapporteures notent que le deuxième programme d’actions présenté en mars 2017 pour la mise en œuvre de la stratégie nationale, et qui couvre la période 2017-2019, prévoit notamment :

● la mise en place d’un réseau national des observatoires du trait de côte pour accroître les connaissances sur ses évolutions et pour disposer de données homogènes et accessibles (avec la création d’un site internet dédié) ;

● la finalisation de la cartographie pour produire et analyser les données sur le littoral corse et les départements d’outre-mer,

● la finalisation d’une base de données nationale sur les ouvrages côtiers ;

● l’intégration des objectifs de la stratégie nationale dans l’élaboration des schémas de planification régionaux (notamment les SRADDET), dans les documents d’urbanisme et dans les contrats de plan État-région (CPER) ;

● l’étude de la faisabilité d’outils innovants pour la gestion du trait de côte (servitudes, réimplantations de bâtiments…) ;

● l’identification des financements mobilisables, en conditionnant les financements de l’État à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies locales de gestion du trait de côte.

B.   LA PÉDAGOGIE DOIT DEVENIR UNE PRIORITÉ

Au titre de ses missions dinformation et de communication, l’AFB doit participer et appuyer les actions de formation, notamment dans le cadre de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche et de l’enseignement agricole. Elle doit structurer les métiers de la biodiversité et des services écologiques.

Elle a également une mission de communication, d’information et sensibilisation du public.

Enfin, elle accompagne la mobilisation citoyenne et le développement du bénévolat.

Vos rapporteures soulignent les enjeux qui s’attachent à la mission éducative de lAFB, notamment en termes de visibilité et de diffusion des connaissances. Elles notent avec satisfaction que l’AFB s’est saisie de cette nouvelle compétence et vient de lancer, le 22 mai 2018, une opération de sensibilisation sur la biodiversité, sur Internet et visant en particulier les réseaux sociaux ([33]). La campagne durera quatre mois et vise à expliquer la biodiversité et les interdépendances entre les milieux et les espèces, ainsi qu’à démontrer en quoi elle nous est indispensable et ce qu’elle apporte. Elle se concentrera en priorité sur les jeunes de 15 à 34 ans.

Vos rapporteures soulignent que le niveau des connaissances générales en matière de lutte contre les changements climatiques, s’il est probablement supérieur à celui constaté en matière de protection de la biodiversité d’une manière générale, n’a pas été atteint en un jour et est le fruit de débats ainsi que d’efforts de pédagogie et de communication déployés sur le temps long. Un tel travail est absolument nécessaire en matière de biodiversité. Comme le rappelle fréquemment le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, les deux enjeux sont absolument indissociables ([34]) ([35]).

L’AFB a également assuré le soutien financier de la Plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (l’IPBES en anglais ([36])), créée en 2012 par cent États ([37]), ouverte à tout État membre des Nations Unies, et qui est en quelque sorte l’équivalent « biodiversité » du groupe international d’experts sur le climat (GIEC) en matière de lutte contre les changements climatiques. Il conviendrait que l’IPBES gagne en visibilité pour diffuser ses travaux. Du 17 au 24 mars 2018, la sixième assemblée générale de l’IPBES a abouti à l’adoption de quatre évaluations régionales et sous régionales de la biodiversité et des services écosystémiques (Afrique, Asie-Pacifique, Amériques, Afrique) et d’un rapport thématique Dégradation et restauration des terres. L’IPBES souligne que la biodiversité continue de décliner de façon alarmante dans toutes les régions du monde, réduisant considérablement la capacité de la nature à contribuer au bien-être des populations.

Vos rapporteures estiment qu’une formation initiale et continue en matière de préservation de la biodiversité devrait être systématiquement délivrée dans les écoles de formation des fonctionnaires de l’État et des fonctionnaires territoriaux. Elles estiment également qu’une telle formation devrait être assurée auprès des décideurs, en particulier des élus locaux.

IV.   DES SANCTIONS RENFORCÉES

A.   LE CONTENTIEUX PÉNAL DU DROIT DE LENVIRONNEMENT

Interrogée par vos rapporteures, la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice a transmis des données très intéressantes en matière de droit pénal de l’environnement pour les années récentes. La DACG a réparti les champs des infractions pertinentes entre la protection des milieux naturels (protection de l’eau et de l’air, protection des espaces naturels, protection de la faune et de la flore) et la prévention des pollutions et des risques (ordures et déchets, risques naturels, risques technologiques). Elle a recensé 1 900 infractions en vigueur, dont 400 contraventions de la 1re à la 4e classe. Ces infractions relèvent de plusieurs codes (code de l’environnement, code rural et de la pêche maritime, code forestier, code minier, code pénal, code de l’énergie) ([38]). Les statistiques disponibles datent essentiellement d’avant l’entrée en vigueur de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Sans prétendre réaliser ici une étude exhaustive sur la répression pénale des atteintes à l’environnement, les éléments statistiques portés à la connaissance de vos rapporteures permettent de dresser un état des lieux intéressant qui souligne la nécessité du renforcement des sanctions pénales, tout comme, dans un autre registre de poursuites, du régime de réparation du préjudice écologique.

Le tableau suivant présente le volume d’affaires orientées par les parquets entre 2012 et 2016 ([39]).

Contentieux de l’environnement – Affaires orientées

Unité de compte : affaires

2012

2013

2014

2015

2016

Protection de l’eau et de l’air

2 643

2 453

2 249

2 108

2 198

Protection des espaces naturels

2 180

2 160

1 734

1 596

1 868

Protection de la faune et de la flore

7 922

7 629

7 500

7 410

7 457

 -dont chasse

3 748

3 629

3 188

3 093

3 030

 -dont pêche

3 548

3 249

3 313

3 205

3 185

 -dont espèces animales et végétales

626

751

999

1 112

1 242

Prévention des pollutions et des risques

8 852

8 865

8 607

8 329

9 574

 -dont ordures et déchets

7 097

6 836

7 025

6 914

7 938

 -dont risques naturels

1 293

1 173

1 029

776

711

 -dont risques technologiques

462

856

553

639

925

Total Contentieux de lenvironnement

21 597

21 107

20 090

19 443

21 097

Source : SID-Cassiopée - Traitement DACG-PEPP

Une affaire peut concerner plusieurs auteurs : en 2016, plus de 8 000 auteurs ont été orientés dans chacun des deux domaines suivants : prévention des pollutions et des risques ; protection de la faune et de la flore. Comme le souligne la réponse adressée à vos rapporteures :

« Le taux de réponse pénale à lencontre des auteurs datteintes aux règles de protection de la faune et de la flore sélève à 95,8 %, la réponse apportée se traduisant par une procédure alternative aux poursuites dans 76 % des cas. Il sagit principalement dun rappel à la loi (30,2 % de la réponse pénale) ou dune composition pénale (22,5 %). Les auteurs poursuivis (24 %) étaient 12,7 % à faire lobjet de poursuites devant le tribunal correctionnel (dont 8,4 % par la voie de la COPJ) et 11,1 % devant le tribunal de police.

« Sagissant de la prévention des pollutions et des risques, le taux de réponse pénale est moins élevé que pour les autres types dinfractions (83,7 % en 2016 alors quil est supérieur à 90 % pour les autres champs étudiés). Dans 16,3 % des cas, un classement sans suite pour inopportunité des poursuites a été décidé (dont 7,1 % en raison de recherches infructueuses). La réponse pénale consiste pour 75,7 % des auteurs en une procédure alternative aux poursuites, consistant le plus souvent en une régularisation sur demande du parquet (28,9 % de la réponse pénale) ou un rappel à la loi (28,3 %). 15 % des poursuites ont eu lieu devant le tribunal de police et 9,1 % devant le tribunal correctionnel (5,5 % par la voie de la COPJ).

« Les deux autres domaines concernant la protection de leau, de lair et des espaces naturels ont un taux de réponse pénale supérieur à 90 %, respectivement 94,7 % et 91,6 % en 2016. »

Le tableau suivant présente les condamnations inscrites au casier judiciaire national (crimes, délits et contraventions de 5e classe) en fonction des infractions principales recensées.

Contentieux de l’environnement - Condamnations et compositions pénales inscrites au Casier judiciaire national

Condamnations et compositions pénales (infraction principale)

2012

2013

2014

2015

2016*

Protection de l’eau et de l’air

339

308

252

203

186

Protection des espaces naturels

691

647

668

683

757

Protection de la faune et de la flore

Chasse

1 571

1 415

1 365

1 413

1 338

Pêche

798

918

1 064

732

844

Espèces animales et végétales

553

621

594

597

524

Prévention des pollutions et des risques

Ordures et déchets

848

820

823

863

882

Risques naturels

14

14

15

16

22

Risques technologiques

243

175

123

127

111

Total Protection de l’environnement

5 057

4 918

4 904

4 634

4 664

(*) 2016 : données provisoires

Source : Casier judiciaire national - Traitement DACG-PEPP

Le tableau suivant présente les peines prononcées pour les délits.

Contentieux de l’environnement – Peines prononcées pour des délits

Condamnations délictuelles

Protection de l’eau

et de l’air

Protection des espaces

naturels

Protection de la

faune et de la flore

Prévention des

pollutions et des risques

 

2014

2015

2016*

2014

2015

2016*

2014

2015

2016*

2014

2015

2016*

Condamnation (infraction principale)

136

106

104

69

63

72

1 673

1 423

1 465

236

259

254

Emprisonnement

3

6

5

14

4

9

78

77

81

24

50

43

Dont ferme (en tout ou partie)

0

0

0

3

0

0

14

11

11

8

21

11

Dont sursis total

3

6

5

11

4

9

64

66

70

16

29

32

Quantum emprisonnement ferme (en mois)

 

 

 

10

 

 

4,4

3,4

5,1

3,6

11,4

8,5

Ensemble des amendes prononcées

133

105

97

63

60

69

1 700

1 425

1 463

216

231

223

Montant moyen de l’ensemble des amendes fermes prononcées (en euros)

9 304

1 836

1 825

2 405

4 846

4 949

902

508

794

3 116

1 217

1 614

Mesure de substitution

1

3

6

5

1

3

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103

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4

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(*) 2016 : données provisoires

Source : Casier judiciaire national - Traitement DACG-PEPP

Les peines prononcées sont donc très majoritairement des amendes dont le montant varie beaucoup selon les infractions. Les peines d’emprisonnement prononcées sont très rarement des peines de prison ferme.

Les peines prononcées en matière de contravention de 5e classe ont un montant moyen plus élevé pour la protection de l’eau et de l’air (84 amendes prononcées en 2016, d’un montant de 424 euros en moyenne) que pour la protection des espaces naturels (691 amendes, 208 euros en moyenne en 2016), la protection de la faune et de la flore (1 460 amendes, 228 euros en moyenne en 2016) et la prévention des risques et pollutions (761 amendes, 239 euros en moyenne en 2016).

« Le nombre de contraventions des quatre premières classes ayant donné lieu à condamnation a augmenté depuis 2012 (de 7 911 infractions en 2012 à plus de 12 000 en 2016).

« Les infractions relatives aux ordures et déchets concentrent la majorité des condamnations contraventionnelles : elles représentent en effet à elles seules 62,3 % des contraventions condamnées. Viennent ensuite les infractions en matière de pêche qui représentent 25 % des contraventions condamnées en 2016. »

Il apparaît que le recours à la sanction pénale reste rare et que les condamnations demeurent à un niveau peu élevé en moyenne.

La répression pénale devrait également jouer un rôle dissuasif et sa menace permettre de renforcer la police administrative. Le droit pénal doit constituer la réponse ultime dans un système de gradation des sanctions.

La loi pour la reconquête de la biodiversité a notablement renforcé certaines sanctions pénales, qui étaient totalement insuffisantes, voire inexistantes si l’on pense au trafic de produits phytosanitaires. Elle tient notamment compte des éléments manifestes sur les lacunes du droit français face à la criminalité organisée en matière environnementale. Le trafic d’espèces protégées, de produits phytosanitaires, de déchets, ou encore l’exploitation illégale de ressources naturelles connaissent en effet depuis plusieurs années un essor considérable du fait de leur caractère extrêmement lucratif, les plaçant juste derrière le trafic de stupéfiants, la contrefaçon et le trafic d’êtres humains en termes de « rentabilité » ([40]).

Il convient enfin de souligner que le constat de l’insuffisance de la répression a aussi justifié l’inscription du régime de réparation du préjudice écologique dans le code civil, présentée précédemment.

B.   LA LOI A RENFORCÉ PLUSIEURS DISPOSITIFS DE SANCTIONS

Le renforcement des sanctions du droit de l’environnement est en particulier prévu par le chapitre VI du titre VI de la loi (espaces naturels et protection des espèces). Outre les sanctions en application du dispositif spécifique d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées, faisant l’objet d’une troisième partie du rapport et qui y sont développées (voir notamment les articles 38 à 41), plusieurs dispositions doivent être soulignées.

Larticle 129 de la loi a multiplié par dix l’amende encourue (de 15 000 euros à 150 000 euros) et par deux la peine encourue (de un à deux ans de prison) pour les atteintes aux espèces, habitats et sites protégés (articles L. 415‑3 et L. 415-6 du code de l’environnement). Sont visés :

– le fait de porter atteinte à la conservation d’espèces animales non domestiques ;

– le fait de porter atteinte à la conservation d’espèces végétales non cultivées ;

– le fait de porter atteinte à la conservation d’habitats naturels ;

– le fait de détruire, altérer ou dégrader des sites d’intérêt géologique, notamment les cavités souterraines naturelles ou artificielles, ainsi que de prélever, détruire ou dégrader des fossiles, minéraux et concrétions présents sur ces sites.

La tentative de commettre ces délits est punie des mêmes peines de prison et d’amende. L’amende est doublée lorsque les infractions visées sont commises dans le cœur d’un parc national ou dans une réserve naturelle ;

– le fait d’introduire volontairement dans le milieu naturel, de transporter, colporter, utiliser, mettre en vente, vendre ou acheter un spécimen d’une espèce animale ou végétale susceptible de porter préjudice aux milieux naturels, aux usages qui leur sont associés ou à la faune et à la flore sauvages, en violation des dispositions sur les espèces exotiques envahissantes (l’amende est doublée lorsque les infractions sont commises dans le cœur d’un parc national ou dans une réserve naturelle) ;

– le fait de produire, ramasser, récolter, capturer, détenir, céder, utiliser, transporter, introduire, importer, exporter ou réexporter tout ou partie d’animaux ou de végétaux, en violation des dispositions d’application de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES).

Les mêmes sanctions pénales sont applicables en cas d’absence de certificat de capacité pour les responsables d’un établissement d’élevage, de vente, de location ou de transit d’animaux d’espèces non domestiques, et d’un établissement destiné à la présentation au public de spécimens vivants de la faune. Le fait d’ouvrir ou d’exploiter un tel établissement sans autorisation est également puni des mêmes peines.

Dans le cas où l’infraction est commise en bande organisée, l’amende est multipliée par cinq (et portée à 750 000 euros) et la peine de prison encourue est fixée à sept ans.

Pour l’application des dispositions de l’article L. 415-3 en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, les peines sont portées au même niveau.

Compte tenu des délais dans lesquels intervient la réponse pénale, il n’est pas possible de dresser un bilan de la mise en œuvre de ces dispositions. Le caractère dissuasif des sanctions posées, notamment en matière de trafic d’espèces menacées, devrait produire des effets à moyen terme.

Larticle 142 de la loi est important et institue, face à l’essor des trafics de produits phytosanitaires illégaux, le délit de trafic de produits phytosanitaires en bande organisée et réprime ces infractions de sept ans de prison et 150 000 euros d’amende. On peut noter que la loi visait à aggraver les sanctions en cas de publicité, conseil, vente ou don, de produits non autorisés ou sans autorisation ou agrément exigé, ou lorsque ces actions sont menées de façon irrégulière. Or, les sanctions sont de 300 000 euros d’amende ou 10 % du chiffre d’affaires annuel et de un an de prison pour les infractions les plus graves. Les sanctions passent à 150 000 euros d’amende et 7 ans de prison dans le cadre de la criminalité organisée, ce qui peut paraître contradictoire pour le volet amende, dont le montant est abaissé si les faits sont commis en bande organisée.

Larticle 164 accroît les sanctions applicables en cas de réalisation d’un programme ou d’un projet d’activité, de travaux, d’aménagement, d’ouvrage ou d’installation en méconnaissance des engagements spécifiques à certaines activités définis par la charte d’un site Natura 2000 (constitution d’un délit puni de six mois d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende). Ces peines sont doublées lorsque cette réalisation a porté atteinte aux habitats naturels ou aux espèces végétales ou animales justifiant la désignation du site Natura 2000.

L’article 166 de la loi modifie le régime des sanctions pénales applicables aux infractions à la réglementation sur les réserves naturelles, réglementation dont la rédaction en vigueur est issue de l’ordonnance n° 2012‑9 du 5 janvier 2012 que l’article 165 de la loi du 8 août 2016 a ratifiée. Les règles pénales assurant le respect des prescriptions de protection dans les réserves naturelles, très peu modifiées par l’ordonnance, consistent en une qualification en délits, punie de 6 mois d’emprisonnement et 9 000 euros d’amende. Au cours de la navette sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, le Sénat a souhaité transformer ces délits en contraventions, pour contribuer au « désengorgement » des tribunaux et en considérant que le principe de proportionnalité des peines n’était pas respecté. L’Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a tenu à rétablir la qualification délictuelle, mais a accepté de le faire seulement pour les infractions les plus graves, c’est-à-dire celles qui causent « une atteinte non négligeable au développement naturel de la faune et de la flore ou au patrimoine géologique ».

En matière de pêche, il convient de relever plusieurs dispositifs de sanctions. L’article 140 durcit les sanctions applicables en cas de pêche irrégulière des espèces menacées dont la pêche est particulièrement encadrée, et interdite en eau douce (l’anguille européenne, l’esturgeon européen et le saumon atlantique). Les peines prévues sont portées de 22 500 à 50 000 euros d’amende, auxquelles s’ajoutent six mois d’emprisonnement.

L’article 100 de la loi définit un régime de sanctions prévoyant de punir de six mois d’emprisonnement et 22 500 euros d’amende le fait de ne pas respecter les règles et interdictions édictées par le décret de classement dune zone de conservation halieutique.

Larticle 130 de la loi renforce les moyens des inspecteurs de lenvironnement et dispose que, pour les infractions décrites ci-dessus, les inspecteurs de l’environnement habilités peuvent, sans être pénalement responsables, à l’instar de certains APJ et OPJ spécialisés, participer sous un pseudonyme aux échanges électroniques, être en contact avec les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions et acquérir des produits ou substances. Ces actes ne peuvent cependant avoir pour effet d’inciter autrui à commettre une infraction.

Les officiers ou agents de police judiciaire peuvent également, pour constater les infractions prévues à l’article L. 415-3 du code de l’environnement, participer sous un pseudonyme aux échanges électroniques, être en contact avec les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions, extraire, acquérir ou conserver les données ou contenus, produits, substances, prélèvements ou services et, plus généralement, les éléments de preuve ou les données sur les personnes susceptibles d’être les auteurs ou les complices de ces infractions. Ces actes ne peuvent constituer une incitation à commettre ces infractions.

Des arrêtés des ministres chargés de la justice et de l’écologie doivent préciser ces dispositions et ne sont pas encore parus. La direction de l’eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et solidaire, interrogée par vos rapporteures sur le calendrier de publication de ces arrêtés indique : « un projet d'arrêté a été préparé et a fait l'objet d'une consultation de la DACG [direction des affaires criminelles et des grâces]. Néanmoins un certain nombre de prérequis sont nécessaires pour mettre en place ces dispositions, dont notamment la formation des agents à habiliter pour procéder à ces enquêtes sous pseudonyme. Les établissements publics principalement concernés sont en discussion avec la Gendarmerie nationale pour élaborer ces formations. Dans l'attente de leurs précisions, les travaux réglementaires n'ont pas été finalisés ». La publication de ces arrêtés devrait être accélérée.

Afin de renforcer la protection des espèces protégées, larticle 132 de la loi permet les échanges de données entre les agents des douanes, les inspecteurs de l’environnement et l’organe de gestion de la convention CITES signée le 3 mars 1972 à Washington ([41]).

Larticle 135 ajuste le cadre du recours à la transaction pénale pour exclure les délits punis de plus de deux ans d’emprisonnement.

Larticle 164 procède également à de nombreuses clarifications et harmonisations nécessaires à la suite de la parution de l’ordonnance n° 2012-34 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement. S’agissant de la police administrative, les règles d’accès aux locaux sont précisées, la possibilité de cumuler des sanctions administratives est clarifiée et certaines mesures propres à la police de l’eau sont rétablies pour permettre de demander un suivi environnemental complémentaire.

Les dispositions de l’article permettent, et cela constitue un élément important, aux inspecteurs de l’environnement d’exercer leurs compétences au titre d’autres législations que celles du code de l’environnement selon les règles définies dans ce code.

Les agents habilités pourront mener des investigations sans se voir opposer le secret professionnel.

L’article prévoit en outre la création du corps des gardes du littoral, rattachés au Conservatoire du littoral et des espaces lacustres. Les gardes du littoral sont commissionnés par l’autorité administrative et assermentés pour rechercher et constater les infractions relevant de leur habilitation, dans des conditions fixées par le décret en Conseil d’État n° 2017-1170 du 17 juillet 2017 relatif au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et au commissionnement des gardes du littoral.

Le régime de transmission des procès-verbaux de l’ensemble des gardes particuliers assermentés (gardes-chasses, gardes-pêche et gardes généralistes) a été harmonisé sur celui des inspecteurs de l’environnement et fixé à cinq jours par larticle 133 de la loi.

Enfin, la loi comporte des dispositions permettant une mutualisation des personnels compétents pour constater des infractions, pour permettre une simplification et une uniformisation des procédures et les rendre ainsi plus efficaces. Par exemple, l’article 111 de la loi dispose que les agents de police judiciaire sont désormais compétents pour constater les contraventions de grande voirie dans le cadre de la police de la conservation du domaine public. De même, en application de l’article 134 de la loi, les agents publics des collectivités territoriales chargés de la protection des espaces naturels sont désormais habilités à rechercher et à constater les infractions aux règles de nature pénale relatives à la limitation ou à l’interdiction de circulation de véhicules à moteur dans les espaces naturels protégés, et à l’ensemble des dispositions pénales relatives à la protection du patrimoine naturel.

Les demandes de rapports au Gouvernement :
un outil qui n’est pas toujours suivi d’effet

– L’article 18 de la loi demande un rapport devant être remis, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, « sur les recettes de la part départementale de la taxe daménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles, mentionnée à larticle L. 331-3 du code de lurbanisme, et sur les dépenses auxquelles celle-ci a été affectée depuis sa création. » Le ministère de la transition écologique et solidaire, interrogé par vos rapporteures, indique que le rapport est en cours de finalisation. Un rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale des finances (IGA) a été publié en juillet 2017 sur le volet des dépenses (cf. infra).

– L’article 89 dispose que le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai de six mois, « un rapport sur lopportunité de classer le frelon asiatique (vespa velutina) dans la catégorie des organismes nuisibles, au sens du code rural et de la pêche maritime. » Ce rapport, relevant du ministère en charge de l’agriculture, ne sera pas publié selon la réponse adressée par le ministère en charge de l’agriculture :

« Non nécessité de classer le frelon asiatique comme organisme nuisible au sens du code rural et de la pêche maritime (article 89 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages).

« Les organismes nuisibles sont définis à larticle L.251-3 du CRPM. Cet article dispose que "sont considérés comme des organismes nuisibles tous les ennemis des végétaux ou des produits végétaux, qu’ils appartiennent au règne animal ou végétal ou se présentent sous forme de virus, mycoplasmes ou autres agents pathogènes".

« "L’autorité administrative dresse la liste des organismes nuisibles qui sont des dangers sanitaires de première catégorie et de deuxième catégorie définis à l’article L. 201-1."

« Si le frelon asiatique est bien un danger sanitaire pour les abeilles domestiques […] et une espèce exotique envahissante au sens du code de lenvironnement […], il nest pas connu pour être une espèce nuisible aux végétaux ou produits végétaux. Pour cette raison, il nest pas possible de le classer comme tel.

« Soulignons que le fait de lister le frelon asiatique comme organisme nuisible réglementé revient, comme rappelé à larticle L. 253-1, à le lister comme danger sanitaire de première ou deuxième catégorie, ce quil est déjà au titre de ses impacts sur labeille domestique. Le fait de lister le frelon asiatique comme organisme nuisible napporterait donc aucun avantage, en termes de perspectives de lutte, à son classement comme danger sanitaire au titre de la santé animale.

« Un tel classement apparaît, en effet, impossible dans la mesure où larticle L. 251-3 du code rural et de la pêche maritime définit les organismes nuisibles comme "tous les ennemis des végétaux ou des produits végétaux, qu’ils appartiennent au règne animal ou végétal ou se présentent sous forme de virus, mycoplasmes ou autres agents pathogènes", définition qui ne peut sappliquer au frelon asiatique qui nest pas connu comme une espèce nuisible aux végétaux ou aux produits végétaux. Cest donc sur la base dautres dispositions réglementaires que sarticulent les mesures de lutte contre cet insecte : la réglementation relative aux dangers sanitaires concernant les animaux et les végétaux (art. D. 201-1 et suivants du CRPM) ou la réglementation relative aux espèces exotiques envahissantes mise en œuvre par le ministère de la transition écologique et solidaire (un arrêté du 14 février 2018 inscrit le frelon asiatique dans la liste de ces espèces animales exotiques envahissantes). »

– L’article 99 dispose que le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai d’un an, « un rapport visant à évaluer limpact environnemental et économique sur le littoral et lécosystème marin des activités dexploration ou dexploitation des ressources minérales. » Interrogé, le ministère de la transition écologique et solidaire indique que le rapport est finalisé mais n’a pas encore été transmis à vos rapporteures.

– L’article 127 prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai d’un an, « un rapport portant sur limpact du développement des espèces invasives sur la biodiversité, au regard des objectifs que la France se fixe dans ce domaine. Ce rapport porte notamment sur les interdictions de vente de certaines espèces. Ce rapport traite également des modalités dextension de la définition des espèces interdites dintroduction dans chaque collectivité doutre-mer. » Ce rapport est en cours de rédaction.

 Larticle 143 demande, dans un délai de six mois, « un rapport évaluant la mise en œuvre par la direction générale des douanes et droits indirects de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées dextinction, signée à Washington le 3 mars 1973, portant notamment sur la capacité des douaniers à repérer les espèces de faune et de flore concernées, ainsi que sur les conditions de replacement des animaux saisis. » Le ministère de la transition écologique et solidaire, interrogé par vos rapporteures, indique que le rapport a été préparé par la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Il na pas encore été transmis à lAssemblée nationale.


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   DEUXIÈME PARTIE : UNE GOUVERNANCE TRÈS NETTEMENT CLARIFIÉE ET RENFORCÉE

I.   LE DÉFI DE LA CRÉATION DE LAFB A ÉTÉ RELEVÉ ET UNE MONTÉE EN PUISSANCE DE LAGENCE EST DÉSORMAIS ATTENDUE

Le titre III de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a créé lAgence française pour la biodiversité (AFB). Définie comme l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) au sein des « institutions intervenant dans le domaine de la protection de l’environnement », l’AFB est issue d’une longue préfiguration.

La loi dite « Grenelle II » avait abouti à la création du comité national « trames verte et bleue » ([42]) afin d’accroître la lisibilité, la complémentarité et la cohérence des actions de préservation de la biodiversité. Elle avait aussi permis la création des comités régionaux « trames verte et bleue ».

Toutefois, la politique de protection de la biodiversité souffrait d’un réel manque de lisibilité et de coordination entre l’ensemble des acteurs travaillant sur cette problématique, à tous les niveaux d’intervention.

Le processus de préfiguration de l’agence a été lancé fin 2014, parallèlement à la genèse de la loi, sous la présidence de M. Hubert Reeves et avec un directeur de la préfiguration, M. Olivier Laroussinie. La définition des opérateurs intégrés à l’agence a été au cœur des débats.

Le directeur d’installation de l’agence, M. Christophe Aubel, a été nommé en mars 2016, dès avant l’adoption du texte.

L’issue du processus législatif, qui s’est étendu sur deux années et demie, a pu parfois paraître incertaine tant l’inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement a tardé. Les travaux se sont finalement nettement accélérés en 2016 avec la nomination, au sein du Gouvernement, de la secrétaire d’État spécifiquement chargée de la biodiversité, Mme Barbara Pompili, dont le travail pour faire aboutir ce texte doit être salué.

L’émergence d’un cœur de réseau, plutôt que d’une tête de réseau, qui soit immédiatement identifiable était indispensable pour accélérer et diffuser la protection de la biodiversité. Il était également nécessaire de l’amener au même niveau de notoriété et de visibilité que la question climatique dans les politiques de développement durable.

Instituée aux articles L. 131-8 et suivants du code de l’environnement, l’Agence française pour la biodiversité est un établissement public à caractère administratif.

Aux termes de l’article L. 131-8, « lagence contribue, sagissant des milieux terrestres, aquatiques et marins :

«  À la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité ;

«  Au développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité ;

«  À la gestion équilibrée et durable des eaux ;

«  À la lutte contre la biopiraterie. »

Dans le cadre de ses compétences, elle assume de très nombreuses missions, définies à l’article L. 131-9. Comme cela a été rappelé à de très nombreuses reprises au cours des travaux de la mission d’information et devant la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ([43]), l’AFB est davantage que la simple fusion de quatre établissements existants (Agence des aires marines protégées, Atelier technique des espaces naturels, établissement public Parcs nationaux de France, Office national de l’eau et des milieux aquatiques) car elle doit également assumer un rôle nouveau dacteur central de la biodiversité et de nouvelles missions qui, pour certaines, navaient jusqu’à présent été assumées par aucun opérateur ([44]).

Comme le soulignait M. Philippe Martin, lAFB « fonctionne et agit » : toutes les instances prévues par la loi ont été mises en place dès 2017 et l’agence était opérationnelle à sa création en janvier 2017. D’aucuns avaient prédit qu’elle ne pourrait pas assurer la paie de ses agents à sa création et il n’en a rien été. La continuité du service a été assurée.

Présente sur 120 sites, l’agence est structurée autour de trois services centraux à Brest, Montpellier et Vincennes, ce qui constitue à la fois un atout et une source de complexité. L’arrêté du 4 janvier 2017 fixe le siège de l’Agence française pour la biodiversité à Vincennes. Sept directions régionales et trois directions inter-régionales ainsi que 92 services départementaux et trois services inter-départementaux sont répartis sur l’ensemble du territoire. L’agence comprend également six antennes de façade maritime (trois en métropole et trois en outre-mer – Nouvelle-Calédonie, Polynésie Française, Antilles) ainsi que neuf parcs naturels marins (six en métropole et trois en outre-mer).

Les trois quarts des 1 300 agents de l’AFB sont répartis dans les territoires et les sites centraux regroupent 354 personnes.

Les dix parcs nationaux sont en outre en cours de rattachement à l’AFB.

La carte suivante présente les implantations de l’AFB en métropole et outre-mer.

 

 


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Lorganisation dépasse la simple juxtaposition des organigrammes des structures pré-existantes et la transversalité a été recherchée entre les composantes de la biodiversité terrestre, aquatique et marine.

Prévue dès l’origine, lunité mixte de service avec le CNRS et le MNHN a été finalisée en 2017. Le décret du 28 octobre 2017 ([45]) a rendu effectif le transfert de certaines activités du MNHN en matière de biodiversité et celui de 75 agents en charge de ces activités au 1er novembre 2017. Ces activités ont trait, comme cela a été détaillé en amont dans le présent rapport, aux inventaires du patrimoine naturel, aux référentiels de données, à la diffusion de ces données, etc.

Le rattachement d’un établissement public de l’État à l’AFB est encadré par l’article 20 de la loi, selon lequel les moyens et services mis en commun sont précisés par décret.

Un article spécifique a été adopté prévoyant le rattachement des parcs nationaux à lagence (article 22 créant un nouvel article L. 331-8 du code de l’environnement). Le décret n° 2017-65 du 24 janvier 2017 relatif au rattachement des parcs nationaux à l’Agence française pour la biodiversité précise les modalités de ce rattachement. Il définit en particulier les missions et moyens mis en commun. La liste des fonctions pour lesquelles les services et moyens utiles doivent être mis en commun est large, comprenant le développement des connaissances, la communication, les missions de police exercées par chaque parc, la stratégie touristique ou le soutien administratif aux parcs nationaux. Des synergies devront être créées par la mise en commun de ces compétences. Le décret prévoit qu’une convention de rattachement des parcs nationaux avec l’AFB doit être conclue au plus tard le 31 décembre 2017. À ce jour, les conventions, en cours de finalisation selon le ministère de la transition écologique et solidaire et selon l’AFB entendus par vos rapporteures, n’ont pas toutes été validées par les conseils d’administration des parcs nationaux. Il apparaît que le dispositif de rattachement ne va pas de soi et a pris du retard.

Mi-mars 2018, le conseil d’administration du parc national des Écrins a approuvé la convention de rattachement des parcs nationaux à l’AFB, ainsi que celui du parc national du Mercantour, celui du parc national des Calanques, celui du Parc amazonien de Guyane et celui du parc national de la Guadeloupe.

Certains conseils d’administration ont également souligné la difficulté liée à la baisse constante des moyens humains et matériels.

Le conseil d’administration du parc national de Port Cros a rejeté la convention le 16 mars 2018, soulignant notamment que les parcs nationaux ne bénéficiaient que d’une voix au sein du conseil d’administration de l’AFB, ce qui était jugé insuffisant pour peser sur les décisions impactant les parcs nationaux, et déplorant le manque de moyens financiers.

La question du rattachement de létablissement public du marais poitevin avait de son côté fait l’objet d’un article spécifique (article 24), qui a été censuré par le Conseil constitutionnel ([46]). À ce jour, l’établissement public n’est pas rattaché à l’AFB. Un projet de décret ainsi qu’une convention de rattachement sont en cours de finalisation.

Le décret n° 2016-1842 du 26 décembre 2016 relatif à l’Agence française pour la biodiversité prend les mesures réglementaires du code de l’environnement nécessaires à la création de l’agence. Il définit, comme le prévoit la loi en son article 21 (article L. 131-10 du code de l’environnement), la composition précise du conseil d’administration, qui comprend 43 membres, cette question ayant fait l’objet de multiples débats au sein des deux assemblées parlementaires, avant qu’elles ne s’accordent sur un renvoi à un décret, la loi ne fixant que les principes généraux de la composition.

La composition du conseil d’administration de l’AFB est la suivante :

«  Premier collège :

« a) Dix représentants de lÉtat :

«  deux représentants du ministre chargé de lenvironnement ;

«  un représentant du ministre chargé de la mer ;

«  un représentant du ministre chargé de lagriculture ;

«  un représentant du ministre chargé du budget ;

«  un représentant du ministre de la défense ;

«  un représentant du ministre de lintérieur ;

«  un représentant du ministre chargé de loutre-mer ;

«  un représentant du ministre des affaires étrangères ;

«  un représentant du ministre chargé de la recherche ;

« b) Six représentants détablissements publics nationaux œuvrant dans le champ des compétences de l’établissement ;

« c) Six personnalités qualifiées en raison de leur compétence dans le domaine de la protection de la biodiversité terrestre, marine ou de la ressource en eau et des milieux aquatiques, dont le président du conseil scientifique de l’établissement ;

«  Deuxième collège :

« a) Quatre représentants des secteurs économiques intéressés par les activités de l’agence ;

« b) Six représentants des associations agréées de protection de lenvironnement ou déducation à lenvironnement et de gestionnaires despaces naturels ;

«  Le troisième collège est composé de trois représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

«  Le quatrième collège comprend les quatre parlementaires mentionnés au 4° de larticle L. 131-10 ;

«  Le cinquième collège est composé de quatre représentants titulaires et quatre représentants suppléants du personnel de lagence, élus selon les modalités fixées par arrêté du ministre chargé de lenvironnement. »

L’arrêté de nomination a été pris le 4 janvier 2017 (arrêté du 4 janvier 2017 portant nomination au conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité). Le président d’honneur de l’AFB est M. Hubert Reeves. Le directeur général, M. Christophe Aubel, a été nommé le 2 janvier 2017.

Le président du conseil d’administration est M. Philippe Martin, qui a été nommé par décret après avoir été auditionné par les deux commissions du développement durable de l’Assemblée nationale et du Sénat ([47]).

Les 22 membres du conseil scientifique de l’AFB ont été nommés par arrêté de nomination du 4 janvier 2017 et ce conseil est présidé par M. Gilles Bœuf (arrêté du 2 janvier 2017 portant nomination au conseil scientifique de l’Agence française pour la biodiversité). Le conseil assure notamment l’évaluation des activités de l’établissement en matière de recherche et d’exploitation des résultats de celle-ci, de formation, de diffusion et de valorisation. Il est également chargé de superviser le processus d’évaluation de l’activité de recherche de l’agence. Il veille à la coordination des politiques scientifiques des parcs nationaux, en lien avec les conseils scientifiques de ces établissements.

Les nombreuses compétences de l’AFB

Article L. 131-9 du code de l’environnement

Dans le cadre de ses compétences, l’agence assure les missions suivantes :

1° Développement des connaissances en lien avec le monde scientifique et les bases de données déjà existantes dans les institutions productrices de connaissances :

a) Mise en place, animation, participation à la collecte des données, pilotage ou coordination technique de systèmes d’information sur la biodiversité, l’eau, les milieux aquatiques, leurs usages et les services publics de distribution d’eau et d’assainissement ;

b) Conduite et soutien de programmes d’études et de prospective, contribution à l’identification des besoins de connaissances et d’actions de conservation ou de restauration ;

c) Conduite ou soutien de programmes de recherche, en lien avec la Fondation française pour la recherche sur la biodiversité ;

2° Appui technique et administratif :

a) Appui technique et expertise, animation et mutualisation des techniques et bonnes pratiques, coordination technique des conservatoires botaniques nationaux ;

b) Concours technique et administratif aux autres établissements publics chargés de la gestion de l’eau, de la biodiversité et des espaces naturels, notamment par la création de services communs ; cette création ne peut intervenir qu’à la demande du conseil d’administration de l’établissement public intéressé, statuant à la majorité des deux tiers ;

c) Appui technique et expertise aux services de l’État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics chargés de la gestion de l’eau, de la biodiversité et des espaces naturels dans la mise en œuvre des politiques publiques ;

d) Appui technique et expertise aux services de l’État, aux collectivités territoriales et aux établissements publics chargés de la gestion de l’eau, de la biodiversité et des espaces naturels pour la mise en œuvre de plans de lutte contre l’introduction et le développement des espèces invasives ;

e) Appui technique et expertise auprès des acteurs socio-économiques dans leurs actions en faveur de la biodiversité ;

f) Appui au suivi de la mise en œuvre des règlements et directives européens et des conventions internationales, contribution aux comptes rendus qu’ils prévoient et participation et appui aux actions de coopération et aux instances européennes ou internationales, en concertation avec l’Agence française de développement et le Fonds français pour l’environnement mondial ;

g) Appui à la préservation des continuités écologiques transfrontalières et aux actions de coopération régionale définies entre la France et les États voisins ;

3° Soutien financier :

a) Attribution d’aides financières à des projets en faveur de la biodiversité et de la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau ;

b) Garantie de la solidarité financière entre les bassins hydrographiques, notamment en faveur des bassins de la Corse, des départements d’outre-mer ainsi que des collectivités d’outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ;

4° Formation et communication :

a) Participation et appui aux actions de formation, notamment dans le cadre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche et de l’enseignement agricole ;

b) Structuration des métiers de la biodiversité et des services écologiques ;

c) Communication, information et sensibilisation du public ;

d) Accompagnement de la mobilisation citoyenne et du développement du bénévolat ;

5° Gestion ou appui à la gestion d’aires protégées ;

6° Contribution à l’exercice de missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l’eau et à l’environnement, en liaison avec les établissements publics compétents dans le cadre d’unités de travail communes.

Les agents affectés à l’Agence française pour la biodiversité chargés de missions de police de l’eau et de l’environnement apportent leur concours au représentant de l’État dans le département et au représentant de l’État en mer pour exercer des contrôles en matière de police administrative dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre VII du livre Ier. Ils exercent leurs missions de police judiciaire dans leur domaine de compétence sous l’autorité du procureur de la République, dans les conditions prévues aux articles L. 172-1 et L. 172-2 ;

7° Accompagnement et suivi du dispositif d’accès aux ressources génétiques et partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation ;

8° Suivi des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité.

A.   LES INSTANCES NATIONALES DE LAFB SONT OPÉRATIONNELLES

1.   Le Comité national de la biodiversité et le Conseil national de la protection de la nature

L’article 14 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 relative à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a institué deux instances nationales aux missions distinctes ([48]) :

– linstance sociétale dinformation, déchanges et de consultation sur les questions stratégiques liées à la biodiversité ([49]) : le Comité national de la biodiversité (CNB), qui est défini à l’article L. 134-1 du code de l’environnement, se substitue notamment au comité national pour les trames verte et bleue, consacré à la préservation des continuités écologiques sur le territoire, mais également à plusieurs instances consultatives ([50]). Sa création vise à mieux définir l’instance dédiée à la concertation sociétale. Il est présidé par le ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot. Il peut se saisir d’office. Il organise des concertations régulières avec les autres instances de consultation et de réflexion dont les missions sont relatives à la biodiversité, en particulier le Conseil national de la transition écologique. Le champ de la compétence consultative du comité ainsi que sa composition et les modalités de son fonctionnement ont été précisés par le décret n° 2017-339 du 15 mars 2017 relatif au Comité national de la biodiversité, pris en Conseil d’État. Le CNB peut en particulier être saisi sur l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi des dispositions législatives et réglementaires, de la stratégie nationale pour la biodiversité et des programmes nationaux de connaissance, de gestion et de conservation de la biodiversité. La composition du comité assure la représentation de chaque département et collectivité d’outre-mer. Il est composé d’au moins 120 membres et d’au plus 150 membres nommés pour 5 ans renouvelables ([51]).

Il donne son avis sur les orientations stratégiques de l’Agence française pour la biodiversité ;

– linstance dexpertise scientifique et technique est le Conseil national de la protection de la nature (CNPN), dont le rôle et la composition sont rénovés. Il intègre le Conseil national supérieur du patrimoine naturel et de la biodiversité. Le CNPN est chargé d’apporter, par ses avis, une expertise scientifique et technique.

Pluridisciplinaire et indépendant, il peut être consulté sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret concernant ses domaines de compétence et les travaux scientifiques et techniques y afférents. Il peut également se saisir d’office.

Le décret n° 2017-342 du 17 mars 2017 relatif au Conseil national de la protection de la nature, pris en Conseil d’État, a précisé ses compétences, ses modalités de fonctionnement et sa composition. Ses membres sont nommés pour 5 ans et sont au nombre de trente titulaires et trente suppléants, répartis au sein de trois collèges (recherche et enseignement sur la biodiversité, gestion et restauration des espaces naturels, connaissance, veille et observation de la biodiversité). La loi a précisé que sa composition concourt à une représentation équilibrée des femmes et des hommes, d’une part, et à une représentation équilibrée des sciences du vivant et des sciences humaines, d’autre part. Elle concourt également à une représentation significative de spécialistes de la biodiversité ultramarine. Retenus à la suite d’un appel à candidatures, les experts ont été nommés par l’arrêté du 21 mars 2017 portant nomination au Conseil national de la protection de la nature.

Le décret fixe aussi les règles de transparence applicables aux experts du CNPN.

Cette organisation duale doit notamment permettre une meilleure participation du public aux décisions ayant un impact sur l’environnement. Les deux instances, CNB et CNPN pourront être saisies d’un même projet, comme le prévoit la loi, et rendre ainsi deux avis. Il est sans doute un peu tôt pour juger des effets du recentrage du CNPN sur les questions scientifiques et techniques, alors que sa mission était auparavant plus vaste, et du regroupement au sein du CNB des instances de débat.

Auditionné par vos rapporteures, M. Yves Verilhac, président de la Ligue de protection des oiseaux, soulignait que les experts scientifiques et techniques des associations ne faisaient plus partie du CNPN, ce qui a comme inconvénient majeur, soulignait-il, de risquer de les ramener à un simple rôle de discussion avec les autres secteurs de la société civile. Leur expertise peut être moindre.

Vos rapporteures soulignent à cet égard que la connaissance scientifique et technique propre aux associations de défense de l’environnement ne doit pas être « banalisée ». Ces dernières sont d’ailleurs bien présentes au conseil d’administration de l’agence.

2.   Les quatre comités d’orientation sont constitués

L’Agence française pour la biodiversité a également travaillé à la mise en place des comités d’orientation de l’agence qui ont été prévus par la loi.

Les comités dorientation de lAFB auront tous tenu leur réunion constitutive entre mars et début juin 2018. La loi prévoit la création de trois comités d’orientation, espaces de débats et de conseils visant à éclairer les décisions du conseil d’administration de l’AFB (comité « milieux marins et littoraux », comité « milieu d’eau douce » et « biodiversité ultra-marine » ([52])). Le conseil d’administration de l’AFB a ajouté le comité d’orientation sur les milieux terrestres ([53]).

La délibération n° 2017-35 du conseil d’administration de l’AFB du 27 septembre 2017 a fixé les champs prioritaires de travail des comités d’orientation (avis sur la prise en compte des enjeux spécifiques à leur domaine thématique, avis préalables sur le contrat d’objectifs et le programme d’intervention de l’agence, ainsi que sur les bilans de mise en œuvre, examen préalable des documents stratégiques relatifs à l’activité de police de l’AFB, réflexions sur la prise en compte des enjeux liés aux usages économiques ou récréatifs de la biodiversité et de la gestion des espaces naturels et des continuités écologiques).

Il convient de souligner, s’agissant de la biodiversité ultramarine, que l’AFB a lancé en 2017 un appel à projet centré sur la reconquête de la biodiversité ultramarine, doté de 4 millions d’euros sur l’année 2018.

B.   LE PÉRIMÈTRE DE l’AFB CONTINUE DE SUSCITER DES DIFFICULTÉS

1.   La police de l’eau et de la nature relève de différents opérateurs et services déconcentrés

Le périmètre de lagence continue, comme cétait prévisible, de susciter des débats. Cest tout particulièrement la police de lenvironnement qui est en cause, en particulier dans un contexte de tensions budgétaires et de réduction des effectifs chez tous les opérateurs de l’État.

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages na pas intégré l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) au sein de lAFB, alors qu’il s’agissait d’un des objectifs initiaux de la loi, l’opposition du monde cynégétique étant évidente.

La composition du conseil d’administration de l’ONCFS est modifiée par la loi (article 19) afin d’y ajouter quatre membres, dont trois représentants des collectivités territoriales, sans toutefois que la part des représentants du monde de la chasse (la moitié des membres) ne soit affectée. Le projet de décret modifiant l’article R. 421-8 du code de l’environnement, qui fixe la composition du conseil d’administration de l’ONCFS, doit recueillir l’avis du Conseil national de la chasse et de la faune sauvage (CNCFS), en application de l’article 13 de la loi pour la reconquête de la biodiversité. Le CNCFS étant en cours de renouvellement, et faute de pouvoir disposer de son avis, c’est une consultation publique qui a été organisée sur le projet de décret du 8 au 23 juin 2018.

Il convient en effet de relever que le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage (CNCFS), dont l’intégration au sein de l’AFB a également été discutée, voit paradoxalement son assise réglementaire reprise et nettement étendue au niveau législatif (il se prononce désormais sur l’ensemble des textes relatifs à la chasse et à la faune sauvage, en application de l’article 13). Il est désormais rattaché au ministère de l’agriculture en plus du ministère chargé de la chasse.

Le rapport sur l’évaluation de la police de l’environnement du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), de l’inspection générale des services judiciaires (IGSJ), de l’inspection générale de l’administration (IGA) et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), publié en février 2015, a souligné la complexité de l’organisation administrative des polices de l’environnement. L’ordonnance du 11 janvier 2012 dote les inspecteurs de l’environnement spécialisés « eau et nature » des mêmes habilitations et d’un commissionnement identique. Les agents appartiennent au même corps de la fonction publique. Le rapport a souligné la nécessité d’une intensification de la coordination des deux établissements publics en charge de la police de l’eau et de la nature, tout particulièrement dans un contexte de réduction des effectifs.

La création de l’Agence française pour la biodiversité a permis de réunir l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ainsi que l’Agence des aires marines protégées, et l’agence est tête de réseau des parcs nationaux, qui lui sont rattachés.

Mais toutes les difficultés posées par cette architecture ne sont pas résolues. Le projet de rapport remis en avril 2018 par l’IGF et le CGEDD intitulé Lavenir des opérateurs de leau et de la biodiversité montre toutes les attentes en matière de réorganisation supplémentaire des opérateurs de l’eau et de la biodiversité.

Vos rapporteures exploreront essentiellement les propositions de ce projet de rapport relatives au rapprochement de l’ONCFS et de l’AFB en matière de police.

Plusieurs établissements publics de l’État, placés sous la tutelle du ministère de la transition écologique et solidaire, ont un rôle important dans l’exercice des missions des différentes polices de l’environnement (Agence française pour la biodiversité, Office national de la chasse et de la faune sauvage, Office national des forêts, placé sous la tutelle du ministère de l’agriculture et de l’alimentation, parcs nationaux, Conservatoire du littoral).

La direction de l’eau et de la biodiversité définit des objectifs quantitatifs et des domaines d’action prioritaires en matière de contrôle.

Les services déconcentrés exercent des missions de police administrative, sous l’autorité des préfets de département, et de police judiciaire, sous l’autorité des procureurs de la République. Les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) assument des missions de police de l’eau et de la nature et de police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Les directions départementales des territoires et de la mer (DDT-M), exercent, dans le cadre des missions interservices de l’eau et de la nature (MISEN), une mission de coordination des polices de l’eau et de la nature. Des plans de contrôle interservices sont élaborés au niveau de chaque département dans le cadre de la MISEN.

Les DDT-M exercent leurs compétences en matière de police de l’eau et de la nature, de police de l’environnement en mer et de police de la publicité. Les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ont, quant à elles, la charge de la police des ICPE et de la faune sauvage captive.

Il convient également de souligner le rôle des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et celui des agents des douanes, de la police et de la gendarmerie nationale.

2.   Les unités de travail communes entre l’AFB et l’ONCFS prévues par la loi

L’opposition du monde cynégétique à l’intégration de l’ONCFS au sein de l’AFB a été majeure et n’a pas été levée au cours des travaux de préfiguration de l’agence puis des débats parlementaires. Un acteur important de la biodiversité terrestre demeure donc « à côté de » l’agence.

La loi dispose en effet en son article 21, codifié à l’article L. 131-8 du code de l’environnement, que l’AFB, dans le cadre de ses compétences, contribue « à lexercice de missions de police administrative et de police judiciaire relatives à leau et à lenvironnement, en liaison avec les établissements publics compétents dans le cadre dunités de travail communes. »

Cette rédaction vise essentiellement le rapprochement avec l’ONCFS mais pourrait être étendue. Cette évolution, voulue par le législateur, à défaut de l’intégration de l’ONCFS au sein de l’AFB, est cohérente avec des expériences de mutualisation qui ont pu être menées outre-mer avec la création des « brigades nature ».

Une expérimentation, planifiée en trois phases successives, puis re‑délimitée pour inclure six départements, avait été initiée en 2016 ([54]) et un comité de suivi créé. Mais l’expérimentation n’a finalement pas pu débuter réellement, du fait d’une contestation forte du monde de la chasse. Le 11 janvier 2017, le conseil d’administration de l’ONCFS a demandé au Président de la République de surseoir à la mutualisation des services de l’ONCFS avec ceux de l’AFB tant que certains prérequis n’étaient pas respectés (organisation stabilisée de l’AFB et définition des missions des deux établissements ainsi que des orientations des futurs contrats d’objectifs et de performance) et s’était prononcé en faveur d’une suspension de la participation de l’ONCFS aux travaux sur le sujet.

Après les élections de 2017, le processus n’a pas été laissé de côté et le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, souhaite relancer le processus. Les nouveaux contrats d’objectifs et de performance des deux opérateurs, qui débuteront en 2019, seront à cet effet synchronisés sur cette question, selon les informations transmises à vos rapporteures. La priorité a également été donnée aux conclusions de la mission Action publique 2022.

L’ensemble des acteurs interrogés par vos rapporteures ont souligné l’acuité de cette question et l’objectif de faire progresser la mise en place concrète des unités de travail communes. Le maintien du statu quo napparaît être une option pour personne. Le travail en commun est un objectif impératif compte tenu de la nécessité de disposer dun nombre de personnels suffisant sur le terrain pour maintenir les contrôles à un niveau efficace. Tel n’est plus le cas, ni pour l’AFB, ni, dans une moindre proportion il est vrai, pour l’ONCFS.

Le tableau suivant, extrait du projet de rapport du CGEDD et de l’IGF précité Lavenir des opérateurs de leau et de la biodiversité, présente les effectifs, en ETP, des services départementaux de l’AFB et de l’ONCFS en charge de la police de l’eau et de la nature.

nombre et effectifs permanents des services départementaux et interdépartementaux en France métropolitaine au 31 décembre 2017

Indicateurs

AFB

ONCFS

AFB+ONCFS

Nombre de services départementaux et interdépartementaux

88*

88**

88

Effectif total (ETP)

459,20

947,30

1 406,50

Effectif minimal (ETP)

2,00

4,00

9,00

Effectif maximal (ETP)

9,00

19,00

25,00

Effectif moyen (ETP)

5,22

10,76

15,98

Effectif « plancher »

5

10

15

Nombre de services avec un effectif inférieur au plancher

26

26

30

% de services avec un effectif inférieur au plancher

29,55

29,55

34,09

(*) Quatre services interdépartementaux : 2A-2B / 70-90 / 78-95 et 77-91

(**) Quatre services interdépartementaux : 2A-2B / 70-90 / île de France Est, Île de France Ouest

Source : AFB ; ONCFS.

Au sein de l’AFB, la moitié des effectifs, soit 650 personnels au total, participe à la police de l’environnement (services régionaux et départementaux et personnels des parcs naturels marins inclus).

Le projet de rapport souligne que « le périmètre et les moyens actuels de lAFB rendent plus que théorique la mission de police que lagence est supposée assurer : les effectifs de 26 de ses services départementaux et interdépartementaux (soit près de 30 %), dont la police nest dailleurs pas la seule mission, sont inférieurs au plancher de cinq agents, considéré comme un minimum pour permettre le maintien dune pression de contrôle suffisante dans les territoires pour la seule police de leau. »

Auditionné par vos rapporteures, M. Olivier Thibault, directeur général de l’ONCFS, a souligné que l’office, du fait la baisse des effectifs, est en train de passer sous un seuil critique en termes de présence sur les territoires (entre 10 et 12 agents par département), l’AFB comptabilisant encore moins d’effectifs dédiés à la police. Il est nécessaire de regrouper les forces exerçant les missions de police, le statu quo n’étant pas une option.

Le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature, M. Paul Delduc, a également souligné au cours de son audition la nécessité de relancer la coopération par la mise en œuvre des unités de travail communes, prévues par la loi et souhaitées par le gouvernement.

Auditionné par vos rapporteures, M. Christophe Aubel, directeur général de l’AFB, a souligné qu’il faut avancer sur cette question et créer des synergies, compte notamment tenu des tensions sur les effectifs. Il convient également de souligner les questions humaines et sociales qui seront posées par cette collaboration, s’agissant de la direction de ces unités de travail, des régimes indemnitaires ou de permanence, et de leur localisation (les agents travaillent déjà parfois dans les mêmes locaux).

Des obstacles techniques existent, qu’il conviendra d’aplanir, tels que l’existence de deux circulaires de sécurité différentes ou d’outils de rapportage différents. Pour autant, ils ne devraient pas être surestimés. La volonté politique devrait être à même de faire avancer sur ces questions.

3.   L’exemple des brigades nature

Vos rapporteures ont auditionné la brigade nature de l’Océan indien (BNOI), au cours de leur mission à La Réunion.

La BNOI a été initiée dès 1994 par l’ONCFS et l’ONEMA et l’Office national des forêts y a également participé à l’origine. L’ONEMA a développé le partenariat en affectant également des personnels et des moyens dans d’autres départements d’outre-mer (en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et à Mayotte). Il convient de relever que la BNOI est majoritairement composée d’agents de l’ONCFS et encadrée par l’office. Deux agents du parc national travaillent au sein de la brigade.

Une convention-cadre pour l’outre-mer a été signée le 10 décembre 2008, qui définit les conditions de collaboration entre l’ONCFS et l’ONEMA, désormais AFB.

Le service mixte de police de l’environnement est placé sous l’autorité fonctionnelle du préfet ou de son représentant. L’encadrement opérationnel relève d’un technicien de l’environnement pouvant appartenir à l’un ou l’autre des deux établissements publics. Il est placé sous l’autorité hiérarchique conjointe de l’ONCFS et de l’AFB.

Cette audition a permis de mettre en exergue le sous-dimensionnement de la brigade qui, bien que travaillant avec des collègues des réserves marines ou du parc national, éprouve de vraies difficultés à faire face à sa mission.

Elle travaille sur la base d’une convention, mais avec une gestion différenciée des statuts des agents. Des questions de gouvernance se posent (ainsi, le rapportage doit parfois être effectué à la fois auprès de l’ONCFS et auprès de l’AFB par les agents de l’AFB) mais paraissent être traitées avec volontarisme.

Vos rapporteures soulignent que si le système de la brigade nature peut fonctionner grâce aux personnels très investis, le schéma n’est pas assuré de fonctionner par lui-même.

La brigade nature de Mayotte est un autre service mixte de la police de l’environnement, créée en 2003 sur le modèle de la BNOI et fondée sur un partenariat entre l’ONCFS et le conseil général jusqu’en 2010, puis entre l’ONCFS et l’ONEMA. La dernière convention-cadre date du 10 avril 2013 et organise la collaboration entre, à l’époque, l’Agence des aires marines protégées (AAMP), l’ONEMA et l’ONCFS pour l’exercice des missions de police de l’environnement outre-mer.

4.   Les scénarios de fusion des opérateurs de l’eau et de la biodiversité

La mission interministérielle précitée, menée dans le cadre du programme Action publique 2022, porte notamment sur la question de la rationalisation des moyens en faveur de la police de l’environnement et, au-delà, sur des évolutions structurantes de l’ONCFS.

Interrogé par vos rapporteures, le ministère de la transition écologique et solidaire a souligné qu’une réflexion interministérielle est en cours pour une « évolution du régime indemnitaire pour les corps [des] " agents techniques de lenvironnement " et " techniciens de lenvironnement ", qui permettrait daccompagner la mutualisation du travail au sein dunités communes, en harmonisant les régimes et valorisant la fonction de responsable dune unité de travail commune. »

Le projet de rapport rendu récemment par la mission souligne que « les conditions dexercice des missions de police de leau et de la nature sont menacées par les modalités dadaptation de lAFB et de lONCFS à leurs schémas demplois et, pour la première, à lexercice des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi du 8 août 2016 ; seule la réussite de la mutualisation de leurs équipes de terrain et une meilleure répartition géographique de leurs effectifs permettront de conserver une pression de contrôle suffisante sur le territoire. »

Les différents scénarios de rapprochement envisagés par le projet de rapport

Lavenir des opérateurs de leau et de la biodiversité

– Le scénario n° 1 fait du préfet le délégué territorial de l’AFB et de l’ONCFS pour faciliter la mise en œuvre de la mutualisation des équipes de terrain de ces établissements ;

– le scénario n° 2 maintient l’AFB et l’ONCFS en tant qu’établissements indépendants, mais distingue leurs missions techniques (connaissance et expertise), qui continueraient à relever de ces établissements, de celles de police, qui seraient placées sous la responsabilité de l’autorité préfectorale. Celle-ci disposerait des personnels de l’État ainsi que des agents concernés de l’AFB, de l’ONCFS et, le cas échéant, des établissements publics de parcs nationaux qui, tout en restant administrativement et financièrement gérés par ces établissements, seraient placés sous son autorité fonctionnelle et hiérarchique ;

le scénario n° 3 spécialise les établissements pour les rendre complémentaires : l’ONCFS évoluerait en un « Office français de police de l’eau et de la nature » (OFPEN), chargé de l’appui aux services de l’État en matière de police administrative et, sous l’autorité du procureur de la République, des missions de police judiciaire.

L’AFB se concentrerait sur les missions de connaissance, de recherche, de coordination, d’expertise et d’appui ;

– le scénario n° 4 met en œuvre l’objectif voulu à l’origine de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité en créant une agence ayant la capacité à agir sur l’ensemble des milieux par la fusion de l’ONCFS et de l’AFB ;

– le scénario n° 5 prévoit la création d’une agence englobant tous les acteurs actuels : AFB, ONCFS, agences de l’eau, établissements publics de parcs nationaux, EPMP. Ce scénario soulève de nombreux inconvénients : difficultés de la nouvelle structure à s’imposer face à des établissements à la culture forte et capacité de la tutelle à se positionner par rapport à celle-ci ; économies d’échelle incertaines et gouvernance ligotée par son gigantisme ; mise en cause ou rupture des liens territoriaux avec la disparition des conseils d’administration des agences et des établissements publics de parcs nationaux.

Vos rapporteures estiment que le scénario 4 est le seul allant dans le sens souhaité à lorigine par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, et serait le seul à même d’assurer une réelle mutualisation, sans remettre en cause l’AFB (c’est-à-dire sans lui retirer ses missions régaliennes).

Elles attirent l’attention sur d’autres conclusions du projet de rapport. En effet tous les scénarios évoqués comportent des caractéristiques communes, dont plusieurs méritent d’être revues dans le détail.

Ainsi, « toutes les interventions financières au titre de la politique de leau et de la biodiversité seraient réservées aux agences de leau, qui deviendraient ainsi des " agences de l’eau et de la biodiversité " ». Seules les actions de portée nationale devraient être prises en charge par l’AFB. Selon vos rapporteures, l’AFB ne doit pas être privée de toutes ses capacités de mobilisation financière au niveau local, ces capacités d’action contribuant, pour une part importante, à son influence. Enfin, le rôle de coordination dans le financement des actions locales ne doit pas être sous‑estimé, notamment au regard du principe d’égalité et du principe nouvellement introduit dans le code de l’environnement de solidarité écologique dans sa dimension territoriale. Cette partition entre ce qui relèverait du niveau national et ce qui constituerait un enjeu local devra être analysée avec finesse et en bonne intelligence entre l’AFB et les agences de l’eau. Ainsi, une campagne telle que « Mon projet pour la planète », conduite, dans le cadre du plan climat, par le ministère de la transition écologique et solidaire, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) et l’Agence Française pour la Biodiversité (AFB), finançant des actions locales, doit être portée au niveau national.

Par ailleurs, « lONCFS transférerait ses activités détudes et de connaissance en matière despèces chassables et une partie des responsabilités en matière de police de la chasse aux fédérations de chasseurs, en contrepartie dune baisse des redevances cynégétiques que la mission évalue à une vingtaine de millions deuros tout au plus. Il sagirait notamment, dans ce cadre, de permettre aux agents de développement des fédérations de chasseurs dassurer le contrôle général de la police de la chasse, y compris en labsence de convention entre la fédération et le propriétaire. » Les activités de police visées seraient celles relatives à la validation de l’exercice du droit de chasse (validation du permis et adhésion à la fédération départementale des chasseurs, respect des dates de chasse et réserves). Ces missions pourraient, indique le projet de rapport, être confiées aux agents de développement des fédérations départementales de chasseurs, si l’on étend leurs pouvoirs d’intervention (définis à l’article L. 428-21 du code de l’environnement) au-delà des seuls territoires dont ils assurent la garderie (ce sont les territoires avec les propriétaires desquels la fédération a conclu une convention). Les mêmes prérogatives devraient être accordées, selon les auteurs du projet de rapport, aux agents de développement des fédérations de pêche et de protection du milieu aquatique. La police de la chasse restant dans le champ de compétence de l’ONCFS serait celle relative aux enjeux de sécurité et aux enjeux européens et internationaux.

S’agissant de l’exercice de ces missions de police, vos rapporteures estiment que le fait de confier certaines des responsabilités mentionnées aux fédérations de chasseurs (en matière de validation du permis de chasser et de respect des dates de chasse) peut soulever des questions en matière de sécurité de la chasse.

Par ailleurs, s’agissant des activités d’études et de connaissance en matière d’espèces chassables, vos rapporteures soulignent la nécessité que les travaux soient bien menés par des scientifiques et que les données exploitées soient bien validées au plan scientifique, la régulation de certaines espèces chassables (les oies par exemple) demeurant épineuse.

Recommandation n° 7

Relancer rapidement le processus de mutualisation des services de la police de leau et de la nature, dans le cadre dune fusion de lONCFS avec lAFB, selon la logique initiale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Compte tenu d’un cadre budgétaire très contraint, l’optimisation des actions menées en matière de police et la création de synergies s’imposent.

 

Recommandation n° 8

Veiller au maintien du caractère scientifique des activités détudes et de connaissance en matière despèces chassables.

C.   LES PROBLÉMATIQUES BUDGÉTAIRES

Les enjeux financiers sont au cœur des questions de périmètre de l’agence qui viennent d’être présentées.

L’AFB regroupe quatre opérateurs existants : Agence des aires marines protégées, Atelier technique des espaces naturels (ATEN), établissement public Parcs nationaux de France, Office national de l’eau et des milieux aquatiques. Le budget 2017 a été construit à partir des prévisions d’exécution budgétaire des quatre établissements intégrés, y compris la reprise par l’État de 70 millions d’euros sur le fonds de roulement de l’ONEMA.

En 2017, lagence a été dotée, sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » rattaché à la mission Écologie, de 34,5 millions deuros au titre de sa subvention pour charges de service public, sur un budget total de 220,5 millions deuros. Les autres ressources de lAFB étaient constituées de ressources dorigine fiscale, soit 145 millions deuros de contribution des agences de leau – excontribution ONEMA  et 41 millions deuros reversés par les agences de leau et destinés au financement du plan Ecophyto.

Le budget de l’année 2017 a été exécuté à hauteur de 96 %, ce qui témoigne du travail accompli en 2017 par l’AFB.

La reprise du plafond d’emplois des quatre établissements a abouti à fixer le plafond d’emplois de l’agence en 2017 à 1 227 ETPT correspondant :

– à 1 198 ETP pour la reprise des quatre établissements ;

– au transfert de 75 agents du MNHN (personnels qui étaient en majorité rattachés au service du patrimoine naturel et dont le transfert est intervenu en novembre 2017) ;

– à la création de 60 ETP supplémentaires, conformément à un engagement du Président de la République, notamment pour les missions des aires marines protégées et la création de nouvelles aires. Ces 60 ETP recouvrent également la prise en compte de personnels sur emplois permanents des quatre établissements (et donc ne relevant pas d’une création de postes). Il y a eu au final la création nette de 45 ETP.

La masse salariale de l’agence pour 2017 a été estimée à 81,4 millions d’euros.

1.   La débudgétisation des subventions pour charges de service public au profit de l’AFB, des parcs nationaux et de l’ONCFS

En 2018, la structure du programme 113 a été profondément modifiée. En effet, à compter de 2018, une contribution des agences de leau au profit de lAFB est instituée à hauteur de 240 à 260 millions deuros (articles 135 et 137 de la loi de finances pour 2018 ([55])). Sur cette contribution, un montant de 61 à 65 millions d’euros est reversé par l’AFB aux établissements publics des parcs nationaux.

Une contribution des agences de leau est par ailleurs instituée à compter de 2018 au profit de lOffice national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur d’un montant compris entre 30 millions d’euros et 37 millions d’euros.

Les agences de l’eau ont ainsi versé en 2018 :

– 243,3 millions d’euros à l’AFB ([56]), dont 63,3 millions d’euros pour les parcs nationaux et hors les 41 millions d’euros versés au titre du plan Écophyto ([57]), également versés par les agences de l’eau à l’AFB ;

– 36,96 millions d’euros à l’ONCFS.

La « débudgétisation » de la subvention pour charges de service public de l’AFB a été sujette à débat, en ce qu’elle avait pour conséquence de faire financer l’AFB exclusivement par les agences de l’eau. Ces dernières sont certes le contributeur historique de l’ONEMA mais l’agence a justement vocation à intégrer bien d’autres compétences. Par ailleurs, la combinaison de ces nouveaux versements et d’un abaissement de l’écrêtement des ressources des agences de l’eau a été source de réelles difficultés. L’article 44 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a en effet abaissé, à compter de 2019, le plafond de ressources des agences de l’eau de 2,3 milliards d’euros à 2,105 milliards d’euros, nouveau plafond mordant clairement sur leurs ressources et conduisant à une réaffectation du supplément au budget général. En 2018, c’est un prélèvement de 200 millions d’euros sur les ressources accumulées des agences de l’eau qui a été opéré ([58]).

C’est précisément au moment où l’on a demandé aux agences de l’eau de s’investir davantage dans la biodiversité (extension de leur champ d’intervention à la biodiversité terrestre par la loi pour la reconquête de la biodiversité) que l’on diminue leurs ressources disponibles.

Cette question sera plus précisément traitée dans la partie relative à la gouvernance de l’eau.

2.   Les moyens de l’AFB doivent progresser

On constate que le montant de la subvention pour charges de service public de l’AFB a été préservé pour 2018 par rapport à 2017 et que cela constitue un signal fort adressé à l’agence.

Entendu par vos rapporteures, le cabinet du ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, a indiqué que le Gouvernement s’était engagé à une stabilisation des moyens humains et matériels de l’agence pour trois années.

On constate effectivement que son plafond demplois est, lui aussi, préservé pour 2018 : il est en effet demeuré fixé à 1 227 et devrait s’établir au même niveau pour 2019. Toutefois, de 2020 à 2022, le plafond des ETPT serait abaissé de dix postes par an, soit un recul de 30 postes sur trois ans, ce qui est très préoccupant, quand bien même l’AFB serait préservée par rapport aux autres opérateurs du ministère. Vos rapporteures soulignent qu’il sera impossible pour l’AFB de réaliser ses missions compte tenu de ces contraintes annoncées.

L’AFB doit certes pouvoir démultiplier ses actions par son rôle de cœur de réseau, n’étant pas seule en charge de la protection de la biodiversité. Toutefois, vos rapporteures insistent sur la très longue liste des missions nouvelles de lagence et sur sa nécessaire montée en puissance. Il aurait certainement été illusoire de prétendre que l’agence pourrait, dès le 1er janvier 2017, assumer la charge de toutes ses missions inédites, mais il est désormais certain que le budget de l’AFB devra progresser en 2019.

L’ensemble des personnes entendues par vos rapporteures ont bien souligné que les efforts de rapprochement des fonctions de support et d’adaptation demandés aux personnels sont tels dans les processus de fusion d’opérateurs que les gains en termes de personnel ne peuvent être ressentis qu’après quelques années.

Les gains attendus liés aux synergies nouvelles ne permettront pas à l’agence de développer à plein ses nouvelles compétences et doivent être soutenus par la création de nouveaux emplois.

Le projet de rapport précité le souligne également, qui appelle à une priorisation par l’État, dans le cadre du prochain contrat d’objectifs et de moyens, des actions à mener par l’AFB, le cumul de l’ensemble des missions étant impossible à effectifs et moyens constants.

Recommandation n° 9

Les moyens financiers et humains de lAFB doivent être impérativement augmentés dès 2019, le niveau actuel ne permettant pas même despérer que lagence puisse assumer lensemble de ses missions.

 

Recommandation n° 10

Le prochain contrat dobjectifs et de moyens devra veiller à fixer des priorités et des étapes pour une montée en charge effective de lagence, en particulier sagissant de ses nouvelles missions.

D.   LE PERSONNEL DE LAGENCE, ÉLÉMENT CLÉ DE SA RÉUSSITE

1.   Le quasi-statut pour les personnels contractuels

L’article 26 de la loi dispose que les agents contractuels de droit public de l’AFB, du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, des parcs nationaux, de l’établissement public du marais poitevin et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage « qui occupent en cette qualité des fonctions qui correspondent à un besoin permanent sont régis par des dispositions réglementaires communes définies par décret. » La création de ce quasi statut repose sur plusieurs décrets parus en décembre 2016. Ainsi, selon les informations transmises à vos rapporteures, près de 900 agents sont concernés par ce statut dans les différents établissements, dont 269 au sein de l’AFB au 30 avril 2018 ([59]).

Le décret n° 2016-1697 du 12 décembre 2016 ([60]) fixe les dispositions applicables à ces agents concernés par le cadre de gestion commun. Il définit quatre catégories d’emplois et leurs modalités de recrutement. Il comporte des dispositions relatives aux personnels de conception et d’encadrement supérieur et des experts et spécialistes de haut niveau, aux personnels d’application et aux personnels d’exécution. Il précise la rémunération, le classement et les conditions d’avancement de chacune des catégories. Il est précisé par l’arrêté fixant les pourcentages mentionnés à l’article 22 du décret n° 2016-1697 du 12 décembre 2016 (pourcentages fixés pour l’accès aux échelons exceptionnels de la catégorie des personnels de conception et d’encadrement et des spécialistes de haut niveau).

Le décret n° 2016-1698 du 12 décembre 2016 fixe les dispositions de reclassement applicables aux agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement. Il définit les modes de reclassement pour les agents qui étaient déjà régis par un cadre de gestion (agents appartenant à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, à l’Office national de l’eau ou au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres) et pour ceux dont la rémunération était exprimée dans leur contrat en points d’indice majoré.

Un arrêté du 12 décembre 2016 ([61]) définit les conditions de reclassement dans la catégorie des personnels de conception et d’encadrement et des spécialistes de haut niveau. Les fonctions sont détaillées pour les quatre établissements intégrés au sein de l’AFB et pour le Muséum national d’histoire naturelle.

Le décret n° 2016-1699 du 12 décembre 2016 établit le régime indemnitaire des agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement. Il est complété par l’arrêté du 12 décembre 2016 relatif au régime indemnitaire des agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement. Ce dernier fixe le montant annuel maximum de l’indemnité de sujétions et de résultats, de l’indemnité de risques et de l’indemnité de service de nuit.

Interrogé par vos rapporteures, M. Paul Delduc, directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature souligne que ces textes améliorent la rémunération et les perspectives de mobilité des agents. S’agissant du régime indemnitaire des agents concernés par le quasi-statut, « lobjectif recherché est de faire converger les taux de prime moyens des contractuels de catégories C et B au sein de lAFB et entre les différents établissements dès le 1er janvier 2017 et des contractuels de catégories A et A+ en 3 ans. Ces montants assurent à tous les agents concernés une garantie de leur rémunération totale et permettront à la majorité des agents de bénéficier dune réelle revalorisation indemnitaire.

« En effet, au total, sur lensemble des établissements, 2,8 millions deuros seront consacrés au financement de ces hausses de rémunérations indemnitaires (près d1,50 M€ annuel à terme pour lAFB). Les barèmes de ce régime indemnitaire ont été élaborés de manière à faire bénéficier tous les agents, a minima, des meilleurs montants moyens de prime préexistants dans lensemble des établissements concernés par le quasi-statut. Deux garanties sont par ailleurs apportées : le versement dun socle minimum pour les agents ayant les primes les moins élevées, ainsi quune garantie de maintien des rémunérations. Ces modalités de gestion sont entrées en vigueur, de manière rétroactive, au 1er janvier 2017. »

Le projet de charte de gestion des contractuels dans le domaine de l’environnement a été adopté en janvier 2018.

2.   Des difficultés ressenties par les personnels et des inquiétudes sur les moyens disponibles qui doivent être entendues

La fusion des quatre entités n’a pas conduit à une simple cohabitation des structures mais a visé à la réunion des fonctions support et à créer une véritable transversalité dans les composantes de la biodiversité (terrestre, aquatique et marine).

Le travail de préfiguration a été très important et des prestations d’accompagnement au changement ont été mises en place par la direction de préfiguration, puis par celle de l’agence. Un comité de suivi avec les organisations syndicales ministérielles a été réuni de nombreuses fois pendant toute la préfiguration puis après la création de l’agence, précise M. Paul Delduc, directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature.

Les représentants des personnels de l’AFB entendus par vos rapporteures ont toutefois souligné, à juste titre, le stress important ressenti par les personnels durant tout le processus parlementaire, très long et dont l’issue est longtemps restée incertaine. Cette observation est tout particulièrement marquée pour les personnels chargés des missions de police judiciaire puisque la question de l’intégration de l’ONCFS, puis du mode de travail en commun avec l’Office, a longtemps été et est toujours pendante. Pour ces derniers, l’incertitude demeure. En outre, des postes de responsables départementaux demeureraient en catégorie B. Une revalorisation des missions de police de l’environnement est donc demandée.

À la date de leur audition, les représentants du personnel ont souligné que les arrêtés relatifs aux agents techniques de l’environnement et aux techniciens de l’environnement n’étaient pas parus alors que les personnels sont bien transférés au Régime indemnitaire des fonctionnaires de l’État (RIFSEEP) au 1er janvier 2017 (les arrêtés ne sont toujours pas parus).

Les dispositions transitoires prévues par la loi s’agissant des élections des représentants du personnel au conseil d’administration ainsi qu’au comité technique de l’AFB, qui doivent intervenir au plus tard trente mois après la date de promulgation de la loi, ont bien été appliquées et n’ont pas soulevé de difficultés ([62]). La représentation des personnels au sein du conseil d’administration, du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail a été déterminée, à titre transitoire, proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2013 et 2014 au sein des organismes auxquels se substitue l’Agence française pour la biodiversité.

Dans le processus de regroupement des différentes entités, l’accompagnement au changement a, selon les personnels entendus, manqué, au moins dans les premiers temps. Bien qu’un bureau d’études ait été recruté, l’accompagnement ne s’est pas suffisamment matérialisé. Il apparaît que les personnels ont eu le sentiment, pour beaucoup, de continuer à exercer leur métier dans leur périmètre, malgré l’organisation de séminaires régionaux organisés sur toute l’année 2017. Le regroupement des fonctions supports est, quant à lui, bien effectif et a soulevé des inquiétudes fortes liées à la transcription pure et simple des processus qui étaient ceux de l’ONEMA.

Une cellule de soutien psychologique a été créée afin de faire face aux risques psychosociaux et les syndicats de personnel et représentants du personnel entendus ont souligné les difficultés rencontrées, tout particulièrement au sein du pôle de Brest.

L’absence de mobilité forcée a été assurée pour deux années, soit jusqu’au 31 décembre 2018. Une inquiétude se fait jour chez les personnels pour la période qui s’ouvrira en 2019.

La précarité de certaines situations personnelles a été soulignée s’agissant des personnels demeurant en CDD. Les difficultés soulevées par la fin des emplois aidés ont également été soulignées.

Le système de primes est jugé équitable et le quasi-statut a permis que les personnels ne perdent pas d’avantages par rapport à leur situation antérieure.

Les représentants des personnels soulignent, en premier lieu, la grande difficulté à assurer les missions des quatre établissements intégrés et a fortiori, à effectifs quasi constants, les missions prévues par le texte. Les missions historiques ne doivent pas être abandonnées, en particulier la police de l’eau.

Vos rapporteures soulignent à cet égard une nouvelle fois la nécessité de ne pas affaiblir des services qui assurent les missions régaliennes de lÉtat. Elles estiment qu’il faudra accompagner spécifiquement les personnels chargés des missions de police dans le processus de rapprochement avec l’ONCFS, en tenant compte de l’incertitude dans laquelle ils sont maintenus depuis plusieurs années.

Pour certaines missions inédites, telles que l’accès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles, force est de constater que les compétences n’étaient pas encore en place à la date de l’audition. En outre, la formation aux nouvelles missions de l’AFB n’avait pas concrètement débuté. Il a toutefois été rappelé que le pôle de formation était, comme par le passé s’agissant du GIP‑ATEN, performant et un élément central dans le fonctionnement de l’agence.

Ainsi, plusieurs exemples frappants ont été cités : le parc naturel marin de la Martinique dispose de trois personnels, ce qui est notoirement insuffisant. Le sanctuaire d’Agoa est géré par une seule personne. Le projet de rapport du CGEDD et de l’IGF précité prend position à ce sujet : « alors que seul le parc naturel marin dIroise dispose des effectifs suffisants pour assurer ses missions (22 ETP), et que le parc naturel marin des Estuaires picards et de la mer dOpale, créé en 2012, nen dispose que de la moitié (11 ETP), quatre parcs naturels marins ont été créés entre 2014 et 2017, sans perspective crédible de disposer à court ou moyen termes des moyens humains suffisants ».

Il y a donc inadéquation entre les moyens et les missions.

Recommandation n° 11

Résoudre linadéquation entre les moyens humains et les missions de lAFB, notamment par la priorisation de certaines missions et par le renforcement de la formation des personnels aux nouvelles missions.

E.   LE DÉPLOIEMENT DES AGENCES RÉGIONALES POUR LA BIODIVERSITÉ

1.   La mise en place progressive des agences régionales de la biodiversité (ARB)

Il convient ici de faire un bref rappel sur les échanges parlementaires relatifs à la question de la création des agences régionales de la biodiversité. Si la majorité des intervenants étaient convaincus de la nécessité de permettre aux collectivités territoriales de prendre toute leur part dans la préservation de la biodiversité, les modalités concrètes de la création de telles antennes, délégations ou agences régionales ont été longuement débattues.

La politique de protection de la biodiversité est articulée autour de l’échelon régional avec les stratégies régionales de la biodiversité déclinant la stratégie nationale, les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), les parcs naturels régionaux, et l’organisation des versements des fonds européens. Toutefois, les projets n’auront pas nécessairement à être menés à cette échelle.

Le texte finalement adopté, issu d’un amendement présenté par le Président de la commission du développement durable sous la XIVe législature M. Jean‑Paul Chanteguet, laisse à dessein toute latitude aux régions pour constituer, avec l’AFB et selon le schéma qui conviendra le mieux territorialement, une agence régionale de la biodiversité. La démarche de constitution est souple, afin de permettre au maximum de régions d’initier un tel projet. Dès le début de l’année 2017, plusieurs régions ont mis en œuvre des dynamiques très prometteuses.

Interrogée par vos rapporteures, l’AFB a souligné que son ambition est de permettre, à travers ce dispositif des agences régionales de la biodiversité, de développer des partenariats avec les régions et les autres niveaux de collectivités territoriales pour créer des synergies, accélérer et multiplier les initiatives concrètes de façon coordonnée et concertée. Les ARB permettront en outre de donner davantage de visibilité aux actions menées.

L’AFB a souligné que des partenariats seront bien entendu possibles sans qu’une agence régionale ne soit nécessairement créée.

Les services des directions régionales de l’AFB conservent les missions de police, de contrôle et d’appui technique aux services de l’État.

Ainsi, l’article L. 131-8 du code de l’environnement (issu de l’article 21 de la loi) dispose que :

« LAgence française pour la biodiversité et les collectivités territoriales coordonnent leurs actions dans les domaines dintérêt commun. Les régions et lAgence française pour la biodiversité peuvent mettre en place conjointement des délégations territoriales, dénommées agences régionales de la biodiversité, auxquelles peuvent notamment sassocier les départements, en particulier au titre de leur compétence en matière despaces naturels sensibles. Ces délégations exercent tout ou partie des missions de lagence, à lexception des missions de police de lenvironnement. Elles peuvent être constituées en établissements publics de coopération environnementale mentionnés à larticle L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales. Dans les départements et collectivités doutre-mer, ces délégations peuvent être constituées à la demande de plusieurs collectivités mentionnées au présent article et exercent alors leurs compétences sur tout ou partie du territoire de ces collectivités. »

Les régions ont notamment la faculté de déterminer la forme de l’agence régionale et le champ de ses interventions. La constitution sous forme d’établissement public de coopération environnementale (nouveau dispositif créé par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et inspiré des établissements de coopération culturelle – article 56) est bien sûr une possibilité, ainsi que le groupement d’intérêt public (GIP), le syndicat mixte ou une autre entité qui n’aura pas nécessairement la personnalité juridique. Les départements, ainsi que d’autres acteurs territoriaux, peuvent s’associer à cette démarche. Les schémas de gouvernance sont libres, conformément à l’objectif de la loi. Vos rapporteures soulignent qu’au-delà de la forme juridique, c’est bien l’objectif poursuivi qui doit guider la démarche.

Le périmètre des acteurs pouvant être associés est très large puisqu’il recouvre les collectivités territoriales et leurs établissements, les associations de protection de l’environnement, les parcs naturels régionaux, les agences de l’eau, les comités régionaux de la biodiversité, les représentants du monde agricole et des entreprises, les chercheurs, les experts, etc.

Le déploiement des agences régionales de la biodiversité constitue un axe majeur de la dynamique territoriale de protection de la biodiversité. Au 23 octobre 2017, le ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, lAssociation des régions de France et lAFB avaient signé une convention pour la création de sept agences régionales de la biodiversité : BourgogneFranche-Comté, Bretagne, Centre-Val-de-Loire, Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie et Provence-Alpes-Côte-dAzur.

Depuis le 1er janvier 2018, une agence régionale est opérationnelle en Île‑de‑France. Le partenariat est constitué entre l’AFB et la région Île‑de‑France, l’Institut d’aménagement et d’urbanisme d’Île-de-France (IAU), l’agence de l’eau Seine-Normandie et la préfecture de région.

En Occitanie, la création de l’ARB sous forme d’EPCE est programmée à l’ordre du jour du prochain conseil d’administration de l’AFB.

Les travaux de préfiguration sont encore en cours dans les autres régions entre les acteurs impliqués et plusieurs scénarios de structuration juridique sont à létude. En Nouvelle-Aquitaine, la création de l’ARB NA le 1er janvier 2018 est née de la fusion de l’Agence régionale pour la biodiversité en Aquitaine (ARBA) et de l’Observatoire régional de l’environnement (ORE). Les travaux avec l’AFB sont encore en cours de préfiguration.

En Auvergne-Rhône Alpes, en Corse, Grand-Est, Hauts-de-France et Pays-de-la-Loire, aucune démarche de préfiguration n’est lancée.

La participation de l’AFB à la création des agences régionales de la biodiversité a mobilisé à ce stade environ 400 000 euros de subventions.

La loi a été adoptée dans le cadre de la réforme territoriale, qui a nécessairement un impact sur les travaux des régions. La question des agences régionales de la biodiversité a été examinée concomitamment au processus de fusion des régions. Il convient en outre de rappeler que la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite « Maptam ») a transféré aux communautés de communes et d’agglomérations la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations et fait de la région le chef de file des politiques de la biodiversité. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « NOTRe ») a défini le transfert des compétences en matière d’eau potable et d’assainissement aux communautés de communes et d’agglomérations (la date d’échéance de ce transfert pourrait être repoussée du 1er janvier 2020 au 1er janvier 2026) et élargi les compétences de la région dans le domaine de l’eau, de la protection de la biodiversité et des milieux aquatiques.

Il est sans doute souhaitable qu’à terme, la plupart des régions constituent une agence régionale de la biodiversité. Toutefois, l’absence d’une telle entité ne doit certainement pas interrompre les politiques en faveur de la biodiversité déployées sur les territoires (restauration de la trame verte et bleue par exemple). Plusieurs acteurs associatifs ou institutionnels engagés dans les politiques de préservation de la biodiversité ont souligné que les travaux relatifs à la gouvernance ne doivent certainement pas faire prendre de retard aux opérations concrètes de préservation de la biodiversité. Les deux aspects doivent impérativement progresser simultanément. Or, il apparaît pour certains qu’une inertie s’est installée, dans l’attente des agences régionales, ce qui est tout à fait contraire à l’effet recherché.

Recommandation n° 12

Inciter les acteurs à agir ensemble, y compris en labsence dagence régionale pour la biodiversité, accélérer la mise en œuvre des agences en cours de préfiguration et veiller à ce que les travaux en matière de gouvernance au niveau régional ne constituent pas un frein au déploiement dactions concrètes.

L’EPCE sera-t-il un outil utile pour la gouvernance locale de la biodiversité ?

La loi prévoit que l’AFB et les collectivités territoriales devront coordonner leurs actions, particulièrement à l’échelle régionale avec la possibilité pour les régions et l’AFB de mettre en place conjointement des délégations territoriales (ARB). L’une des formes juridiques que peuvent prendre ces délégations est l’ « établissement public de coopération environnementale » (EPCE), catégorie nouvelle d’établissements publics créée par l’article 56 de la loi et s’inspirant directement du dispositif existant pour les établissements publics de coopération culturelle (EPCC).

Lors des débats parlementaires, l’EPCE a été présenté comme pouvant convenir à quatre cas de figure :

1° une forme juridique possible pour les ARB,

2° une structure juridique unifiée pour les conservatoires botaniques nationaux,

3° la forme que pourrait revêtir le futur « Observatoire de la biodiversité amazonienne » en Guyane (appelé à percevoir une taxe sur l’or),

4° dans le cadre du dispositif sur l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources, régi par les articles L. 412-3 et suivants du code de l’environnement créés par la loi du 8 août 2016, l’EPCE est l’une des formes juridiques que peut prendre la « personne morale de droit public » chargée d’organiser le partage des avantages dans les collectivités territoriales où des « communautés d’habitants » détentrices de connaissances traditionnelles sont présentes.

Un décret d’application de l’article 56 de la loi a été publié (décret n° 2017-402 du 27 mars 2017), mais vos rapporteures constatent qu’à ce jour, seule une ARB prévoit d’être constituée sous forme d’EPCE (Occitanie).

Les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué à vos rapporteures qu’en ce qui concerne la forme juridique à attribuer aux conservatoires botaniques nationaux, une mission va être confiée au CGEDD, et que l’Observatoire (ou Office) de la biodiversité amazonienne devrait être l’une des ARB, sans que sa forme juridique soit encore choisie.

2.   La mise en place des comités régionaux de la biodiversité

Le droit à la préservation et l’utilisation durable des continuités écologiques a été introduit par l’article 5 de la loi au sein de l’article L. 110-2 du code de l’environnement, ce qui confère un véritable statut de « priorité législative » aux trames verte et bleue de préservation et restauration des continuités écologiques.

Il convient également de relever que les comités régionaux de la biodiversité, qui prennent, en application de l’article 16 de la loi, la succession des comités régionaux « trames verte et bleue », font bien l’objet d’une mise en place progressive ([63]).

Le décret n° 2017-370 du 21 mars 2017 relatif aux comités régionaux de la biodiversité précise leurs missions et leur composition.

Ce comité est associé à l’élaboration et au suivi de la stratégie régionale pour la biodiversité, du schéma régional de cohérence écologique et du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Il donne son avis sur les orientations stratégiques prises par les agences régionales pour la biodiversité. Il organise des concertations régulières avec les autres instances territoriales de consultation et de réflexion dont les missions concernent les questions relatives à la biodiversité.

Quatre comités régionaux de la biodiversité ont été installés en fin d’année 2017 (Normandie, PACA, Occitanie, Centre-Val-de-Loire) puis deux autres au premier semestre 2018 (Auvergne‑Rhône-Alpes et Pays-de-la-Loire). Les autres régions poursuivent leurs travaux visant à l’installation des comités régionaux. Il convient de relever qu’il est important d’accélérer la mise en œuvre de ces structures, la région étant le chef de file en matière de biodiversité.

F.   LA NOUVELLE STRATÉGIE NATIONALE POUR LA BIODIVERSITÉ

La première stratégie nationale pour la biodiversité a été adoptée en février 2004 (2004-2010). La loi dite « Grenelle 1 » a renforcé la stratégie nationale pour la biodiversité et prévu son accompagnement par la mise en œuvre de stratégies régionales ou locales. L’actuelle stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 a été publiée en mai 2011. Elle s’intègre au cadre du Plan stratégique pour la diversité biologique 2011-2020 des Nations unies et répond aux objectifs d’Aïchi adoptés lors de la dixième Conférence des parties à la convention sur la diversité biologique (COP10) de Nagoya en octobre 2010. Elle s’intègre également dans la stratégie européenne pour la biodiversité 2011‑2020.

À plus de mi-parcours, il est apparu lors de la COP13 à Cancún, en décembre 2016, que plus des deux tiers des objectifs d’Aïchi pour la biodiversité risquent de ne pas être atteints.

Larticle 8 de la loi a défini dans le code de lenvironnement (nouvel article L. 110-3) la stratégie nationale pour la biodiversité en vue dassurer la conservation et lutilisation durable de la biodiversité. Elle est élaborée par l