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Lors de sa réunion du 24 novembre 2016, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a inscrit à son programme de travail une évaluation de l’organisation de la fonction d’évaluation du système éducatif.

Sur le fondement de l’article L. 132‑5 du code des juridictions financières, le Président de l’Assemblée nationale a, sur proposition du CEC, demandé l’assistance de la Cour des comptes. Par lettre du 14 décembre 2016, le Premier président de la Cour des comptes a confirmé son accord pour procéder à une enquête, qui a été confiée à la troisième chambre et présentée au CEC le 20 février 2018. L’enquête réalisée par la juridiction financière est annexée au présent rapport.

Le CEC a nommé le 5 octobre 2017 M. Régis Juanico (groupe Socialistes et apparentés) et Mme Marie Tamarelle-Verhaeghe (groupe La République en marche) rapporteurs de cette évaluation. Conformément à l’article 146‑3 du Règlement de l’Assemblée nationale, le groupe de travail constitué pour assister les rapporteurs était composé de Mme Anne Brugnera (groupe La République en marche), de M. Benjamin Dirx (groupe La République en marche), de Mme Monique Iborra (groupe La République en marche), de M. Jérôme Nury (groupe Les Républicains) et de Mme Valérie Petit (groupe La République en marche).

Ce sujet, d’apparence technique et méthodologique, revêt une importance clef en raison du rôle pivot de l’éducation dans la République. En outre, son choix repose sur une conviction : l’évaluation du système éducatif doit être synonyme de plus‑value pour l’école, en donnant à celle‑ci des clefs pour faire évoluer de manière réfléchie et positive sa mission éducatrice.

L’éducation nationale dispose d’ailleurs d’une grande expérience et de compétences reconnues en matière d’évaluation : elle a mis en place, et parfois depuis fort longtemps, de nombreux outils pour apprécier son action et celle de ses personnels – l’inspection des professeurs de lycées date de 1802, le suivi de cohortes d’élèves de 1973, les tests standardisés de masse de 1989, etc. Cette politique doit être approfondie, en s’appuyant sur la confiance des agents du service public de l’éducation et des familles.

La qualité de l’évaluation du système scolaire est en effet un préalable au pilotage de sa performance. Or la nature complexe des missions pédagogiques et éducatives appelle des processus évaluatifs très divers – mesurant les connaissances et les compétences des élèves (en termes de savoirs, de savoir‑faire, de comportements et de savoir‑être), la qualité des pratiques enseignantes, l’efficacité des établissements scolaires et l’impact des réformes ministérielles –, qui doivent être interrogés.

En outre, l’importance des ressources budgétaires consacrées à l’éducation nationale et leur croissance rapide rendent indispensable une appréciation fine et contextualisée de la valeur de notre système scolaire, cette information devant être accessible aux familles et plus largement aux citoyens. On ne peut être qu’interpellé par le décalage entre le budget de l’éducation nationale et celui consacré à son évaluation, ce dernier représentant moins de 0,1 % des crédits de l’enseignement scolaire.

Enfin, la place croissante des comparaisons internationales, comme le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) mené par l’OCDE, a donné à l’évaluation dans le domaine éducatif un relief accru, ce qui impose au ministère de l’éducation nationale de disposer d’outils qui soient à la hauteur de ces enquêtes « externes ».

Les constats de la Cour des comptes, sur ces différents sujets, sont sévères et mettent en avant la profusion, l’instabilité et l’incomplétude des dispositifs d’évaluation du système scolaire. Le ministère ne parvient pas, en effet, à produire une vision exhaustive et cohérente des résultats dudit système, de ses unités éducatives – les établissements – et de ses agents, les moyens consacrés à cette politique n’étant pas adaptés aux besoins d’évaluation d’un service public qui prend en charge douze millions d’élèves.

Certaines observations de la Cour n’ont toutefois pas convaincu les rapporteurs, en particulier celles qui concernent l’organisation de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’éducation nationale, dont l’indépendance et les compétences sont pourtant solidement établies. Ils restent, de plus, très réservés sur les enseignements qu’elle peut tirer du bilan de certaines expérimentations ou pratiques pédagogiques, son statut de juridiction financière ne lui conférant pas de compétences particulières dans ce domaine. De même, les recommandations qui consistent à mettre en relation les résultats des élèves à des tests de compétences et les dispositifs d’évaluation des enseignants et des établissements leur paraissent contestables, car elles reviennent à confondre, dans une même évaluation, plusieurs fonctions.

À l’issue de travaux qui leur ont permis de recueillir les avis de 61 acteurs de terrain, chercheurs et responsables de l’administration centrale et des corps d’inspection, les rapporteurs souhaitent adresser trois principaux messages : les outils nationaux d’évaluation du système scolaire et de ses agents doivent être renforcés (I) ; les outils locaux doivent aider les élèves et les établissements à progresser (II) ; la simplification et la mise en cohérence des instances ministérielles chargées de l’évaluation doivent être mieux assurées (III).

La fonction d’évaluation devrait donc être clarifiée à deux niveaux différents :

– au niveau des objectifs, les dispositifs évaluatifs du ministère devraient être regroupés dans deux catégories, l’une centrée sur la mesure de la performance, l’autre sur le développement professionnel au sein des écoles et des établissements ;

– au niveau institutionnel, un vrai rôle d’impulsion et de régulation devrait être donné au Conseil national d’évaluation du système scolaire (CNESCO) ([1]).

I. RENFORCER LES OUTILS NATIONAUX D’ÉVALUATION DU SYSTÈME SCOLAIRE ET DE SES AGENTS

La fonction d’évaluation au ministère de l’éducation nationale devrait avoir pour premier objectif de répondre à la question : que vaut notre système scolaire ? Aujourd’hui, cette appréciation ne peut être vraiment portée, en raison de la dispersion et de l’incohérence des outils ministériels de mesure des apprentissages des élèves. Cette carence est d’autant plus regrettable :

– qu’elle ne permet pas d’appréhender les besoins de ces élèves, alors qu’aux termes du premier article du code de l’éducation, « le service public de l’éducation est conçu et organisé en fonction des élèves » (article L. 111‑1) ;

– que l’effort budgétaire de la Nation en faveur de l’enseignement scolaire – 68 milliards d’euros de crédits mobilisés en 2017, 70 milliards prévus en 2018 – est considérable ;

– que le rapport entre efficacité et équité fonde le lien de confiance entre l’institution scolaire et les familles.

Il faut y remédier, en renforçant les outils nationaux d’évaluation du système scolaire et de ses agents, qui sont les garants de la valeur de l’École.

A. L’ÉDUCATION NATIONALE DOIT RENDRE COMPTE, À DES MOMENTS CLEFS, DE CE QU’ELLE APPORTE AUX ÉLÈVES

On ne peut évaluer un système scolaire sans s’intéresser aux acquis des élèves, d’autant que la recherche en éducation, en particulier les travaux de John Hattie ([2]), a montré que les apprentissages reposent majoritairement sur des facteurs mesurables et que tous les contextes pédagogiques ne se valent pas. Or, de ce point de vue, l’éducation nationale n’a pas une vision claire sur ce que les élèves apprennent et sur la façon dont ils apprennent, une ignorance qui, selon les inspections générales de l’éducation nationale, est « néfaste pour tous » : les enseignants, les cadres du système, les élèves et leurs parents ([3]). C’est la raison pour laquelle, selon la Cour des comptes, la France « n’a pas été capable jusqu’à présent “d’émettre” sa propre opinion sur le degré de performance de son système scolaire » ([4]) et que celui‑ci vit au rythme des enquêtes internationales, qui mettent en avant le recul des compétences des élèves les plus fragiles – la dernière en date, PIRLS, qui a évalué, en 2016, les élèves de CM1 en compréhension de l’écrit dans 50 pays, indique que les élèves français se trouvent surreprésentés, à hauteur de 39 %, dans le groupe des élèves les plus faibles. Ce contexte devrait inciter notre système scolaire à se doter, au niveau national, d’instruments de mesure précis des acquis des élèves.

1. Aujourd’hui, les acquis des élèves sont évalués de manière morcelée et incohérente

L’éducation nationale est placée dans une situation paradoxale. C’est un ministère qui a évalué et évalue beaucoup son action, en publiant des études sur le sujet dès 1974, en créant une direction dédiée en 1986, en construisant un système d’informations statistiques qui a peu d’équivalents dans la sphère publique et en consacrant près d’une centaine de millions d’euros par an à cette politique. Cependant, l’essentiel de ce budget est affecté à la rémunération des 170 agents de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance et des 230 inspecteurs généraux, moins de 5 millions d’euros étant consacrés, chaque année, aux opérations d’évaluation (3,1 millions d’euros en 2017). En outre, les outils d’évaluation de l’éducation nationale se caractérisent à la fois par leur manque de cohérence, leur instabilité et leur très faible usage par la communauté éducative. En particulier, ceux‑ci n’ont pas été réorganisés autour du socle commun de connaissances et de compétences, qui a été érigé en objectif premier de la scolarité obligatoire.

Un objectif d’acquisition du socle commun fixé depuis 2005

La loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, puis la loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République ont affirmé que la scolarité obligatoire doit garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l’acquisition d’un « socle commun de connaissances, de compétences et de culture » qui « doit permettre la poursuite d’études, la construction d’un avenir personnel et professionnel et préparer à l’exercice de la citoyenneté » (article L. 122‑1‑1 du code de l’éducation). Le socle constitue donc à la fois une source – c’est un ensemble de contenus pour les programmes scolaires –, un outil de structuration du travail des élèves et des enseignants, avec des référentiels à atteindre, et une cible, 100 % d’une classe d’âge devant être conduite à la maîtrise du socle.

Cet objectif central de l’enseignement scolaire, à l’aune duquel devraient être appréciés les acquis des élèves, a pourtant été, pendant longtemps, peu ou mal évalué.

Un socle marginalisé dans les évaluations pilotées par la DEPP

Le dispositif d’évaluation des compétences des élèves piloté par la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance repose sur un ensemble d’opérations nationales, complétées par des enquêtes internationales auxquelles ce service ministériel apporte son concours (Cf. le schéma ci‑après).

Panorama des Évaluations des ÉlÈves menÉes par la DEPP (2017)

Enquêtes nationales sur échantillons :

Enquêtes internationales sur échantillons :

Évaluations nationales exhaustives :

Source : Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP).

Au total, chaque année, une quinzaine d’évaluations sont conduites, mais seul un petit nombre d’entre elles se réfèrent à la mesure des connaissances et des compétences du socle commun. La plupart poursuivent un tout autre objet, comme la maîtrise des programmes scolaires (dispositif CEDRE), celle des compétences clefs définies par des entités internationales (l’OCDE, l’IEA, etc.) ou les performances en lecture, testées lors des journées « Défense et citoyenneté ».

En outre, les opérations explicitement centrées sur le socle commun, qui visent à renseigner, à partir d’enquêtes sur échantillons, les indicateurs de performance fournis au Parlement à l’occasion de l’examen des projets de loi de finances et de règlement, ont connu une grande instabilité, tant dans les domaines évalués que dans les méthodes d’échantillonnage employées ([5]). De fait, ces évaluations n’ont pas permis de donner une information régulière et stabilisée sur l’acquisition du premier « domaine » du socle, qui regroupe les « langages pour penser et communiquer » (le français, les mathématiques, l’informatique, etc.). Leur protocole a été de surcroît modifié, une fois encore, en 2017, pour tenir compte de la redéfinition des cycles pédagogiques, en particulier celui des apprentissages fondamentaux ou cycle 2 (CP/CE1/CE2) et celui de consolidation ou cycle 3 (CM1/CM2/6ème) ([6]). Les acquis du socle en français et en mathématiques ne seront donc plus évalués, comme c’était le cas depuis 2007, en fin de CE1, de CM2 et de 3ème, mais en fin de CE2, de 6ème et de 3ème, ce qui entraînera une nouvelle rupture de série.

Des évaluations exhaustives irrégulières ou incohérentes

Le ministère procède à des évaluations nationales, dites exhaustives car elles ne mesurent pas, au niveau de certaines classes, les acquis d’un échantillon d’élèves, mais bien ceux de tous les élèves concernés. Ces opérations n’ont pas été conduites selon un rythme régulier et leur finalité apparaît soit confuse, soit contradictoire avec l’organisation de la scolarité obligatoire.

• Les évaluations en CE1 et CM2 (janvier 2009 à mai 2012)

Menées durant quatre années, de janvier 2009 à mai 2012, ces évaluations ont été construites en référence aux connaissances et aux compétences fixées par les programmes et correspondant aux deux « paliers » d’acquisition du socle à l’école primaire.

Cet outil a été très critiqué, par les syndicats enseignants comme par le Haut conseil de l’éducation (HCE), organe d’expertise indépendant créé par la loi « Fillon » du 23 avril 2005. En effet, le ministère de l’éducation nationale lui a assigné, via notamment la circulaire du 4 avril 2008 de préparation de la rentrée scolaire, un double objectif : de bilan des acquis, une vocation confortée par les remontées, au niveau national, des résultats des tests, et de diagnostic des difficultés des élèves, celui-ci devant déboucher sur le déclenchement d’une aide pédagogique. Or, comme l’a souligné le HCE, « il n’est pas de bonne méthode de confondre deux types d’évaluation » ([7]).

En outre, le volet « bilan » a été interprété, par de nombreux enseignants, comme une tentative d’évaluation de leur travail, ce qui a engendré des comportements de « bachotage », certains maîtres préparant leurs élèves à bien répondre aux questions reprises d’une année sur l’autre, parfois encouragés par les inspecteurs de l’éducation nationale désireux de valoriser les résultats de leur circonscription scolaire. La DEPP a d’ailleurs observé, lors de la première évaluation de CM2 de janvier 2009, une surestimation des élèves par leurs enseignants dans les écoles qui n’ont pas été suivies par les inspecteurs chargés du contrôle qualité. Enfin, dès la deuxième année d’utilisation, les limites de l’exercice, en termes de comparabilité des données, étaient atteintes, puisque les résultats des élèves de CM2 en mathématiques ont affiché une forte baisse, en raison de la plus grande difficulté des problèmes proposés ([8]). Ces évaluations n’ont donc pas été reconduites après le changement de gouvernement de mai 2012.

• Les évaluations « repères » de CP, de CE1 et de 6ème (à partir de 2017)

La fonction d’évaluation à l’éducation nationale a été relancée à la rentrée scolaire 2017 par le déploiement d’évaluations exhaustives annuelles, réalisées à plusieurs niveaux. Ces évaluations dites « repères » visent à permettre aux équipes pédagogiques de disposer d’un « panorama » précis des compétences de chaque élève en français et en mathématiques afin d’aider les enseignants à mettre en œuvre un accompagnement personnalisé. Ces évaluations sont en outre centrées sur le socle commun : les attendus des programmes qui sont testés à cette occasion s’y réfèrent, ce qui permet de donner à la mesure de ces apprentissages fondamentaux une plus grande place dans le dispositif d’évaluation des acquis des élèves. Enfin, le ministère indique que les résultats collectés au niveau de chaque école ne feront pas l’objet de remontées nationales, mais seront transmis aux inspecteurs de circonscription et aux directions des services départementaux de l’éducation nationale pour déterminer les modalités de soutien à l’action pédagogique locale, évitant ainsi de faire de ces évaluations un outil « attrape‑tout » qui, à l’instar de celles menées en 2009-2012, confondrait bilan de l’action de l’enseignant et diagnostic des compétences acquises.

Les nouvelles évaluations nationales

En novembre 2017, la DEPP a évalué, sur support numérique, les compétences en français et en mathématiques de tous les élèves accueillis en sixième. C’était la première fois qu’une telle opération était conduite en Europe à cette échelle (plus de 800 000 élèves testés). Cette opération, réalisée sur ordinateur, sera renouvelée chaque année. S’y ajoutent, à partir de la rentrée 2018 :

– les évaluations de début CP (sur papier), qui visent à apprécier les acquis des élèves en français et en mathématiques ;

– les évaluations de milieu de CP (sur papier), qui visent à apprécier, en milieu d’année scolaire, l’avancement des élèves en lecture, écriture et numération ;

– les évaluations de début de CE1 (sur papier), qui visent à apprécier les compétences des élèves dans ces trois domaines ;

– les tests de positionnement à l’entrée de la seconde (sur ordinateur), qui visent à identifier les acquis et les besoins des élèves accueillis au lycée en français et en mathématiques.

S’il faut se féliciter de l’usage accru des tests standardisés ([9]) par l’éducation nationale, en revanche, les choix du ministère, en ce qui concerne les niveaux d’enseignement évalués au primaire et au collège, apparaissent en décalage avec l’organisation des cycles pédagogiques. En effet, les évaluations en CE1 et en 6ème ne correspondent pas aux cycles définis par le décret du 8 juillet 2013, le cycle 3 débutant par la classe de CM1 et le cycle 4 par celle de 5ème.

classes concernÉes par les Évaluations nationales
et cycles d’enseignement (primaire et collÈge)

Les classes concernées par les évaluations nationales exhaustives

Test en début d’année

Test en milieu d’année

CE1

Test en début d’année

Sixième

Test en novembre

–

Les cycles d’enseignement

Cycle 2 :

CP, CE1, CE2

Cycle 3 :

CM1, CM2, 6ème

Cycle 4 :

5ème, 4ème, 3ème

• Le brevet, un diplôme qui ne sanctionne pas la maîtrise du socle commun

Le dernier outil d’évaluation des acquis du socle commun qui concerne l’ensemble des élèves d’un niveau d’enseignement est le diplôme national du brevet (DNB). Son obtention, en fin de cycle 4, c’est‑à‑dire en fin de troisième, est en effet conditionnée par le niveau de maîtrise des composantes du premier domaine – les langages (français, mathématiques, informatique, etc.) pour penser et communiquer – et de chacun des quatre autres domaines du socle ([10]). Mais sa délivrance dépend aussi du nombre total de points obtenus à quatre épreuves écrites (français, mathématiques, histoire-géographie-enseignement civique et sciences) et une épreuve orale, celle-ci portant sur l’enseignement de l’histoire de l’art. Autrement dit, le brevet entremêle certification de l’acquisition du socle, reposant sur le livret scolaire renseigné par l’équipe pédagogique, et examen « terminal » classique, conçu pour orienter les élèves vers les différentes séries du lycée, ce « bricolage » ne respectant pas le principe selon lequel le DNB « atteste la maîtrise du socle commun » (article D. 122‑3 du code de l’éducation).

2. La mesure régulière des connaissances et des compétences des élèves doit être centrée sur le socle commun

Afin de donner une plus grande cohérence à l’évaluation des acquis des élèves, celle‑ci devrait être exhaustive et standardisée, se référer au socle commun et inciter les enseignants à adapter leur pratique pédagogique.

a. Recourir à des tests numériques au début de chaque cycle pour fournir des repères pédagogiques aux enseignants

Un outil limité mais qui possède de réelles vertus

Les évaluations nationales standardisées, qui se développent depuis une vingtaine d’années dans les pays occidentaux et asiatiques (Cf. le cas du Luxembourg ci‑après), présentent plusieurs limites. Ces outils peuvent nourrir des phénomènes de triche, qui ont été mis en évidence par les travaux de chercheurs et qui résultent de la préparation des élèves, par leurs enseignants, aux tests (teaching to the test). Les contextes évaluatifs peuvent, en outre, influer sur l’activité cognitive et les performances de certains élèves, en sollicitant leurs ressources « attentionnelles » qui deviennent, dès lors, moins « mobilisables » pour effectuer les tâches demandées. Les tests sont donc susceptibles de faire échouer ces élèves, notamment lorsque ces derniers anticipent cet échec, en raison de leur passé scolaire ou de leur appartenance à certains groupes sociaux ([11]). Aussi ces évaluations ne permettent‑elles pas toujours « d’accéder », de manière automatique, aux capacités et aux acquisitions réelles des élèves. Enfin, les modalités de passation des épreuves, en particulier les tests sur ordinateur, peuvent déstabiliser certains élèves ou ne permettent pas d’évaluer, à l’instar des QCM centrés sur l’écrit, les compétences complexes, comme l’écriture d’invention, le travail en groupe, l’argumentation orale ou le sens de l’initiative.

Ces biais, qui peuvent conduire à des constats trompeurs, peuvent être néanmoins corrigés, de plusieurs manières. À titre d’exemple, les formes et le contenu des tests peuvent être revus périodiquement pour réduire le « bachotage » et les effets délétères des situations évaluatives peuvent être limités si celles‑ci ne sont pas présentées, aux enseignants comme aux élèves, comme une sonde de niveau, mais comme un outil d’apprentissage, dont la finalité est d’aider les élèves à progresser dans leurs acquisitions.

En outre, malgré leurs limitations techniques, les évaluations nationales standardisées constituent un instrument d’observation irremplaçable, à plusieurs titres :

– elles sont rendues possibles, à un coût raisonnable, grâce aux progrès de l’informatique et sont devenues nécessaires car tout système scolaire, s’il ne veut pas être guidé par des croyances – ou des convictions idéologiques –, doit mesurer les effets de son action pour vérifier qu’ils sont conformes à ses objectifs. Ces éléments conduisent à penser, aux côtés de M. Denis Meuret, que si Jules Ferry avait disposé des moyens pour le faire, il aurait mis en place de telles évaluations ;

– elles font l’objet, contrairement aux évaluations traditionnelles élaborées par les enseignants pour leur classe, de contrôles de qualité, en particulier de leurs propriétés psychométriques, c’est‑à‑dire de leur capacité, si elles sont conçues selon les standards scientifiques, à rendre compte des acquis cognitifs des élèves lorsqu’ils répondent à plusieurs items. Elles donnent, en outre, une vision juste des acquis des élèves car, si elles sont susceptibles d’erreurs de mesure, ces imprécisions peuvent être calculées – c’est l’intervalle de confiance – et se traduisent, dans la grande majorité des cas, par des écarts non significatifs ;

– elles donnent, enfin, une vision pertinente des acquis des élèves, car elles peuvent être corrélées à leur parcours. Une étude de Raj Chetty et al., publiée en 2012 et portant sur 2,5 millions d’élèves américains, a ainsi montré que, parmi des élèves comparables, en particulier de même milieu social, ceux qui avaient eu de meilleurs résultats aux épreuves standardisées faisaient plus souvent des études supérieures, bénéficiaient à 28 ans de meilleurs salaires, habitaient des quartiers dont les habitants étaient plus diplômés, etc.

Les tests numériques réalisés au Luxembourg par le LUCET

Depuis l’année scolaire 2008-2009, des évaluations systématiques des acquis des élèves, appelées « épreuves standardisées » (ÉpStan), sont conduites par le Centre for Educational Testing de l’Université du Luxembourg (LUCET).

Progressivement déployées, elles concernent l’ensemble des élèves de l’enseignement public et privé (subventionné) en début des grades 1 (CP), 3 (CE2), 5 (CM2), 7 (5ème) et 9 (3ème) et évaluent les compétences acquises au cours des deux années qui précédent ces différents grades.

Permettant d’évaluer environ 22 000 élèves par an, ce dispositif repose sur des tests de compétences en compréhension de l’oral et de l’écrit (luxembourgeois, allemand et français) et en mathématiques, administrés sur ordinateur.

Des évaluations qui doivent avoir une finalité pédagogique

La mesure exhaustive et standardisée des acquis des élèves ne peut être un objectif en soi : elle doit être conçue pour répondre à une finalité, qui devrait être de nature pédagogique.

Tel est l’objectif des évaluations « repères » mises en place au primaire et au collège par le ministère de l’éducation nationale et qui visent à permettre aux enseignants de CP, de CE1 et de 6ème d’établir le « profil » des élèves accueillis et d’adapter ainsi, par rapport aux besoins constatés, leurs pratiques pédagogiques.

Le lien entre les évaluations nationales et l’accompagnement personnalisé qui pourrait être, à leur suite, proposé par les enseignants devrait être, de surcroît, conforté par deux orientations récemment adoptées par le ministère.

D’une part, la direction générale de l’enseignement scolaire souhaite établir, à partir de la rentrée 2018, des correspondances entre les domaines évalués et les ressources pédagogiques mises à la disposition des enseignants, pour les aider à mieux faire progresser leurs élèves dans leurs apprentissages.

D’autre part, une instruction en date du 26 mars 2018 a été adressée aux recteurs et aux inspecteurs de l’éducation nationale pour préciser que les 18 heures annuelles d’animation pédagogique et de formation continue prévues dans les obligations réglementaires de service des professeurs des écoles devraient être réparties (9 heures dans chaque cas) entre l’apprentissage de la lecture et de l’écriture et celui des mathématiques, ces temps de formation devant être construits en fonction des résultats des évaluations de CP et de CE1.

Les rapporteurs considèrent toutefois que la vocation pédagogique des évaluations nationales centrées sur l’école primaire et le collège ([12]) pourrait être mieux assurée si les mesures suivantes étaient adoptées :

– les enseignants devraient être associés en amont et en aval de ces évaluations. Celles‑ci devraient être élaborées avec leur concours et être suivies, après chaque test, de retours d’expérience et de démarches de co-production de ressources pédagogiques entre l’administration centrale du ministère de l’éducation nationale et les acteurs de terrain ;

– pour que l’enjeu de ces évaluations soit compris de tous, les acquis mesurés et les items proposés devraient se référer explicitement aux connaissances et aux compétences en français et en mathématiques du socle commun, ces « langages fondamentaux » étant ceux qui doivent permettre aux élèves de concevoir une représentation ordonnée et rationnelle du monde ;

– les évaluations devraient tenir compte des cycles du primaire et du collège, qui englobent, chacun, trois niveaux d’enseignement et donc trois années scolaires. Cette conception « curriculaire » des parcours scolaires devrait être respectée par les tests standardisés, car elle est conçue pour donner aux élèves le temps d’atteindre les objectifs fixés à la fin de chaque cycle. Ces évaluations devraient intervenir, en outre, en début de chaque cycle, c’est‑à‑dire à l’entrée du CP, du CM1 et de la 5ème, car ce positionnement permettrait de ne pas mettre en cause l’enseignant qui fait passer les épreuves, en évaluant ce qui a été acquis lors des années précédentes (comme c’est le cas au Luxembourg, Cf. l’encadré supra). Ce calendrier réduirait en outre, chez les élèves, le stress lié à la passation des épreuves et, chez les enseignants, la tentation du bachotage. Pour toutes ces raisons, les rapporteurs ne soutiennent pas la proposition de la Cour des comptes qui consisterait à systématiser les évaluations de l’acquisition du socle à l’entrée et à la sortie de chaque année scolaire ([13]). Cette recommandation s’inscrit, en effet, à l’encontre de la logique de progression des apprentissages postulée par les cycles et risque d’être interprétée, par les enseignants, comme étant une expression déguisée des démarches – fortement problématiques dans leurs présupposés et leurs résultats (Cf. les développements qui suivent) – qui visent à évaluer, à partir de données chiffrées, leur efficacité personnelle ;

– les enseignants, soucieux de traiter les difficultés d’apprentissage révélées par les évaluations nationales, devraient pouvoir s’appuyer sur un réseau de personnes ressources, susceptibles de les aider à concevoir l’accompagnement le plus adapté (chercheurs en sciences de l’éducation, formateurs en établissement scolaire ou en école supérieure du professorat et de l’éducation, membres des différents corps d’inspection, etc.). On notera que ce « service post-évaluation » est organisé au Luxembourg et repose sur huit centres de compétences qui peuvent dispenser des conseils aux enseignants confrontés à des besoins pédagogiques particuliers.

Les rapporteurs estiment, par ailleurs, que le recours à des évaluations nationales exhaustives en début de cycle devrait conduire à l’abandon des mesures sur échantillons de la proportion d’élèves maîtrisant en fin de CE2, de 6ème et de 3ème les principales composantes du premier domaine du socle commun – les langages pour penser et communiquer.

Ainsi que cela a déjà été souligné, ces indicateurs de performance, six au total ([14]), n’ont pas permis, dix années de suite, de renseigner de manière fiable les projets et les rapports annuels de performances sur le budget de l’enseignement scolaire transmis au Parlement pour l’examen des projets de loi de finances. Ils ne pourraient qu’être avantageusement remplacés par une analyse synthétique des résultats obtenus aux tests nationaux standardisés.

Ces observations, qui ne concernent, rappelons‑le, que les tests attachés aux indicateurs « budgétaires », ne visent pas à remettre en cause les autres évaluations sur échantillons réalisées par la DEPP. Celles‑ci gardent en effet toute leur pertinence pour suivre les trajectoires scolaires et les nouveaux dispositifs pédagogiques (Cf. les commentaires infra sur les études de cohortes d’élèves et la mesure de l’impact des réformes).

b. Contextualiser les résultats de ces tests et ne pas les lier à l’évaluation des enseignants et à l’allocation des moyens

Les données issues des évaluations nationales standardisées devraient être interprétées avec prudence : les résultats des élèves devraient être contextualisés et ne pas être utilisés pour apprécier la valeur des enseignants et des établissements ou réguler l’allocation des moyens.

Les résultats aux évaluations doivent être contextualisés

Les résultats obtenus aux évaluations standardisées n’expriment pas une forme de « valeur absolue » des performances des élèves qui passent les épreuves. Celles‑ci sont en effet non seulement influencées par le contexte évaluatif, comme cela a déjà été indiqué, mais aussi par l’origine sociale, le milieu culturel et le parcours scolaire antérieur des enfants (Cf. l’encadré ci‑après).

L’impact du contexte socio-culturel sur les résultats scolaires : l’exemple de « l’indice de position » de la DEPP

À partir des réponses fournies par les familles de 29 544 élèves au questionnaire contextuel qui accompagnait la passation des épreuves standardisées en 2008, la DEPP a mis au point, en 2016, un « indice de position sociale des élèves », qui identifie les variables économiques, éducatives et culturelles qui tendent, plus ou moins, à favoriser les conditions d’apprentissage. Au nombre de 21, ces variables se répartissent dans cinq catégories : le diplôme des parents, les conditions matérielles (revenus mensuels du foyer, nombre de pièces du logement, chambre seule pour l’enfant, etc.), le capital culturel (nombre de livres à la maison, télévision dans la chambre, etc.), l’ambition et l’implication (aspirations de l’élève, conversations avec ses parents sur son avenir scolaire, etc.) et les pratiques culturelles des six derniers mois (concerts, musées, etc.).

C’est pourquoi le recueil de données sur tout ou partie de ces variables constitue une pratique courante dans les évaluations réalisées sur échantillons, comme celles pilotées par la DEPP ou l’OCDE (dans ce dernier cas, par exemple, l’évaluation PISA de 2015 comportait un questionnaire contextuel de 30 minutes), ainsi que dans les évaluations exhaustives, qui concernent l’ensemble de la population scolaire d’un ou plusieurs niveaux d’enseignement. L’exemple du Luxembourg permet d’illustrer ce second cas de figure : dans ce pays, l’agence chargée du suivi des acquis des élèves, le Luxembourg Centre for Educational Testing, décline et contextualise les résultats des tests au niveau du système scolaire tout entier, de l’établissement et de la classe.

La contextualisation et la déclinaison des évaluations nationales au Luxembourg

Les données issues des épreuves standardisées aux grades 1, 3, 5, 7 et 9 des écoles luxembourgeoises sont contextualisées par le biais de deux questionnaires :

– un questionnaire destiné aux élèves portant sur les caractéristiques familiales (pays de naissance, langue parlée à la maison, nombre de livres, etc.) et sur les dimensions « motivationnelles » (perception de soi, intérêt pour la scolarité et pour les domaines évalués, anxiété scolaire globale, relation perçue avec l’enseignant, tendance à perturber le cours, climat scolaire dans la classe et à l’école) ;

– un questionnaire contextuel complété par les parents (sur leur niveau d’études, leur profession et leur pays de naissance).

Ces données sont ensuite déclinées par le biais de trois rapports :

– un rapport national, qui analyse les résultats obtenus de manière globale, tout en tenant compte des facteurs socio-économomiques ;

– un rapport école, transmis à la direction de l’établissement et qui compare, de manière anonyme, les résultats des élèves de la structure avec ceux observés au niveau national et au sein des différentes filières d’enseignement (général, préprofessionnel) ;

– un rapport classe, mis à la disposition des enseignants sur une plateforme de téléchargement accessible par un code personnalisé et qui présente la distribution des résultats des élèves de la classe et compare ces résultats avec ceux du pays et des différentes filières.

Afin de permettre une comparaison plus équitable des résultats obtenus, un intervalle de performance attendue, tenant compte des caractéristiques principales des élèves (statut socio-économique, genre, langues parlées à la maison, parcours scolaire antérieur), est calculé pour chaque classe et pour chaque école.

En outre, pour avoir une utilité pédagogique, une évaluation doit à la fois être diagnostique, en identifiant les forces et les faiblesses des acquis scolaires, formative, en incitant l’enseignant à adapter ses pratiques pour améliorer les conditions d’apprentissage, et contextualisée, pour « situer » les résultats des élèves. Dans le cas contraire, l’évaluation reste purement sommative et ne propose qu’une valeur ou un classement, qui ne signifie rien en soi, puisque les résultats d’un élève sont fortement corrélés au contexte familial et au parcours scolaire. Par conséquent, afin que la vocation pédagogique des tests standardisés soit mieux affirmée, ces évaluations devraient être complétées par un questionnaire contextuel sur le « profil social » de l’élève et le type d’établissement fréquenté (public ou privé, REP, REP+, hors éducation prioritaire, composition sociale très favorisée, favorisée, défavorisée, etc.).

Les résultats aux évaluations ne doivent pas conduire à émettre un jugement sur la qualité des enseignants et des établissements ou servir au pilotage de l’allocation des moyens

Faut‑il utiliser les données recueillies par les tests standardisés pour piloter l’évaluation des enseignants et des établissements, voire pour attribuer des ressources (primes spécifiques, postes, etc.) aux professeurs ou aux unités éducatives dont les classes ont obtenu des « scores » médiocres ou élevés ?

À première vue, il paraît logique de lier évaluations nationales et évaluation individuelle des enseignants. En effet, comment pourrait-on évaluer un professionnel sans examiner les effets de son action sur son « public » et donc, dans le cas des enseignants, les effets de leur pédagogie – ceux‑ci étant attestés par les résultats des tests – sur les apprentissages des élèves ? Ce raisonnement, qui semble a priori applicable à chaque enseignant dans sa classe, devrait valoir aussi pour l’évaluation des établissements ou des équipes d’enseignants.

Certains systèmes scolaires sont allés plus loin, en recourant à des « tests à forts enjeux », pour décider de la fermeture d’établissements peu performants ou moduler les rémunérations des enseignants. Ces pratiques sont pourtant souvent associées, comme le montrent plusieurs travaux universitaires, à des effets pervers : phénomènes de bachotage (le teaching to the test, déjà mentionné) ou de tricherie généralisés, « rétrécissement » du cursus ou des programmes au profit de la préparation aux évaluations, sentiment de déprofessionnalisation ou de démotivation chez les enseignants qui, dans un tel contexte, se sentent moins pédagogues que « prestataires de service » soumis à un contrôle « qualité ».

Dans quelques cas, ces démarches ont conduit à des ratages retentissants et ont été, en conséquence, abandonnées ou infléchies. Dans l’État du Texas, ces évaluations, conduites dans les années 1990, ont permis, dans un premier temps, d’obtenir des résultats scolaires positifs, mais ceux‑ci n’ont pas été corroborés par les analyses complémentaires du National Assessment of Educational Progress du département fédéral de l’éducation et ont été, de surcroît, contrebalancés par la progression de « l’écrémage » – le renvoi – des élèves les moins performants. La politique d’évaluation mise en œuvre par le district scolaire de Chicago s’est aussi traduite, au cours de la même période, par des résultats, en termes d’accroissement des performances scolaires, spectaculaires. Ces progrès dans les acquisitions n’ont toutefois pas été confirmés par des tests de compétences plus complexes et se sont accompagnés de l’explosion des pratiques de redoublement ([15]).

La Cour des comptes, pour sa part, estime « légitime et utile » de relier entre eux les différents processus d’évaluation et propose en conséquence :

– de tisser des liens entre la mesure des résultats des élèves et l’évaluation des pratiques enseignantes, même si elle reconnaît que cette mise en relation « n’est pas chose aisée » ;

– d’éviter les « tests à forts enjeux » pour piloter le processus d’allocation des moyens, tout en utilisant les résultats agrégés au niveau des établissements pour nourrir, avec d’autres paramètres, les différents échelons du « dialogue de gestion » qui préside, au sein de l’éducation nationale, à la répartition des postes d’enseignants entre les académies, les départements et les établissements ([16]).

Ces deux recommandations suscitent, pour plusieurs raisons, les réserves des rapporteurs.

• En premier lieu, il existe peu d’exemples de systèmes scolaires qui utilisent les tests standardisés à fins d’évaluations « collectives », soit d’équipes enseignantes, soit d’établissements. Ces tests sont en effet utilisés dans quelques pays seulement, par exemple l’Angleterre ou les États-Unis, et le plus souvent dans le cadre d’autoévaluations qui n’ont pas de conséquences financières. Dans les pays nordiques, où les municipalités sont responsables des établissements, les données de ces évaluations nourrissent les « rapports de qualité » qui sont présentés annuellement sur ces structures. Elles constituent donc des éléments d’information, et non d’aide à la gestion des ressources budgétaires ou humaines.

• En deuxième lieu, le lien proposé entre les évaluations standardisées et l’évaluation des enseignants pourrait inciter certains acteurs, surtout si l’on évaluait, comme le propose la Cour des comptes, les élèves en début et en fin d’année scolaire, à vouloir calculer la « valeur ajoutée » de l’enseignant. Or l’efficacité individuelle d’un enseignant est très difficile à appréhender, en raison du poids des parcours scolaires sur les résultats des élèves et de l’impact de l’enseignement des autres matières sur celui de la discipline évaluée. Les résultats des élèves sont, en outre, corrélés à d’autres facteurs : le milieu familial, déjà évoqué, mais aussi la « composition » de l’établissement – un établissement de banlieue n’accueille pas le même public scolaire qu’un établissement de centre-ville –, les « effets de pairs » (les classes hétérogènes comprenant de bons élèves peuvent avoir un effet d’entraînement positif sur les apprentissages de leurs camarades en difficulté), etc. L’OCDE se montre d’ailleurs réservée à l’égard des démarches qui visent à évaluer la « valeur ajoutée » d’un enseignant : « compte tenu des difficultés méthodologiques rencontrées pour garantir que les mesures de la valeur ajoutée fournissent une image précise et complète de la performance individuelle des enseignants, ces mesures ne devraient pas être utilisées comme seul outil d’évaluation de la performance des enseignants et des précautions devraient être prises contre l’utilisation simpliste des résultats des tests » ([17]). Cette organisation internationale recommande plutôt d’utiliser d’autres pratiques évaluatives pour améliorer les pédagogies mises en œuvre : l’observation, par d’autres enseignants, des choix didactiques effectués par le maître dans sa classe, le recueil de l’avis des élèves sur ces situations d’apprentissage, etc.

Par ailleurs, si les enseignants devaient être évalués à partir des résultats obtenus aux tests standardisés, on peut craindre qu’ils concentrent davantage leurs efforts sur les élèves susceptibles de progresser, en laissant de côté ceux en grande difficulté, avec le risque de voir se développer des situations de décrochage scolaire.

Enfin, le lien évaluations nationales-évaluation des enseignants ne pourrait être efficace que s’il permettait de déboucher sur des conclusions opérationnelles, conduisant à améliorer les pratiques pédagogiques. Notre système scolaire est‑il en mesure d’établir un tel lien entre résultats scolaires et propositions d’actions concrètes ? On peut en douter dès lors qu’il ne parvient pas, aujourd’hui, à relier l’évaluation des enseignants et leur développement professionnel via l’offre de formation continue.

• En troisième lieu, le lien préconisé par la Cour des comptes entre les évaluations standardisées et le dialogue de gestion sur l’attribution des moyens est problématique à un double titre :

– son acceptabilité sociale dans les territoires serait très faible, surtout si la procédure aboutissait à retirer des moyens à un établissement pour les attribuer à un autre. En outre, le ciblage de l’aide budgétaire éventuellement déclenchée par l’évaluation ne manquerait pas de poser de délicates questions d’arbitrage. À titre d’exemple, dans le cas d’un collège identifié comme étant en grande difficulté, les autorités académiques pourraient avoir à choisir entre deux options présentant chacune des avantages et des inconvénients : un soutien apporté directement à cet établissement ou un appui donné « en amont », c’est‑à‑dire en faveur des écoles de son secteur de recrutement ;

– cette mesure risquerait de transformer la procédure d’évaluation en outil de mise en concurrence des établissements. Pour certains interlocuteurs des rapporteurs, cette logique est d’ores et déjà à l’œuvre pour l’attribution du diplôme national du brevet, les collèges subissant des pressions, en interne ou au niveau académique, pour « gonfler » les points qui évaluent le niveau de maîtrise du socle commun et rester, de cette manière, attractifs pour les parents des catégories sociales favorisées, réduisant ainsi le risque d’être « ghettoïsés ».

Proposition n° 1 : évaluer de manière contextualisée la maîtrise des principaux domaines du socle commun de connaissances, de compétences et de culture à des étapes clefs de la scolarité obligatoire :

– évaluer par des tests numériques les acquis des élèves en français et en mathématiques au début de chaque cycle d’enseignement à l’école primaire et au collège (CP, CM1, 5ème) ;

– mettre en perspective les résultats en adressant des questionnaires sur le contexte socioculturel et le climat scolaire aux élèves, à leurs parents et aux établissements ;

– restituer les données recueillies à travers un diagnostic national, un diagnostic par école communiqué à la direction de l’établissement, un diagnostic par classe accessible aux seuls enseignants, et un diagnostic par élève transmis à celui‑ci et à ses parents ;

– mettre en place un réseau de personnes ressources pour accompagner les enseignants voulant adapter leurs pratiques pédagogiques et assurer ainsi un service d’aide « post‑évaluation ».

3. La mesure fine de la performance du système scolaire et des réformes pédagogiques doit reposer sur l’étude d’échantillons ou de panels d’élèves

Plusieurs évaluations sur échantillons, conçues ou pilotées par la DEPP, permettent de mesurer, de manière régulière, l’efficacité du système scolaire.

CALENdrier À venir des Évaluations sur Échantillon de la DEPP

	Évaluation	Période de passation
Internationales sur échantillon	TIMSS (maths et sciences) fin de CM1	Mai 2019
Internationales sur échantillon	TIMSS (maths et sciences) fin de 4e	Mai 2019
Nationales sur échantillon	CEDRE mathématiques fin de CM2	Mai 2019
	CEDRE mathématiques fin de 3°	Mai 2019
	Socle commun fin troisième	Mai 2019
Suivi de dispositifs sur échantillon	CP dédoublés REP+	Octobre 2018 Mai 2019
	Panel 2011 – élèves scolarisés en 4e et en 5e	Juin 2019
	Panel 2011 - expérimentation en 3e	Juin 2019
	Elaine 1° degré (CM1)	Février 2019
	Elaine 2° degré (4e)	Juin 2019
Expérimentation sur échantillon	CEDRE maîtrise de la langue en fin de CM2 – expérimentation	Juin 2019
	CEDRE compétences langagières et littératie fin de 3e – expérimentation	Mai 2019
	Socle fin de CE2 – expérimentation	Avril 2019
	CEDRE sciences fin de CM2 (étude de comparabilité papier-numérique)	Mars 2019
	CEDRE maîtrise de la langue fin de CM2 (idem)	Juin 2018
	CEDRE compétences langagières et littératie fin de 3e – (idem)	Mai 2019

Source : DEPP. Elaine : évaluation longitudinale des activités liées au numérique éducatif.

Parmi ces opérations, il convient de mettre en avant trois d’entre elles, qui permettent d’apprécier, de manière fine et dans la durée, l’évolution de la performance du système scolaire :

– les évaluations « CEDRE » sur les compétences des écoliers et des collégiens ;

– le suivi de panels d’élèves ;

– les évaluations de dispositifs pédagogiques particuliers.

Qu’il s’agisse d’évaluations globales de l’efficacité des écoles et des collèges ou de l’étude de réformes précises, la méthodologie employée par la DEPP apparaît pertinente et suffisante pour éclairer les praticiens de l’éducation comme les citoyens, le Gouvernement comme le Parlement.

a. Des évaluations sur échantillons suffisantes pour tirer des enseignements au niveau national

Instituées en 2003 afin de disposer d’un pendant au programme PISA de l’OCDE, les évaluations‑bilans du « cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon » (CEDRE) mesurent, tous les 3 à 5 ans, en fin d’école primaire et de collège, les compétences des élèves en référence aux programmes. Sont ainsi évaluées les compétences en mathématiques, en histoire-géographie-éducation civique, en langues vivantes et en sciences, ainsi que la maîtrise de la langue française en fin d’école primaire et les « compétences générales » en fin de collège, c’est‑à‑dire la capacité des élèves à recueillir, organiser, synthétiser et exploiter les informations issues de plusieurs disciplines.

Ainsi que le relevait le Haut conseil de l’éducation en 2011, ce dispositif d’évaluation, qui repose sur des échantillons de plus de 7 000, voire de 9 000 élèves, est fiable et permet d’apprécier l’évolution de leurs performances d’une vague d’enquête à l’autre, la comparabilité des résultats étant garantie par la reprise à l’identique d’un nombre suffisant de questions. En outre, son modèle statistique permet l’élaboration d’une « échelle des compétences » des élèves : en fonction de leurs réponses, ceux‑ci sont répartis dans six groupes, du groupe 0, le plus faible, au groupe 5, le plus fort. Enfin, les enquêtes CEDRE permettent de mesurer le degré d’équité du système scolaire, en recueillant, grâce à un questionnaire de contexte, des informations sur les caractéristiques sociales (sexe, origine sociale, etc.) et scolaires (type d’établissement fréquenté, retard dans la scolarité, etc.) des élèves, ainsi que sur leurs centres d’intérêt, mettant ainsi en lumière des disparités importantes dans leurs performances ([18]).

Les enseignements d’une évaluation « CEDRE »

Réalisée pour la première fois en 2015, l’évaluation des compétences langagières et de « littératie » (ce terme désignant l’ensemble des capacités d’utilisation des écrits nécessaires à leur manipulation autonome dans la vie personnelle, professionnelle et sociale) était centrée sur quatre grands domaines – prélever l’information, traiter et intégrer des informations, réfléchir et évaluer, expliquer et raisonner. Elle a conclu que, si un peu plus d’un quart des élèves de 3ème ont un bon ou excellent niveau de maîtrise de ces compétences, 15 % (groupe 0 et 1) n’en ont aucune maîtrise ou qu’une maîtrise réduite, 3 % de cet ensemble étant en grande difficulté. Près de 60 % des élèves relèvent par ailleurs des groupes 2 et 3, qui ont une maîtrise de ces compétences qui devrait leur permettre de poursuivre une formation, même si la moitié d’entre eux doivent encore progresser dans le développement de ces capacités ([19]).

b. L’apport des suivis de cohortes et des expérimentations randomisées

• Les évaluations PISA ou CEDRE montrent principalement une photographie – et non une dynamique de cohorte. Lors des auditions conduites par les rapporteurs, la pertinence des évaluations de « trajectoires » a été réaffirmée, ainsi que la nécessité de disposer de résultats sur l’efficacité de long terme du système scolaire.

La DEPP a mis en place, dans ce but, des « panels d’élèves », destinés à suivre leur parcours, en intégrant, chaque année, les informations contenues dans les bases de gestion des établissements et les notes obtenues aux examens nationaux. Ainsi, huit enquêtes de ce type ont été mises en place depuis 1972 : trois panels d’entrants au cours préparatoire en 1978, 1997 et 2011 et cinq panels d’entrants au collège en 1973, 1980, 1989, 1995 et 2007 ([20]). Ces panels, comme celui des 35 000 élèves entrés pour la première fois en sixième en 2007, comprennent aussi des questionnaires sur les conditions de vie de l’élève, en particulier la composition de sa famille, l’origine sociale et géographique, le capital culturel de sa mère et de son père, leurs attentes vis‑à‑vis de l’école et leur implication dans la scolarité de leur enfant. Grâce à leur profondeur historique, ces outils permettent à l’éducation nationale, ainsi qu’aux chercheurs ayant accès aux données de la DEPP, d’analyser les mutations et l’efficacité du système éducatif depuis près de cinquante ans, de repérer les périodes de la scolarité où les difficultés se cristallisent et de suivre les destins scolaires selon le milieu social, le niveau scolaire ou le lieu de résidence.

La DEPP peut également combiner la méthodologie des échantillons et celle du suivi de cohortes pour évaluer l’impact de court et de moyen terme de certains dispositifs pédagogiques. C’est l’approche suivie, depuis la rentrée 2017, pour observer les effets du dédoublement des classes de cours préparatoire (CP) dans les écoles des réseaux REP+ de l’éducation prioritaire (Cf. l’encadré ci‑après). Cette opération de grande ampleur constitue une bonne illustration du concept d’« éducation fondée sur les faits » (evidence based education) défendu par l’Académie des sciences, selon lequel l’éducation nationale devrait, à l’instar de la Haute autorité de santé, évaluer selon une « méthode scientifique indiscutable » les résultats d’un programme éducatif particulier ([21]).

L’éducation nationale devrait utiliser plus souvent ces outils, notamment pour apprécier la performance de certains choix pédagogiques. Pensons au gain de temps et d’efficacité qu’aurait permis une évaluation rigoureuse des effets des méthodes de lecture globale, syllabique ou « mixtes » à l’école primaire…

Méthodologie de l’évaluation du dédoublement des classes de CP en REP+

• Impact de court terme

▪ Comparaison des résultats d’un échantillon d’élèves de classes de CP dédoublées de près de 200 écoles REP+ aux résultats de deux autres échantillons d’élèves, le premier dans 100 écoles REP et le deuxième dans 100 écoles hors éducation prioritaire (soit au total 15 000 élèves de CP).

▪ Réalisation d’évaluations numériques sur tablettes en septembre 2017 et en juin 2018 (2 séquences de français, 1 séquence en mathématiques et 1 questionnaire contextuel).

• Impact de moyen terme (en année N+1 et N+2)

▪ Comparaison des résultats de deux échantillons :

– Premier échantillon : en 2017-2018, suivi de 15 000 élèves de CE1 d’écoles REP+, REP et hors éducation prioritaire qui n’ont pas bénéficié des CP dédoublés.

– Deuxième échantillon : en 2018-2019 et 2019-2020, suivi en CE1 et CE2 des élèves de l’échantillon des CP dédoublés de 2017.

▪ Réalisation d’évaluations numériques sur tablettes en CE1 en novembre 2017 et juin 2018, puis en novembre 2018 et en juin 2019, et en CE2 en juin 2020.

• Les expérimentations randomisées, qui consistent à mettre en place des pédagogies spécifiques dans des classes tirées au sort, pour en examiner les effets, constituent une méthode particulièrement sûre, à même de donner une réponse scientifiquement fondée, comme le montre l’exemple du programme STAR dans l’État du Tennessee (Cf. l’encadré ci‑après). Le département fédéral de l’éducation des États-Unis a d’ailleurs élevé, parmi toutes les méthodologies d’évaluation, la randomisation au rang « d’étalon-or » (gold-standard) pour la production de résultats fiables ([22]).

Une expérimentation pédagogique randomisée qui fait référence :
le programme STAR

Mis en œuvre au Tennessee (États‑Unis) en 1985, le programme STAR constitue, à ce jour, la seule expérimentation randomisée de grande envergure qui ait testé les effets de la réduction de la taille des classes sur les acquisitions des élèves.

Plus de 6 000 élèves de 329 classes dans 79 écoles ont participé à l’expérimentation, dans laquelle les enfants qui entraient dans les jardins d’enfants ont été affectés aléatoirement dans de petites classes (13-17 élèves), dans des classes « pleines » (22‑26 élèves) ou dans des classes « pleines » bénéficiant d’un enseignant assistant à temps plein. Les enseignants eux-mêmes ont été affectés aléatoirement dans les classes et les élèves ont été maintenus, dans le même type de classe, pendant une période maximale de quatre années, avec un nouvel enseignant affecté aléatoirement chaque année.

Cette expérimentation a montré que les bénéfices des classes à petit effectif étaient plus importants pour les élèves des minorités ou fréquentant les classes des quartiers défavorisés que pour les élèves blancs scolarisés dans les écoles non urbaines.

Ce type d’expérimentation nécessite toutefois une mise en œuvre très méticuleuse et implique, au préalable, de réduire ou de limiter le nombre de dispositifs pédagogiques appliqués au même moment, afin de pouvoir isoler les effets de la mesure évaluée. Il requiert, en outre, un temps de préparation important et un accompagnement des personnes qui participent à l’expérimentation. Il pose également, en particulier du côté des parents et des enseignants, la question de savoir pourquoi certains élèves bénéficieraient du nouveau dispositif et pas d’autres, alors même que l’on ignore si celui‑ci est réellement efficace.

B. MIEUX APPRÉCIER LA VALEUR PROFESSIONNELLE DES AGENTS

820 000 personnels enseignants, d’éducation et psychologues, agents de l’enseignement public ou employés des établissements privés sous contrat, sont concernés par les mesures, mises en œuvre depuis janvier 2017, du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), qui visent à mieux reconnaître leur engagement. Celles‑ci se sont notamment traduites par la suppression de la notation des enseignants, ainsi que par la réorganisation des inspections et de leur contenu. Ce dispositif remplace un système qui était considéré comme peu efficace – car ayant peu d’effets sur les pratiques individuelles et collectives des enseignants – et qui entraînait, de surcroît, « malaise, et parfois souffrance, chez les évalués et les évaluateurs » ([23]). Cette réforme, qui remédie aux insuffisances du dispositif antérieur, pourrait toutefois faire l’objet d’ajustements.

1. Le protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » permet d’envisager des évolutions positives en matière d’évaluation des enseignants

a. La suppression de la notation et la prévisibilité des inspections

• La suppression de la notation des enseignants met fin à un dispositif unanimement décrié. Ainsi que le relève un rapport de l’inspection générale de l’éducation nationale (IGEN) sur le sujet, la note, en elle‑même, mais également le processus d’inspection qui la précédait, faisaient l’objet de vives critiques ([24]). Ses critères d’attribution étaient très souvent méconnus et non uniformes. La note était en outre perçue comme étant fortement réductrice, voire caricaturale, car elle était fondée sur une inspection en classe centrée sur l’exécution du programme scolaire, laissant ainsi de côté des pans entiers du travail du professeur, comme les activités interdisciplinaires, la concertation en équipe pédagogique, l’organisation et le suivi des stages, l’orientation des élèves, etc. Les auditions des rapporteurs ont confirmé cette appréciation, la note étant parfois ressentie, par certains acteurs de terrain, comme infantilisante ou comme une « note d’âge », essentiellement liée à l’ancienneté de l’enseignant.

Cette procédure aboutissait, selon l’IGEN, à « une incohérence : la destruction du travail d’évaluation individuelle », puisque la notation se faisait au détriment du conseil et de l’accompagnement professionnels (1). Ce contexte explique pourquoi, en comparaison des enseignants d’autres pays, ceux qui exercent dans les collèges français sont, d’après l’enquête internationale TALIS ([25]) sur l’enseignement menée en 2013 par l’OCDE dans 34 pays, moins nombreux à déclarer que les commentaires qui leur ont été faits sur leur travail ont entraîné des changements positifs dans leurs pratiques pédagogiques (52 % contre 62 % en moyenne TALIS) ou dans leurs méthodes de prise en charge des élèves ayant des besoins éducatifs particuliers (33 % contre 45 % en moyenne) ([26]).

• Le nouveau dispositif d’évaluation est constitué de trois « rendez-vous de carrière », qui s’articulent autour d’une inspection en classe, d’un entretien avec l’inspecteur qui a conduit l’inspection et, pour le second degré, d’un entretien avec le chef d’établissement. À l’issue de ces rencontres, l’inspecteur et le chef d’établissement dans le second degré complètent une grille de onze compétences, qui fait apparaître des critères liés au travail en équipe et à l’individualisation des pratiques pédagogiques et qui donne lieu à quatre appréciations possibles (« à consolider », « satisfaisant », « très satisfaisant » et « excellent »).

Cette grille d’évaluation professionnelle constitue une réelle avancée, qui doit être saluée, car elle reconnaît que le travail de l’enseignant ne se limite pas aux cours, à leur préparation et à la correction des devoirs et des exercices.

compte rendu des rendez-vous de carriÈre des enseignants

Niveau d’expertise	À consolider	Satisfaisant	Très satisfaisant	Excellent
À compléter par l’inspecteur :
Maîtriser les savoirs disciplinaires et leur didactique
Utiliser un langage clair et adapté et intégrer dans son activité la maîtrise de la langue écrite et orale par les élèves
Construire, mettre en œuvre et animer des situations d’enseignement et d’apprentissage prenant en compte la diversité des élèves
Organiser et assurer un mode de fonctionnement du groupe favorisant l’apprentissage et la socialisation des élèves
Évaluer les progrès et les acquisitions des élèves
À compléter par l’inspecteur dans le 1er degré et par le chef d’établissement dans le 2nd degré :
Coopérer au sein d’une équipe
Contribuer à l’action de la communauté éducative et coopérer avec les parents d’élèves et les partenaires de l’école/l’établissement
Installer et maintenir un climat propice aux apprentissages
À compléter par l’inspecteur dans le 1er degré et par l’inspecteur et le chef d’établissement du 2nd degré :
Agir en éducateur responsable et selon des principes éthiques
Accompagner les élèves dans leur parcours de formation
S’engager dans une démarche individuelle et collective de développement professionnel

Source : d’après le Guide du rendez-vous de carrière des personnels enseignants, d’éducation et psychologues du ministère de l’éducation nationale, septembre 2017.

• Les inspections prévues dans ce cadre sont « banalisées » : elles ont lieu tous les sept ans environ, au 6ème, au 8ème et au 9ème échelon, c’est‑à‑dire au bout de 7, 14 et 21 ans d’ancienneté. En outre, leur calendrier est très encadré, ce qui permet aux enseignants de s’y préparer. Ainsi, avant la fin de l’année scolaire, ces derniers sont informés de la programmation d’un rendez‑vous de carrière au cours de l’année scolaire à venir, une notice présentant les enjeux et le déroulement du rendez‑vous étant jointe à cette information. En outre, la date de cette rencontre leur est communiquée au moins un mois à l’avance. Ces deux règles sont particulièrement protectrices pour les enseignants, car, dans le système antérieur, aucune disposition ne prévoyait de délai réglementaire entre l’annonce de l’inspection et l’inspection elle‑même.

b. L’évaluation conjointe par l’inspecteur et le chef d’établissement

Le dispositif d’évaluation des enseignants du second degré entré en vigueur le 1er septembre 2017 donne une nouvelle place au chef d’établissement. Dans le système antérieur, c’était sur sa proposition que le recteur attribuait une note administrative, qui comptait pour 40 % dans la notation du professeur et qui n’évaluait que la « façon de servir », avec une marge d’appréciation très faible en raison de l’existence d’une grille de référence établie par circulaire. L’évaluation par les chefs d’établissement était donc, selon la Cour des comptes, « en grande partie vidée de son sens » alors que dans plusieurs systèmes éducatifs (Pays‑Bas, Corée, Finlande, Land de Berlin, Ontario, etc.), le chef d’établissement, ancien enseignant, est perçu comme étant le mieux à même d’évaluer, du fait de sa proximité, le travail des enseignants ([27]).

À la rentrée 2017, les chefs d’établissement sont devenus les co‑évaluateurs, avec les inspecteurs, des enseignants, dont l’action est appréciée à partir d’une grille de critères (Cf. le tableau supra) qui permet de « croiser les regards » sur des compétences précises. Cette grille est en effet remplie à hauteur d’un tiers par l’inspecteur, qui renseigne les rubriques sur les compétences disciplinaires et pédagogiques, d’un tiers par le chef d’établissement, qui renseigne les rubriques relatives à la coopération en équipe et aux relations avec les parents et les partenaires de l’établissement, et d’un tiers par l’inspecteur et le chef d’établissement, qui apprécient conjointement le sens des responsabilités de l’enseignant et son respect des principes éthiques, son rôle dans l’orientation des élèves et son engagement dans les démarches de formation continue. En outre, l’appréciation générale portée sur l’enseignant – qui se traduit, formellement, par une appréciation littérale de dix lignes, rédigée par chacun des évaluateurs – doit faire l’objet d’un échange préalable entre eux, ce qui place le chef d’établissement dans une position paritaire avec l’inspecteur, celui‑ci restant, pour de nombreux enseignants, l’autorité pédagogique la plus légitime, en raison de ses compétences disciplinaires.

Ce nouveau cadre d’évaluation des enseignants permet de conforter le chef d’établissement dans son rôle de « pilote » de la politique pédagogique et éducative de la structure dont il a la charge. Cette évolution découle d’ailleurs des fonctions de direction et d’« organe exécutif » de l’établissement public local d’enseignement (EPLE) confiées par les textes au chef d’établissement (article R. 421‑9 du code de l’éducation). En effet, celui‑ci met en œuvre les délibérations du conseil d’administration de l’EPLE, préside le conseil pédagogique, qui a pour mission de favoriser la concertation entre les professeurs, et, en sa qualité de représentant de l’État, a « autorité sur l’ensemble des personnels affectés ou mis à disposition de l’établissement » et « veille au bon déroulement des enseignements » (article R. 421‑10 dudit code).

Le leadership pédagogique du chef d’établissement pourrait être encore davantage affirmé s’il lui était donné la possibilité d’assurer, chaque semaine, quelques heures d’enseignement, solution mise en œuvre par les établissements privés sous contrat, mais aussi par le système éducatif allemand. Le fait de contester au chef d’établissement toute légitimité pour évaluer la qualité pédagogique d’un enseignant deviendrait, en effet, plus difficile dans de telles conditions.

Cette capacité de pilotage pédagogique pourrait aussi s’appuyer sur la possibilité, pour le directeur de l’établissement, de valoriser l’engagement des enseignants, en leur attribuant des moyens ou des missions, mêmes symboliques, à l’image des systèmes éducatifs où les professeurs les plus investis peuvent exercer, sur la proposition de leur supérieur hiérarchique, la fonction de doyen de leur discipline.

Les nouvelles modalités d’évaluation donnent par ailleurs aux principaux et aux proviseurs la possibilité de faire, avec les enseignants, le point sur leur participation aux différentes dimensions de la vie collective de l’établissement (élaboration de projets impliquant des acteurs locaux du monde de la culture, de la santé, de la sécurité civile, organisation de sorties ou de voyages scolaires, etc.), ce qui incite ces derniers à se percevoir non pas seulement comme les spécialistes d’une discipline, mais aussi comme les membres d’une équipe éducative, constituée de l’ensemble des personnels (en charge de la vie scolaire, du médico‑social, de « l’intendance », etc.) et appelée à coopérer avec les partenaires extérieurs (associations, collectivités territoriales, etc.). Le dispositif des rendez‑vous de carrière peut donc servir de vecteur au développement de la « culture d’établissement » et de la dimension collective du métier d’enseignant.

La situation est très différente dans le premier degré public, où les écoles, qui sont des services municipaux, n’ont pas le statut d’EPLE et ne sont donc pas dirigées par un « chef d’établissement » qui a autorité sur les personnels. Les directeurs d’école ne peuvent, dès lors, participer à l’évaluation des enseignants, cette mission étant exclusivement assurée par les supérieurs hiérarchiques des professeurs des écoles, les inspecteurs de l’éducation nationale (IEN) de circonscription. Ceux‑ci remplissent seuls la grille des compétences, ce qui prive les professeurs de l’appui que pourrait leur apporter l’analyse conjointe de leur pratique professionnelle par un évaluateur de proximité et un évaluateur « extérieur ». Ce système n’est pas satisfaisant, car il réduit de facto la capacité du dispositif d’évaluation à faire progresser les maîtres. Les directeurs des écoles publiques devraient donc être dotés d’un véritable statut ou de nouvelles prérogatives pour leur permettre de jouer, aux côtés des inspecteurs, le rôle de co‑évaluateur des enseignants, à l’instar des chefs d’établissement de l’enseignement primaire privé ([28]).

2. La procédure doit être complétée par des rendez-vous intermédiaires pour mieux accompagner les enseignants

a. L’inspection doit concerner l’ensemble des enseignants, tout au long de leur carrière

La suggestion de la Cour des comptes de réserver, par priorité, l’inspection à l’évaluation et à l’accompagnement des jeunes enseignants et des enseignants en difficulté, sur signalement par le chef d’établissement ou à leur propre demande, apparaît réductrice.

En effet, le dispositif d’évaluation individuelle des professeurs ne doit pas être sélectif, mais concerner tous ces personnels, car tous font partie d’une équipe pédagogique qui se doit d’être la plus performante possible, et tous peuvent avoir besoin de conseils et d’encouragements pour accroître, au quotidien, l’efficacité de leur contribution aux apprentissages scolaires.

En outre, pour certains d’entre eux, l’expertise pédagogique et les avis de l’inspecteur revêtent une importance particulière. C’est notamment le cas des jeunes enseignants « confirmés » qui ont cinq ou six ans de « métier », mais peuvent avoir besoin d’être accompagnés afin de corriger des pratiques peu efficaces, de déterminer leurs besoins en matière de formation continue, de voir leurs qualités pédagogiques reconnues après un premier changement d’affectation, etc. De la même manière, un an après la mise en place du PPCR, les enseignants chevronnés déplorent le manque d’inspection, aucun rendez‑vous de carrière n’étant programmé entre la 21ème année d’ancienneté et la retraite… Or ce temps d’échange avec les inspecteurs leur permettrait de faire le point sur le « cœur » de la discipline qu’ils enseignent depuis de longues années, de valoriser les projets qu’ils ont construits avec les partenaires extérieurs de l’établissement ou d’être conseillés ou orientés en vue d’une réorientation professionnelle, par exemple pour devenir formateurs ou intégrer le corps des personnels de direction.

La nécessité d’inscrire l’inspection dans une logique systématique et continue d’accompagnement et de développement professionnels implique que celle‑ci ne soit pas réservée à quelques catégories d’enseignants. En outre, le compagnonnage exercé par les inspecteurs devrait être complété par l’institution d’un rendez-vous annuel entre les enseignants et le directeur d’école ou le chef d’établissement, afin de donner plus de consistance à la notion d’équipe pédagogique et de favoriser les pratiques collaboratives entre les personnels expérimentés et les autres. En revanche, la mise en place d’entretiens annuels, tels qu’ils se pratiquent dans la fonction publique d’État ou territoriale, pour systématiser les temps d’échange entre l’enseignant et son supérieur hiérarchique ne paraît pas pertinente, car elle rajouterait, en étant centrée sur les pratiques d’une personne, une dimension strictement individuelle dans une institution qui souffre déjà de l’isolement de ses agents.

b. Le caractère dilué et lissé de l’avancement doit être corrigé

Le système antérieur d’évaluation était caractérisé par des inspections aux régularités très aléatoires, en particulier pour les professeurs du second degré. Or cette irrégularité se traduisait par un déroulé de carrière très hétérogène et par des écarts de rémunération qui pouvaient être substantiels et résulter moins des mérites des enseignants que de la fréquence de leurs inspections.

Le nouveau dispositif d’avancement a mis fin à ces pratiques inéquitables, en instituant une cadence homogène de déroulement de carrière, qui garantit à tous les enseignants un avancement « naturel ». Il prévoit toutefois, à l’occasion des nouveaux « rendez‑vous de carrière », deux possibilités d’accélération pour 30 % des maîtres qui occupent le 6ème et le 8ème échelon, ainsi que l’accès à un nouveau grade, la classe exceptionnelle, réservé aux enseignants ayant exercé des missions difficiles ou particulières.

Une évolution de carrière très normée

• L’avancement des enseignants est devenu plus régulier depuis le 1er septembre 2017 :

– La durée de référence pour atteindre le dernier échelon du premier grade, la classe normale, a été fixée, pour tous les enseignants, à vingt‑six ans d’ancienneté.

– Tous les enseignants ont la garantie de terminer leur carrière dans le deuxième grade, la « hors classe ».

En effet, dès lors qu’ils auront au moins deux ans d’ancienneté dans le neuvième échelon de la classe normale, ils pourront accéder à la hors classe. Les propositions annuelles d’avancement s’appuieront sur deux éléments : l’appréciation portée lors du troisième rendez-vous de carrière et le nombre d’années de présence de l’agent dans le neuvième échelon.

• Pour atténuer ce « lissage » de l’avancement, deux mécanismes sont prévus :

– À deux reprises, au 6ème et au 8ème échelon de la classe normale, à la suite d’un rendez-vous de carrière (autour de la septième année, puis de la treizième année de carrière), 30 % des effectifs d’enseignants concernés par ce rendez-vous pourront bénéficier d’un gain d’une année dans le déroulé de leur carrière et atteindre ainsi plus vite le grade de la hors classe. Sous l’effet de ces deux accélérations, la durée d’occupation du premier grade pourra être ramenée de 26 à 24 ans.

– Un troisième grade, dénommé « classe exceptionnelle », sera accessible aux personnels enseignants qui, à partir du 3ème échelon de la hors classe, auront, pendant au moins huit ans, exercé en éducation prioritaire ou occupé des postes particuliers (directeur d’école, conseiller pédagogique, formateur, directeur de centre d’information et d’orientation, etc.). La constitution de la classe exceptionnelle sera progressive pour atteindre, à terme, 10 % de l’ensemble des effectifs des corps.

La Cour des comptes a estimé que cette réforme est « loin de garantir une connexion plus forte entre carrière et évaluation », ce défaut d’articulation constituant la principale faiblesse du précédent dispositif ([29]). Après une « année pleine » d’application de la procédure entrée en vigueur à la rentrée scolaire 2017, cette distension entre évaluation et carrière enseignante se confirme, ce qui réduit les possibilités de promotion des enseignants les plus méritants.

En premier lieu, les trois rythmes d’avancement dans le premier grade – au grand choix, pour les enseignants les mieux évalués, au choix et à l’ancienneté – ont été remplacés par un rythme unique. Celui-ci permet un déroulement de carrière plus « homogène », au prix toutefois d’une réduction des possibilités de promotion rapide. À titre d’illustration, avec la nouvelle grille d’avancement, un professeur devra attendre 8 ans et 6 mois pour atteindre le sixième échelon de la classe normale, alors qu’un enseignant évalué avec la grille de 2016 mettait, pour atteindre le même échelon, s’il était promu entièrement au grand choix, 6 ans et 6 mois (Cf. le tableau ci‑après).

Comparaison du rythme d’avancement de carriÈre des enseignants
au sein de la classe normale

Ancienne grille d’avancement					Nouvelle grille d’avancement
Échelon	Indice majoré	Durée en année(s)			Échelon	Indice majoré	Durée en année(s)
Échelon	Indice majoré	Grand choix	Choix	Ancienneté	Échelon	Indice majoré	Durée en année(s)
11	658	–	–	–	11	673	–
10	612	3	4,5	5,5	10	629	4
9	567	3	4	5	9	590	4
8	531	2,5	4	4,5	8	557	3,5
7	495	2,5	3	3,5	7	519	3
6	467	2,5	3	3,5	6	492	3
5	458	2,5	3	3,5	5	476	2,5
4	445	2	2,5	2,5	4	461	2
3 titularisation	432		1		3	448	2
2 stage	376		9 mois		2 titularisation	441	1
1 stage	349		3 mois		1 stage	390	1

Source : ministère de l’éducation nationale.

En outre, comme l’ancienne grille permettait des accélérations de carrière pratiquement à chaque échelon, elle multipliait les occasions d’avancement accéléré, à l’inverse du nouveau dispositif qui ne prévoit que deux possibilités, au sixième et au huitième échelon (autour de la septième puis de la treizième année de carrière). Or, dans l’ancien système, les enseignants pouvaient bénéficier, s’ils étaient entièrement promus au grand choix, d’un gain de dix années dans le déroulé de leur carrière et accéder au dernier échelon de la classe normale au bout de vingt ans (au lieu de trente ans) ; désormais, le gain se limite à deux années. Autrement dit, avec le nouveau système, tous les enseignants « avancent » à l’ancienneté, sauf pendant deux années et pour 30 % d’entre eux seulement.

En deuxième lieu, les rendez‑vous de carrière – trois en tout et pour tout, comme cela a déjà été indiqué – sont trop peu nombreux pour reconnaître et mettre en valeur les enseignants les plus investis dans leur métier. Ils risquent de générer, chez un grand nombre d’agents, de la frustration, une dérive possible qui pourrait être prévenue en instituant des rendez-vous « intermédiaires », ayant un impact sur l’avancement.

En troisième lieu, la limitation de l’avancement d’échelon différencié à 30 % des agents concernés par les rendez-vous de carrière s’avère délicate à gérer. En effet, sur le terrain, ce pourcentage correspond rarement à celui des enseignants engagés et experts en pédagogie qui mériteraient d’accéder à la « hors classe ». Celui‑ci est, de fait, variable et peut atteindre, selon les départements, 26 % ou 40 % des professeurs.

En outre, le gain d’une année dans le déroulé de carrière permis par l’application de ce « quota » peut être perçu, par les enseignants jugés globalement excellents mais non promus car situés, pour une raison ou pour une autre, aux marges des 30 %, comme étant profondément injuste, voire blessant ([30]). Aussi les directeurs des services départementaux de l’éducation nationale ont-ils élaboré, pour faciliter la tâche des commissions administratives paritaires qui traitent des carrières, des notes de cadrage des propositions annuelles de promotions à la hors classe. Or il semble que celles-ci reviennent à recréer un « barème » d’avancement fondé sur l’ancienneté – et non sur l’appréciation du mérite – et à retomber dans les travers de l’ancien système.

En quatrième lieu, l’accès à la classe exceptionnelle est trop encadré, les conditions de lieu d’exercice ou de fonctions exercées qui y sont attachées ne permettant qu’à une minorité de professeurs de bénéficier de ce nouveau grade. En outre, le taux de promotion retenu ne permet pas de récompenser la majorité des enseignants qui ont consenti à un investissement exceptionnel dans leur métier, en particulier ceux qui ont exercé de longues années dans l’éducation prioritaire. Il conviendrait, dès lors, d’envisager un élargissement de la proportion d’enseignants, aujourd’hui limitée à 10 %, susceptibles d’intégrer ce nouveau grade.

Enfin, l’engagement des enseignants porteurs de bonnes pratiques pourrait être reconnu par des formes de valorisation autres que financières. Par exemple, il pourrait leur être proposé de devenir, à condition d’avoir obtenu une certification, formateurs de leurs collègues. Ils resteraient enseignants pour continuer d’enrichir leur réflexion pédagogique, mais pourraient être, pour mener à bien leur nouvelle mission d’aide et de conseil, déchargés de certaines heures de cours.

Le développement de cette fonction permettrait de faire des écoles, des collèges et des lycées des lieux de ressources et de formation et d’alléger les corps d’inspection territoriaux d’une partie de leurs tâches pédagogiques, leur donnant ainsi la possibilité de consacrer plus de temps à l’évaluation des établissements.

Proposition n° 2 : valoriser davantage les enseignants les plus investis dans leur métier :

– compléter les trois « rendez-vous de carrière » par des évaluations intermédiaires ;

– faciliter, pour les enseignants particulièrement investis, l’accès aux grades de la hors classe et de la classe exceptionnelle ;

– permettre aux enseignants ayant conçu et mis en œuvre les bonnes pratiques de devenir des formateurs de leurs collègues, en contrepartie d’un service d’enseignement réduit.

3. Les directeurs d’établissement doivent être eux aussi soumis à une grille d’évaluation de leurs compétences professionnelles

Des exemples internationaux pertinents

Pour que des chefs d’établissement atteignent des niveaux de performance professionnelle élevés, leurs responsabilités et les attentes du système scolaire à leur égard devraient être définies avec précision. C’est la conclusion d’une étude de l’OCDE, qui note que certains pays ont élaboré de tels référentiels, ceux‑ci servant à évaluer l’efficacité des personnels de direction de l’enseignement scolaire ([31]). Ainsi, aux Pays‑Bas, les normes professionnelles relatives aux chefs d’établissements primaires ont été élaborées par une association spécialisée ; en Angleterre, les autorités ont chargé deux agences publiques d’élaborer et de mettre en œuvre ces normes, tandis qu’en Nouvelle‑Zélande, c’est le ministère de l’éducation, en collaboration avec les associations professionnelles des directeurs d’établissement, qui les ont conçues. L’organisation internationale plaide, en conséquence, pour la construction de tels outils qui peuvent, d’une part, « aider les chefs d’établissement en orientant leurs apprentissages et en évaluant leur progrès » et, d’autre part, « aider les autorités à déterminer si les chefs d’établissement remplissent leurs obligations » (1).

En France, des référentiels très aboutis qui devraient préfigurer une grille d’évaluation des directeurs d’établissement

Notre pays dispose d’un référentiel précis pour définir les compétences professionnelles des enseignants, qui sert de base à leur évaluation (Cf. le tableau supra). De tels « standards de qualité » n’existent pas encore pour les chefs d’établissement et les directeurs d’école, alors que deux textes détaillent, avec précision, les compétences requises pour exercer ces fonctions (Cf. l’encadré ci‑après). Le ministère pourrait donc s’atteler, en concertation avec les représentants des personnels concernés, à la rédaction de telles grilles d’évaluation. Ces dispositifs devraient, en outre, renforcer, comme le préconise l’OCDE, le rôle de la direction d’établissement dans la formation continue des enseignants, le directeur devant « veiller à ce que [leur] perfectionnement professionnel s’inscrive dans le contexte local et soit harmonisé avec les objectifs d’amélioration d’ensemble de l’établissement » ([32]).

Les compétences du chef d’établissement et du directeur d’école

• Les compétences requises du chef d’établissement, telles que détaillées par le protocole d’accord relatif aux personnels de direction du second degré du 16 novembre 2000, sont articulées autour de trois pôles :

– savoir administrer l’établissement (connaître l’organisation de l’éducation nationale, la hiérarchie des normes, les compétences de chacun de ses interlocuteurs, les règles du fonctionnement administratif, budgétaire et financier de l’établissement) ;

– savoir construire, dans la concertation, la politique pédagogique et éducative de l’établissement et savoir conduire un projet d’établissement ;

– savoir impulser, animer et conduire la politique pédagogique et éducative et savoir gérer les ressources humaines de l’établissement (mobiliser les équipes, piloter des dispositifs et communiquer).

• Le référentiel « métier » des directeurs d’école, tel que détaillé en annexe d’une circulaire du 1er décembre 2014, s’articule autour de trois pôles de compétences relatives à l’exercice de responsabilités pédagogiques, au fonctionnement de l’école et à la capacité du directeur à faire vivre les relations avec les parents et les partenaires de l’école.

À titre d’exemple, les compétences requises pour l’exercice de responsabilités pédagogiques sont au nombre de trois : l’animation (animer et coordonner les équipes, veiller à la cohérence des pratiques pédagogiques et éducatives, faire émerger des besoins de formation professionnelle, etc.) ; l’impulsion (s’assurer des conditions nécessaires à la progression et à l’évaluation des élèves, suivre le parcours des élèves en prenant en compte leurs antécédents et leurs besoins, etc.) ; le pilotage (mettre en place des outils et une pratique du diagnostic d’école, piloter l’évaluation du projet d’école avec des indicateurs pertinents, etc.).

Proposition n° 3 : faire de l’évaluation le pivot de la direction des établissements :

– confier aux directeurs des écoles publiques une mission de co‑évaluation des enseignants ;

– évaluer les compétences professionnelles des directeurs d’école et des chefs d’établissement à partir de référentiels élaborés en concertation avec leurs représentants.

II. FAIRE DES ÉVALUATIONS DE PROXIMITÉ UN OUTIL D’AMÉLIORATION DES PRATIQUES PÉDAGOGIQUES ET DU CLIMAT SCOLAIRE

Les évaluations de proximité, conduites par les acteurs de terrain et centrées sur le travail des élèves en classe et l’action des établissements, devraient avoir pour seul objectif l’amélioration des conditions d’apprentissage. C’est en effet dans « l’ordinaire » des classes et du climat scolaire que les difficultés et les potentialités des élèves, comme des établissements, devraient être identifiées par les évaluations locales, leurs résultats devant nourrir et améliorer, en permanence, la politique éducative et pédagogique mise en place par les personnels, les structures scolaires et leurs partenaires.

A. DÉVELOPPER L’ÉVALUATION FORMATIVE ET POSITIVE EN CLASSE

L’évaluation formative désigne des pratiques d’évaluation des progrès et des acquis des élèves qui permettent d’identifier leurs besoins d’apprentissage et d’ajuster, en conséquence, l’enseignement. Les professeurs s’en servent pour déterminer les facteurs à l’origine des écarts de résultats et pour adapter leurs pratiques pédagogiques. Ce type d’évaluation aide aussi les élèves à « juger de la qualité de leur travail » et à « comprendre leur propre apprentissage et à élaborer des stratégies pour “apprendre à apprendre” » ([33]). Cette évaluation, qui permet de mieux apprendre, est positive car elle ne fait pas perdre l’estime de soi, ni la confiance en soi, qui font, comme le montrent les enquêtes internationales, souvent défaut aux élèves français. La promotion de cette approche, qui répond à la volonté de bâtir une école de la confiance et de la bienveillance, implique de revoir en profondeur notre culture de l’évaluation en classe et de valoriser, en parallèle, les activités extrascolaires des élèves.

1. Les évaluations en classe obéissent trop souvent à une logique de tri et de sanction

L’approche « traditionnelle » de l’évaluation en classe est fondée sur la notation chiffrée et centrée sur la performance et le classement des élèves. Cette pratique ancienne, liée au développement des examens et des concours pendant le XIXe siècle et officialisée par trois arrêtés adoptés en 1882 et 1890 ([34]), continue de peser d’un grand poids dans la scolarité obligatoire. Le déclin de la note chiffrée, au profit des appréciations littérales et des validations « acquis, en cours d’acquisition, non acquis », se confirme dans le primaire où la notation est présente, selon une enquête réalisée en 2013 par l’inspection générale de l’éducation nationale, dans moins d’une école élémentaire sur trois, principalement en CM1 et CM2 ([35]). En revanche, cette forme d’évaluation reste prépondérante dans le second degré où elle est liée à l’orientation des élèves et à la hiérarchisation des filières.

Cette note chiffrée conçue pour trier les élèves reste, de surcroît, un outil frustre, puisqu’elle évalue « en creux » : ce sont les manques et les fautes qui sont comptés, et non ce qui est acquis. Ainsi, selon les inspections générales de l’éducation nationale, la note « sert peu les progrès de l’élève » : elle « décourage et dégoûte de la matière dans laquelle les résultats sont mauvais », « touche bien souvent la personne plus que ses acquis » et « rend compte d’un état plus qu’elle n’indique un but ou un chemin » ([36]). En outre, cette notation n’est pas fiable – les correcteurs, même avec un barème, notent différemment un élève supposé bon ou mauvais, un garçon ou une fille, un devoir situé au début ou en fin de correction – ni explicite, puisque, d’un contrôle à l’autre, la même note va évaluer des qualités différentes (rapidité, inventivité, expression, etc.). Enfin, comparativement à leurs homologues des autres pays, les enseignants français utilisent moins souvent des barèmes d’évaluation communs, ce qui accentue le manque de fiabilité des notes. À l’occasion de l’enquête TALIS sur les pratiques enseignantes conduite par l’OCDE en 2013, 20,4 % des enseignants français ont en effet déclaré ne jamais collaborer avec d’autres enseignants de l’établissement pour appliquer des barèmes communs, contre 8,8 % en moyenne pour les 34 pays participants ([37]).

Pourcentage d’enseignants du premier cycle du secondaire qui dÉclarent ne jamais collaborer avec d’autres enseignants pour appliquer des barÈmes communs pour Évaluer les progrÈs des ÉlÈves

Source : CNESCO, L’évaluation des élèves par les enseignants dans la classe et les établissements, décembre 2014,
p. 35 (d’après l’enquête TALIS 2013 de l’OCDE).

Par ailleurs, lorsqu’elles sont fréquentes, les évaluations réalisées à partir de notes produisent des effets négatifs, rappelés par le sociologue Pierre Merle. En premier lieu, dans un tel contexte, ce fait étant souvent constaté par les enseignants, « les élèves ne sont plus intéressés que par les notes qu’ils obtiennent et se désintéressent de tous les apprentissages ou connaissances non évalués » ; ainsi, plus l’évaluation sommative est présente dans le quotidien de l’école, plus sa mission d’instruction est susceptible de devenir secondaire pour les élèves. En deuxième lieu, cette focalisation sur la notation réduit le bien-être scolaire, surtout parmi les élèves qui ont un faible niveau. Plusieurs travaux de chercheurs montrent, à cet égard, que dans l’école française, les contrôles de connaissance sont une « source centrale d’inquiétude, voire de peur des élèves », ces sentiments s’étendant aux notes, aux mots des professeurs dans le cahier de liaison, au fait de se tromper lors des exercices ou de montrer son travail à ses parents ([38]).

Rapport des écoliers et collégiens à l’évaluation

	Total	Élémentaire	Collège
J’ai peur quand le professeur met un mot dans le cahier de liaison	65 %	61 %	68 %
J’ai peur de montrer mon travail aux parents	29 %	27 %	31 %
J’ai peur de me tromper quand je fais des exercices	47 %	52 %	40 %
J’ai peur quand mon professeur parle avec mes parents	47 %	52 %	40 %
J’ai peur d’avoir de mauvaises notes	66 %	60 %	75 %

Source : Pierre Merle, Les pratiques d’évaluation scolaire, 2018 (d’après Guimart et al. 2015).

La notation chiffrée reste pourtant admise par les élèves, les parents et les enseignants, ce qui freine le développement des classes sans note et des pratiques d’autoévaluation par les élèves. D’autres pays ont fait le choix inverse. À titre d’illustration, la Suède et le Danemark ont éliminé les notations chiffrées au primaire et dans les premières années de l’équivalent de notre collège. Ainsi, au Danemark, jusqu’en septième année, les notes sont remplacées par un bilan qualitatif personnel, ce pays imposant la rédaction d’un « programme de l’élève » qui analyse de façon détaillée ses forces et ses faiblesses et détermine les objectifs pédagogiques qu’il doit atteindre. En Suède, depuis 2011, les lettres A à F sont utilisées pour évaluer les élèves et correspondent à des critères très précis de résultats et de compétences définis par les programmes ([39]). Quant aux pratiques d’autoévaluation, elles sont sous-représentées en France : 17 % des enseignants de collège, soit le pourcentage le plus bas de l’enquête TALIS menée par l’OCDE, laissent leurs élèves évaluer eux‑mêmes leurs progrès, contre 38 % en moyenne pour l’ensemble des pays participants et 70 % des enseignants anglais (Cf. le graphique ci‑après). Sur ce point, on peut citer les comprehensive schools finlandaises, qui sont des établissements intégrant école primaire et collège et dont le cursus couvre la durée de la scolarité obligatoire (soit 9 années), dans lesquelles l’autoévaluation est une composante importante du processus d’apprentissage, la législation n’imposant l’introduction des notes qu’à partir de l’équivalent de la classe de quatrième, pour les élèves de 13 ans.

Pourcentage d’enseignants du premier cycle du secondaire (collÈge)
déclarant demander À leurs ÉlÉves de s’auto-Évaluer
« souvent » ou « À chaque sÉance »

Source : CNESCO, L’évaluation des élèves par les enseignants dans la classe et les établissements, décembre 2014, p. 29 (d’après l’enquête TALIS 2013 de l’OCDE).

Le développement de l’évaluation par compétences pourrait battre en brèche la dilection de l’enseignement secondaire français pour la note chiffrée. Cette nouvelle pratique d’évaluation est en effet positive et formative, car elle substitue un projet d’apprentissage, fondé sur la connaissance des niveaux de compétences maîtrisés ou non par chaque élève, à la logique du classement induite par la notation. Elle est en outre corrélée au déploiement, depuis 2016, du livret scolaire unique (LSU), qui regroupe, pour tous les écoliers et les collégiens, les bilans périodiques des apprentissages réalisés pendant chaque cycle et les bilans finaux réalisés à la fin de chacun d’entre eux. Il faut donc souhaiter que les enseignants de collège, moins habitués que leurs collègues du premier degré à l’évaluation par compétences, s’approprient, selon l’expression de M. Pierre Merle, ce « changement de paradigme » ([40]).

2. Ces évaluations doivent faire progresser les apprentissages

Passer d’une évaluation des apprentissages à une évaluation pour les apprentissages

La fonction des évaluations en classe devrait changer : celles‑ci ne devraient plus être des outils de « tri sélectif », mais devraient être intégrées dans les processus d’apprentissage, afin d’accompagner le travail des élèves.

C’est ce que prévoient d’ailleurs la loi qui précise que « les modalités de la notation des élèves doivent évoluer pour éviter une “notation-sanction” à faible valeur pédagogique et privilégier une évaluation positive […] valorisant les progrès, encourageant les initiatives » (rapport annexé à la loi du 8 juillet 2013 pour la refondation de l’école de la République) et le texte réglementaire qui définit, depuis 2013, les compétences professionnelles des enseignants (Cf. l’encadré ci‑après).

Extrait de l’arrêté du 1er juillet 2013 relatif au référentiel des compétences professionnelles des métiers du professorat et de l’éducation

Ce texte identifie une série de compétences communes à tous les professeurs, dont la compétence Évaluer les progrès et les acquisitions des élèves, ainsi déclinée :

– En situation d’apprentissage, repérer les difficultés des élèves afin de mieux assurer la progression des apprentissages.

– Construire et utiliser des outils permettant l’évaluation des besoins, des progrès et du degré d’acquisition des savoirs et des compétences.

– Analyser les réussites et les erreurs, concevoir et mettre en œuvre des activités de remédiation et de consolidation des acquis.

– Faire comprendre aux élèves les principes de l’évaluation afin de développer leurs capacités d’autoévaluation.

Cette évaluation positive et formative devrait reposer sur plusieurs outils :

– des devoirs et des contrôles variés – avec, par exemple, un temps très limité pour vérifier les automatismes, ou très libre pour inciter à l’originalité – et transparents, car explicitant ce qui est évalué (connaissances, argumentation, investigation, etc.). Les compétences psychosociales des élèves devraient être également évaluées, en recourant notamment à des mises en situation, car elles se réfèrent au « savoir-être » – qui correspond au domaine 3 du socle commun, lequel englobe l’expression des sentiments, le respect des autres et des règles communes, le discernement, la responsabilité vis‑à‑vis d’autrui, etc. – et sous‑tendent les comportements favorables à la promotion de la santé ;

– des corrections qui garantissent à l’élève « la juste prise en compte de ses acquis » ([41]), en faisant ressortir les progrès plutôt que l’atteinte d’une norme. La loi du 8 juillet 2013 de refondation de l’école en a posé le principe, en indiquant que, dans l’enseignement primaire, l’évaluation « sert à mesurer la progression de l’acquisition des connaissances et des compétences de chaque élève », cette logique étant « encouragée » dans l’enseignement secondaire (article L. 311‑1 du code de l’éducation) ;

– un autre regard sur l’erreur, l’élève devant avoir le temps – qui est un facteur clef dans les apprentissages, particulièrement en mathématiques –, d’essayer, de se tromper, d’analyser son erreur, d’essayer à nouveau, jusqu’à ce que le devoir ou l’exercice soit réussi ([42]). Ainsi, l’erreur ne doit pas être ressentie comme une faute, mais « analysée par tous comme un élément fournissant une information utile pour progresser » ([43]) ;

– le recours à des séquences expérimentales pour valoriser les capacités d’observation et les facultés d’analyse intuitive des élèves, qui sont souvent bien supérieures à celles des adultes ;

– la co-évaluation (évaluation par les pairs, pratiquée par les élèves) et l’autoévaluation, qui encouragent l’élève à mieux comprendre et à mieux se situer par rapport aux apprentissages attendus ;

– le déclenchement d’une aide pédagogique ou de méthodes de travail adaptées pour remédier aux difficultés identifiées, la réalisation d’une évaluation devant toujours établir un diagnostic et être suivie d’une action de remédiation efficace ;

– la constitution d’un portfolio de l’élève, qui rassemble de façon continue ses réalisations scolaires et ses travaux individuels ou collectifs et atteste ainsi ses progrès, ses essais, ses compétences et ses acquis.

Proposition n° 4 : recourir à des évaluations en classe qui supposent un changement de paradigme :

– en mettant en valeur ce qui est acquis par les élèves et en sortant de la logique du classement ;

– en prenant en compte leurs compétences psycho-sociales, leur créativité et leur capacité d’observation et d’analyse ;

– en engageant des actions efficaces pour adapter l’enseignement aux difficultés identifiées.

Former les enseignants à l’évaluation

Adoptée en 1988, la loi québécoise sur l’instruction publique donne à l’enseignant le droit de « choisir les instruments d’évaluation des élèves qui lui sont confiés afin de mesurer et d’évaluer constamment et périodiquement les besoins et l’atteinte des objectifs par rapport à chacun des élèves qui lui sont confiés en se basant sur les progrès réalisés ». Dans ce système éducatif, l’évaluation est clairement présentée comme l’une des principales composantes du métier d’enseignant et de la liberté pédagogique qui lui est attachée.

L’éducation nationale n’ignore pas cette dimension essentielle. En effet, non seulement l’évaluation des élèves constitue, aux termes d’un arrêté pris le 1er juillet 2013, l’une des compétences professionnelles des professeurs (Cf. l’encadré ci‑dessus), mais le texte réglementaire qui encadre l’offre de formation des écoles supérieures de professorat et de l’éducation (ÉSPÉ) précise que les périodes de stage et d’exercice professionnel doivent permettre aux étudiants de mesurer leur capacité à « porter sur l’élève un regard positif » et de développer leur « réflexion sur les moyens d’améliorer la réussite des élèves et les processus de diagnostic et d’évaluation qui lui sont associés » (point 2.1 de l’annexe de l’arrêté du 15 juin 2012 fixant le cahier des charges de la formation des maîtres). Cependant, cette obligation n’est pas respectée par les écoles.

En ce qui concerne le contenu de la formation dispensée par les ÉSPÉ, celle‑ci reste centrée sur la maîtrise et l’enseignement des disciplines : le savoir‑faire pédagogique, en particulier celui qui a trait aux différentes modalités d’évaluation en classe et à leur bon usage, et les compétences psycho‑sociales, qui permettent de comprendre le développement cognitif et affectif des élèves et d’analyser leurs besoins, ne figurent pas au premier rang du cursus. Il est vrai aussi que les écoles préparent, avant toute chose, leurs étudiants à réussir des concours de recrutement qui ont une longue tradition de contrôle des connaissances disciplinaires et dont les jurys, même après la réforme de 2014 qui vise à donner plus d’importance à l’évaluation des compétences professionnelles, « cherchent encore les adaptations leur permettant de recruter au mieux des enseignants susceptibles de bien prendre en charge les élèves qui leur seront confiés » ([44]).

En outre, les deux années de master ne permettent pas vraiment aux étudiants ou aux enseignants stagiaires de se préparer, de manière réfléchie, au métier. Les concours de recrutement sont placés en fin de M1, ce qui fait qu’en première année, les écoles supérieures du professorat, malgré l’organisation d’un stage d’observation et de pratique accompagnée, forment essentiellement leurs étudiants à la préparation « disciplinaire » de ces examens. Ensuite, la deuxième année de master (M2) combine stage en responsabilité – qui représente un mi‑temps –, cours en ÉSPÉ et rédaction d’un mémoire professionnel. Or, selon la Cour des comptes, les jeunes maîtres soumis à ces contraintes « peinent à dégager du temps pour engager un travail réflexif sur les pratiques d’enseignement », ce constat l’amenant à proposer de déplacer les épreuves d’admissibilité en fin de licence et celles d’admission en cours de l’année de M1, pour donner plus de place à l’alternance entre formation théorique et stage de professionnalisation ([45]). Ce positionnement, combiné à la mise en place d’épreuves d’admission axées sur la motivation et le « savoir-être » des étudiants, le jury de titularisation se chargeant d’évaluer les compétences pédagogiques des enseignants à la fin de leur stage, permettrait de sélectionner les candidats qui présentent les meilleures aptitudes pour le métier et d’éviter ainsi le recrutement de lauréats de concours fragiles ([46]).

Quant à la formation continue, dont on sait qu’elle constitue l’une des principales faiblesses de notre système éducatif – les enseignants français, avec environ deux jours et demi, bénéficient de bien moins de jours de formation que leurs homologues étrangers (la moyenne était de huit jours dans les pays membres de l’OCDE en 2013) ([47]) –, elle ne peut compenser les lacunes des professeurs titulaires en matière de connaissance des « bonnes pratiques » d’évaluation des élèves. La proportion d’enseignants de collège déclarant, à l’occasion de l’enquête TALIS de l’OCDE, un besoin important de formation continue en matière de pratiques d’évaluation est d’ailleurs de 13,6 % dans notre pays, contre 6 % au Canada et 5 %, voire moins, en Finlande, en Angleterre ou en Australie ([48]).

La compétence d’évaluation devrait donc être inscrite au cœur de la formation initiale des enseignants : les futurs professeurs devraient comprendre qu’on se forme à l’évaluation (en suivant un enseignement dédié à l’université), qu’on se forme en évaluant (lors des stages) et que certaines formes d’évaluation peuvent être plus favorables aux apprentissages que d’autres. L’objectif et la méthodologie des évaluations standardisées nationales devraient aussi leur être présentés lors de leur cursus à l’ÉSPÉ.

Proposition n° 5 : intégrer au cursus de formation des futurs enseignants la connaissance des méthodes d’évaluation (sommative, formative, autoévaluation, etc.) et de leurs effets.

3. Les compétences sociales et civiques des élèves doivent être reconnues

a. Un large champ de compétences à acquérir à la fin de la scolarité obligatoire

Parmi les cinq domaines de compétences qui fondent le socle commun ([49]), figure la formation de la personne et du citoyen, au titre de laquelle l’école a la responsabilité de transmettre un certain nombre de principes et d’attitudes. Cette formation doit en effet permettre à l’élève d’acquérir « la capacité à juger par lui‑même, en même temps que le sentiment d’appartenance à la société » et de « développer dans les situations concrètes de la vie scolaire son aptitude à vivre de manière autonome, à participer activement à l’amélioration de la vie commune et à préparer son engagement en tant que citoyen ». Ce domaine fait donc appel à l’apprentissage de savoir-être qui garantissent la liberté de tous et invitent l’élève à prendre des initiatives et à mettre en œuvre des projets.

Les connaissances et les compétences promues par le socle commun
pour la formation de la personne et du citoyen

Ces objectifs de connaissances et de compétences s’articulent autour de :

– l’expression de la sensibilité et des opinions, le respect des autres, la mise à distance des préjugés et stéréotypes ;

– la compréhension, la connaissance et le respect des institutions, des grands principes fondateurs de la République et des règles communes ;

– la réflexion et le discernement, en particulier par la capacité à vérifier la validité d’une information, à argumenter, à distinguer ce qui est objectif de ce qui est subjectif et l’intérêt particulier de l’intérêt général ;

– le sens de la responsabilité, de l’engagement et du respect des contrats dans la vie civile, ainsi que l’implication dans la vie scolaire et le sens de l’initiative.

Sur le fondement de la loi du 8 juillet 2013 pour la refondation de l’école de la République, quatre « parcours éducatifs » (avenir, santé, éducation artistique et culturelle, citoyen) ont été progressivement mis en œuvre depuis la rentrée 2015 pour permettre de suivre, jusqu’au terme de la scolarité obligatoire, le travail de l’élève dans ces différents domaines. Une circulaire du 20 juin 2016 a par ailleurs précisé les objectifs et le pilotage du « parcours citoyen de l’élève », au sein duquel l’élève doit expérimenter ses capacités à agir et à collaborer, à apprendre à accepter la diversité des opinions en privilégiant l’écoute et le débat, à adopter un comportement réfléchi et responsable et à développer son esprit critique.

Ces compétences civiques et sociales sont toutefois peu évaluées. Le Conseil national d’évaluation du système scolaire (CNESCO) s’y est attelé en 2018, en développant une évaluation quantitative de grande ampleur sur les connaissances, attitudes et engagements civiques au collège et au lycée, avec un échantillon nationalement représentatif de plus de 18 000 élèves. Un premier volet de l’enquête a été publié, à la rentrée 2018, sur les attitudes et les engagements citoyens des lycéens.

b. L’application Folios et le livret citoyen : des outils à développer

La difficulté à évaluer les compétences sociales et civiques des élèves, en particulier l’engagement ou l’autonomie, a été soulignée lors des auditions conduites par les rapporteurs. Cependant, des outils, déjà mis en place mais pas ou peu utilisés, pourraient renforcer et valoriser leur prise en compte.

L’application Folios

L’application Folios est un outil numérique au service des élèves et des équipes pédagogiques, qui a pour objectif de favoriser la mise en œuvre des parcours éducatifs. Elle permet aux élèves de garder, de l’école primaire jusqu’au lycée, la trace de leurs expériences et de leurs engagements, scolaires et extrascolaires, dès lors qu’ils contribuent à la construction de ces quatre parcours.

Outre la valorisation de leurs expériences, dans et en dehors de l’école, cette application permet aux élèves, qui renseignent leur espace personnel, de développer leur sens de l’engagement et de l’autonomie. De plus, sous réserve de l’autorisation du chef d’établissement, des partenaires extérieurs à l’éducation nationale peuvent se voir ouvrir un accès à Folios pour y valoriser des expériences et des compétences acquises en situation extra-scolaire, par exemple en lien avec :

– le parcours d’éducation artistique et culturelle, des institutions culturelles ou des théâtres, avec lesquels des professeurs ont construit des projets pédagogiques ;

– le parcours citoyen, les sapeurs-pompiers ou des associations liées à des formes d’engagement citoyen ;

– le parcours éducatif de santé, des associations spécialisées dans la promotion de la santé ou la mobilisation de jeunes aidants ;

– le parcours « avenir », des établissements de formation ou des entreprises, ayant servi de lieux de stages ou d’expériences de travail.

Folios, souvent présentée comme une illustration de l’approche positive et collaborative de l’évaluation, devrait être le support de référence pour la mise en valeur des activités extrascolaires des élèves.

Le livret citoyen

Une note de service du 22 juin 2016 relative à l’instauration et l’organisation de la cérémonie républicaine de remise du diplôme national du brevet prévoyait qu’à partir de 2017 cette cérémonie serait aussi l’occasion de remettre aux élèves leur « livret citoyen », un document récapitulant toutes les formes d’engagement qu’ils auront prises durant leur scolarité obligatoire, en faisant référence à celles mentionnées dans l’espace personnel de leur application Folios.

La mise en œuvre de cette décision a été toutefois différée en raison de la saisine du Conseil supérieur des programmes sur les programmes d’enseignement moral et civique et dans l’attente des conclusions des réflexions sur le service national universel ([50]). Ce dispositif, qui va de pair avec l’application Folios et l’évaluation des compétences sociales et civiques des élèves, gagnerait à être rapidement mis en œuvre.

Proposition n° 6 : valoriser les activités et l’engagement extrascolaires des élèves en se référant à l’application « Folios » et en mettant en œuvre le dispositif du livret citoyen.

B. INSTITUER UN DISPOSITIF D’AUTOÉVALUATION ENCADRÉE AU SERVICE DE LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE DE CHAQUE ÉTABLISSEMENT

Les écoles et les établissements du second degré constituent le domaine d’évaluation le moins investi par l’éducation nationale. Les acquis des élèves et l’impact des politiques éducatives sont en effet observés par plusieurs dispositifs, ce qui n’est pas le cas pour l’« effet établissement », à une exception près qui ne concerne que les lycées ([51]). L’étude des résultats, entendus ici au sens large, des unités éducatives permettrait pourtant d’apprécier non seulement la qualité de leur action pédagogique, mais aussi celle de leur « climat scolaire » auquel contribuent l’ensemble des personnels – de direction, d’enseignement, d’éducation (les conseillers principaux d’éducation et les emplois de vie scolaire en charge de la surveillance), de santé, psychologues, etc. –, ainsi que les relations de la structure avec les parents d’élèves, les associations, les entreprises locales, les différents services publics et la collectivité territoriale de rattachement. En outre, les écoles et les établissements du second degré constituant l’échelon de base du système scolaire, celui qui « concerne le plus immédiatement l’ensemble de la population, celui où elle est en contact direct, permanent avec le système scolaire » et « où se joue, pour les élèves, la réussite de l’acte éducatif » ([52]), leur évaluation devrait être une priorité pour l’éducation nationale, à condition d’être collégiale, c’est‑à‑dire conçue pour et avec les équipes, et d’avoir pour seul objectif l’amélioration des conditions d’apprentissage.

1. La France fait figure d’exception en matière d’évaluation des établissements

a. Une pratique européenne bien ancrée

L’évaluation des établissements s’est progressivement généralisée en Europe, avec la conviction que l’amélioration de la qualité de chaque unité éducative est le meilleur moyen d’améliorer la qualité globale du système. Il y a dix ans, cette approche a conduit plusieurs pays, comme la Belgique francophone ou la Pologne, à décider que l’inspection scolaire n’évaluerait plus, de manière individuelle, les personnes – enseignants et personnels de direction –, mais les établissements. De même, au Portugal et en Suède, les inspecteurs ne procèdent plus à des observations de classes, mais se fondent sur d’autres méthodes, comme le fait de considérer avec attention des élèves de l’établissement pendant toute la journée scolaire, y compris en dehors des heures de cours et pendant l’heure du déjeuner ([53]).

Les experts considèrent même qu’un « modèle commun » des inspections scolaires se développe en Europe ([54]) : s’il existe des différences dans le déroulement des évaluations d’établissement, celles‑ci partagent plusieurs caractéristiques essentielles :

– l’évaluation, tous les quatre à cinq ans, de l’ensemble des établissements du système scolaire, pour le premier comme pour le second degré ;

– la référence à un cadre commun, public et s’imposant à tous, qui s’appuie sur la loi (Grèce depuis 2013), le règlement (Italie depuis 2013) ou une agence nationale (Danemark depuis 2011) ;

– l’articulation de trois phases : 1° la préparation de la visite, qui s’appuie sur l’analyse de données sur les caractéristiques des élèves et leurs résultats et l’exploitation de questionnaires remplis par les établissements, ces éléments pouvant être rassemblés, en amont, lors d’une phase d’autoévaluation conduite par les équipes éducatives ; 2° la visite ou l’inspection qui dure deux à quatre jours, l’inspection écossaise utilisant, à cette occasion, trois sources d’informations : les réponses aux questionnaires, l’observation de séquences d’enseignement et la « promenade » (le walk anglais) dans l’établissement (couloirs, cour de récréation, etc.) et, pour finir, les entretiens menés auprès des personnels, des élèves et des parents ; 3° la restitution à l’équipe de direction et aux enseignants, qui peut être étendue à un public plus large. On observera que dans 31 systèmes éducatifs européens, les écoles sont soumises à des évaluations internes et externes, les résultats de l’évaluation interne étant utilisés par les évaluateurs « extérieurs » pour identifier les domaines qui nécessitent une attention particulière ([55]) ;

– l’appréciation de quatre domaines clefs : la qualité de l’enseignement en classe ; les résultats des élèves ; le comportement et la sécurité des élèves ; la gestion et le management de l’école. Le champ éducatif soumis à évaluation est donc très étendu et comprend « tant le développement intellectuel, social et culturel de l’élève, que la capacité des professionnels de l’éducation à garantir le bien‑être, la santé et la sécurité des élèves ou les relations entre les membres de l’établissement ou avec les partenaires extérieurs, dont les parents » ([56]). À titre d’exemple, aux Pays‑Bas, l’inspection scolaire a pour mission principale d’apprécier la « qualité sociale de l’enseignement » dispensé – qui doit être « inclusif », c’est‑à‑dire compris et maîtrisé par tous les élèves, un critère qui a été introduit par la loi sur l’enseignement de 2006 – et les résultats de l’établissement en ce qui concerne la « vie scolaire et citoyenne » (gestion des situations de tension, ouverture sur l’environnement local, conduite d’activités culturelles, etc.) ([57]).

Ces pratiques communes ont nourri les recommandations adoptées par l’Union européenne, dans le cadre du « processus de Lisbonne », ouvert en 2000 et qui détermine, pour les États membres, des objectifs communs en matière d’éducation à l’horizon 2020.

Les recommandations européennes en matière d’évaluation des établissements

Le 12 février 2001, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont recommandé aux États membres d’encourager l’autoévaluation scolaire comme « méthode permettant de faire des établissements scolaires des lieux d’apprentissage et de perfectionnement » en :

– « associant de façon équilibrée autoévaluation et évaluation externe », celle-ci devant apporter un soutien méthodologique à l’autoévaluation, soutenir un processus d’amélioration constante et veiller à ne pas se limiter au seul contrôle administratif ;

– encourageant et favorisant la participation de tous les acteurs scolaires (enseignants, élèves, direction, parents, experts, etc.) au processus d’évaluation externe et d’autoévaluation « dans le but de promouvoir une collaboration responsable en vue de l’amélioration de l’enseignement ».

b. Une réticence française culturelle, qui doit être comprise et surmontée

Des pratiques locales marginales et fragiles

En Europe, la France fait figure d’exception en matière d’évaluation des établissements. Certes, les rectorats ou les directions des services départementaux de l’éducation nationale n’ignorent pas le sujet, comme le montrent l’exemple du département de l’Eure (Cf. l’encadré ci-après) et les tentatives d’évaluation des établissements du second degré menées par certaines académies (celle de Lille notamment qui a audité, à partir de 1991 et jusqu’en 2003, tous les collèges et lycées publics, soit 521 structures), mais les dispositifs mis en œuvre au plan local, qui ne s’appuient pas sur un cadrage ministériel, se caractérisent par une forte instabilité. Ainsi, plusieurs initiatives académiques prises au début des années 2000 « ont marqué le pas, voire ont minimisé leur volet évaluatif et ont perdu leur caractère régulier comme leur ambition d’être systématiques ». En outre, même lorsqu’elle est organisée, l’évaluation d’établissement n’est qu’exceptionnellement revendiquée et assumée comme telle, ce terme laissant la place à des expressions à connotation plus neutre comme « l’appui », « l’aide au pilotage » ou « l’accompagnement » ([58]).

L’accompagnement d’école dans le département de l’Eure

Mis en œuvre à la demande de l’équipe pédagogique ou à l’initiative d’un inspecteur de l’éducation nationale (IEN), l’accompagnement d’école repose sur un protocole qui prévoit, au cours de l’année scolaire 2017-2018, plusieurs phases.

– Une première réunion du conseil des maîtres porte sur un « document préparatoire », qui présente les finalités et les méthodes du dispositif et qui recense les besoins et les difficultés exprimés par les maîtres.

– Un entretien avec le directeur de l’école est ensuite organisé, à l’initiative de l’IEN, pour analyser ce document et exploiter des données complémentaires sur l’école.

– L’IEN présente alors, lors d’un deuxième conseil des maîtres, une première analyse de la situation de l’école, ainsi que ses axes spécifiques d’évaluation et d’observation.

– S’ensuit une phase d’observation par l’IEN, dans et en dehors de la classe, centrée sur la question des continuités et cohérences pédagogiques et éducatives.

– Puis l’IEN présente, à l’occasion d’une réunion de bilan avec le conseil des maîtres, les points forts, les points à travailler et les mesures à adopter. Cette rencontre vise à déterminer le calendrier de mise en œuvre des accompagnements souhaités par l’équipe et à élaborer un « contrat de progrès ».

– L’accompagnement, qui revêt la forme d’un plan individuel et collectif de formation, fait l’objet d’un suivi en année n+3.

Cette instabilité peut s’expliquer par les changements de recteurs ou de directeurs académiques des services de l’éducation nationale (DASEN), lorsque ceux‑ci ont été les initiateurs des démarches d’évaluation d’établissement. Elle tient aussi, et surtout, à la méfiance des principaux acteurs qui seraient concernés par un tel dispositif : les enseignants et les directeurs d’établissement, qui craignent que cette procédure ne débouche sur une appréciation de leur efficacité personnelle. Ces crispations reflètent le poids de l’évaluation/notation négative dans l’institution scolaire : les responsables d’un système habitué à juger et à « trier » les élèves sont les plus fondés à craindre que la mise en œuvre d’un dispositif d’évaluation des établissements ne précède, sous une forme ou une autre, la mise en cause de ceux qui y travaillent.

Cette défiance est renforcée par le sentiment « d’évaluation permanente » éprouvé par les chefs d’établissement du second degré, qui ne cessent de rendre compte de leur action, que ce soit lors du bilan annuel devant le conseil d’administration de l’EPLE, du dialogue de gestion sur l’attribution des moyens conduit avec les autorités académiques, de l’élaboration ou du suivi du contrat d’objectifs conclu avec le rectorat ou des enquêtes demandées par les recteurs ou la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) sur l’état d’avancement des réformes ou tel ou tel point de la vie de l’établissement.

Enfin, l’ajout d’une « couche » supplémentaire d’évaluation se heurte à l’hostilité de principe de certains enseignants qui estiment que l’école n’a pas à être soumise à des objectifs de rendement, qui ne manqueraient pas, selon eux, d’accompagner un dispositif d’appréciation de la performance des établissements.

Cette réticence nuit à l’école et doit être surmontée

Cette réticence vis‑à‑vis de l’évaluation des établissements conduit à ce que celle‑ci se fasse « sur le trottoir », par le bouche‑à‑oreille, qui reste, par définition, le vecteur des rumeurs ou des approximations, souvent fondées sur les caractéristiques sociales des élèves et non sur la qualité pédagogique d’une équipe.

Cette situation contribue à entretenir la crise de confiance envers l’institution scolaire alors même que ses acteurs ont compris l’intérêt qu’il y a à apprécier, de manière fine, la valeur ajoutée d’une catégorie d’établissements, les lycées. Les indicateurs de valeur ajoutée des lycées (IVAL) établis par la DEPP ne sont en effet pas contestés au sein du monde éducatif, tout en étant repris par les médias, car ils mettent en valeur les établissements scolairement et socialement mixtes qui font réussir leurs élèves et dont le mérite pédagogique est sans commune mesure avec un lycée historique de centre-ville qui scolarise les enfants issus des catégories aisées.

Les indicateurs de valeur ajoutée de la DEPP

La DEPP publie, depuis 1994, des indicateurs de valeur ajoutée des lycées (IVAL) qui permettent de mesurer l’apport de ces établissements à la réussite des élèves, en neutralisant les facteurs sur lesquels ils n’ont pas de prise.

Elle compare à cet effet des taux bruts de réussite ou d’accès (taux de réussite au baccalauréat, taux d’accès depuis la seconde et la première au baccalauréat et proportion de bacheliers parmi l’ensemble des élèves sortants du lycée) à des « taux attendus », dont le calcul repose sur la prise en compte des facteurs « extérieurs » à l’action du lycée (origine sociale des élèves, âge, sexe, retard scolaire, niveau à l’entrée du lycée mesuré par la moyenne des notes aux épreuves écrites du DNB).

Outre ces données liées aux élèves, les IVAL prennent aussi en compte la structure pédagogique des lycées (lycée général, général et technologique, professionnel, polyvalent) et leur offre de formation.

La valeur ajoutée d’un lycée résulte de la différence entre les résultats obtenus et les taux attendus, c’est‑à‑dire les résultats auxquels on pourrait statistiquement s’attendre compte tenu de la structure pédagogique de l’établissement et du « profil » social et scolaire de ses élèves.

Si l’écart entre le taux constaté et le taux attendu est positif, on a tout lieu de penser que le lycée a « donné » aux élèves qu’il a accueillis plus que ce que ceux-ci auraient reçu s’ils avaient fréquenté un établissement situé dans la moyenne des lycées présentant les mêmes caractéristiques.

Les valeurs ajoutées positives caractérisent donc les lycées qui apportent la plus forte contribution, par leur action propre, à la réussite de leurs élèves.

Ainsi que le souligne la Cour des comptes, les IVAL permettent aux parents d’élèves « de cerner, au‑delà des résultats bruts aux examens, ce que les établissements font réellement pour leurs élèves » et sont « le produit d’une démarche de qualité et de transparence quasi unique au sein de l’éducation nationale » (p. 48 de l’enquête annexée).

Le retard pris par l’enseignement public en matière d’évaluation de ses unités éducatives paraît d’autant plus paradoxal que les 7 400 établissements de l’enseignement catholique se sont emparés de la démarche, avec le dispositif des « visites de tutelle » au cours desquelles une équipe plurielle, composée d’un représentant de l’organisme de gestion (OGEC) de l’établissement, du directeur en exercice d’un autre établissement et, très souvent, d’anciens chefs d’établissement, se rend, tous les trois à quatre ans, pendant un à deux jours dans une école, un collège ou un lycée pour recueillir l’avis de toutes les parties prenantes et préparer, à partir de ces éléments, un rapport de visite qui peut déboucher sur la révision de la lettre de mission adressée au directeur de la structure.

Le défaut de transparence actuel devrait être corrigé par la mise en place d’un dispositif évaluatif dans lequel les écoles publiques et les EPLE seraient les principaux acteurs d’un processus qui ne porte pas de jugement sur des personnes, mais cherche à comprendre une situation et à identifier les facteurs sur lesquels il serait possible d’agir pour faire évoluer un contexte éducatif et pédagogique.

L’évaluation de l’établissement devrait donc être présentée comme un levier au service de la communauté éducative qui rassemble, selon la définition donnée par le législateur, « les élèves et tous ceux qui, dans l’établissement scolaire ou en relation avec lui, participent à l’accomplissement de ses missions » (article L. 111‑3 du code de l’éducation). Elle ne devrait pas être la énième déclinaison d’un contrôle de conformité de l’exécution locale des instructions ministérielles, ni alimenter un « audit de performance » ciblé sur certains établissements choisis en fonction de leurs résultats ([59]), mais devrait être organisée pour et par les acteurs de terrain que sont les personnels des écoles et des établissements et leurs partenaires « extérieurs » (parents d’élèves, associations éducatives complémentaires de l’enseignement public, collectivités locales, etc.), avec l’appui d’outils choisis ou conçus par eux.

L’évaluation des établissements ne pourra en effet être acceptée que si elle s’appuie sur les attentes concrètes de leur communauté éducative, en renforçant l’engagement de celle‑ci dans l’atteinte de l’objectif de la réussite de tous les élèves. Autrement dit, elle devrait être un processus qui reconnaît que l’établissement n’est pas une coquille administrative qui juxtapose des cours, mais un lieu de dialogue et d’entraide où se construisent des alliances éducatives.

Enfin, l’évaluation des établissements devrait être responsabilisante et corrélée au fait que ces structures, y compris celles de l’enseignement public, disposent de marges de manœuvre accrues. S’il reste vrai que l’autonomie des unités éducatives est beaucoup plus affirmée dans nombre d’autres pays européens (Cf. le graphique ci‑après), les réformes du collège et du lycée n’ont eu de cesse, en France, d’accorder plus de flexibilités à ces établissements, comme la rénovation de la voie professionnelle en 2008, la réforme du lycée général et technologique en 2010 et, enfin, celle du collège en 2016. À titre d’exemple, celle‑ci laisse 20 % du temps d’enseignement à la disposition des établissements pour organiser des enseignements complémentaires, sous forme d’accompagnement personnalisé ou de parcours interdisciplinaires. Or cette autonomie renforcée ne peut se justifier que si elle s’accompagne d’une évaluation qui « apprécie le bénéfice que les élèves ont tiré des choix effectués par les établissements » ([60]).

Part (en %) des chefs d’Établissement qui dÉclarEnt participer
À certaines dÉcisions

Note : En comparaison avec l’OCDE et d’autres pays, les chefs d’établissement français sont faiblement décideurs en matière de RH, de choix d’élèves et de pédagogie.

Source : France Stratégie, Quelle autonomie pour les établissements scolaires ?, décembre 2016 (données OCDE, enquête TALIS 2013).

2. Cette forme d’évaluation doit s’appuyer sur le projet d’école ou d’établissement et avoir des suites concrètes

Pour être légitime et pertinente, l’évaluation de l’établissement devrait se référer aux ambitions de sa communauté éducative. Cette démarche devrait donc s’appuyer sur le principal texte « programmatique » adopté par les personnels et les parents d’élèves – le projet d’école ou d’établissement –, combiner évaluation interne et externe et déboucher, le cas échéant, sur l’adoption de mesures d’accompagnement qui permettent d’améliorer les conditions d’apprentissage.

a. Articuler autoévaluation et évaluation externe au moins tous les cinq ans

Évaluer tous les établissements scolaires

Faut‑il évaluer tous les établissements scolaires ? Pour certains, poser la question, c’est y répondre par la négative, au regard des 51 200 écoles – dont 4 000 à classe unique – et 11 351 collèges et lycées recensés ([61]). Cette situation devrait dès lors inciter l’éducation nationale à définir des priorités, en privilégiant, par exemple, l’évaluation des établissements relevant de l’éducation prioritaire ou de ceux qui ont obtenu, aux évaluations standardisées, des résultats très inférieurs aux moyennes nationales, ou de ceux qui, au contraire, semblent les plus performants pour identifier les « bonnes pratiques ».

Cette politique d’évaluation « sélective » risque d’alimenter la défiance à l’égard de tout dispositif d’appréciation de l’activité pédagogique et éducative des établissements. Les personnels pourraient en effet craindre que le ciblage retenu, surtout s’il était fondé sur les difficultés rencontrées par certains établissements, vise en réalité à recueillir des éléments pour justifier la réforme d’un zonage ou d’un dispositif particulier. C’est pourquoi l’évaluation devrait concerner, comme dans les autres pays européens, l’ensemble des établissements : « si elle doit s’entendre comme un processus continu d’amélioration des performances des établissements, tous, à ce titre, sont impliqués car tous peuvent progresser » ([62]). Sa périodicité devrait être en revanche raisonnable, afin de garantir sa faisabilité, pour les évaluateurs comme pour les établissements. Elle devrait donc être articulée au projet d’école ou d’établissement.

Adosser l’évaluation des unités éducatives au projet d’école ou d’établissement

Pour être acceptée par les acteurs de terrain, l’évaluation devrait être centrée sur la mise en œuvre du projet d’école ou d’établissement. Outre le fait que celui‑ci est élaboré par l’ensemble des membres de la communauté éducative, son volet pédagogique étant préparé par l’équipe enseignante, et adopté par le conseil d’école ou le conseil d’administration de l’EPLE, ce document constitue l’expression la plus solennelle des choix stratégiques des personnels et des parents d’élèves, tout en intégrant une forte dimension évaluative. En effet, ce projet « définit les modalités particulières de mise en œuvre des objectifs et des programmes nationaux », détermine « les activités scolaires et périscolaires qui y concourent », « précise les voies et moyens qui sont mis en œuvre pour assurer la réussite de tous les élèves » et arrête les « modalités d’évaluation des résultats atteints » (article L. 401‑1 du code de l’éducation).

Aujourd’hui, le projet d’école ou établissement est souvent « désincarné », car il est conçu comme une réponse administrative à une demande du ministère. Il n’est pas toujours décliné en objectifs opérationnels qui permettraient de faire des bilans d’étape et de mesurer les progrès accomplis. Il faudrait donc parvenir à créer, autour de ce document, une dynamique qui fédère les membres de la communauté éducative et leur permette d’établir, ensemble, un diagnostic de la situation et de construire des objectifs partagés. À cette condition, l’évaluation du projet éducatif et pédagogique pourrait revêtir la forme d’un dialogue régulier, « banalisé », sur la « feuille de route » de l’école ou de l’établissement en matière de progression des apprentissages. En outre, en procédant ainsi, cette démarche d’évaluation serait contextualisée, car elle se référerait aux objectifs fixés par le projet d’école ou d’établissement, dont on peut penser qu’ils tiendront compte des caractéristiques du public scolaire accueilli. Elle associerait, de surcroît, les parents, du moins leurs représentants, à la démarche d’évaluation, puisque ceux‑ci sont des membres à part entière de la communauté éducative qui siègent, à ce titre, dans les conseils d’école et d’administration – et non de simples consommateurs du service public de l’éducation ou des experts ès pédagogie, ce qu’impliquerait, d’après les parents élus entendus par les rapporteurs, la recommandation de la Cour des comptes proposant la réalisation d’enquêtes annuelles de satisfaction auprès des parents pour évaluer les équipes enseignantes ([63]).

Ces raisons conduisent à privilégier le projet d’école ou d’établissement, par rapport au contrat d’objectifs, pour en faire le vecteur de l’évaluation. Ce dernier document est certes répandu, 79 % des EPLE étant en contrat avec leur académie (dont 10 % sont également signés avec la collectivité territoriale de rattachement du collège ou du lycée), mais il ne concerne que les établissements publics du second degré. En outre, si les académies prennent principalement appui sur les contrats d’objectifs pour « évaluer » les établissements – c’est le cas de 19 d’entre elles sur les 27 interrogées l’an dernier par les inspections générales de l’éducation nationale – leur élaboration se réduit souvent à un « dialogue entre cadres », à savoir les autorités académiques, les chefs d’établissement et parfois les inspecteurs, sans restitution à l’ensemble de la communauté éducative, à commencer par les enseignants et les parents ([64]). Le contrat d’objectifs constitue donc un outil managérial à destination des principaux et des proviseurs et ne peut, dès lors, servir de support à l’évaluation de la politique éducative et pédagogique d’un établissement.

Enfin, le projet d’école ou d’établissement étant adopté pour une durée maximale de cinq ans, cette périodicité serait de nature à faciliter la conduite des évaluations. Des évaluations conduites tous les trois ans, soit la durée minimale fixée par la loi, ne seraient en effet pas réalistes, surtout dans le premier degré où l’on compte 1 500 inspecteurs pour plus de 50 000 écoles. Elles pourraient toutefois intervenir plus régulièrement que tous les cinq ans, lors de l’arrivée d’un nouveau directeur d’école ou chef d’établissement, car cette affectation déclenche le diagnostic qui sert de point de départ à la rédaction de la lettre de mission adressée par le recteur ([65]).

Articuler autoévaluation interne et évaluation externe

• Partir de l’autoévaluation interne

L’évaluation d’un établissement scolaire devrait toujours débuter par une phase d’autoévaluation, celle‑ci étant essentielle pour légitimer, aux yeux des acteurs de terrain, un processus qui a vocation à faire progresser des équipes et non pas à rendre compte à la tutelle de défaillances éventuelles. Pratiquer exclusivement une évaluation externe ou le faire en amont de l’autoévaluation, ce serait prendre le risque que cette intervention extérieure soit perçue comme une intrusion dont la légitimité serait contestée.

Engagée et gérée localement, l’évaluation interne, qui est obligatoire dans 27 systèmes scolaires européens ou voisins (Cf. la figure ci–après), permettrait d’impliquer et de susciter l’adhésion des membres de la communauté éducative, surtout si elle apparaît comme étant la réponse à un besoin local – porter une appréciation sur la réalisation du projet d’école ou d’établissement. Elle pourrait ainsi faciliter l’appropriation des conclusions de l’autoévaluation, qui devraient prendre la forme d’un rapport présenté au conseil d’école ou d’administration, et des suites qui pourraient lui être données.

Statut de l’Évaluation interne des Établissements
selon les rÉglementations nationales
(Enseignement général obligatoire à temps plein, 2013/2014)

Nota : CITE 1 = enseignement primaire ; CITE 2 = collège ; CITE 3 = lycée.

Source : Commission européenne/EACEA/Eurydice, Assurer la qualité de l’éducation : politiques et approches de l’évaluation des écoles en Europe, 2015.

L’autoévaluation présenterait un avantage évident, lié à la proximité des données : ainsi que le souligne l’inspection générale de l’éducation nationale, « nul ne dispose d’autant d’informations sur l’école ou sur l’établissement que les acteurs de leur fonctionnement » ([66]). En outre, cette procédure pourrait s’appuyer, dans le secondaire, sur les applications développées par le ministère de l’éducation nationale, comme APAE (aide au pilotage et à l’autoévaluation en établissement) ou OAPE (outil d’aide à l’autoévaluation et au pilotage en établissement), qui fournissent un très grand nombre d’indicateurs pertinents – à condition toutefois que les chefs d’établissement s’en emparent ([67]). Enfin, l’autoévaluation faciliterait la prise en compte de données qualitatives sur le climat de l’établissement et les relations entre ses acteurs, ces éléments pouvant jouer un rôle déterminant sur la qualité des apprentissages et de la vie scolaire.

Pour mener à bien ce travail, la communauté éducative devrait mobiliser, pendant une ou plusieurs années, une large palette d’instruments d’observation et d’analyse : ceux‑ci ne devraient pas se résumer aux données dont dispose le directeur ou le chef d’établissement, mais combiner, de façon adaptée au profil de la structure et des élèves, plusieurs « outils de lecture », pour prendre en compte à la fois des éléments objectifs, mais aussi les perceptions correspondant au ressenti des différents acteurs.

Ce « menu » devrait être établi par le conseil d’école ou d’administration, lors de l’élaboration du projet éducatif et pédagogique, et être suffisamment varié (données issues des évaluations nationales, questionnaire écrit envoyé aux parents, recueil de l’avis des élèves par le professeur principal, observations croisées de cours par les enseignants, comparaison de leurs progressions dans les programmes ou de leurs systèmes de notation, etc.) pour percevoir, comprendre ou révéler des réalités qui étaient jusque‑là latentes. Cette politique de « dévoilement » constitue en effet une étape décisive pour les suites de l’évaluation, car elle peut inciter les personnels à porter un regard réflexif sur leurs pratiques et les convaincre de la nécessité de faire évoluer leurs méthodes de travail.

L’importance de ces indicateurs, qu’ils soient chiffrés ou subjectifs, tient aussi au fait qu’une évaluation se doit d’apporter les preuves de ce qu’elle avance et interpréter correctement les variations des données recueillies pour ne pas leur faire dire plus qu’elles ne peuvent dire (risque de surinterprétation) ou autre chose que ce qu’elles signifient (risque de mésinterprétation) ([68]).

L’état d’avancement de la collecte et de l’analyse de ces éléments devrait faire l’objet d’une mention dans le rapport relatif au fonctionnement pédagogique de l’établissement. Ce rapport, qui est préparé par le principal ou le proviseur et qui rend compte, entre autres, de la mise en œuvre du projet d’établissement, fait l’objet chaque année d’une délibération du conseil d’administration de l’EPLE (Cf. l’article L. 421‑30 du code de l’éducation). Faire de ce document, qui « dort » aujourd’hui selon les interlocuteurs des rapporteurs, un outil de suivi du processus d’autoévaluation permettrait de lui donner plus de poids, tout en rappelant, de manière régulière, aux membres de la communauté éducative représentés au sein du conseil dirigeant de l’établissement, qu’ils sont collectivement engagés dans une démarche d’appréciation de ses performances.

• Conjuguer autoévaluation et évaluation externe

L’évaluation des établissements scolaires ne produira tous ses effets que si elle conjugue autoévaluation et évaluation externe.

Une évaluation en circuit fermée, réalisée par les seuls membres de la communauté éducative d’un établissement, s’exposerait au risque de la complaisance, tant dans le recueil que dans l’interprétation des constats, ce qui retirerait tout intérêt à la démarche. En outre, dans un tel schéma, les évaluateurs seraient à la fois « juges et parties », ce qui ne serait pas de bonne méthode.

Si au contraire l’autoévaluation était complétée par une évaluation externe, ce regard « d’ami critique » (le critical friend de l’inspection scolaire écossaise) permettrait « d’aiguiser » l’évaluation interne qui apporterait, de son côté, des éléments de contexte précis aux évaluateurs extérieurs, les deux approches s’enrichissant ainsi mutuellement ([69]).

Grâce à une telle démarche, les établissements scolaires français pourraient se mettre au diapason des pratiques européennes (Cf. les commentaires supra sur le « modèle européen » de l’inspection d’établissement). Cependant, pour être vraiment bénéfique pour les établissements, la combinaison évaluation interne/externe devrait respecter les principes suivants :

– l’évaluation, externe et interne, devrait être contextualisée et n’imputer à l’action de l’établissement que ce qui dépend réellement de lui, cette rigueur dans la recherche des explications conditionnant l’acceptabilité du dispositif par les personnels. Ce travail de contextualisation permettrait aussi d’identifier et de promouvoir les pratiques pédagogiques qui, à caractéristiques scolaires et sociales égales entre plusieurs établissements, « font la différence » en ce qui concerne la progression des acquis des élèves les plus défavorisés ;

– elle devrait reposer sur des règles connues à l’avance, ce qui implique d’énoncer clairement aux acteurs locaux les objectifs de l’évaluation, sa méthodologie et l’utilisation qui en sera faite. Les principes méthodologiques et déontologiques des protocoles d’évaluation interne et externe pourraient d’ailleurs faire l’objet d’un cadrage au niveau national, élaboré par le Conseil national d’évaluation du système scolaire et les inspections générales de l’éducation nationale ;

– l’évaluation externe devrait être centrée sur les problématiques révélées par l’autoévaluation. En effet, elle ne devrait pas refaire le travail d’investigation exhaustif qui aura déjà été réalisé en interne, mais se pencher sur les besoins prioritaires identifiés à cette occasion. Pour être efficace, elle devrait répondre à des questions ciblées, dont l’importance est jugée, par les personnels et les usagers de l’établissement, comme centrale pour expliquer les réussites comme les échecs. En outre, si les problématiques sont clairement perçues en « amont » lors de la phase d’autoévaluation, il sera plus facile pour les évaluateurs externes, après avoir visité l’établissement et échangé avec les membres de la communauté éducative, de dresser un constat « clinique » et de proposer, le cas échéant, un plan d’action ;

– les équipes d’évaluateurs externes devraient être mixtes, en faisant intervenir des experts chevronnés – des inspecteurs, au premier chef, mais aussi des cadres académiques – et des « tiers de confiance » : enseignants ou directeurs d’autres établissements, en activité ou à la retraite, personnels médico-sociaux, parents d’élèves ou anciens élèves, chercheurs spécialisés dans les questions de pédagogie, de didactique ou de bien‑être des élèves, etc., l’essentiel étant que l’analyse de l’action éducative et pédagogique de l’établissement puisse bénéficier de regards complémentaires.

Les évaluations sans inspecteurs en Europe

De manière croissante, l’inspection scolaire n’est plus l’apanage des seuls membres permanents des services d’inspection.

Des inspections peuvent ainsi s’appuyer, à côté de leurs membres permanents, sur un vivier qui participe, selon les besoins, aux missions d’inspection (nominees au Pays de Galles, associates en Écosse), cette pratique étant généralisée en Angleterre depuis le 1er septembre 2015. En Allemagne, comme en Irlande ou en Autriche, des experts ad hoc sont également mobilisés en fonction de leurs compétences. Des enseignants peuvent aussi être amenés à participer à l’inspection de leur établissement.

D’autres évaluateurs que des professionnels de l’éducation sont également conviés : en Écosse, des membres « profanes » (lay members), qui ne disposent pas de « connaissances spécifiques en éducation » (selon le référentiel de l’inspection écossaise), peuvent utilement faire valoir le point de vue des parents. De (jeunes) anciens élèves peuvent aussi apporter le regard de l’élève à l’évaluation des établissements.

Source : Stéphane Kesler, « Vers un modèle commun des inspections locales en Europe », art. cit., Revue de l’AFAE, mars 2016.

La composition des comités d’experts évaluant les établissements
d’enseignement supérieur

• Le président du comité d’experts est désigné par le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) parmi des universitaires ayant exercé des reponsabilités au sein d’établissements.

• Les experts sont désignés par le Haut conseil parmi :

– des universitaires ou assimilés français et étrangers ;

– des représentants des milieux socio-économiques ;

– des secrétaires généraux d’académie, directeurs généraux des services et secrétaires généraux d’établissement d’enseignement ou d’organisme de recherche ;

– des étudiants.

Source : HCERES, Procédure d’évaluation des établissements de la campagne 2018-2019.

Proposition n° 7 : évaluer les établissements scolaires en combinant autoévaluation interne et évaluation externe :

– centrer ces évaluations sur la réalisation des objectifs fixés par le projet d’école ou d’établissement ;

– prévoir une autoévaluation de tous les établissements au moins tous les cinq ans ou après chaque changement de responsable (directeur d’école ou chef d’établissement) ;

– procéder à une évaluation externe centrée sur les points problématiques identifiés par la phase d’autoévaluation ;

– constituer des équipes mixtes d’évaluateurs externes (inspecteurs, personnels de direction, cadres académiques, formateurs, chercheurs, parents d’élèves ou anciens élèves).

b. Observer toutes les facettes de l’établissement, y compris le bien-être des élèves et des enseignants

L’évaluation interne des établissements scolaires devrait être globale. Si elle se limitait à l’analyse de quelques thématiques, cette focale « courte » ne permettrait pas d’apprécier, de manière systémique, « l’effet établissement » sur la réussite et le bien‑être des élèves.

Développer une analyse systémique de l’établissement

L’évaluation interne d’un établissement ne peut être « productive » que si elle prend en considération l’ensemble des facteurs qui concourent à sa « valeur ajoutée ». Ceux‑ci peuvent être regroupés dans quatre grandes rubriques.

• Les résultats scolaires

Leur évaluation devrait être l’occasion de procéder à une analyse fine de la construction des résultats par niveau et par discipline et de la qualité de l’enseignement. Cette dernière thématique ne devrait pas conduire à évaluer l’action d’un ou plusieurs enseignants, mais elle devrait inciter les personnels à apprécier l’impact différencié de l’organisation ou de l’action pédagogique sur les différents domaines de compétences et sur les différentes catégories d’élèves : par exemple, quelles sont les compétences les plus développées et, inversement, les moins travaillées ? Quelles sont les catégories d’élèves qui profitent le mieux de l’enseignement ? Comment évoluent les écarts entre groupes d’élèves ? Quelle est la capacité de l’équipe pédagogique à personnaliser l’enseignement, en l’adaptant aux rythmes d’apprentissage des élèves, en particulier lorsque leurs acquis sont fragiles ? Une autoévaluation de qualité devrait pouvoir répondre à toutes ces questions.

• Le climat et la vie scolaire

L’autoévaluation devrait aussi prendre en compte l’articulation entre le service de vie scolaire, animé par les conseillers principaux d’éducation, et l’équipe enseignante, ainsi que l’évolution des comportements des élèves au sein de l’établissement, qu’il s’agisse de leur citoyenneté, de leur sens de la solidarité et de la responsabilité, de leur engagement dans des projets créatifs et dans les instances consultatives (conseil des délégués pour la vie lycéenne, comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté, comité d’hygiène et de sécurité, etc.). Il est possible d’appréhender la progression de ces compétences à partir de plusieurs indicateurs qui, combinés, peuvent témoigner de l’évolution du climat de l’établissement : nombre de violences, d’incivilités, de retards, de sanctions disciplinaires, degré de participation aux élections des délégués d’élèves, aux activités proposées dans le cadre des foyers socio‑éducatifs des collèges et des lycées, etc.

L’examen de cette dimension devrait aussi permettre d’aborder la question du bien‑être des élèves, en faisant le lien entre celui‑ci et les enjeux pédagogiques. S’interroger sur cette problématique revient, en effet, à apprécier la capacité de l’établissement à créer des conditions d’apprentissage sûres et sereines, au travers de l’attention portée à la gestion des locaux, à la restauration, aux activités périscolaires, aux emplois du temps – par exemple, ceux‑ci sont‑ils vraiment conçus en fonction des besoins des élèves, en évitant de concentrer les cours sur seulement deux jours ? –, etc. ([70]).

• Les relations entre les différents acteurs

La qualité des relations entre les enseignants eux‑mêmes est une composante essentielle de l’autoévaluation, car elle permet d’apprécier l’existence d’un travail fait en commun. Les indicateurs disponibles en la matière sont nombreux : la cohérence des enseignements dispensés, d’une discipline et d’un niveau à l’autre, la définition d’une politique commune en matière de devoirs et de travaux donnés aux élèves, la diffusion d’outils pédagogiques partagés, via le conseil de cycle ou le conseil pédagogique, la construction de projets communs entre professeurs, etc.

L’examen des relations entre les élèves et l’ensemble des personnels enseignants, d’éducation, de direction, administratifs, etc., permet de s’assurer que les adultes qui travaillent dans l’établissement agissent de concert pour conduire les élèves à la réussite. La mission des inspections générales de l’éducation nationale sur les indicateurs de valeur ajoutée des lycées (IVAL) a montré, à cet égard, que dans les établissements les mieux classés « tous les adultes sont susceptibles d’apporter de l’aide aux élèves qui en sont conscients : en accompagnement personnalisé, en soutien (régulier ou à la demande), à la fin du cours, dans la pause méridienne, par courriel, auprès des professeurs, auprès des CPE et des assistants d’éducation (recrutés sur profil pour couvrir tous les champs disciplinaires), des infirmières, des assistantes sociales, des conseillers d’orientation. (…) Dans ces établissements, les élèves osent demander de l’aide car ils ont confiance en l’adulte » ([71]).

L’analyse des relations entre les personnels et les parents d’élèves et, plus largement, entre l’établissement et son environnement permet d’évaluer la qualité des liens entre un établissement et les familles, d’une part, et celle de son ancrage local, d’autre part. Des parents accueillis rapidement à leur demande, régulièrement contactés et informés par des moyens variés (SMS, mails, échanges à l’entrée de la classe ou de l’établissement, etc.), pleinement associés à l’organisation des « rituels » (comme la fête de fin d’année), largement consultés sur les orientations du projet d’école ou d’établissement, ce sont autant d’indices qui témoignent de la volonté de faire de la communauté éducative une réalité. Leur examen aurait donc toute sa place dans une autoévaluation fine et exhaustive de l’établissement scolaire, tout comme celui des actions menées en lien avec les collectivités territoriales, les associations, les entreprises, les institutions culturelles, les clubs sportifs locaux, etc., car les projets construits avec ces partenaires permettent de développer les compétences sociales et civiques des élèves, de valoriser leur travail et de reconnaître celui de leurs professeurs.

• La gouvernance

Les rapports entre la direction de l’établissement (le directeur d’école et, dans le second degré, le principal ou le proviseur, son ou ses adjoints et le gestionnaire) et les personnels, ainsi que le mode de fonctionnement des instances décisionnelles ou consultatives (conseil d’école, conseil de cycle, conseil pédagogique, conseil d’administration, conseils ou comités en charge des questions de sécurité, de santé et de citoyenneté), devraient être également interrogés. La capacité des uns et des autres à coopérer, à arbitrer et à faire vivre, par la qualité de leur dialogue, l’établissement devrait constituer une dimension à part entière de l’évaluation interne.

Évaluer le bien-être des élèves et des personnels

Au-delà des enquêtes réalisées sur échantillons, qui sont synthétisées dans l’annexe n° 3 du présent rapport, la mesure du bien-être au sein des établissements scolaires nécessite de prendre en compte des indicateurs transversaux d’ordre pédagogique, éducatif, organisationnel et relationnel.

Certains collèges et lycées, à l’image des établissements scolaires publics et innovants qui proposent des pédagogies alternatives et accueillent les décrocheurs, ont développé une forte culture d’évaluation et, dans le cadre d’une enquête sur le climat scolaire menée en 2013‑2014 par l’Observatoire universitaire international de l’éducation et de la prévention, ont relevé la pertinence de plusieurs critères d’appréciation du bien‑être des élèves. L’analyse des résultats de cette enquête montre que ces indicateurs s’articulent autour de cinq pôles : l’effet de structure ; l’organisation de l’emploi du temps ; les initiatives pédagogiques ; la mise en place d’instances de parole ; enfin, le fait, pour les enseignants, d’accepter de modifier leur rapport à leur métier, en considérant chaque jeune dans sa globalité.

Les critères du bien-être des élèves
selon la Fédération des établissements scolaires publics innovants (FESPI)

Selon la Fédération des établissements scolaires publics innovants, les critères suivants constituent des indicateurs pertinents pour apprécier le bien-être des élèves :

– les relations entre les élèves et les adultes de l’établissement ;

– l’architecture intérieure et extérieure ;

– le sentiment d’appartenance des élèves à leur établissement ;

– le sentiment d’être associés ou non aux décisions qui les concernent ;

– la possibilité de s’impliquer dans la vie de l’établissement ;

– le rapport aux sanctions et à la justice scolaire ;

– le sentiment de sécurité dans et aux abords de l’établissement ;

– le rapport aux notes et à l’évaluation ;

– le rapport aux savoirs et aux apprentissages ;

– le sentiment d’être aidés et encouragés par les enseignants ;

– le sentiment d’être écoutés, respectés par les adultes ;

– l’intérêt des enseignants dans le devenir des élèves ;

– le rapport des élèves à leur futur et à leur orientation ;

– les faits de victimation (humiliations, injures, agressions, harcèlements, etc.) ;

– l’ouverture de l’école au monde extérieur ;

– le sentiment d’être accompagnés de manière individuelle et de pouvoir progresser à son rythme ;

– le rapport aux soins et à la prise en charge globale des difficultés de chacun, scolaires et non scolaires.

La notion de bien‑être étant protéiforme, aussi difficile à établir qu’à renseigner, elle devrait faire, antérieurement à son évaluation, l’objet d’une réflexion approfondie par les instances scolaires qui associent les personnels, les élèves et leurs parents. Il s’agit :

– du conseil d’école qui, en application de l’article D. 411‑2 du code de l’éducation, donne, dans le cadre de l’élaboration du projet d’école, tous avis et présente toutes suggestions sur le fonctionnement de l’école et sur toutes les questions intéressant la vie de l’école. On rappellera qu’il est présidé par le directeur de l’école et qu’il est notamment composé du maire ou de son représentant et des représentants élus des parents d’élèves ;

– du comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté (CESC) de l’EPLE, qui, en application de l’article R. 421‑47 du code de l’éducation, a notamment pour mission de préparer le plan de prévention de la violence et de définir un programme d’éducation à la santé et à la sexualité et de prévention des conduites à risques. La mise en œuvre et le suivi de ce plan devraient favoriser la promotion et l’évaluation du bien-être dans les collèges et les lycées, le CESC constituant la structure idoine pour s’emparer de ces problématiques intimement liées. Le comité réunit en effet, sous la présidence du principal ou du proviseur, des représentants des enseignants, des parents et des élèves, ainsi que des personnels d’éducation, sociaux et de santé et des représentants de la collectivité territoriale de rattachement ;

– des conseils de la vie collégienne (CVC) ou pour la vie lycéenne (CVL) qui, en application d’un décret du 29 novembre 2016, formulent des propositions sur les actions ayant pour objet d’améliorer le bien-être des élèves et le climat scolaire et de promouvoir les pratiques participatives. Présidé par le chef d’établissement, ce conseil comprend des représentants des élèves, des représentants des personnels, dont un personnel enseignant, et au moins un représentant des parents d’élèves.

Proposition n° 8 : prendre en compte dans l’autoévaluation toutes les dimensions de la vie scolaire :

– les résultats scolaires ;

– le climat scolaire (bien‑être et sentiment d’appartenance des élèves et des personnels à l’établissement) ;

– les relations entre les différents acteurs (personnels éducatifs, élèves, parents d’élèves, collectivité territoriale de rattachement, etc.) ;

– la gouvernance (gestion des personnels, fonctionnement du conseil d’école ou d’administration, rapports avec les autorités académiques).

c. Faire de l’évaluation externe des établissements un outil de diagnostic et de progrès partagés

L’évaluation externe des établissements devrait avoir une finalité pratique et donc apporter une vraie plus‑value aux équipes. Elle devrait non seulement, en amont, partir des besoins identifiés lors de la phase d’autoévaluation, mais aussi avoir, en aval, des suites concrètes, directement inspirées par les échanges qui auront eu lieu entre les évaluateurs extérieurs et les membres de la communauté éducative.

Pour faire de cette phase de l’évaluation une aide à l’amélioration des résultats de l’établissement, plusieurs conditions devaient être remplies :

– la visite de l’établissement devrait être précédée par une brève rencontre avec les évaluateurs pour qu’ils rappellent le cadre de leur action aux personnels et aux parents délégués et qu’ils précisent les règles qu’ils s’imposent (séparation de l’appréciation individuelle et de l’évaluation collective), le calendrier, ce qui est attendu des échanges, etc. ;

– les conclusions de l’évaluation externe devraient être élaborées au terme d’un échange contradictoire avec l’établissement, à l’image de la procédure suivie par le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) à l’égard des universités (Cf. la figure ci‑après). Elles devraient être restituées oralement au conseil d’école ou d’administration, cette présentation devant constituer une phase à part entière de l’évaluation et permettre, à travers un ultime échange, d’affiner le contenu définitif du rapport ;

– l’évaluation devrait donner lieu à un rapport transmis aux autorités académiques et à la communauté éducative de l’établissement, dans le cadre du conseil d’école ou d’administration. Les rapporteurs considèrent que ce document devrait être, en outre, rendu public : l’évaluation devant rendre compte des services rendus par l’institution scolaire aux familles, ses conclusions ne sauraient être communiquées qu’aux seuls parents élus, membres des instances scolaires ;

– ce rapport ne devrait pas être un simple bilan qui recenserait seulement les points forts et les points faibles, mais devrait aider l’établissement à engager des actions concrètes en réponse aux attendus de l’évaluation, en identifiant les leviers utiles pour améliorer sa « valeur ajoutée ». L’évaluation externe devrait donc déterminer si l’établissement doit bénéficier d’un accompagnement des équipes (en termes de formation continue, de moyens ou d’actions spécifiques, de mise en œuvre d’une expérimentation pédagogique, etc.), si le projet d’école ou d’établissement doit être réécrit ou si une nouvelle lettre de mission doit être adressée au directeur, la mise en œuvre de ces orientations devant elles-mêmes faire l’objet d’une évaluation ultérieure ;

– les bonnes pratiques mises en exergue par les évaluations externes devraient être recensées et diffusées vers l’ensemble des établissements. C’est ce que fait, en direction des universités, le HCERES qui révise chaque année ses référentiels d’évaluation pour y intégrer les pratiques les plus performantes qu’il a pu repérer au cours de ses visites d’établissements.

L’évaluation des Établissements par LE Haut conseil
de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur

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Source : Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur.

Proposition n° 9 : s’assurer que les parties prenantes s’approprient les résultats de l’évaluation externe des établissements :

– après une phase de contradictoire avec l’établissement, établir et publier un rapport qui identifie ses points forts et ses points faibles et formule des recommandations ;

– donner une suite à l’évaluation : élaboration d’un nouveau projet d’école ou d’établissement assorti d’objectifs opérationnels, révision de la lettre de mission du chef d’établissement, définition d’un plan de formation continue, expérimentation d’une nouvelle organisation pédagogique, etc. ;

– identifier et diffuser, sur la base de ces rapports, les bonnes pratiques en matière de pédagogie et de vie scolaire.

d. Faire évoluer les missions et les effectifs des inspecteurs territoriaux

Des missions nombreuses et éparses qui conduisent au mal-être professionnel

Les corps d’inspection territoriaux de l’éducation nationale – qui regroupent, pour l’essentiel, les inspecteurs de l’éducation nationale (IEN) du premier degré et les inspecteurs d’académie‑inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR) du second degré – exercent bien d’autres missions que l’évaluation des enseignants : suivi de la mise en œuvre des instructions ministérielles dans les établissements scolaires ; animation pédagogique dans les formations initiales ; conduite de missions de réflexion auprès des recteurs ; préparation et exécution des actes d’administration (ouverture ou fermeture de classes dans les établissements par exemple) dans les circonscriptions du primaire ; relations avec les parents d’élèves et les élus locaux, etc. Ils apportent aussi leur expertise pour de très nombreux actes de gestion : promotions ou avancements de carrière, recrutement de contractuels, affectation de professeurs sur des postes à exigences spécifiques, désignation de tuteurs pour les professeurs stagiaires, constitution de jurys d’examen, préparation de la carte des formations, etc.

Ces personnels doivent donc, d’après un chercheur, M. Xavier Pons, « à la fois inspecter, contrôler, évaluer, conseiller, impulser, animer, expertiser, former et même accompagner », autant de rôles joués par des acteurs différents dans d’autres systèmes européens ([72]). Ils croulent, de fait, sous le poids des injonctions et ont l’impression, selon les inspections générales de l’éducation nationale, de « subir les commandes qui leur sont passées, d’être davantage en mode réponse qu’en mode pilotage, d’agir dans l’urgence et le temps court alors même que l’action éducatrice nécessite, pour progresser, de la continuité et du temps long » ([73]).

Cet éparpillement, outre qu’il implique des tensions identitaires dans la profession, se traduit par un recul du temps consacré à l’évaluation des enseignants. À titre d’illustration, dans le premier degré, la multiplication de missions transversales au niveau départemental ou académique, qui génère la constitution de groupes de travail et la tenue de réunions, et l’exécution de tâches administratives ou logistiques ont conduit à un recul significatif de l’inspection dans les classes, qui représente désormais environ 30 % de l’activité des IEN dans les circonscriptions ([74]). Dans le second degré, la mission d’inspection individuelle ne représenterait plus que 20 % de l’activité de corps d’inspection ([75]).

Cet émiettement a d’autres effets pervers, relevés par M. Xavier Pons, comme d’accroître les coûts de coordination et les déplacements chronophages et de rendre difficile la capitalisation des savoirs par l’ensemble du corps, qui est moins informé des travaux de recherche et des expérimentations menés dans d’autres académies ou pays européens ([76]). La charge de travail des inspecteurs territoriaux s’en ressent fortement, comme le montre une étude demandée par la CASDEN‑Banque populaire, qui fait apparaître que, sur les 598 IEN qui ont répondu à l’enquête, 23,3 % présentent une présomption de burn‑out et près d’un sur dix présentent un burn‑out cliniquement constaté ([77]).

Une redéfinition claire des missions en 2015

La circulaire du 11 décembre 2015 relative aux missions des IEN et des IA‑IPR a réorganisé celles‑ci autour d’un triptyque centré sur la recherche de l’amélioration des pratiques professionnelles en classe et dans les établissements scolaires.

La première mission reste l’inspection individuelle des enseignants, menée dans le cadre des nouveaux rendez-vous de carrière. Elle repose sur l’observation et l’analyse de séquences d’enseignement dans la classe, dont notre système scolaire ne peut se passer s’il veut améliorer l’efficacité de l’« effet maître ». Sa philosophie doit toutefois changer, pour passer d’une évaluation de type « contrôle de conformité » – comme lorsque, par exemple, l’inspecteur vérifie la liste des poésies vues dans l’année ou l’utilisation de la bonne fiche de préparation des cours –, à une évaluation qui conseille, guide et encourage la réflexion sur les gestes professionnels.

La deuxième mission est constituée par les évaluations collectives qui peuvent porter sur un enseignement disciplinaire ou interdisciplinaire (dispensé par plusieurs professeurs qui enseignent la même ou différentes matières), sur un dispositif pédagogique ou sur un établissement. Elle devrait être, selon la circulaire de 2015, croisée avec l’inspection individuelle, une préconisation qui devrait selon les inspections générales de l’éducation nationale faire apparaître plus clairement, aux yeux des enseignants, l’importance du travail collectif. L’évaluation d’équipes enseignantes ou d’établissements, articulée aux inspections individuelles, pourrait ainsi constituer un levier majeur pour faire évoluer les pratiques pédagogiques, voire les établissements eux‑mêmes ([78]).

La troisième mission, étroitement liée à la précédente, est l’accompagnement des équipes et des établissements, par lequel les inspecteurs, d’après la circulaire de 2015, « apportent leur expertise pour l’élaboration de la politique pédagogique et éducative des unités éducatives » et peuvent être associés aux travaux des conseils pédagogiques. Elle permet d’éclairer les besoins et les choix des équipes en matière de pédagogie différenciée, d’organisation de la prise en charge des élèves en grande difficulté, de dispositifs d’évaluation des compétences (scolaires, civiques et sociales) des élèves, etc. Elle devrait aussi se traduire par une analyse conjointe, réalisée par les inspecteurs et les équipes pédagogiques, des besoins de formation continue au sein de l’établissement, faite avec l’appui de maîtres formateurs ou de chercheurs.

La mise en œuvre de ce triptyque qui vise à mieux soutenir, sur le terrain, les équipes en promouvant le développement professionnel, pourrait justifier un changement de dénomination des inspecteurs : celle d’évaluateur ne serait‑elle pas, à cet égard, beaucoup moins réductrice que le terme d’inspecteur, si apparenté à un contrôle de type purement administratif ?

Spécialiser les inspecteurs au sein d’un corps plus étoffé

Les multiples tâches dévolues aux inspecteurs territoriaux et la difficulté, qui en est le résultat direct, à mettre en œuvre les préconisations de la circulaire de décembre 2015 plaident en faveur d’une politique de spécialisation temporaire de ces personnels. L’établissement de profils spécifiques permettrait de leur confier, pour une durée limitée (trois ans par exemple), des missions centrées sur l’expertise, la gestion ou l’évaluation, cette solution étant déjà mise en pratique dans certaines académies. Ainsi déchargés d’une partie de leurs activités, un plus grand nombre d’inspecteurs pourraient consacrer davantage de temps à l’accompagnement et à l’évaluation des équipes et des établissements.

Les rapporteurs souscrivent par ailleurs aux recommandations des inspections générales de l’éducation nationale en faveur du renforcement du potentiel d’inspection, sous la forme d’un plan pluriannuel de créations d’emplois, accompagné d’une action d’information et de promotion sur le métier ([79]). La loi de finances initiale (LFI) pour 2017 a permis la création de 50 emplois d’inspection en académie à la rentrée 2017, un mouvement qui n’a pas été poursuivi par la LFI pour 2018, les opérations de transformation d’emplois ayant toutefois permis, lors de l’exécution du budget pour 2018, de créer 13 postes supplémentaires d’inspecteurs dans le premier degré.

Cet effort apparaît d’autant plus nécessaire si l’on rappelle la modestie des effectifs d’inspecteurs au regard du nombre d’établissements et d’enseignants.

NOMBRE D’INSPECTEURS, d’ÉTABLISSEMENTS ET D’ENSEIGNANTS

Nombre d’inspecteurs
(en poste à la rentrée 2017)

Nombre d’établissements d’enseignement

(public et privé)

Nombre d’enseignants (public et privé)

Premier degré

1 545 inspecteurs de l’éducation nationale
dont 1 445 en académie

50 877 écoles

dont 45 401 écoles publiques

380 100 enseignants

Second

degré

1 326 inspecteurs académiques‑inspecteurs pédagogiques régionaux, dont 1 234 en académie, 118 inspecteurs chargés de l’information et de l’orientation (IEN‑IO), 420 inspecteurs de l’enseignement technique (IEN ET) et 184 inspecteurs de l’enseignement général (IEN EG)

11 343 établissements dont 7 815 établissements publics

500 300 enseignants

Sources : DGESCO et Repères et références statistiques sur les enseignements, édition 2018.

Proposition n° 10 : renforcer les effectifs des inspecteurs territoriaux de l’éducation nationale pour lier leur mission d’accompagnement des enseignants :

– à l’évaluation et au suivi des équipes pédagogiques et des établissements ;

– à la définition et à la mise en œuvre des besoins de formation des équipes pédagogiques.

III. METTRE EN COHÉRENCE LES INSTANCES MINISTÉRIELLES EN CHARGE DE L’ÉVALUATION AUTOUR D’UN CONSEIL NATIONAL RÉNOVÉ

L’enquête de la Cour des comptes a mis en évidence le défaut d’articulation des acteurs qui, au sein ou aux côtés du ministère de l’éducation nationale, sont chargés de l’évaluation – les deux inspections générales, la DEPP, la direction générale de l’enseignement scolaire, le Conseil national d’évaluation du système scolaire (CNESCO) et les services statistiques académiques. La fonction d’évaluation au sein de l’éducation nationale est si peu organisée qu’elle peut être exercée, selon les sujets, par des services ou des corps qui participent à la définition et à la mise en œuvre de la politique pédagogique ou de gestion des ressources humaines. Cette dispersion et cette confusion ont un double effet délétère : l’isolement des évaluateurs et le faible impact de leurs évaluations sur les pratiques de terrain. Il faut y mettre fin en séparant clairement les fonctions de gestion et celles d’évaluation et en confiant au CNESCO une mission de coordination des instances ministérielles de l’évaluation.

A. SÉPARER LES FONCTIONS D’ÉVALUATION ET DE GESTION

1. La direction générale de l’enseignement scolaire et l’inspection générale de l’éducation nationale ne peuvent rester juges et parties

Le constat, fait par la Cour des comptes, de directions et de corps qui participent à la fonction d’évaluation tout en étant prescripteurs de programmes ou de dispositifs qu’ils évaluent, est partagé par les rapporteurs. Il concerne surtout la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) et l’inspection générale de l’éducation nationale (IGEN).

a. La direction générale de l’enseignement scolaire ne peut évaluer les dispositifs qu’elle a édictés

La DGESCO est à la fois le principal « prescripteur pédagogique » du ministère – elle élabore la politique éducative et pédagogique et assure la mise en œuvre des programmes d’enseignement – et l’évaluateur de plusieurs dispositifs nationaux ou académiques. Cette direction se trouve donc, d’après la Cour des comptes, « dans la situation d’être l’évaluateur de ses prescriptions, quand elle estime nécessaire d’en approfondir l’observation », ce qui ne constitue pas une garantie d’objectivité ([80]). Cette confusion est entretenue par l’article 10 du décret du 17 février 2014 fixant l’organisation de l’administration centrale des ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur en vertu duquel :

– cette direction définit la politique relative à l’éducation prioritaire et « en anime et évalue la mise en œuvre » ;

– cette direction fixe par ailleurs aux autorités académiques leurs objectifs dans l’exécution des programmes budgétaires relatifs à l’enseignement scolaire public du premier degré, à l’enseignement scolaire public du second degré et à la vie de l’élève ([81]) et évalue leurs résultats.

Cette direction détermine en outre, avec le concours de l’inspection générale de l’éducation nationale, les dispositifs d’évaluation des élèves (cadre des notations, contenu des examens, etc.) et dirige, par les enquêtes qu’elle demande aux académies, l’évaluation des réformes éducatives ou pédagogiques (nouveaux rythmes scolaires dans le primaire, mesure « plus de maîtres que de classes », etc.).

Certes, comme l’ont fait observer les responsables du ministère entendus par les rapporteurs, il est rare que la DGESCO réalise elle‑même des évaluations au sens strict. Ses travaux visent d’abord à apprécier les modalités de mise en œuvre des instructions ministérielles. Cet argument est néanmoins fragile, car cette mission de suivi permanent a été confiée aux inspections générales, l’IGEN étant en particulier chargée d’évaluer, en vertu du décret du 9 novembre 1989 portant statut particulier du corps, les formations, les programmes, les méthodes pédagogiques, les procédures et les moyens mis en œuvre.

b. Le débat sur l’organisation des inspections générales

La dualité des inspections générales de l’éducation, qui est interrogée par la Cour des comptes, est une particularité du ministère de l’éducation nationale. La plus ancienne, fondée en 1802, l’IGEN, qui est organisée en 14 groupes disciplinaires et de spécialité, a pour mission principale l’évaluation des contenus de l’enseignement scolaire et de la pédagogie, tandis que l’IGAENR, instituée en 1965, contrôle et évalue le système éducatif et de recherche, le fonctionnement des établissements d’enseignement scolaire et supérieur et la mise en œuvre des politiques éducatives.

Vers une réorganisation des inspections générales

À la fin du mois d’août 2017, les ministres de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche ont chargé la doyenne de l’IGEN et le chef de service de l’IGAENR d’examiner la pertinence de l’organisation des inspections générales pour répondre aux nouveaux besoins du système éducatif. Leurs travaux ont donné lieu à un rapport qui trace différents scénarios de rapprochement entre les deux inspections, parmi lesquels la création d’un seul service d’inspection générale qui prendrait le nom d’inspection générale de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche (IGENESR) et comprendrait plusieurs collèges (dont un réunissant les groupes disciplinaires en pôles et un autre dédié à l’enseignement supérieur et à la recherche) ([82]). En juin 2018, dans le prolongement de ces travaux, les ministres chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur ont indiqué souhaiter une fusion des deux corps puis la création d’un service unique en 2019.

Les rapporteurs soutiennent cette évolution, mais souhaitent qu’elle tire toutes les conséquences de la nouvelle approche de l’évaluation, comme de la refondation de l’enseignement :

– la nouvelle inspection générale pourrait être dénommée « conseil général de l’enseignement et de la recherche » (CGER), pour ne plus employer un terme, inspection, qui se réfère trop au contrôle administratif de l’exécution des instructions ministérielles et souligner ainsi la mission d’accompagnement et d’évaluation des établissements scolaires et supérieurs. On rappellera qu’il existe, depuis 2008, un Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) qui est chargé d’une mission d’évaluation et d’inspection générale et rattaché au ministère de l’écologie, et, depuis 2009, un Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGE), rattaché au ministère de l’économie et des finances et qui rassemble des ingénieurs généraux des mines et des contrôleurs économiques et financiers ;

– elle devrait donner moins de poids aux disciplines du second degré pour reconnaître l’organisation du système éducatif en deux grands blocs, celui du socle commun qui regroupe le primaire et le collège, et le continuum bac‑3/bac+3 qui articule le lycée au premier cycle de l’enseignement supérieur. Le CGER pourrait donc comprendre un collège « socle commun », un collège « lycée-licence » et un collège « recherche », englobant le master, le doctorat et les établissements de recherche.

Cette perspective devrait déboucher sur une réorganisation des missions et du positionnement des inspecteurs généraux de l’éducation nationale.

Repenser le cadre d’emploi des inspecteurs généraux de l’éducation nationale

Selon la Cour des comptes, l’IGEN est « partie intégrante de la gestion et du pilotage du système éducatif, ce qui rend délicate sa position d’évaluateur de sa performance » ([83]).

La compétence gestionnaire de cette inspection générale s’exerce dans les procédures de recrutement et de titularisation des agrégés, d’accès par liste d’aptitude au corps des agrégés et à celui des chaires supérieures, de désignation des présidents des concours de recrutement des enseignants et des personnels administratifs, d’établissement de la liste des membres de leurs jurys, de mouvement (changement d’affectation) de certains inspecteurs territoriaux, etc., soit en tout une trentaine d’opérations pilotées par la direction générale des ressources humaines (DGRH) du ministère et pour lesquelles celle‑ci demande l’avis ou la participation de l’IGEN. Cette inspection générale est, en outre, sollicitée par la DGESCO pour la conception des référentiels de diplômes et pour l’élaboration et la mise en œuvre du plan national de formation des personnels enseignants. Enfin, l’expertise de l’IGEN est également sollicitée, dans le cadre d’une compétence nationale déléguée aux académies, pour la signature de tous les sujets d’examens (DNB, baccalauréat, BTS), soit un total de plus de 6 600 sujets pour la seule session 2016.

Les inspecteurs généraux chargés de l’évaluation du système scolaire ne devraient plus accomplir, en parallèle, de telles tâches. Aussi, dès lors qu’ils sont appelés à participer à la gestion du système éducatif, ils pourraient être détachés ou mis à disposition auprès des directions ministérielles compétentes, comme la DGRH, ou dans une agence des examens à créer qui pourrait prendre la forme d’un service à compétence nationale ou d’un établissement public rattaché aux ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur ([84]).

Proposition n° 11 : séparer clairement la fonction d’évaluation de la gestion ou du pilotage du système scolaire :

– recentrer les missions de la direction générale de l’enseignement scolaire sur la définition de la politique éducative et pédagogique et la mise en œuvre des programmes en lui enlevant ses compétences en matière d’évaluation ;

– réorganiser les inspections générales :

• recentrer les missions de l’inspection générale de l’éducation nationale sur l’évaluation des contenus d’enseignement et des méthodes pédagogiques en lui enlevant ses compétences en matière de gestion des ressources humaines et de validation des sujets d’examen ;

• fusionner celle‑ci avec l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche dans un seul service, appelé « conseil général de l’enseignement et de la recherche » (CGER) et comprenant des collèges en charge du socle commun, du continuum bac‑3/bac+3 et de la recherche.

2. Le statut et les compétences statistiques de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance doivent être préservés

Une organisation et un fonctionnement qui ne doivent pas être remis en cause

Dans son enquête, la Cour des comptes constate que la DEPP reste une direction d’administration centrale qui « ne peut ni arrêter librement les axes de son programme d’évaluation, ni décider seule de l’opportunité de la diffusion des résultats de ses études » ([85]).

Il convient toutefois de souligner que la DEPP a été érigée en service statistique ministériel par un arrêté du 28 octobre 2016 et qu’elle appartient, désormais, au « service statistique public » tel que défini par la loi du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. Ce statut ne lui permet pas d’élaborer, sous sa seule responsabilité, son programme de travail, mais il donne, ce qui est essentiel, à l’ensemble de ses productions les garanties qui sont celles du service statistique public. Ainsi, en vertu de la loi de 1951, la conception, la production et la diffusion des statistiques de la DEPP, tout comme celles de l’INSEE, « sont effectuées en toute indépendance professionnelle ». Les études de cette direction sont donc conduites en fonction d’un seul critère, celui de leur qualité scientifique. De même, ce service ne publie rien qui ne respecte l’exigence scientifique et l’indépendance de la recherche.

Sur le plan pratique, en outre, la qualité des productions de la DEPP est garantie par :

– l’emploi de personnels formés aux techniques d’analyse statistique et économétrique ;

– les allers‑retours fréquents de chargés d’études entre l’INSEE et la DEPP, cette circulation des compétences permettant d’enrichir les méthodologies employées par les agents de cette direction ;

– l’accès des chercheurs aux données de la DEPP, qui conforte la culture de l’indépendance de cette direction. La DEPP travaille d’ailleurs fréquemment avec des universitaires, en leur proposant des pistes de recherche, en tirant des échantillons pour leurs enquêtes, en les accueillant dans ses locaux, en les accompagnant dans leurs recherches et en proposant des retours sur leurs travaux.

Enfin, la proximité entre production statistique et conduite d’études permise par le regroupement, dans un même service, des personnels chargés de réaliser ces deux opérations constitue l’un des atouts du modèle français de la statistique publique. Cette proximité entraîne en effet des synergies qui permettent à la fois de disposer de données de bonne qualité et de réaliser des évaluations rigoureuses, car fondées sur ces mêmes données. La DEPP peut ainsi réaliser des évaluations qui visent à analyser les impacts de la politique éducative et peuvent concerner des mesures générales – la scolarisation à deux ans ou le redoublement par exemple – ou des dispositifs plus ciblés, comme les expérimentations de mixité sociale dans les collèges ou la mesure « plus de maîtres que de classes » dans le primaire.

La proposition de la Cour des comptes consistant à transférer une partie des services de la DEPP à une instance centrale de l’évaluation, chargée de piloter cette fonction pour le ministère ([86]), risquerait, par conséquent, d’affaiblir cette direction et de limiter les capacités d’évaluation quantitative du système scolaire, en dispersant les ressources et les chargés d’études capables à la fois d’exploiter des données et de conduire des évaluations. Aux yeux des rapporteurs, le statut de la DEPP, tel qu’il résulte de l’arrêté précité du 28 octobre 2016, et ses compétences statistiques devraient être, au contraire, préservés.

Des moyens de recherche qui doivent être renforcés

La DEPP n’a jamais évalué, faute de moyens budgétaires, de dispositifs précis via des techniques quantitatives par des expérimentations randomisées, les rares exemples d’enquêtes de ce type ayant été supportés par des financeurs extérieurs, comme les programmes d’investissements d’avenir ou le Fonds d’expérimentation pour la jeunesse. Ses moyens financiers de soutien aux chercheurs sont en outre très modestes, ce qui limite la contribution de la DEPP à l’évaluation scientifique des politiques publiques éducatives ([87]).

Les moyens de recherche de cette direction devraient donc être renforcés, tout comme sa capacité à appuyer, par des appels à projets, les laboratoires spécialisés en sciences de l’éducation, ainsi que le préconise M. François Taddei, le directeur du Centre de recherches interdisciplinaires (CRI). La densification des ressources et du programme de recherche de la DEPP lui permettrait « d’ajouter une dimension d’études micro à son expertise en matière d’études macro-statistiques » ([88]).

Il conviendrait, par ailleurs, de donner explicitement à la DEPP la mission d’animation de la recherche sur l’éducation, à l’instar de la solution retenue pour la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) au ministère en charge du travail ([89]).

B. REVOIR ET CONFORTER LA MISSION ET LES MOYENS DU CONSEIL NATIONAL D’ÉVALUATION DU SYSTÈME SCOLAIRE

Dernier venu dans le paysage institutionnel de l’évaluation, le CNESCO constitue, après le Haut conseil pour l’évaluation de l’école (2000‑2005) et le Haut conseil de l’éducation (2005-2012), la troisième tentative d’institution, en quinze ans, d’une instance « centrale » de l’évaluation du système scolaire, chacune ayant changé de composition comme de responsabilités, ce qui a eu pour conséquence, selon la Cour des comptes, qu’« aucune d’entre elles n’a pu asseoir son autorité dans la durée, produire des référentiels méthodologiques reconnus, tenter d’ordonner progressivement la fonction évaluative de l’éducation nationale » ([90]). Le jugement de la Cour sur cet organisme apparaît cependant sévère dans la mesure où l’activité du CNESCO ne fait que refléter la place limitée qui lui est laissée par le ministère de l’éducation nationale. De fait, cet acteur est trop faible pour piloter la fonction d’évaluation du système scolaire. Son positionnement, ses missions et ses moyens devraient donc être revus et renforcés.

1. Le CNESCO a contribué à diffuser la culture de l’évaluation au sein de l’éducation nationale mais n’a pas pu remplir, faute de moyens, toutes ses missions

Une instance productive, indépendante et transparente

Par rapport à la DEPP qui a quatre décennies d’existence et aux inspections générales dont l’une a fêté son bicentenaire, le CNESCO est une instance relativement jeune – il a été créé il y a quatre ans – et dont les activités montent en charge progressivement.

Depuis son installation en janvier 2014, le CNESCO a montré qu’il est un organisme actif – il a publié, entre décembre 2014 et juillet 2018, 57 documents de toute nature (enquêtes, synthèses, notes d’actualité, contributions de chercheurs, etc.), dont 31 rapports –, dont la production contribue à la diffusion de la culture de l’évaluation au sein du système scolaire.

La plupart des rapports thématiques publiés par le conseil, sur des sujets aussi complexes que les inégalités sociales à l’école ou le redoublement, ne sont pas de simples revues de littérature, mais des synthèses d’évaluations préexistantes sur des points clefs de l’organisation du système scolaire, qui constituent des documents de référence pour les décideurs et les praticiens. En outre, contrairement à ce qu’affirme la Cour des comptes, le CNESCO a aussi produit des évaluations qui lui sont propres, en particulier deux études, abondamment commentées, sur la ségrégation sociale dans les collèges et les lycées, l’une s’appuyant sur des techniques d’évaluation dites quantitatives, l’autre sur une enquête menée auprès des chefs d’établissement. Au total, 21 des 57 publications du CNESCO sont des productions scientifiques spécifiques, qui, pour 30 % d’entre elles, utilisent des méthodes de recherche quantitatives ([91]).

Les recommandations du CNESCO sont construites avec des acteurs de terrain (enseignants, inspecteurs, chefs d’établissement, etc., soit plus de 1 200 personnes) et des experts (250 chercheurs associés), à l’issue de conférences de consensus ou de comparaisons internationales, de conférences visuelles interactives ou de forums en région et avec l’appui des services du ministère de l’éducation nationale, en particulier la DEPP et les inspections générales, qui participent aux différentes étapes de l’organisation de ces manifestations (revue de questions, mise en place des comités de pilotage, relecture des préconisations). Ce modèle collaboratif, qui parvient à réunir des praticiens, des universitaires et des représentants de l’administration centrale (soit 2 800 participants aux événements en présentiel), constitue une nouveauté dans le paysage éducatif, qui favorise la diffusion des résultats des évaluations et des préconisations – les vidéos des conférences du CNESCO ont été visionnées 160 000 fois depuis 2014 – et permet ainsi de répondre à la demande d’information exprimée par les acteurs du système éducatif.

Le CNESCO, en dépit de moyens limités (Cf. infra), est donc une instance prometteuse qui, en quatre ans, a réussi à mettre en place une méthode d’évaluation du système scolaire à la fois originale, scientifique et participative.

La capacité du CNESCO à développer des évaluations indépendantes est en outre avérée grâce à la participation, en son sein, de sept personnalités qualifiées issues de la recherche (dont la présidente), de parlementaires (deux députés et deux sénateurs) représentant différents groupes politiques et de deux membres du Conseil économique, social et environnemental.

Enfin, le souci de transparence du CNESCO doit être souligné : c’est la première fois qu’une telle instance met toutes les contributions scientifiques qu’elle commande en ligne. À l’inverse, le Haut conseil de l’éducation (HCÉ), qui réalisait des synthèses de contributions d’experts et d’auditions, ne publiait pas les ressources et les études qui alimentaient ses propres rapports. Cette politique de transparence et de publication systématique différencie également le CNESCO des évaluateurs internes du ministère, la DEPP et les inspections générales.

Une activité et un positionnement en partie décalés

Les missions confiées au CNESCO par la loi du 8 juillet 2013 pour la refondation de l’école de la République sont clairement définies : réaliser ou faire réaliser des évaluations sur l’organisation et les résultats du système scolaire ; se prononcer sur les méthodologies, les outils et les résultats des évaluations du ministère et des enquêtes internationales ; formuler toute recommandation utile au regard de ces résultats (article L. 241‑12 du code de l’éducation).

Elles n’ont pas toutes été remplies, car les axes de travail de cette instance n’étaient pas conformes à la volonté du législateur de lui confier « l’évaluation des évaluations ». À titre d’illustration, le comité de suivi de la loi du 8 juillet 2013, présidé par M. Yves Durand sous la précédente législature, a compté 52 rubriques dans le tableau qui récapitule les activités du CNESCO pendant ses quatre premières années de fonctionnement (2014-2017), la rubrique « appui aux méthodologies en évaluation » comprenant seulement cinq items, dont deux consistent en un soutien aux évaluations des expérimentations en académie. L’activité du CNESCO s’est, de fait, concentrée sur la publication de travaux qui « relèvent davantage de l’actualité et de sujets qui “font débat” dans la société française » ([92]).

Les conclusions du comité de suivi témoignent, selon la Cour des comptes, « d’une désillusion certaine et d’une attente déçue » à l’égard du CNESCO, fondées sur une incompréhension de l’orientation prise par l’instance ([93]).

Ce jugement, qui pouvait être encore valable l’année dernière, n’est plus recevable aujourd’hui : le programme pluriannuel de travail pour la période 2018‑2020 adopté par le conseil témoigne, en effet, d’un réel souci de revenir à la lettre de la loi. Celui‑ci s’articulera autour de trois axes principaux, parfaitement conformes à la « feuille de route » établie par le législateur : « l’évaluation du fonctionnement et des résultats du système scolaire », « l’expertise en méthodologie d’évaluation dans l’éducation » et « la contribution à la diffusion des résultats de l’évaluation et des principaux enseignements de la recherche » ([94]).

En outre, le décalage partiel entre l’activité effective du CNESCO et les missions que le législateur lui a confiées n’a pas été voulu, mais subi.

Cet organe ne pouvait, en l’absence de tout appui de la part du ministère, s’investir dans les questions de méthodologie de l’évaluation du fait même de son positionnement vis‑à‑vis des instances compétentes de l’éducation nationale. Le décret du 22 octobre 2013 relatif au CNESCO n’a en effet pas précisé les conditions de sa collaboration avec les services du ministère, ce qui fait qu’il est « totalement séparé des instances auxquelles il était censé porter appui et accompagnement en matière d’évaluation et ne pouvait en aucun cas réaliser sa mission statutaire » ([95]).

Les directions et les corps d’inspection ministériels ne se sont pas mis spontanément à la disposition du CNESCO pour lui permettre d’exercer ses missions, d’autant que l’éducation nationale réalise, à quelques exceptions près notées par la Cour des comptes ([96]), toutes ses évaluations en interne. Ils ont considéré qu’il était « culturellement » difficile de travailler, de manière régulière et continue, avec une instance, certes placée auprès du ministre, mais considérée comme « extérieure » au ministère de l’éducation nationale. Celui‑ci n’a d’ailleurs saisi le conseil qu’une seule fois en quatre ans, peu après son installation, pour la réalisation du rapport sur les inégalités sociales à l’école. Comment le CNESCO aurait‑il pu, dans ces conditions, produire des évaluations avec le concours des services ministériels compétents ou se prononcer sur leur méthodologie ? Le CNESCO n’est même pas convié à participer aux différentes phases de conception et de finalisation des évaluations conduites par ces entités, alors qu’il les a toujours associées, comme cela a été indiqué, à ses activités…

On ne saurait donc reprocher à cette instance son positionnement bancal, dès lors qu’elle a été installée dans un paysage institutionnel qui n’a pas évolué pour lui faire de la place.

Des missions sans véritables moyens

Le CNESCO ne peut être accusé d’avoir failli à sa mission de régulation de l’évaluation du système scolaire puisqu’il ne dispose pas, pour l’exercer, de l’autorité nécessaire.

Sur le plan juridique, ce conseil ne dispose d’aucun pouvoir prescripteur ni d’aucune compétence pour coordonner l’activité des acteurs ministériels chargés de l’évaluation : les conditions dans lesquelles il pourrait orienter leurs travaux ou apprécier leur méthodologie ne sont pas précisées.

En outre, le conseil ne peut accéder, pour réaliser des évaluations, aux données de la DEPP que dans le cadre d’un protocole conclu avec cette direction. Or la nouvelle convention, qui doit prendre en compte le statut de service statistique ministériel de la DEPP, n’est toujours pas finalisée, alors que le précédent accord conclu avec le CNESCO, signé le 15 octobre 2014 pour une durée de 36 mois, a expiré l’automne dernier.

Sur le plan des moyens humains et financiers, le CNESCO est une petite structure, sous‑dotée au regard des missions qui lui ont été confiées par la loi. Il emploie 9 équivalents temps plein (ETP) ([97]) et son budget est d’environ 345 000 euros. Il a donc été amené à compenser cette faiblesse en constituant un réseau très dense de correspondants scientifiques pour alimenter, via leurs contributions, sa propre production, cette politique d’externalisation l’ayant peut‑être incité, dans un premier temps, à traiter de thèmes généraux de recherche plutôt que de la méthodologie de l’évaluation.

Enfin, le CNESCO ne bénéficie pas d’une reconnaissance budgétaire, ses moyens étant globalisés avec ceux de l’action « Évaluation et contrôle », qui rassemble les crédits de rémunération des inspections générales, ainsi que les crédits de rémunération et de fonctionnement de la DEPP et des services statistiques académiques. N’ayant pas le statut d’établissement public, le conseil ne se voit pas non plus verser une subvention pour charges de service public, comme celle attribuée à différents opérateurs du ministère de l’éducation nationale – par exemple, le Centre d’études et de recherches sur les qualifications (7,9 millions d’euros en 2017) et le Centre international d’études pédagogiques (5,7 millions d’euros en 2017).

Le CNESCO apparaît dès lors comme étant une institution inachevée, placée en apesanteur aux côtés du ministère de l’éducation nationale.

2. Ce conseil doit être repositionné pour piloter l’ensemble de la fonction d’évaluation

Les rapporteurs défendent le principe d’une plus grande cohérence et d’une coordination renforcée des acteurs ministériels ayant un rôle en matière d’évaluation. Ils estiment, cependant, que cet objectif ne devrait pas passer par la création d’une autorité administrative indépendante (AAI), car cette solution présenterait un double désavantage :

– elle risquerait de provoquer une coupure nette entre le « régulateur » de l’évaluation et le ministère de l’éducation nationale, qui pourrait être plus forte que celle qui joue aujourd’hui en défaveur du CNESCO. Ainsi isolée, la nouvelle instance se retrouverait rapidement dans l’incapacité de contribuer à la diffusion de la culture de l’évaluation auprès du monde éducatif, ce qui nuirait à l’appropriation de cette démarche par les acteurs de terrain ;

– l’unification de la fonction d’évaluation au sein d’une structure elle‑même unique irait à l’encontre du caractère intrinsèquement pluriel de l’évaluation en matière scolaire, celle‑ci devant conjuguer différents objectifs, différents acteurs et différentes approches. Ces spécificités devraient être respectées, sous peine de voir s’appauvrir les processus évaluatifs.

Les entités en charge de l’évaluation devraient donc collaborer avec une instance « faîtière » qui leur donne, grâce à des outils et à des moyens adaptés, des objectifs communs. Le positionnement, le rôle et les attributions du CNESCO devraient dès lors être redéfinis.

Afin de mieux assoir l’autorité du conseil, son président, qui continuerait d’être choisi pour sa compétence en matière d’évaluation, devrait être nommé à un très haut niveau, par le Premier ministre et non plus par le ministre de l’éducation nationale. En outre, pour être en mesure d’assurer la coordination de l’ensemble des composantes intervenant en matière d’évaluation, ses liens avec les différentes entités ministérielles ou administratives devraient être clairement établis. Les rapporteurs proposent, en conséquence, que le CNESCO :

– établisse un programme pluriannuel d’évaluation, qui s’impose à l’ensemble des acteurs chargés de cette mission (DEPP, inspections générales, services statistiques académiques), après l’avoir discuté en amont avec eux. Ce programme devrait être toutefois validé par le ministre de l’éducation nationale, à l’instar de la procédure qui prévaut pour les programmes scolaires, qui sont élaborés par le Conseil supérieur des programmes mais signés par le ministre, responsable de la politique éducative devant le Parlement ;

– propose la répartition, entre les différentes entités compétentes de l’éducation nationale, des moyens alloués à l’évaluation. Ces structures continueraient de gérer leurs crédits et leurs emplois ; en revanche, l’allocation, entre elles, de ces moyens, qui ne fait pas l’objet d’une stratégie coordonnée, devrait faire l’objet d’une recommandation du CNESCO, transmise pour validation au ministre de l’éducation nationale ;

– soit consulté, en vue de rendre un avis, lors de l’élaboration de nouveaux outils d’évaluation (comme les tests standardisés par exemple) ou du lancement d’évaluations de dispositifs pédagogiques (comme le dédoublement des classes de CP par exemple), et avant la publication des résultats, pour que le conseil puisse en certifier le respect des règles méthodologiques ;

– puisse mobiliser un réseau d’experts extérieurs au ministère de l’éducation nationale pour réaliser des évaluations indépendantes et puisse avoir accès aux données de la DEPP. Il pourrait être intéressant, à titre d’illustration, que le CNESCO évalue l’impact de la pondération des heures d’enseignement dans les collèges REP+ (qui a réduit à 16,2 heures, au lieu de 18 heures, le service des professeurs certifiés pour donner plus de temps à la concertation pédagogique) ou celui du retour à la semaine de quatre jours dans les classes dédoublées des écoles REP+ ;

– assure la diffusion des évaluations réalisées par le ministère, afin de les faire connaître par un public plus large. Le CNESCO pourrait les mettre en valeur en publiant, par exemple, un rapport annuel et des rapports thématiques sur les conclusions de ces différentes enquêtes.

Pour mener à bien sa mission de régulation, le CNESCO devrait conclure, avec chaque entité ministérielle chargée de l’évaluation, une convention de partenariat déterminant les modalités de leur coopération.

Ses effectifs et ses moyens de fonctionnement devraient être par ailleurs augmentés, par des redéploiements d’emplois et de crédits. Le conseil devrait en effet disposer de moyens à la hauteur de ses missions et bénéficier, comme le préconise la Cour des comptes, d’une reconnaissance budgétaire. Une action budgétaire consacrée à cette instance pourrait être, dans ce but, créée au sein du programme « Soutien de la politique de l’éducation nationale ».

Ainsi ordonnée, la fonction d’évaluation au sein de l’éducation nationale deviendrait plus « lisible », plus intelligible et permettrait une utilisation plus performante des différents acteurs chargés de cette politique ([98]).

Proposition n° 12 : revoir la composition et les missions du CNESCO :

– attribuer sa présidence à une personnalité nommée par le Premier ministre et choisie pour sa compétence en matière d’évaluation ;

– confier à cette instance une mission de coordination et de régulation en matière d’évaluation du système scolaire :

• établissement d’un programme pluriannuel d’évaluation et d’une proposition de répartition des moyens alloués à l’évaluation transmis pour validation au ministre de l’éducation nationale ;

• consultation obligatoire sur les évaluations ou les nouveaux outils envisagés par le ministère et sur leurs résultats avant leur publication ;

• conclusion d’une convention de partenariat avec chaque entité chargée de l’évaluation (inspections générales, DEPP), notamment pour garantir l’accès du conseil aux données statistiques ;

– prévoir des effectifs et des moyens de fonctionnement à la hauteur des missions du Conseil en lui allouant un budget propre.

([1]) Voir en annexe n° 1 les schémas d’organisation de la fonction et des outils d’évaluation de l’éducation nationale proposés par les rapporteurs.

([2]) Visible Learning. A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement, 2008, ouvrage cité par Mme Sonja Ugen, chercheure à l’Université du Luxembourg, lors de son audition.

([3]) Inspection générale de l’éducation nationale et inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, Les acquis des élèves, pierre de touche de la valeur de l’école ?, rapport n° 2005‑079, juillet 2005, p. 60.

([4]) L’Éducation nationale : organiser son évaluation pour améliorer sa performance, enquête annexée, p. 12.

([5]) Cf. le tableau figurant à l’annexe n° 2.

([6]) Le cycle 1 correspond toujours aux trois années de l’école maternelle.

([7]) HCE, Les indicateurs relatifs aux acquis des élèves, septembre 2011, p. 9.

([8]) Bruno Trosseille et Thierry Rocher, « Les évaluations standardisées des élèves – Perspective historique », Éducation & formations n° 86-87, mai 2015, p. 24

([9]) Par évaluations ou tests standardisés, on désigne toute épreuve évaluant les acquis des élèves, dont la conception, l’administration, la correction et la publication répondent à un cadre normé.

([10]) Ces quatre domaines sont : les méthodes et outils pour apprendre, la formation de la personne et du citoyen, les systèmes naturels et les systèmes techniques, les représentations du monde et l’activité humaine.

([11]) Marie-Christine Toczek et Carine Souchal, « Le pouvoir des contextes évaluatifs », Évaluer. Journal international de recherche en éducation et formation, 3 (1‑2), p. 22.

([12]) Les propositions des rapporteurs sont centrées sur l’évaluation des acquis du socle commun, problématique la plus abordée au cours de leurs auditions, et ne portent donc pas sur les « tests de positionnement » prévus à l’entrée de la seconde.

([13]) Enquête annexée, p. 89.

([14]) Ces indicateurs se répartissent ainsi : un indicateur concerne l’enseignement public du premier degré (maîtrise du domaine 1 en fin de CE2) ; deux indicateurs concernent l’enseignement public du second degré (maîtrise du domaine 1 en fin de 6ème et de 3ème) ; trois indicateurs concernent l’enseignement privé des premier et second degrés (maîtrise du domaine 1 en fin de CE2, de 6ème et de 3ème).

([15]) Politiques d’évaluations standardisées : que nous disent la recherche et les comparaisons internationales ?, communication de Mme Nathalie Mons, présidente du CNESCO, à l’ADMEE-Europe, janvier 2018.

([16]) Enquête annexée, pp. 10‑11 et p. 87.

([17]) OCDE, Synergies for Better Learning, 2013, p. 215 (traduction fournie par M. Bernard Hugonnier à l’issue de son audition).

([18]) Les indicateurs relatifs aux acquis des élèves, rapport précité, p. 15 et p. 18.

([19]) DEPP, « CEDRE 2015. Nouvelle évaluation en fin de collège », Note d’information n° 21, juillet 2016, p. 1.

([20]) Jean-Paul Caille, « Quarante‑cinq ans de panels d’élèves à la DEPP », Éducation & Formations n° 95, décembre 2017, p. 6.

([21]) Avis de l’Académie des sciences sur la refondation de l’enseignement du 25 septembre 2012.

([22]) Pascal Bressoux et Laurent Lima, « La place de l’évaluation dans les politiques éducatives : le cas de la taille des classes à l’école primaire en France », p. 121, in Georges Felouzis et Siegfried Hanhart (dir.), Gouverner l’éducation par les nombres ? Usages, débats et controverses, Louvain-la-Neuve, De Boeck, 2011.

([23]) L’évaluation des enseignants des premier et second degrés, avis n° 6 du Haut conseil de l’évaluation de l’école, janvier‑février 2003, p. 2.

([24]) IGEN, L’évaluation des enseignants, rapport n° 2013-035, avril 2013, p. 15.

([25]) TALIS : Teaching and Learning International Survey.

([26]) OCDE, Principaux résultats de l’enquête internationale sur l’enseignement et l’apprentissage (TALIS). Note sur la France, juin 2014, p. 2.

([27]) Cour des comptes, Gérer les enseignants autrement, rapport public thématique, mai 2013, pp. 57‑58.

([28]) Mmes Valérie Bazin-Malgras et Cécile Rilhac, rapporteures d’une mission « flash » de la Commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, ont proposé de doter les directeurs des écoles de dix classes et plus d’un statut inspiré de celui des chefs d’établissement du second degré (Cf. leur communication présentée le 1er août 2018).

([29]) Enquête annexée, p. 43.

([30]) En outre, le fait de « rater » l’avancement à cette occasion ne pourra pas être rattrapé rapidement, mais seulement après un intervalle de sept ans, délai prévu entre le premier et le deuxième rendez‑vous de carrière.

([31]) OCDE, Améliorer la direction des établissements scolaires. Volume 1 : Politiques et pratiques, 2008, p. 68.

([32]) OCDE, Améliorer la direction des établissements scolaires, rapport précité, p. 71.

([33]) OCDE, L’évaluation formative, 2005, pp. 21, 23 et 24.

([34]) Cf. Pierre Merle, « L’école française et l’invention de la note. Un éclairage historique sur les polémiques contemporaines », Revue française de pédagogie n° 195, décembre. 2015.

([35]) IGEN. La notation et l’évaluation des élèves éclairées par des comparaisons internationales, rapport n° 2013-072, juillet 2013, p. 7.

([36]) Les acquis des élèves, pierre de touche de la valeur de l’école ?, rapport précité, p. 44-45.

([37]) OCDE, Résultats de TALIS 2013 : Une perspective internationale sur l’enseignement et l’apprentissage, 2014, p. 420.

([38]) Pierre Merle, Les pratiques d’évaluation scolaire. Historique, difficultés, perspectives, PUF, Paris, 2018, pp. 228 et 230.

([39]) CNESCO, L’évaluation des élèves par les enseignants dans la classe et les établissements : réglementation et pratique. Une comparaison internationale dans les pays de l’OCDE, décembre 2014, p. 19.

([40]) Pierre Merle, Les pratiques d’évaluation scolaire, op. cit., p. 46.

([41]) IGEN et IGAENR, Les acquis des élèves, pierre de touche de la valeur de l’école ?, rapport précité, p. 69.

([42]) Cédric Villani, député de l’Essonne, et Charles Torossian, Inspecteur général de l’éducation nationale, 21 mesures pour l’enseignement des mathématiques, février 2018, p. 15.

([43]) Conseil supérieur des programmes, Premières propositions pour l’évaluation et la validation de l’acquisition du projet de socle commun de connaissances, de compétences et de culture, 20 novembre 2014, p. 3.

([44]) IGEN et IGAENR, La mise en place des écoles supérieures du professorat et de l’éducation au cours de l’année 2015-2016, rapport n° 2016-062, septembre 2016, p. 59.

([45]) Cour des comptes, La mise en place des écoles supérieures du professorat et de l’éducation chargées de la formation initiale des enseignants du secteur public, référé adressé le 12 mars 2018 au ministre de l’éducation nationale et à la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation.

([46]) La Cour observe qu’un stagiaire sur dix n’a pas été titularisé à l’issue de son année probatoire en 2016.

([47]) Cour des comptes, La formation continue des enseignants, référé adressé le 30 janvier 2015 à la ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche et à la secrétaire d’État chargée de l’enseignement supérieur.

([48]) CNESCO, L’évaluation des élèves par les enseignants, rapport précité, p. 37.

([49]) Décret n° 2015‑372 du 31 mars 2015 relatif au socle commun de connaissances, de compétences et de culture.

([50]) Préparé par le Conseil supérieur des programmes, un nouveau programme d’enseignement moral et civique des cycles 2, 3 et 4, publié au Bulletin officiel du 26 juillet 2018, est entré en vigueur lors de la rentrée scolaire 2018.

([51]) Cf. les commentaires infra sur les indicateurs IVAL.

([52]) IGEN et IGAENR, L’évaluation des établissements par les académies, rapport n° 2017‑080, décembre 2017, p. 1.

([53]) Stéphane Kesler, « Ne pas agir, dire le vrai, penser global : vers un modèle commun des inspections locales en Europe », Administration & Éducation n° 149, mars 2016, p. 34.

([55]) Commission européenne, Assurer la qualité de l’éducation : politiques et approches de l’évaluation des écoles en Europe, Eurydice en bref, janvier 2015, p. 4.

([56]) « Ne pas agir, dire le vrai, penser global : vers un modèle commun des inspections locales en Europe », art. cit., p. 33.

([57]) Carte scolaire ou école à la carte ? Pour une mixité sociale au service de la réussite de tous les élèves, rapport n° 3292 présenté au nom du CEC par MM. Yves Durand et Rudy Salles, 2 décembre 2015, p. 185.

([58]) IGEN et IGAENR, L’évaluation des établissements par les académies, rapport précité, p. 35.

([59]) Cf. le dispositif préconisé par la Cour des comptes p. 95 de l’enquête annexée.

([60]) IGEN et IGAENR, L’évaluation des établissements par les académies, rapport précité, p. 9.

([61]) Chiffres de la rentrée 2016. Cf. l’édition 2017 des Repères et références statistiques sur les enseignements, la formation et la recherche de la DEPP.

([62]) IGEN et IGAENR, L’évaluation des établissements par les académies, rapport précité, p. 50.

([63]) Enquête annexée, pp. 88-89.

([64]) IGEN et IGAENR, L’évaluation des établissements par les académies, rapport précité, p. 16 et pp. 18-19.

([65]) Le dispositif de la lettre de mission, qui ne concerne aujourd’hui que les chefs d’établissement du second degré, pourrait être étendu aux directeurs des écoles dès lors que ceux‑ci bénéficieraient d’un vrai statut.

([66]) Inspection générale de l’éducation nationale, L’évaluation des unités d’enseignement. Pour une démarche méthodologique et déontologique, rapport n° 2012-065, juin 2012, p. 22.

([67]) Un APAE 1er degré, qui a été expérimenté par la DEPP, est en cours de déploiement depuis la rentrée 2018.

([68]) IGEN et IGAENR, Note sur la question de l’évaluation des établissements en France. Où en est-on ? Veut‑on avancer ? Comment peut‑on le faire ?, n° 2009‑079, juillet 2009, p. 17.

([69]) IGEN et IGAENR, L’évaluation des établissements par les académies, rapport précité, p. 54.

([70]) Cf. infra les commentaires plus détaillés sur cette problématique et la synthèse des enquêtes publiées sur l’évaluation du bien-être des élèves figurant à l’annexe n° 3 du présent rapport.

([71]) IGEN et IGAENR, Des facteurs de valeur ajoutée des lycées, rapport n° 2015-065, juillet 2015, p. 40.

([72]) Xavier Pons, « Travail d’inspection et régulation du système scolaire français », Administration & Éducation n° 149, mars 2016, p. 28.

([73]) IGEN et IGAENR, Rôle et positionnement des inspecteurs du second degré en académie, rapport n° 2016‑070, octobre 2016, p. 46.

([74]) IGEN et IGAENR, Pilotage et fonctionnement de la circonscription du premier degré, rapport n° 2015‑025, juin 2015, p. 48.

([75]) IGEN et IGAENR, Rôle et positionnement des inspecteurs du second degré en académie, rapport précité, p. 7.

([76]) « Travail d’inspection et régulation du système scolaire français », article précité, pp. 27-28.

([77]) Georges Fotinos et José Mario Horenstein, Le moral des inspecteurs IEN, IA-IPR, novembre 2016, p. 71.

([78]) IGEN et IGAENR, L’évaluation des établissements en académie, rapport précité, p. 48.

([79]) IGEN et IGAENR, Rôle et positionnement des inspecteurs du second degré en académie, rapport précité, p. 45.

([80]) Enquête annexée, p. 32.

([81]) Ce dernier programme regroupe les actions en faveur du climat et de la santé scolaires.

([82]) IGEN et IGAENR, Quelles évolutions pour les inspections générales des ministères en charge de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche ?, rapport n° 2018-004, janvier 2018, pp. 35-36.

([83]) Enquête annexée, p. 28.

([84]) IGEN et IGAENR, Quelles évolutions pour les inspections générales des ministères en charge de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche ?, rapport précité, p. 24.

([85]) Enquête annexée, p. 30.

([86]) Enquête annexée, p. 94.

([87]) Les travaux d’évaluation de la DEPP sont essentiellement réalisés par les agents qui y sont affectés (de l’ordre de 170 ETP). Hors dépenses de personnel, les dépenses d’évaluation de la DEPP n’ont représenté que 3,1 millions d’euros en 2017, dont 110 000 euros de subventions à des établissements de recherche.

([88]) Catherine Becchetti-Bizot, Guillaume Houzel et François Taddei, Rapport sur la recherche et développement de l’éducation tout au long de la vie, mars 2017, p. 57.

([89]) Le décret du 17 février 2014 fixant l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’éducation nationale donne d’ores et déjà à la DEPP la mission de contribuer « à orienter la politique de la recherche en matière d’éducation et de formation ».

([91]) CNESCO, Éléments d’information complémentaires en réponse au rapport de la Cour des comptes, mai 2018, p. 18 et s.

([92]) Comité de suivi de la loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, Rapport annuel au Parlement, 13 novembre 2015, p. 85.

([93]) Enquête annexée, p. 25.

([94]) Projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire » annexé au projet de loi de finances pour 2018, octobre 2017, p. 297.

([95]) Rapport 2015 précité du comité de suivi de la loi de refondation de l’école, p. 84.

([96]) Cf. les évaluations financées par le Fonds d’expérimentation pour la jeunesse ou les opérateurs des programmes d’investissements d’avenir.

([97]) La loi de finances pour 2018 a doté le CNESCO, qui comptait 7 ETP en 2017, de trois emplois supplémentaires. À ce jour, seuls deux d’entre eux ont été pourvus par des contractuels chargés de mission. Le troisième poste pourrait l’être début octobre 2018.

([98]) Voir en annexe n° 1 le schéma de l’organisation de la fonction d’évaluation au ministère de l’éducation nationale proposée par les rapporteurs.

([99]) Évaluer le bien‑être à l’école, document transmis le 25 avril 2018 par M. Philippe Guimard, professeur des universités, membre du Centre de recherche en éducation de Nantes (CREN).

([100]) Ce rapport est le résultat d’une demande adressée par la DGESCO à un groupe international de chercheurs et d’experts de terrain.

([101]) DEPP, « 94 % des collégiens déclarent se sentir bien dans leur collège », Note d’information n° 17.30, décembre 2017.

([102]) Les conditions du bien‑être à l’école, Christophe Marsolier, Économie et management n° 162, janvier 2017.

Climat scolaire	Collégiens 2017	Sexe		Type d’établissement
Climat scolaire	Collégiens 2017	Filles	Garçons	REP+	Rural hors REP+	Urbain hors REP+
Tout à fait bien ou plutôt bien dans son collège	94,1	93,7	94,5	92,5	93,7	94,2
Ambiance tout à fait bonne ou plutôt bonne entre les élèves	84,3	83,6	84,9	79,7	87,0	84,2
Beaucoup ou plutôt beaucoup de copains et copines	90,2	89,1	91,2	91,9	88,9	90,2
Relations avec les enseignants très bonnes ou bonnes	87,5	90,3	84,9	84,9	89,3	87,5
Les professeurs interviennent lorsqu’un élève ne respecte pas les règles
Tout à fait bien ou plutôt bien dans sa classe	91,8	91,2	92,4	90,1	93,1	91,7
Les bâtiments (salles de cours, cour…) sont agréables ou plutôt agréables	79,7	81,6	77,9	75,4	82,3	79,7
Il n’y a pas du tout ou pas beaucoup d’agressivité entre les élèves et les professeurs	88,2	88,9	87,5	81,8	91,0	88,2
Les relations avec les autres adultes sont bonnes ou très bonnes	92,7	93,8	91,6	91,6	94,2	92,6
Pas du tout ou pas beaucoup de violence au collège	77,7	80,1	75,3	64,1	84,0	77,9
On apprend tout à fait ou plutôt bien dans le collège	90,3	91,5	89,1	83,3	89,8	90,7
Tout à fait ou plutôt bien informé sur son orientation scolaire
Les punitions données sont très ou plutôt justes	70,1	75,0	65,5	67,0	71,4	70,1
A été puni au moins une fois dans l’année	66,6	55,7	77,1	68,4	65,6	66,6
Trouve que les notes sont très justes ou plutôt justes	84,2	86,2	82,4	81,7	85,0	84,3
Tout à fait ou plutôt en sécurité dans le collège	90,2	90,7	89,7	86,1	90,5	90,4
Jamais d’absence due à la violence	94,2	93,5	94,9	91,1	94,5	94,3
Tout à fait ou plutôt en sécurité dans le quartier autour du collège	75,9	74,3	77,3	72,9	85,7	75,1
En sécurité dans les transports scolaires	86,5	84,4	88,5	85,5	91,1	86,0