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II. La zone euro a connu plusieurs réformes d’envergure depuis la crise de 2008, cependant elle continue d’être marquée par d’importantes fragilités

A. Les fragilités de la zone euro : facteurs aggravants des crises de 2008 et des dettes souveraines

L’équilibre initial du traité de Maastricht prévoyait :

– une seule politique monétaire pour toute la zone, en charge de la régulation des chocs symétriques ;

– des politiques budgétaires nationales chargées de la régulation conjoncturelle des chocs asymétriques ;

– une politique budgétaire encadrée, avec un déficit de 3 % et une cible de dette indicative de 60 %, ces marges étant considérées comme suffisantes pour mener des politiques de stabilisation ;

– une clause de non-renflouement : chacun est responsable de sa dette, et le financement monétaire des dépenses publiques est interdit.

Source : France Stratégie ([16])

1. Des faiblesses institutionnelles et structurelles

La crise de 2008 dite des « subprimes » et celle des dettes souveraines en 2010 ont souligné la fragilité architecturale de la zone euro.

À la suite de la crise financière internationale, certains États ayant accumulé par le passé au sein de leurs économies des déséquilibres structurels importants ont été jugés fragiles par les marchés. Ces pays se sont alors retrouvés exposés à une hausse importante des taux d’intérêt sur les emprunts qu’ils effectuaient sur les marchés financiers. De ce fait, ils ont dû mettre en place des restrictions budgétaires fortement procycliques, les entraînant dans une spirale négative de récession. Les stabilisateurs automatiques nationaux n’ont pas pu jouer pleinement leur rôle dans ces pays, dans un contexte où les mécanismes d’ajustement traditionnels de zone monétaire (budget commun, mobilité des facteurs de production, notamment le travail, et flexibilité des prix et des salaires) sont toujours imparfaits ou absents. Sans possibilité de dévaluation compétitive ([17]), les taux directeurs étant décidé par la BCE, les États faisant face à un choc asymétrique doivent mener des stratégies d’ajustement interne particulièrement coûteuses en termes de croissance et d’emploi.

La crise financière internationale déclenchée en 2007 a ainsi révélé les faiblesses institutionnelles et structurelles de la zone euro : faible confiance dans l’usage des politiques budgétaires pour atténuer un choc macro-économique et divergences dans l’évolution du coût unitaire de la main-d’œuvre entre pays du nord et pays de la périphérie. Il en a résulté des déséquilibres macroéconomiques importants : excédents commerciaux et position extérieure nette ([18]) positive pour les pays du nord, tout particulièrement pour l’Allemagne, et déficits commerciaux et position extérieure nette négative pour les pays de la périphérie. L’une des difficultés est que les excédents des pays du nord n’ont pas été réinvestis dans la zone euro après la crise, mais qu’ils servent à financer les investissements du reste du monde ([19]).

Par ailleurs, si la zone euro a une politique monétaire commune gérée par la BCE, elle ne dispose pas d’une politique budgétaire, celle-ci demeurant de la compétence de chaque État. L’absence du pilier budgétaire a fragilisé l’espace économique dans son ensemble, malgré des fondamentaux relativement sains à quelques exceptions comme la dette grecque. La monnaie commune seule n’a ainsi pas suffi à limiter les divergences économiques entre les pays de la zone euro.

Comme l’a souligné la Commission européenne ([20]), du fait de l’absence de politique budgétaire commune et du manque de coordination, voire des divergences, des politiques nationales, seule la BCE dispose d’un rôle de stabilisation macroéconomique au niveau de la zone euro. Cette situation a fait peser « de manière excessive sur la politique monétaire la responsabilité d’amortir et de corriger les fluctuations du cycle économique » alors que l’existence de transferts budgétaires temporaires depuis le niveau central aurait permis d’atténuer l’effet de ces chocs asymétriques.

De surcroît, en choisissant de construire une Union monétaire et économique sans instances de coordination des différentes politiques nationales, la zone euro est confrontée à de multiples défis économiques et financiers. En 2010, la Grèce, au bord de la faillite, a été le premier État membre de la zone euro à solliciter l’aide du Fonds monétaire international – un fait unique qui a illustré les limites de la gouvernance européenne. Il en résulte ainsi des contradictions entre les objectifs fixés par les différentes institutions européennes et les gouvernements des États-membres, ainsi que l’ont fait valoir les économistes de l’Université de Strasbourg rencontrés par votre rapporteur M. Sylvain Waserman.

Le diagnostic est sévère mais il illustre le besoin d’une réforme rapide et en profondeur de la zone euro.

2. Une rigueur budgétaire aux effets déflationnistes

Les règles du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ont fait peser une contrainte supplémentaire sur les États les incitant fortement à mettre en œuvre une politique de restriction budgétaire. La crise économique a ainsi fait apparaître une nouvelle fois que les dépenses publiques les plus sacrifiées lors d’une période d’austérité budgétaire sont les dépenses d’investissement. Dans un rapport remis en 2016, l’OFCE montrait par exemple qu’en France, l’investissement public net était de 0,2 % du PIB en 2015 : les investissements bruts ne faisaient donc que compenser la dépréciation du capital public préalablement accumulé ([21]) :

Dans d’autres pays de la zone euro, comme l’Italie, l’investissement net était même négatif.

Cette tendance est d’autant plus regrettable que l’investissement public a des effets positifs sur le PIB. Toujours selon le rapport de l’OFCE la hausse du PIB par euro public dépensé (appelée multiplicateur budgétaire) peut engendrer en « période de crise et, en particulier lorsque la politique monétaire atteint la borne zéro des taux d’intérêt, un multiplicateur pouvant atteindre des valeurs plus élevées comprises entre 1,3 et 2,5. » L’investissement public est donc avec les transferts directs aux ménages les plus défavorisés, la politique économique dont l’effet multiplicateur est le plus élevé, à court et moyen terme. Il participe à développer la croissance sur le long terme via les investissements sur les infrastructures ou encore l’équipement numérique.

Comme l’a souligné M. Jérôme Creel, on ne disposait pas des outils suffisants pour répondre à la crise et faire face à une chute de la demande. Le Mécanisme européen de stabilité (MES) a été créé seulement en 2014, même s’il était déjà évoqué dans le Traité sur la stabilité, la coordination et la Gouvernance de 2012. De ce fait, la zone euro a été la seule à subir une double récession. Il en conclut que le problème n’est donc pas l’euro mais ses institutions ou leur absence, ou bien encore, dans une certaine mesure l’action non coordonnée des États membres. D’ailleurs, la BCE n’a pas pu venir au secours des pays en difficulté autant que cela aurait été nécessaire, puisque les traités lui interdisent d’aider directement un État-membre. La crise a donc montré que la zone euro n’était pas coordonnée et que la solidarité budgétaire n’était pas envisagée, ce qui a inquiété les marchés.

En l’absence d’une possibilité de dépréciation de la monnaie, la solution a donc consisté à mener des politiques déflationnistes internes, en diminuant la demande interne par une baisse des salaires parfois des retraites, en réduisant les dépenses publiques, en augmentant les impôts, ce qui conduit à un biais déflationniste dans les pays de la périphérie. Cette situation a alors renforcé les divergences au sein de la zone euro.

Selon France Stratégie ([22]), les enseignements de la crise sont les suivants :

– la clause de non-renflouement n’est pas crédible, car il est trop coûteux pour tous de laisser un État faire défaut sur sa dette ; d’ailleurs comme l’ont souligné MM. Moise Sidiropoulos et Meixing Dai, maîtres de conférences à l’Université de Strasbourg, la crise a contraint les Européens à admettre que les règles posées par le traité de Maastricht faisaient face à un triple déni en ce qui concerne la zone euro, à savoir pas de clause de sortie, pas de renflouement des pays membres, et pas de défaut de paiement. Cette situation est difficilement tenable, l’un des trois objectifs devant potentiellement être sacrifié pour que la monnaie unique puisse faire face à la prochaine crise.

– des niveaux de dettes élevés sont source d’inquiétude en l’absence d’un prêteur en dernier ressort ;

– la crise a conduit à des ajustements budgétaires pro-cycliques, avec une réduction des dépenses publiques au moment où elles auraient été le plus utiles ;

– une boucle de rétroaction entre les banques et les dettes publiques est apparue, c’est-à-dire un « problème d’interaction négative entre la crise de la dette souveraine et la crise bancaire » l’une renforçant l’autre ([23]) ;

En outre, la solidarité est limitée à une assistance d’urgence et aucun instrument de soutien budgétaire centralisé n’a vu le jour.

B. La crise de 2008 et la crise des dettes souveraines ont donné lieu à un renforcement de l’architecture institutionnelle de l’Union économique et monétaire

La crise de 2008 a constitué un véritable test de la solidité de la zone euro, qui a failli disparaître. Il a donc paru urgent de la doter de nouveaux instruments pour la renforcer. De nouvelles règles communes, établies conjointement par les États-membres et les institutions européennes ont été mises en œuvre par la Commission renforçant au passage la complexité de l’Union économique et monétaire.

1. La mise en place de mécanismes d’assistance financière

En réponse à la crise de 2008 ayant obligé les États à renflouer certaines banques et à soutenir financièrement leurs économies, grevant ainsi lourdement leur dette publique, plusieurs mécanismes visant à soutenir les États de la zone euro les plus en difficulté ont été créés. ([24])

En premier lieu, le fonds européen de stabilité financière (FESF), qui a été « créé dans l’urgence lors d’un sommet exceptionnel des chefs d’État et de gouvernement à Bruxelles le 9 mai 2010 est devenu opérationnel dès le 4 août, après la ratification de ses statuts par l’ensemble des pays de la zone euro. Le FESF pouvait contracter des emprunts, avec la garantie des États membres de la zone euro, en faveur d’un pays rencontrant des difficultés de solvabilité. » Ce fond a été complété, en 2010, par le Mécanisme européen de stabilité financière afin, là aussi, d’aider les États en difficulté avec des prêts à taux faibles. « Ces deux entités bénéficiaient chacune d’un capital garanti – le FESF par les États membres et le FMI, le MESF par la Commission européenne. Elles étaient des instruments ponctuels, instaurés temporairement. » Finalement ces deux mécanismes ont été fusionnés pour faire émerger en 2012 le mécanisme européen de stabilité.

Le mécanisme européen de stabilité (MES) est ouvert aux États-membres de la zone euro et peut coopérer avec le Fonds monétaire international (FMI). Il vise à « fournir une aide financière à ceux qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement et, d’autre part, de maintenir la stabilité financière de la zone euro. »

Le MES intervient lorsque les États ne peuvent plus emprunter sur les marchés en raison de taux d’intérêt trop élevés à l’image de ce qui s’est passé en Grèce. Les MES permet donc « d’accorder des prêts à un État en difficulté, d’acheter des obligations des États-membres bénéficiaires (sur les marchés primaire et secondaire) ou encore de fournir des prêts pour assurer la recapitalisation d’établissements financiers tels que les banques. Il peut également, en cas de risque d’endettement trop important, octroyer une assistance financière à titre de précaution. L’expertise technique de l’institution est également mise à profit, notamment au sein de la troïka (Commission-BCE-FMI) pour évaluer la situation financière de l’État demandeur et veiller au respect de la conditionnalité dont est assortie la facilité d’assistance financière. » notamment avec un programme de réformes structurelles. À noter que « les plans de redressement et l’intervention du MES sont uniquement décidés par les ministres des finances de la zone euro. Le Parlement européen n’a aucun droit de regard, seuls les parlements nationaux peuvent donner leur avis. »

Les moyens du MES sont conséquents à savoir 700 milliards d’euros avec « 620 milliards de capital exigible des États et de 80 milliards d’euros de fonds propres. Ce fonds est alimenté par les États membres en fonction de leur richesse : l’Allemagne y contribue par exemple à 27 %, la France à 20,5 %. Un grand nombre de décisions relevant de la majorité qualifiée (80 % ou 85 % des voix exprimées selon les cas), l’Allemagne, la France et l’Italie, disposent d’un droit de véto pour celles-ci. »

Si cette « force de frappe » importante a été un progrès, certains éléments font débat : l’existence d’un droit de véto est mal vécue par certains pays, les réformes exigées aux États en difficulté ont pu être perçues comme une perte de souveraineté nationale et d’autonomie, enfin, les contreparties demandées aux pays emprunteurs peuvent s’avérer contreproductives notamment sur la question des restrictions budgétaires. Cela a été le cas pour la Grèce dont la situation économique s’est aggravée depuis 2010, date du début de l’aide financière du MES et des réformes qui lui ont été imposées.

2. La création d’une Union bancaire

a. Premier pilier, la supervision bancaire : le Mécanisme de supervision unique (MSU)

La crise de 2008 a été sur la question de la supervision bancaire et plus largement sur l’instabilité financière un révélateur des graves défaillances de la zone euro et de l’Union européenne. Afin de corriger ces défaillances a été créé en 2014 le MSU, mécanisme composé de la BCE et des autorités nationales de supervision des pays participants de l’Union européenne.

Sur le fond, ses principaux objectifs sont la sauvegarde et la solidité du système bancaire européen, le renforcement de l’intégration et de la stabilité financières et la cohérence de la supervision bancaire.

En pratique, l’harmonisation de la règlementation prudentielle avait déjà été entamée avant la définition du MSU en 2013. Il faut mentionner la directive CRD IV sur les fonds propres règlementaires (2012), et le règlement CRR sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement (2013), qui ont permis d’intégrer dans le droit européen les réglementations dites de Bâle III. En complément du MSU a été créé le Mécanisme de résolution unique.

b. Deuxième pilier, la résolution des crises bancaires : le Mécanisme de résolution unique (MRU)

Le MRU vise à permettre la résolution des éventuelles crises bancaires qui pourraient toucher la zone euro à l’avenir. Ses objectifs sont ([25]) :

Renforcer la confiance dans le secteur bancaire ;
Éviter les retraits massifs de dépôts bancaires et la contagion ;
Réduire au minimum la spirale négative entre les banques et la dette souveraine ;
Remédier à la fragmentation du marché intérieur des services financiers.

Le MRU comporte un Conseil de résolution unique (CRU) qui réunit notamment un représentant de chaque État participant à l’Union bancaire. Le CRU décide des dispositifs de résolution pouvant être appliqués à des banques défaillantes, y compris le recours au Fonds de résolution unique, et en est le responsable.

Le Fonds de résolution unique (FRU) est abondé par les contributions des banques faisant partie de l’Union bancaire (banques, établissements de crédit, entreprises d’investissement etc.). Sa mission est d’apporter les fonds nécessaires au sauvetage des établissements dont la situation est jugée critique. À noter que « les dirigeants européens ont adopté le principe du « bail in » qui prévoit, à compter du 1er janvier 2016, qu’en cas de faillite probable ou avérée, les actionnaires, les créanciers et les déposants dont les avoirs dépassent 100.000 euros devront assumer en première ligne les coûts de la résolution à concurrence de 8 % du total de bilan. Ce n’est qu’au-delà de ce plafond que le fonds de résolution unique interviendrait. » ([26]). En tant qu’autorité prudentielle, la BCE apporte une expertise importante dans l’évaluation de la situation des banques couvertes et signale au CRU la défaillance avérée ou potentielle d’une banque. Pour bénéficier de ce fonds les banques doivent respecter plusieurs règles européennes et appliquer des règles de renflouement internes ([27]). Le FRU disposera d’ici à 2024 de 60 milliards d’euros pour intervenir soit l’équivalent de 1 % du montant total des dépôts bancaires couverts au sein de l’Union bancaire. Il n’est actuellement que de 24,9 milliards d’euros ([28]) alors même que la fragilité de certaines banques de l’Union européenne pose question à l’image de la Deutsch Bank.

c. Troisième pilier, l’adoption d’un corpus règlementaire unique et la création d’une garantie des dépôts

Les deux premiers piliers de l’Union bancaire s’appuient sur le troisième, qui consiste à définir « un recueil de règles juridiques et administratives permettant de réglementer, superviser et gouverner plus efficacement le secteur financier dans l’ensemble des pays de l’Union européenne. » ([29]) Il comprend notamment des règles relatives aux exigences de fonds propres et aux procédures de redressement de résolution.

Le troisième pilier n’est pas achevé au regard de l’enjeu de l’adoption d’un système européen de garanties des dépôts (SEGD). Ce système constituerait une garantie commune des dépôts et permettrait de rassurer les épargnants et les déposants sur la solidité du système bancaire européen. Le SEGD garantirait en principe jusqu’à 100 000 euros de dépôts en cas de défaillance de la banque où ils auraient ouvert un compte.

3. Le rôle de la Banque centrale européenne

La BCE a joué un rôle ambivalent lors de la crise de 2008 mais a clairement sauvé la zone euro lors de la crise des dettes souveraines qui a commencé en 2010.

Les règles d’intervention de la Banque centrale européenne s’inspirent largement de plusieurs théories économiques notamment celles développées par les prix Nobel d’économie Milton Friedman, Edmund Phelps, ou encore les économistes John Taylor, George Akerlof, William Dickens, et George Perry ([30]). De ce fait, la BCE est indépendante, a un objectif de stabilité des prix avec un taux d’inflation fixé à 2 % et ne peut pas prêter directement aux États de la zone euro.

En raison de ces règles et de son mode de prise de décision, qui repose essentiellement sur le Conseil des gouverneurs composé des « six membres du directoire, et des gouverneurs des banques centrales nationales des 19 pays de la zone euro » ([31]), la BCE a réagi avec lenteur aux crises comme l’illustre le graphique ci-dessous qui représente la différence entre les taux directeurs décidés par la BCE et la Réserve fédérale américaine (FED). Il est possible de constater un décalage important alors même que les deux économies étaient frappées durement par ces crises.

Source : https://fr.wikipedia.org/wiki/Taux_directeur#/media/File:LeitzinsenFR.png

Si la BCE a bien injecté dans le système bancaire d’importantes liquidités pour éviter un resserrement du crédit entre les banques qui ne se faisaient plus confiance lors de la crise, elle a été moins réactive que la FED et a dû trouver de nouveaux moyens pour remplir son rôle et sauver la zone euro.

Ces nouveaux instruments d’intervention de la BCE ont pris plusieurs formes :

Les taux des dépôts bancaires auprès de la BCE sont devenus négatifs, une mesure inédite pour une banque centrale, l’objectif était alors de favoriser le prêt interbancaire et d’éviter que les banques laissent des fonds à la BCE. Ce dispositif a d’ailleurs été jugé efficace ([32]) ;
Les LRTO, les VLRTO puis les TLRTO (Targeted Longer Term Refinancing Operations ou opérations de refinancement ciblées à long-terme) ont permis à la BCE de prêter aux banques plus de 2 000 milliards d’euros entre 2011 et 2017. Ces prêts sont effectués pour 4 ans à un taux de 0 %, voire à avec un taux négatif (-0,4 %) si les banques prêtent bien aux acteurs économiques. La BCE pourrait d’ailleurs envisager de mettre en place de nouveau les TLTRO ([33]).
La BCE a également repris des créances douteuses dans son bilan avec les asset-backed securities (ABS achat de titres adossés à des actifs) et les covered bonds.
L’OMT (Outright Monetary Transactions), précédé par le SMP (Securities Market Program) permettant à la BCE d’acheter des obligations sur les marchés secondaires de dettes souveraines. Ce programme a été très critiqué notamment par l’Allemagne. Il a été remplacé par le quantitative easing (QE appelé aussi assouplissement quantitatif) qui a démarré en 2015. À la différence de l’OMT le QE a pour objectif de faire remonter l’inflation à 2 % avec une injection de plus de 1500 milliards d’euros. « L’autre objectif de la BCE était qu’en achetant des actifs souverains les investisseurs soient poussés à aller vers des actifs plus risqués, et ainsi de libérer et d’assouplir les conditions de crédit. » ([34]). Le QE s’est également coordonné avec la politique de l’Union européenne en faveur de l’investissement dont le plan Juncker lancé en 2015.

Enfin la BCE a utilisé l’effet signal, c’est-à-dire indiquer aux marchés financiers et autres investisseurs la politique de la BCE à court et moyen terme. Cet outil a parfaitement fonctionné avec la déclaration de Mario Draghi le 26 juillet 2012 : « ready to do wathever it takes », prêt à faire tout ce qu’il faut pour sauver la zone euro.

Certains pays de la zone euro dont l’Allemagne ont estimé que la BCE avait outrepassé son mandat alors même que la BCE est indépendante. Cette question pourrait être importante pour l’avenir : la zone euro est la seule zone monétaire au monde à ne pas avoir de prêteur en dernier ressort pour ses États membres. Si la BCE pouvait jouer pleinement le rôle de prêteur en dernier ressort, le MES ne serait pas nécessaire, selon M. Jérôme Creel.

4. Une relance de l’investissement au niveau de l’Union européenne

La mise en œuvre du Plan Juncker ou Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) a eu pour objectif, par l’intermédiaire d’un mix de financement public et privé, de relancer les investissements qui avaient beaucoup chuté du fait de la crise (-15 % les premières années de la crise de 2008). Cependant, cette relance n’est pas spécifique à la zone euro, elle couvre l’ensemble de l’Union européenne et vise à financer de grands projets portant sur un secteur d’avenir (infrastructures, ressources et énergies renouvelables, recherche, innovation…) et des projets innovants portés par des petites et moyennes entreprises ou des entreprises de taille intermédiaire. Ces projets sont généralement financés via le Fonds européen d’investissement (FEI), filiale de la Banque européenne d’investissement, qui apporte sa garantie aux banques nationales souhaitant prêter à ces entreprises.

Au 1er janvier 2018, le plan Juncker a permis de lever un total de 257 milliards d’euros au sein de l’Union européenne. La France apparaît comme le premier bénéficiaire en volume, avec 8,7 milliards de financements reçus. Elle devance l’Italie (6,6 milliards) et l’Espagne (5,6 milliards). Les eurodéputés ont adopté la nouvelle version du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS 2.0), afin de le prolonger jusqu’en 2020, avec pour objectif de mobiliser 500 milliards d’euros d’investissements d’ici là.

Le plan Juncker, par son succès, démontre le besoin de coordonner des investissements publics sur des projets offrant une croissance économique potentiellement importante pour les pays qui en bénéficient. Si un budget de la zone euro devait être créé, il devrait, sur les dépenses visant des projets structurels, s’articuler avec le plan Juncker.

C. Les règles encadrant la coordination des politiques économiques nationales ont été revues

La coordination des politiques économiques des pays de la zone euro repose sur la base du Traité de Maastricht signé par les membres de l’Union européenne le 7 février 1992.

Les critères de Maastricht de 1992 visent à faire converger nominalement les pays de la zone euro. Ces critères sont fondés sur des indicateurs économiques, que doivent respecter les pays membres de l’Union européenne candidats à l’entrée dans la zone euro. Ils imposent la maîtrise de l’inflation, de la dette publique et du déficit public, la stabilité du taux de change et la convergence des taux d’intérêt.

● Stabilité des prix : le taux d’inflation d’un État membre donné ne doit pas dépasser de plus de 1,5 point celui des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.

● Situation des finances publiques :

– Interdiction d’avoir un déficit public annuel supérieur à 3 % du PIB.

– Interdiction d’avoir une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

● Taux d’intérêt à long terme : ils ne doivent pas excéder de plus de 2 % ceux des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.

Par la suite, différents traités se sont succédé pour renforcer la coordination économique des politiques nationales.

1. Le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC)

Adopté en 1997, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) était, jusqu’à la crise économique, le principal instrument de la coordination des politiques budgétaires nationales. Il s’agit d’un cadre réglementaire pour la coordination et la surveillance des politiques nationales des finances publiques au sein de l’Union européenne principalement destiné aux pays de la zone euro. Il n’est donc pas réservé à la seule zone euro, même s’il a été conclu après le Traité de Maastricht, en 1997 afin de garantir la solidité des finances publiques, condition importante pour le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires. « Il correspond au souci de l’Allemagne d’éviter qu’une fois entrés dans la monnaie unique, certains pays profitent de leur appartenance à la zone euro pour mener des politiques laxistes. En effet, les critères de Maastricht réglementaient l’entrée dans l’Union économique et monétaire mais aucune règle n’avait été fixée pour contrôler les finances publiques des États une fois qu’ils en étaient membres. » Le PSC prévoit ([35]):

La surveillance multilatérale, disposition préventive (règlement n° 1466/97) : les États de la zone euro présentent leurs objectifs budgétaires à moyen terme dans un programme de stabilité actualisé chaque année. Un système d’alerte rapide permet au Conseil Ecofin, réunissant les ministres de l’Économie et des Finances de l’Union, d’adresser une recommandation à un État en cas de dérapage budgétaire.
Une procédure relative aux déficits excessifs (règlement n° 1467/97), disposition dissuasive. Elle est enclenchée dès qu’un État dépasse le critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.

Dès septembre 2002, l’Allemagne qui avait pourtant milité en faveur d’une politique budgétaire stricte, échappe in extremis à un avertissement préventif préparé par la Commission. En octobre, la même année, la France, l’Italie et le Portugal rejoignent le groupe des pays en difficulté. Seule la France refuse de réduire son déficit structurel d’au moins 0,5 % par an à partir de 2003 sans réserve, ni conditions particulières.

Le PSC a été réformé une première fois en 2005 pour l’assouplir, il l’a été à nouveau en 2011 pour tirer les enseignements de la crise des dettes souveraines.

a. Réforme du PSC de 2005

En 2005 les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne entérinent au Conseil européen de Bruxelles la réforme assouplissant le pacte de stabilité, d’abord adoptée par les ministres des finances. Cet accord met fin à un difficile débat entamé trois ans auparavant. Les modifications du pacte prévoient d’accorder, dans certaines conditions, des circonstances atténuantes aux pays dont le déficit dépasse temporairement la barre des 3 % du PIB, tout en restant proche de cette valeur de référence.

b. Réforme du PSC de 2011

En réaction à la crise et à la faiblesse du pilier économique de l’Union économique et monétaire, le Parlement européen et le Conseil de l’UE mettent en place (adopté en novembre 2011) un ensemble de six textes (cinq règlements et une directive) censés renforcer la coordination des politiques économiques, ainsi que la discipline budgétaire. Deux textes concernent spécifiquement les États membres de la zone euro : ils prévoient un régime de sanction accru dès la phase de prévention des déficits publics ou des déséquilibres macroéconomiques. Plusieurs dispositions du Pacte ont ainsi été modifiées et renforcées :

introduction « au niveau constitutionnel ou équivalent » d’une limite de déficit structurel de 0,5 % du PIB, avec mécanisme de correction en cas de dépassement ;
règle de réduction de la dette publique (réduction de l’excès d’endettement de 1/20 au moins chaque année) ;
règle sur les dépenses publiques qui ne doivent pas croître davantage que le PIB à moyen terme, (à moins d’être compensées par les recettes) ;
accélération des sanctions en cas de non-conformité ;
obligation pour les États-membres de mettre en place une planification budgétaire pluriannuelle et un comité budgétaire indépendant.

Au 1er janvier 2015, 11 États-membres (dont la France) sur 28 étaient en procédure pour déficit excessif au titre du PSC. Ils étaient 24 sur 27 au 1er janvier 2011 ([36]).

Comme le précise la Direction du budget ([37]), « les nouvelles dispositions relatives au volet préventif renforcent la surveillance des budgets des États membres et introduisent un mécanisme de sanction en cas de non-respect de l’objectif budgétaire imposé par l’Union. Le « 6 pack » a en outre prévu des sanctions au sein du volet préventif du PSC. Ainsi, si le Conseil constate qu’un État membre n’a pas pris de mesures à la suite d’une recommandation visant à remédier à un écart à la trajectoire, il peut imposer à l’État membre concerné de constituer un dépôt portant intérêt auprès de la Commission à hauteur de 0,2 % du PIB. Cette décision se prend à la majorité qualifiée inversée ([38]). Ce dépôt peut ensuite être converti en dépôt ne portant pas intérêt dans le cadre du volet correctif du pacte de stabilité. Les dispositions relatives au volet correctif renforcent les sanctions en cas de déficits excessifs. »

Une procédure pour déséquilibre macroéconomique (PDM) a été introduite en 2011 dans le cadre du « 6-Pack ». Elle comporte, comme le PSC, un volet préventif et un volet correctif.

Le volet préventif s’appuie sur un mécanisme d’alerte fondé sur l’analyse, par la Commission européenne, d’un tableau de bord d’indicateurs de risque (11 indicateurs principaux et 29 indicateurs complémentaires). Après discussion au sein de l’Eurogroupe, il est éventuellement décidé de réaliser une analyse approfondie pour les pays à risque. Ils sont alors classés en 6 groupes, suivant le niveau d’alerte ([39]).

Comme indiqué sur le site du Parlement européen ([40]), « La Commission n’a pas encore proposé de lancer la procédure concernant les déséquilibres excessifs, bien que le Conseil et la BCE aient demandé que le potentiel de cette procédure soit pleinement exploité, en appliquant le volet correctif le cas échéant. Tous les pays connaissant des déséquilibres font l’objet d’un suivi spécifique, qui est plus strict pour les pays enregistrant des déséquilibres excessifs et prévoit des dialogues avec les autorités nationales, des missions d’experts et des rapports d’avancement réguliers. Cela devrait également permettre de suivre la mise en œuvre des recommandations par pays dans les États membres concernés. »

Application de la PDM

Depuis l’introduction de la PDM en 2012 :

• le nombre d’États membres ayant fait l’objet d’un examen approfondi est passé de 12 à 19 entre 2012 et 2016, puis à 13 en 2017 et à 12 en 2018 ;

• le nombre d’États membres considérés comme connaissant des déséquilibres est passé de 12 à 16 entre 2012 et 2015, puis à 11 en 2018 ;

• le nombre d’États membres considérés comme connaissant des déséquilibres excessifs est passé de 0 à 6 entre 2012 et 2017, puis à 3 en 2018

En 2018, sur la base des examens approfondis, la Commission a conclu que:

• 3 États membres connaissaient des déséquilibres macroéconomiques excessifs, (la Croatie, l’Italie et Chypre) ;

• 8 États membres connaissaient des déséquilibres macroéconomiques, (la Bulgarie, la France, l’Allemagne, l’Irlande, l’Espagne, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède);

• 16 États membres ne couraient pas le risque de connaître des déséquilibres excessifs, (la Belgique, la République tchèque, le Danemark, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Hongrie, Malte, l’Autriche, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie, la Finlande et le Royaume-Uni);

• un État membre, (la Grèce), faisait l’objet d’une surveillance dans le cadre d’un programme d’ajustement macroéconomique

source : Parlement européen ([41])

Selon le conseil d’analyse économique le volet correctif - déclenché en cas de déséquilibres excessifs requérant une action décisive et l’activation de la procédure pour déséquilibre excessif - impose au pays concerné de rédiger un plan de correction du déséquilibre. S’il ne réussit pas à mettre en place les mécanismes correctifs adéquats, il risque des sanctions votées par le Conseil à la majorité qualifiée inversée.

Mme Agnès Bénassy-Quéré, Présidente déléguée du Conseil d’analyse économique, juge les objectifs de la PDM peu clairs, dans la mesure où l’on mélange des objectifs principaux et secondaires (objectifs relatifs à la prévention des crises et objectifs plus larges concernant Europe 2020 par exemple). Elle propose de simplifier en ne prenant qu’un seul indicateur, concernant par exemple le déficit extérieur ; le compte courant est un bon indicateur même si une analyse fine est nécessaire car il existe des bons et mauvais déficits. C’est une variable facile à observer car son évolution figure dans la balance des paiements. L’idée sous-jacente est de séparer la surveillance des indicateurs économiques fondamentaux qui concernent les crises et les autres indicateurs qui ont davantage trait à la croissance à long terme (recherche et innovation, éducation, emploi).

À noter que le « 2-pack » entré en vigueur en 2013 a complété « le 6-pack » : « Il se compose de deux règlements communautaires. Le premier, qui impose à tous les États membres de la zone euro un calendrier budgétaire commun ([42]), prévoit également des dispositions particulières pour les États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif. Le second renforce le contrôle et la surveillance des États membres qui traversent - ou risquent de traverser - des difficultés financières majeures. » ([43])

2. Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG)

À la suite du Pacte pour l’euro de 2011, le TSCG a été signé par 25 États membres en 2012 ([44]). Les objectifs du TSCG sont identifiés dans son article 1er « renforcer le pilier économique de l’Union économique et monétaire en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire […] et à renforcer la coordination de leurs politiques économiques et la gouvernance de la zone euro ». Ce traité constitue « un engagement solennel des États signataires à gouverner ensemble la zone Euro, à se concerter sur toutes les mesures économiques, budgétaires et fiscales susceptibles d’avoir un impact sur les autres partenaires et sur l’Euro, donc à remettre de l’ordre dans la gestion de leurs finances publiques et à réduire leur endettement. » ([45])

Le TSCG introduit une règle d’or, à la demande de l’Allemagne, en échange de sa solidarité financière avec ses partenaires de la zone euro : cette règle engage les États signataires à avoir des comptes publics « en équilibre ou en excédent » sur l’ensemble d’un cycle économique, ainsi le déficit structurel des administrations publiques ne devra pas dépasser 0,5 % du PIB. Cependant si le pays a une dette inférieure à 60 % le déficit structurel pourra être de 1 % afin de soutenir son économie L’emprunt doit permettre de financer uniquement l’investissement public. Cette règle d’or est inscrite – de préférence – dans la Constitution.

Il est prévu des sanctions quasi-automatiques pour les pays qui ne respectent pas le traité. La Cour de justice européenne peut infliger une amende allant jusqu’à 0,1 % du PIB en cas de non-transposition du texte dans le droit national. En cas de déficit budgétaire trop important, le Conseil européen peut infliger une sanction financière allant de 0,2 à 0,5 % du PIB, après que la Commission européenne ait adressé des avertissements aux pays concernés.

3. Le rôle du Semestre européen

Créé à la suite de la crise économique, le Semestre européen est un cycle de coordination des politiques économiques et budgétaires au sein de l’Union européenne se concentrant sur les six premiers mois de chaque année. Il s’inscrit dans le cadre de la gouvernance économique de l’Union, afin de prévenir les divergences entre les États-membres qui ont estimé nécessaire de synchroniser les objectifs de politiques nationales en matière de budget, de croissance et d’emploi.

Il s’articule autour de trois axes de coordination des politiques économiques ([46]) :

les réformes structurelles, afin de promouvoir la croissance et l’emploi conformément à la stratégie Europe 2020 ;
les politiques budgétaires, dans le but d’assurer la viabilité des finances publiques conformément au pacte de stabilité et de croissance ;
la prévention des déséquilibres macroéconomiques excessifs.

Comme le souligne la Direction du budget ([47]) : complété avec le 2-Pack, « le 6-Pack donne une assise juridique au Semestre européen : il permet de coordonner ex ante les politiques économiques et budgétaires des États membres de l’Union européenne et par conséquent de renforcer le contrôle des politiques budgétaires des États membres au stade de la préparation du budget annuel.

Auparavant, les programmes de stabilité (pour les États membres de la zone euro) ou de convergence (pour les autres États) comportant des prévisions à la fois macro-économiques et budgétaires, n’étaient présentés par les États membres à la Commission qu’au mois de novembre. Ils retraçaient l’année écoulée et présentaient des projections pour les 3 années suivantes. Désormais, dans le cadre du « semestre européen », les États membres transmettent chaque année avant la fin avril aux autorités européennes leur programme de stabilité de convergence, ainsi que leur programme national de réforme (PNR). »

Concrètement, il s’agit de faire dialoguer la Commission, chargée du respect du pacte de stabilité et de croissance, et les États membres tout au long de leur processus d’élaboration budgétaire. Les prévisions économiques sont ainsi produites trois fois par an par la Commission avec, en janvier, un « Examen annuel de croissance » (EAC) pour les États membres. Cet EAC souligne les réformes et les efforts à effectuer. Il débouche sur l’établissement de priorités par le Conseil européen, priorités qui sont ensuite transmises, en mars, aux États.

4. Bilan des réformes de l’architecture de la zone euro, un manque de lisibilité démocratique

a. Un ensemble de règles complexe et peu lisible

De l’avis de nombreuses personnes auditionnées par vos rapporteurs, l’architecture institutionnelle de la zone euro souffre aujourd’hui d’un manque de lisibilité, qui tient essentiellement à l’accumulation et à l’articulation des règles créées suite à la crise économique et financière de 2008.

Comme a pu le déplorer en audition M. Philippe Martin, président délégué du Conseil d’analyse économique, les règles budgétaires actuelles sont devenues illisibles, et cela pose un problème en termes de légitimité démocratique. Le vote du budget est une dimension essentielle de nos démocraties et l’existence de règles à la fois contraignantes et difficiles à appréhender peut entamer la souveraineté des parlements nationaux, en plus de favoriser la montée du populisme en Europe.

Des règles sont indispensables, car un cadre budgétaire a deux objectifs fondamentaux : lutter contre l’aléa moral pour assurer la soutenabilité à long terme de la dette publique et jouer un rôle contra cyclique. Mais la complexité est devenue un problème majeur – le vade-mecum atteint aujourd’hui 244 pages ! ([48]) Elles ne sont pas en outre conçues pour le type de récession persistante connue après 2008. Elles devraient être transparentes et simples, et ne pas limiter les choix démocratiques. Par ailleurs, comme la ajouté M. Philippe Martin, « le non–respect est devenu la norme », ce qui soulève des questions sur l’efficacité des règles.

Dans le détail, certaines modifications récentes, comme l’importance accrue accordée après la crise au solde structurel, sont venues accroître la complexité de l’architecture institutionnelle de l’Union économique et monétaire.

Cet indicateur, qui désigne le solde budgétaire d’un État corrigé de sa dimension conjoncturelle, comporte en effet plusieurs limites. Le solde structurel est particulièrement difficile à appréhender, pour le citoyen mais aussi pour un œil expert : son évaluation repose sur une variable qui ne peut pas être observée, la croissance potentielle, et dont l’estimation dépend d’hypothèses sujettes à évolution. Vos rapporteurs ont pu être alertés en audition sur ce point. À noter que la notion de solde structurel contraint les prévisions budgétaires des États. Pour Mme Agnès Bénassy-Quéré, il est problématique de constater que des gouvernements nationaux puissent être contraints parce que l’estimation de la Commission européenne sur la croissance potentielle du pays a évolué, alors même que l’exécution du budget national serait conforme aux prévisions de croissance initiales.

b. Un ensemble de règles aux effets limités

En plus d’être complexes, les règles budgétaires de la zone euro ont fait preuve d’une efficacité limitée. Au-delà de leur incapacité à empêcher les dérapages des finances publiques des États membres, les règles budgétaires en vigueur n’ont pas réussi le pari de la contra cyclicité. La politique budgétaire européenne a été globalement neutre entre 1999 et 2007, à l’exception d’une brève période d’expansion budgétaire très pro cyclique en 2001. Compte tenu d’une situation économique assez favorable, une politique plus restrictive aurait toutefois été justifiée, et aurait permis de se désendetter.

Pour M. Philippe Martin, la règle des 3 % est à la fois trop dure en phase de récession et trop souple en phase de croissance, elle est résolument acyclique là où l’objectif principal de la politique budgétaire est la stabilisation des cycles.

Par ailleurs, malgré les souplesses introduites dans le Pacte de stabilité et de croissance, peu de distinctions sont faites entre les différents types de dépenses publiques, dont les effets sur la croissance des États sont pourtant très variables. La Commission européenne a proposé, dans sa communication du 13 janvier 2015 ([49]), de ne pas tenir compte des contributions nationales au FEIS dans son évaluation de la situation budgétaire des États, et donc d’adopter une lecture plus souple du PSC concernant ces investissements. Cette proposition reste toutefois limitée face à la contrainte exercée par la règle des 3 %. De même que la notion de « circonstances exceptionnelles » mériterait d’être davantage précisée.

c. Des sanctions au bien-fondé discutable

Dans son volet dit correctif, le PSC prévoit des sanctions en cas de non-respect des règles budgétaires par les États membres de la zone euro.

Or, aucune procédure de sanction n’a jamais été menée à son terme. Si des procédures relatives aux déficits excessifs ont été engagées au début des années 2000 contre la France et l’Allemagne, l’influence de ces deux États au Conseil avait alors permis d’écarter l’application éventuelle de sanctions. Le fait que l’Espagne et le Portugal n’aient pas non plus été sanctionnés malgré l’absence de mesures budgétaires correctrices entre 2013 et 2015 soulève également des interrogations. En effet, les sanctions prévues dans le cadre de l’Union monétaire et économique ont un caractère pro cyclique, et risqueraient donc d’aggraver la situation financière de pays déjà fragilisés.

Dès lors la situation actuelle invite à s’interroger tant au plan politique et qu’économique sur la pertinence de ces règles, et plus particulièrement de ces sanctions.

D. L’inachèvement de l’union bancaire fragilise la stabilité financière de la zone euro

1. L’Union bancaire reste inachevée

Le projet d’Union bancaire européenne (UBE) a été décidé sous impulsion du Conseil européen, en réponse à la crise financière et à la crise des dettes souveraines.

L’UBE vise à répondre à deux objectifs principaux : la stabilité financière de la zone euro d’une part, et la diversification du financement d’autre part. L’un des enjeux majeurs étant d’éviter la faillite des banques européennes et donc un possible renflouement par les États. L’UBE s’attache à la supervision et à l’uniformisation du système bancaire, à la révision de son architecture et à la création de moyens communs pour gérer d’éventuelles crises bancaires.

Elle repose sur trois piliers, dont le troisième est encore en cours d’élaboration (cf supra).

Concernant le premier pilier, un important travail d’harmonisation de la supervision des banques de la zone euro et d’agrément des établissements de crédits a été engagé. Le Mécanisme de surveillance unique (MSU) remplit également un rôle de supervision directe pour les principaux groupes bancaires, dits « systémiques ». Néanmoins, il existe encore d’importants biais nationaux dans les règlementations en vigueur, qui freinent l’intégration du marché bancaire européen et par là-même la répartition des risques au sein de la zone euro. Les exigences applicables aux banques en niveau de capital et de liquidité restent appréciées sur une base nationale, ce qui n’incite pas les banques à développer une activité européenne.

En matière de résolution des crises bancaires, le principal enjeu actuel porte sur l’adossement au Fonds de résolution unique (FRU) d’un filet de sécurité ou « backstop ». Le système actuel de résolution devrait fonctionner comme suit : mise en œuvre d’outils de résolutions en interne, recours au FRU, mobilisation des instruments du MES si la situation l’exige, sous d’importantes contraintes de restructuration pour les banques concernées. Le MES a ainsi été doté d’un instrument lui permettant, en cas de besoin, d’entrer directement au capital d’une banque.

Toutefois, les ressources du FRU demeurent limitées (son abondement graduel devrait atteindre 60 milliards d’euros en 2024) et ne permettraient pas de faire face à une nouvelle crise systémique. D’où l’urgence à mettre un place un filet de sécurité, qui permettrait, en dernier recours, d’apporter une aide au secteur bancaire sans mobiliser les contribuables. Il s’agit d’une priorité portée par la déclaration de Meseberg (cf annexe n°2).

L’aboutissement du FRU et la mise en place du backstop, qui ont fait l’objet d’importants travaux cette année, constituent selon vos rapporteurs une priorité. Au-delà de la portée opérationnelle de cet outil, sa consolidation aurait également une valeur de signal très forte pour les marchés et les investisseurs, au sein et en dehors de la zone euro.

Enfin, le troisième pilier est aujourd’hui le moins abouti des trois. La mise en place d’un système européen de garantie des dépôts (« EDIS ») suscite encore beaucoup de réticences, notamment en Allemagne. Or, l’introduction progressive d’un système européen de garantie des dépôts (SEGD) permettrait de réduire les risques de contagion des crises bancaires aux finances publiques. En effet, une garantie européenne des dépôts contribuerait à prévenir les paniques bancaires (dénommées également « bank run ») pour les épargnants et déposants. En outre, la création d’un SEGD faciliterait aussi le développement du marché bancaire européen. Il faut toutefois mentionner que la directive relative au système de garantie des dépôts a été révisée en 2014 pour renforcer la protection des déposants jusqu’à 100 000 euros par personne, afin d’éviter les risques de panique bancaire. En pratique, cette modification correspondait déjà aux dispositions nationales françaises.

Si la question du SEGD reste aujourd’hui l’un des points les plus sensibles de la réforme de la zone euro, notamment dans notre coopération avec l’Allemagne, le simple fait qu’il soit mentionné dans la déclaration franco-allemande de Meseberg constitue un signal positif et encourageant.

2. L’achèvement de l’Union bancaire est indispensable pour se préparer à l’éventualité d’une nouvelle crise

L’achèvement de l’Union bancaire est indispensable pour répondre tant aux faiblesses structurelles de l’UEM qu’au risque actuel d’une nouvelle crise bancaire dans la zone euro.

Tout d’abord, le risque de boucle de rétroaction (« doom loop »), c’est-à-dire le risque de rétroaction entre risque bancaire et risque souverain, qui reste bien réel en zone euro. C’est un mécanisme qui s’est enclenché à la suite de la crise financière de 2007-2008. Le gel du marché interbancaire, indispensable dans le refinancement à court terme des banques, a contraint les États à intervenir dans l’urgence pour limiter la défiance des investisseurs vis-à-vis des banques européennes. Ces interventions ont eu un coût considérable pour les finances publiques, et se sont traduites par une dégradation de la valeur des portefeuilles de titres souverains dans les bilans des banques, d’où une rétroaction négative entre crise bancaire et crise souveraine, qui se renforcent mutuellement.

Le renflouement en 2017 par l’État italien de la banque Monte dei Paschi di Siena, quatrième banque italienne, illustre l’importance de ce risque. Les montants alloués ont atteint 5,4 milliards d’euros, alors même que l’Italie est l’un des États les plus endettés de la zone euro. Pour rappel, l’État italien avait également dû intervenir pour sauver les établissements Veneto Banca et Banca Popolare di Vicenza pour 4,7 milliards d’euros. Même si depuis 2015 « les banques italiennes ont beaucoup travaillé, […] les problèmes les plus aigus ont été traités, mais nous sommes au milieu du gué, il reste beaucoup de restructurations à mener », note M. Nicolas Véron ([50]).

Le lien entre risque bancaire et dette souveraine est accentué par l’implication des banques européennes dans le financement des États de la zone euro, notamment via les hedge funds. Le risque à la fois d’une crise bancaire et de forte spéculation se trouve donc renforcé. À nouveau l’Italie est une illustration de ce risque majeur avec un bond à 3,3 % de rendement des obligations d’État à 10 ans (encore à 1,7 % en avril 2018), et une hausse de l’écart de taux – le spread - avec les obligations d’État allemandes à 10 ans (soit 340 points de base en octobre 2018, son plus haut niveau depuis plus de cinq ans). Les banques françaises, espagnoles et allemandes sont particulièrement exposées à ce risque à l’image de la BNP Paribas qui possède la sixième banque italienne, BNL, rachetée en 2006, ou encore du Crédit agricole pour qui l’Italie est le deuxième marché domestique.

En l’absence de finalisation du FRU, le risque de boucle de rétroaction reste donc bien réel. Il est également entretenu par l’absence de banques paneuropéennes, dont les risques seraient plus diversifiés. La probabilité d’un gel du marché interbancaire et d’un gel du crédit en serait considérablement réduite au sein de la zone euro. L’absence de système européen de garantie des dépôts joue aussi un rôle dommageable, dans le contexte d’un marché bancaire fragmenté, qui s’est renationalisé depuis la crise financière.

Si l’achèvement de l’Union bancaire est capital, c’est aussi face aux vestiges de la crise financière qui a ébranlé la zone euro.

En effet, dans certains pans du système bancaire, l’assainissement des bilans reste très lent. Or, des niveaux élevés de créances douteuses et de prêts non performants pèsent sur la profitabilité des banques et sur leur capacité à remplir leur rôle de financement de l’économie réelle. Le poids des prêts non performants est un problème directement lié au précédent : la banque Monte dei Paschi di Siena disposait ainsi de 28 milliards de prêts non performants, qu’elle a dû céder à des investisseurs privés.

Les prêts non performants

Les contrôleurs bancaires européens considèrent généralement un prêt comme non performant lorsque des indications montrent que l’emprunteur est incapable de rembourser le prêt en raison de difficultés financières ou quand plus de 90 jours se sont écoulés sans qu’il ait versé les tranches prévues. Ce cas de figure peut se présenter, par exemple, si un particulier perd son travail et ne peut rembourser à la banque son prêt hypothécaire dans les délais ou lorsqu’une entreprise rencontre des difficultés financières. Une résolution rapide des prêts non performants est essentielle pour faciliter de nouvelles activités de prêt bancaire dans les pays sortis de la crise et améliorer la transmission de la politique monétaire dans la zone euro.

Source : Banque centrale européenne ([51]).

Le niveau des prêts non performants dans le bilan des banques européennes a considérablement diminué, mais l’on constate toutefois d’importantes disparités entre les pays, ce qui ne facilite pas l’avancée des négociations sur les mécanismes de l’UBE impliquant une mutualisation des ressources. Selon la Banque centrale européenne, ces prêts non performants représentaient en 2016 un encours de 1 000 milliards d’euros et pour « les plus grandes banques de la zone euro, ce montant s’élevait à environ 880 milliards d’euros, soit près de 6,2 % du montant total des prêts (contre en moyenne environ 1,3 % pour les États-Unis et 0,9 % pour le Royaume-Uni en 2016). Si le pourcentage des prêts considérés comme non performants a baissé depuis (5,2 % du montant total des créances au troisième trimestre 2017), l’Europe a beaucoup de retard dans ce domaine ».

Certains secteurs bancaires, principalement en Italie, au Portugal, en Irlande et en Grèce, restent ainsi exposés aux risques induits par les prêts non performants et les créances douteuses :

D’autres pays sont concernés dans une moindre mesure, et ne doivent pas être négligés. Les récents tests de résistance menés par l’Autorité bancaire européenne montrent ainsi que certaines banques systémiques comme la Deutsch Bank, classée 40ème sur 48, restent fragiles.

Enfin, il faut également mentionner le risque constitué par le « shadow banking », c’est-à-dire le système bancaire « parallèle » qui finance l’économie en dehors du système bancaire traditionnel. Le shadow banking opère principalement à travers les fonds d’investissements (hedges funds, fonds monétaires, fonds obligataires, fonds diversifiés), souvent avec une forte participation financière des banques classiques. Ces fonds ne sont pas régulés et ne bénéficient pas des mécanismes de refinancement des banques centrales. Du fait de son opacité, et d’une absence de régulation et de données précises, le shadow banking constitue un risque pour le système bancaire européen. Actuellement, il est donc extrêmement difficile de savoir si ces fonds pourraient être à l’origine d’une prochaine crise, ou de connaître les conséquences d’une crise sur eux.

E. Une intention de convergence pour une rÉalitÉ de divergences

Parmi les principaux objectifs du projet initial de création d’une monnaie unique, figurait la convergence des économies européennes, comme l’illustre le traité de Maastricht. La convergence désigne le processus de rattrapage par lequel les pays les moins prospères atteignent le niveau des économies les plus avancées.

Or, tant au plan économique qu’au plan financier, cet objectif de convergence s’est traduit dans les faits par une réalité de divergences, que la crise de 2008 a contribué à accentuer.

Ce phénomène a plusieurs explications, qui tiennent en grande partie aux choix de politique économique des États membres d’une part, et, plus problématique encore, aux mécanismes conçus dans le cadre de l’Union économique et monétaire d’autre part.

Cette réalité de divergences est d’autant plus problématique qu’elle concerne tout particulièrement la zone euro. À l’échelle de l’Union européenne, il est possible de constater une dynamique de convergence entre les nouveaux entrants d’Europe de l’Est et les pays d’Europe de l’Ouest. Les fonds structurels européens ont joué un rôle dans cette convergence. En effet, chaque année les fonds transférer à la Pologne ou la Hongrie représentent entre 2 % et 3 % du PIB de ces pays ([52]). Cependant, il est possible de constater que ces fonds ne peuvent être utilisés qu’à la marge en faveur des pays de la zone euro les moins prospères, tels que l’Italie. Alors que celle-ci a été fortement impactée par la crise et peine à redresser son économie, elle reste contributrice nette au budget de l’Union européenne. Tant économiquement que politiquement, cela crée une situation peu satisfaisante pour les citoyens et les contribuables de la zone euro, tout particulièrement depuis la crise.

1. La création de la zone euro n’a pas permis d’assurer une véritable convergence des économies

En matière de convergence, on peut distinguer la période ouverte par le traité de Maastricht d’une part, et la dynamique initiée par la crise financière et économique de 2008 d’autre part.

a. Malgré une dynamique de croissance globalement positive jusqu’en 2008, la convergence obtenue en zone euro est restée très limitée

Le traité de Maastricht instaure des critères dits de convergence, qui doivent être remplis par les États préalablement à leur intégration dans la zone euro. Il s’agit de fixer des critères de convergence nominale, selon une logique confortée par le PSC, afin de favoriser la réalisation d’une convergence réelle. Comme le précise l’économiste M. Benoit Dicharry de l’Université de Strasbourg, « les autorités européennes ont misé sur le fait que si tous les pays membres de l’Union européenne menaient ces politiques macroéconomiques « saines », les performances de croissance seraient convergentes, ce qui mènerait vers l’homogénéisation des niveaux de PIB/hab. » Or, aucun mécanisme d’ajustement aux divergences n’était prévu. Plus encore, plusieurs États ont été intégrés dans la zone euro alors qu’ils ne respectaient pas complètement les critères de convergence. C’est le cas par exemple de l’Italie et la Grèce, dont le niveau d’endettement public dépassait alors 60 % du PIB.

Dans les faits, le pari d’une convergence spontanée s’est avéré être un échec, l’hétérogénéité des économies s’étant accrue après l’introduction de la monnaie unique, malgré quelques phénomènes de rattrapage. Surtout, la dynamique de croissance favorable observée entre 2000 et 2008 s’est accompagnée de plusieurs dérèglements, qui ont favorisé l’apparition de déséquilibres entre les économies.

Comme précédemment indiqué, la création de la zone euro a été suivie d’une période de croissance, qui s’est traduite dans plusieurs pays par une hausse du PIB par habitant et une hausse de l’accès à l’emploi de la population en âge de travailler. Pour autant, cette dynamique ne peut pas vraiment être qualifiée de rattrapage, dans la mesure où les économies les plus prospères ont connu une évolution du même ordre.

Surtout, l’introduction de l’euro et la convergence qui en a en partie résulté a favorisé l’apparition de nouveaux déséquilibres. Il est possible de le constater sur le plan financier. L’intégration financière d’une part, et l’homogénéité des taux d’emprunt sur les marchés financiers pour les États – en 2007, les taux d’emprunt de long terme grec et allemand étaient similaires – ont contribué à l’apparition de déséquilibres structurels. L’afflux de capitaux provenant de l’épargne constituée dans certains États, comme l’Allemagne, a pu être utilisé dans d’autres États comme l’Espagne avec le développement d’une spécialisation dans l’immobilier, jusqu’à l’apparition d’une « bulle » immobilière. Une bulle immobilière s’est également formée en Irlande, et cette expansion de l’immobilier s’est faite au détriment de secteurs plus productifs et plus porteurs pour la croissance. Sur la crise des dettes souveraines, l’apparente harmonie des économies de la zone euro a joué un rôle majeur comme l’a souligné le député Jean Arthuis dans son rapport de 2012, « la principale explication de la crise des dettes souveraines a donc été l’indistinction des risques souverains. Autrement dit, la zone euro a été perçue, dans son ensemble, comme représentant un risque homogène. Dans un contexte financier favorable, le discernement des marchés n’a pas joué son rôle. À titre d’illustration, les spreads grecs ont diminué, d’un niveau de 1 100 points de base début 1998 à environ 10 points de base un an avant leur entrée dans la zone euro, et entre 2002 et 2007, ils sont restés compris entre 10 et 30 points de base. » ([53])

Les divergences structurelles entre les économies, qui ont pu également être stimulées par la création du marché unique, par des phénomènes de spécialisations, se sont accompagnées de divergences sur les taux d’inflation. Là où l’inflation est restée plutôt modérée en Allemagne, elle était en moyenne plus forte dans le reste de la zone euro et notamment en Espagne, en Grèce ou en Irlande.

ÉVOLUTIONS DE L’inflation en zone euro ([54])

b. La double récession connue par la zone euro a accentué les divergences économiques et financières

Depuis la crise économique et financière de 2008, on observe un important décrochage des économies du sud, plus durement touchées par la double récession qu’a connue la zone euro. Le PIB/habitant de la Grèce correspondait à 85 % de celui de la zone euro en 2008, pour 63 % en 2017. À l’inverse, le PIB/habitant allemand représentait en 2017 116 % du PIB de la zone euro, pour 107 % en 2008. Aujourd’hui, le décrochage de l’Italie symbolise cette faille de l’Union économique et monétaire, et les inquiétudes qu’il suscite ont été communiquées à vos rapporteurs à de nombreuses reprises en audition. Le PIB/habitant de l’Italie connaît même une diminution dans l’absolu : toute la population, y compris dans les régions du nord réputées plus prospères, s’est appauvrie.

Aujourd’hui, les États de la zone euro apparaissent de plus en plus comme des entités autonomes et hétérogènes, au regard de plusieurs indicateurs : l’investissement productif, la productivité par tête, les spécialisations productives et le niveau de vie.

Une hétérogénéité accrue en zone euro

Source : Natixis

Un autre indicateur souvent invoqué est le taux de chômage, qui a connu dans l’ensemble de la zone une forte hausse après la crise de 2008, jusqu’à atteindre un pic de 12 % en 2013. Pour autant, on constate de très importantes disparités entre les États :

Le taux de chômage en zone euro

En 2018, l’écart de taux de chômage entre l’Allemagne (3,4 %) et la Grèce (19,1 %) atteint ainsi près de 16 points, pour une moyenne de 8,1 % dans l’ensemble de la zone. En plus d’être particulièrement visible, le taux de chômage, dans sa composante structurelle, reflète les déséquilibres des économies nationales et l’insuffisance des mécanismes d’ajustements en zone euro.

En effet, les disparités des taux de chômage manifestent à la fois un décalage cyclique entre les économies – le taux de chômage ayant commencé à baisser en Allemagne dès 2009, et seulement en 2015 en France ou en Italie – et des hétérogénéités de fonctionnement des économies. Cette hétérogénéité tient à la fois à des spécialisations productives différentes, et, plus grave encore, à une hétérogénéité de fonctionnement des marchés du travail, notamment concernant la formation des salaires :

$C:\Users\mgayraud\AppData\Local\Microsoft\Windows\Temporary Internet Files\Content.Outlook\WDK7EL0B\Graphique 7.PNG$

Source : Natixis

Les divergences de la zone euro sont aussi celles des balances des paiements, qui recensent l’ensemble des transactions économiques internationales (commerciales, financières et monétaires) que les résidents d’un pays effectuent sur une période donnée avec le reste du monde. Ces disparités sont d’autant plus importantes qu’elles révèlent pour partie des écarts de compétitivité entre les pays.

Solde des balances des paiements en zone euro et dans l’Union européenne

D’autre part, et malgré la réaffirmation des règles du Pacte de stabilité et de croissance, la crise économique et financière s’est traduite par un impact à la fois sensible et variable sur les finances publiques des États de la zone euro.

– L’endettement public a dépassé les 60 %, voire les 100 % du PIB dans plusieurs pays, et cette situation dégradée fragilise toujours la zone euro aujourd’hui :

$C:\Users\mgayraud\AppData\Local\Microsoft\Windows\Temporary Internet Files\Content.Outlook\WDK7EL0B\Dette publique 1er T.PNG$

Source : Eurostat

Au premier trimestre 2018, la dette publique de la Grèce représentait 180,4 % du PIB, l’Italie 132 %, contre 8,7 % en Estonie.

Concernant le déficit public, le constat est le même : les règles budgétaires n’ont permis ni de contenir les dérapages des finances publiques, ni de faire converger les données au sein de la zone euro. En 2009, au lendemain de la crise, seuls trois États respectaient les critères de Maastricht (Allemagne, Luxembourg et Finlande).

Si les déficits publics tendent aujourd’hui à se résorber, on comptait encore en 2017 deux États, le Portugal et l’Espagne, ne respectant pas le seuil maximum de 3 % de déficit public (le déficit public portugais s’établissant à 3 % du PIB).

2. Ces divergences sont entretenues par les politiques économiques nationales, insuffisamment coordonnées

L’explication de ces divergences fait débat, mais peu de doutes subsistent sur le rôle des politiques économiques menées au plan national, insuffisamment coordonnées entre les États. Or pour assurer une convergence des économies, si les contraintes sont loin d’être incontournables, des référentiels communs et des bonnes pratiques partagées sont indispensables. La monnaie seule ne fait pas une stratégie de croissance.

a. Des choix nationaux de politique économique qui ont alimenté les divergences

En pratique, les choix de politique économique des États de la zone euro ont contribué à accentuer les divergences, de façon plus ou moins directe.

Certains outils de politique économique révèlent une forme de « divergence consentie », et peuvent être qualifiés de non coopératifs, d’autres s’inscrivent dans un contexte macroéconomique d’ensemble qui dépend de plusieurs leviers.

Le taux d’impôt sur les sociétés (IS), souvent invoqué comme emblème de la concurrence qui peut exister entre les États de la zone euro en matière de politiques économiques, est un exemple de stratégie économique non coopérative :

Les taux d’impôt sur les sociétés dans la zone euro

Taux IS	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Allemagne	29,51	29,44	29,41	29,37	29,48	29,55	29,58	29,72	29,72	29,79	30
Autriche	25	25	25	25	25	25	25	25	25	25	25
Belgique	33,99	33,99	33,99	33,99	33,99	33,99	33,99	33,99	33,99	33,99	29
Chypre	10	10	10	10	10	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5
Espagne	30	30	30	30	30	30	30	28	25	25	25
Estonie	21	21	21	21	21	21	21	20	20	20	20
Finlande	26	26	26	26	24,5	24,5	20	20	20	20	20
France	33,33	33,33	33,33	33,33	33,33	33,33	33,33	33,33	33,3	33,33	33
Grèce	25	25	24	20	20	26	26	29	29	29	29
Irlande	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5	12,5
Italie	31,4	31,4	31,4	31,4	31,4	31,4	31,4	31,4	31,4	24	24
Lettonie	15	15	15	15	15	15	15	15	15	15	20
Lituanie	15	20	15	15	15	15	15	15	15	15	15
Luxembourg	29,63	28,59	28,59	28,8	28,8	29,22	29,22	29,22	29,22	27,08	26,01
Malte	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35
Pays-Bas	25,5	25,5	25,5	25	25	25	25	25	25	25	25
Portugal	25	25	25	25	25	25	23	21	21	21	21
Slovaquie	19	19	19	19	19	23	22	22	22	21	21
Slovénie	22	21	20	20	18	17	17	17	17	19	19
Moyenne UEM	24,413	24,565	24,195	23,967	23,789	24,420	24,027	23,929	23,77	23,325	23,263

Source : KPMG

Cette situation de concurrence a contribué à une réduction du taux d’IS, qui vaut pour l’ensemble de l’Union européenne : le taux moyen est passé de 32 % à 23 % entre 2010 et 2016. Pour l’Irlande, dont le taux d’impôt sur les sociétés constitue un véritable outil d’attractivité économique, la diminution a été de près de 50 %. À cet égard la croissance irlandaise interroge avec, par exemple, une croissance de 26,3 % en 2015 et un bond de productivité de 65,7 % entre 2013 et 2015. Ces chiffres « reflètent la nature très particulière de la croissance irlandaise, basée sur la localisation d’actifs attirés par le faible taux d’imposition sur les bénéfices des entreprises. » ([55]). Or la concurrence fiscale entre États d’une même zone monétaire peut avoir des effets dommageables, en favorisant un moins-disant qui peut fragiliser les recettes publiques mais également le pays pratiquant de faible taux d’imposition, une partie de sa croissance ne venant pas de l’économie réelle et s’avérant donc peu créatrice d’emplois.

Les disparités du coût du travail dans la zone euro sont aussi fréquemment mises en avant pour expliquer les écarts de compétitivité entre les pays.

L’Allemagne a ainsi mis en place une politique de modération salariale, dès les réformes Hartz (2003-2005), qui a permis de stimuler la compétitivité nationale et de redynamiser le tissu industriel allemand. Cela s’est traduit par des excédents commerciaux considérables – de l’ordre de 8 % du PIB aujourd’hui – une hausse du taux d’épargne allemand et une dynamique salariale très faible.

Source Natixis ([56])

Aujourd’hui, selon M. Thomas Revial, directeur-adjoint de cabinet du ministre de l’économie et des finances, les salaires allemands et français sont similaires dans l’industrie notamment du fait de l’intervention du Crédit impôt compétitivité emploi (CICE), mais les salaires fiançais restent supérieurs dans le secteur des services.

Avant la création de la zone euro, des écarts de compétitivité pouvaient être abordés en jouant sur les taux de change, dont la dévaluation permettait mécaniquement de renforcer la compétitivité nationale par les exportations. L’intégration à la zone euro prive les États membres de ce type de levier, or, les autres mécanismes d’ajustement existants, tels que l’évolution du coût du travail ou la mobilité des travailleurs, sont plus difficiles à actionner, notamment en raison d’oppositions internes contre la modération salariale, et plus lents à relancer la croissance.

Si le coût salarial renvoie au « facteur travail » de la croissance économique, les disparités de niveaux d’investissement sont l’une des données qui permettent de comprendre les écarts de compétitivité liés au « facteur capital », tout particulièrement en ce qui concerne le capital technologique et plus largement l’accroissement de la productivité.

Si le niveau d’investissement a reculé de 2,5 points en zone euro depuis 2008, cette baisse a été beaucoup plus prononcée pour les pays d’Europe du sud : -4.6 points en Italie, -6.2 points au Portugal, -8.7 points en Espagne et -11.2 points en Grèce, pour un taux qui est resté stable en Allemagne.

Évolution des taux de Formation Brute de Capital Fixe (% du PIB).

Source : Benoit Dicharry, économiste à l’Université de Strasbourg

Or, l’une des explications avancées aujourd’hui par de nombreux économistes pour expliquer le décrochage italien tient à la stagnation de la productivité italienne, étroitement liée à la faiblesse de l’investissement des entreprises italiennes. L’Italie se distingue parmi les pays de la zone euro par une absence de réel redémarrage de son économie depuis 2008, tant concernant l’emploi que concernant la productivité ([57]). Plusieurs causes, souvent antérieures à la crise, sont mises en avant : insuffisance des réformes structurelles sur le marché des biens et services et sur le marché du travail, insuffisante pénétration du numérique dans les entreprises italiennes.

INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES ITALIENNES COMPARé À L’investissement des entreprises de la zone euro

Source : Natixis

Évolutions comparées de la productivité par tête italienne et de la zone euro

Source : Natixis

Enfin, un autre indicateur manifeste les divergences qui caractérisent aujourd’hui la zone euro : le salaire minimum. L’existence et le niveau du salaire minimum ne sont pas uniquement des leviers de politique économique, ils renvoient à la politique d’emploi menée et à des exigences sociales. Pour autant, l’absence de salaire minimum commun en zone euro peut créer un risque de dumping social, les États pouvant être tentés de réduire le salaire minimum pour stimuler la compétitivité nationale. À noter que selon M. Thomas Revial, ce problème présent dans la zone euro l’est encore plus au sein de l’Union européenne.

On peut distinguer quatre groupes de pays au sein de la zone euro :

a) Pays non dotés d’un salaire minimum légal et où la négociation collective prévaut en la matière : l’Italie, Chypre, l’Autriche, la Finlande ;

b) Pays dotés d’un salaire minimum relativement faible : Lituanie (400€/mois), Lettonie (430€), Slovaquie (480€), Estonie (500€) et Pologne (502,6€) ;

c) Pays dotés de salaire minimum moyen : Portugal (676,7 €), Espagne (735,9€), Grèce (683,8€), Malte (747,5€) et Slovénie (842,8€) ;

d) Pays dotés d’un salaire minimum fort : Allemagne (1497,8€), Luxembourg (1998,6€), France (1498,5€), Belgique (1562,6€) et Irlande (1641€) ([58]).

Le salaire mininum en zone euro

	Salaire minimum Juillet 2008	Salaire minimum Juillet 2018	Variation annuelle en pourcentage
	(EUR par mois)	(EUR par mois)	(%)

Lituanie	232	400	5,6
Lettonie	227	430	6,6
Slovaquie	268	480	6,0
Estonie(¹)	278	500	6,0
Portugal	497	677	3,1
Grèce	794	684	-1,5
Malte	617	748	1,9
Slovénie	567	843	4,1
Espagne	700	859	2,1
Allemagne (²)	:	1 498
France	1 321	1 498	1,3
Belgique	1 336	1 563	1,6
Pays-Bas	1 357	1 594	1,6
Irlande	1 462	1 614	1,0
Luxembourg	1 610	1 999	2,2
Moyenne UE	805	1 026	3

Source : Eurostat

b. Des divergences favorisées en partie par les règles de l’Union économique et monétaire

En matière de finances publiques, l’application des règles budgétaires du Pacte de stabilité et de croissance a eu des effets pour partie dommageables sur la convergence des dettes et des déficits publics. Si la politique budgétaire menée en zone euro a été contra-cyclique au lendemain de la crise, elle est en effet devenue nettement procyclique entre 2011 et 2013. La consolidation budgétaire, portée par des plans budgétaires de grande envergure dans de nombreux pays (Espagne, Grèce, Portugal…) a été conduite de façon généralisée, y compris dans des pays moins contraints par la crise financière. Cette approche a eu un effet récessif significatif, amplifié par le caractère simultané des plans de consolidation. Cet impact a par exemple été évalué à 9 points de PIB pour la Grèce et à 3,5 points pour la France. Sur l’ensemble de la zone euro, l’impact a été de 4 points, dont 1,7 lié aux effets de contagion (« spillover ») ([59]).

Or, si les pays les moins contraints avaient mené une politique budgétaire moins restrictive, les effets récessifs auraient été plus limités. L’Allemagne a par exemple fait un choix de « sur-consolidation » par rapport aux exigences du PSC, alors qu’une consolidation plus limitée aurait permis au PIB de la zone euro d’être supérieur de 0,4 point à la fin 2013 ([60]).

D’autre part, la zone euro n’étant pas une zone monétaire optimale, la politique monétaire menée par la BCE voit son efficacité limitée par les hétérogénéités évoquées et tout particulièrement les hétérogénéités cycliques. En effet, la politique de la BCE est unique et ses décisions s’appliquent uniformément aux pays de la zone euro. La politique monétaire est calibrée selon la moyenne des freins et leviers à la croissance observée en zone euro.

Jusqu’à la crise financière de 2008, la politique monétaire européenne s’est ainsi avérée trop accommodante pour les pays de la périphérie de la zone euro. Cette inadaptation a fortement contribué à l’apparition de déséquilibres financiers et de bulles, les faibles taux ayant encouragé un emballement du crédit. Plutôt qu’à un phénomène de rattrapage, c’est à une mauvaise allocation du capital qu’on a assisté.

3. Sans réaction de la part des États, les divergences en zone euro risquent de s’auto-entretenir, en plus de mettre en péril la stabilité de l’Union économique et monétaire

a. À plusieurs égards, les divergences des économies de la zone euro ont des conséquences dommageables, qui appellent à une réaction des États

Les divergences actuelles de compétitivité des économies et de niveaux d’investissement compromettent le processus de convergence, dans la mesure où les économies les plus fragiles voient leur potentiel de croissance réduit sur le moyen et long terme, comparativement aux économies plus prospères.

Les prévisions de croissance pour 2019 et 2020 manifestent ce risque d’un effet rebond limité pour les économies du Sud ([61]) :

Prévisions de croissance pour 2019 et 2020 (%)

PAYS	2019	2020
Zone Euro	1.8	1.7
Allemagne	1.7	1.5
France	1.6	1.6
Italie	1.2	1.2
Espagne	2.4	2.1
Portugal	1.9	1.7
Grèce	2.3	NC

Source : Benoit Dicharry

Il existe donc un risque de divergences auto-entretenues, et ce d’autant plus que la fragilité réelle et perçue des États les moins prospères de la zone euro décourage les investisseurs. L’attention de vos rapporteurs a pu être attirée sur ce point ([62]) : la situation actuelle de pays comme l’Italie ou l’Espagne détournent les investisseurs extérieurs, craignant un risque de sortie de la zone euro de ces pays et par là-même de dépréciation des actifs. Cette fragilité de court terme compromet la convergence à long terme, tout particulièrement pour les pays périphériques, et ce alors même que certains États de la zone euro disposent d’une épargne excédentaire. Sans compter la politique très attractive menée par les États-Unis notamment avec la réforme fiscale opérée fin 2017.

Le cercle vicieux de la divergence a, sans réaction politique de la part des États de la zone euro, toutes les chances de se confirmer à l’avenir. L’absence de coordination entre les politiques économiques s’accompagne aujourd’hui d’un refus accru de coopération, qui se manifeste notamment aux Pays-Bas, en Autriche, en Belgique et désormais en Italie. Cette situation de divergence et d’autonomie renforce l’absence de mobilité des capitaux entre les pays et la segmentation des marchés financiers. Dans ce contexte, on peut s’attendre à une nouvelle vague de divergence des taux d’intérêt à long terme, que la BCE ne peut que très difficilement empêcher :

ÉCARTS DE TAUX d’intérêt à dix ans en zone euro

Source : Natixis

De façon générale, les divergences sont une menace tant économique que politique :

– Pour la stabilité économique de la zone euro : un niveau de croissance potentielle plus faible se traduit par un ralentissement du processus de désendettement, ce qui fragilise d’autant la stabilité budgétaire de la zone euro ;

– Pour la stabilité politique de la zone euro : le maintien d’une contrainte budgétaire forte et la dégradation des situations sociales, notamment concernant le marché du travail, favorisent l’euroscepticisme et sont ainsi sources d’instabilité dans les États concernés et pour l’ensemble des pays de la zone euro.

b. Les fragilités de la convergence en zone euro plaident pour des avancées en cercles restreints

Face à cette réalité de divergences, et malgré le processus de rattrapage partiel observé dans les années 2000 pour les pays d’Europe de l’est, les pannes de la convergence en zone euro doivent aussi nous inviter à nous interroger au plan institutionnel.

Vos rapporteurs sont ainsi partisans non seulement d’une limitation du processus de l’élargissement de l’Union économique et monétaire, indispensable pour laisser aux économies les plus fragiles de la zone euro le temps de converger, mais aussi d’avancées en cercles restreints dans les différents domaines de la convergence.

Non seulement la convergence à 2 ou à 6 est plus réaliste que celle à 19, mais elle peut également fonctionner comme un moteur pour l’ensemble de la zone euro.

Deuxième partie : quatre propositions pour renforcer à moyen et à long terme la zone euro

Les recommandations formulées dans ce rapport s’inscrivent dans le cadre des propositions portées par le Président de la République qui, lors de plusieurs discours – à la Sorbonne en 2017, au Parlement européen de Strasbourg, à Meseberg avec la Chancelière allemande et au Bundestag en 2018 – a affirmé sa volonté de réformer en profondeur la zone euro, l’enjeu étant de renforcer sa compétitivité, sa croissance, sa résilience et sa stabilité.

Le Président de la République affirme ainsi son ambition de construire une véritable union économique et monétaire. Pour y parvenir, plusieurs axes stratégiques ont été évoqués :

– une coordination de nos politiques économiques et un budget commun : ce budget aurait pour objectif de promouvoir la compétitivité, la convergence et la stabilisation dans la zone euro notamment à travers des investissements dans l’innovation et le capital humain. Ces investissements se feraient en articulation des projets franco-allemands notamment avec la création d’un centre de recherche franco-allemand sur l’intelligence artificielle. Il aurait pour financement des ressources provenant à la fois des contributions nationales, de l’affectation de recettes fiscales et de ressources européennes. En termes de stabilisation ce budget pourrait être pour partie utilisé pour la création d’un Fonds européen de stabilisation de l’assurance chômage. Les décisions stratégiques concernant le budget de la zone euro seront prises par les pays de la zone euro. Les décisions concernant les dépenses devraient être exécutées par la Commission européenne.

– un besoin de stabilité : en renforçant le mécanisme européen de stabilité en articulation avec le fonds de résolution unique pour mieux répondre aux difficultés que pourraient rencontrer les États membre de la zone euro et en renforçant l’Union bancaire notamment avec l’assurance des dépôts. L’étape suivante devra être l’aboutissement d’une Union des marchés de capitaux

– un besoin de convergence réglementaire, fiscale et sociale : à titre d’exemples, on peut mentionner la réalisation d’un espace économique franco-allemand avec des règles harmonisées sur le droit des sociétés, une véritable convergence fiscale entre la France et l’Allemagne en ce qui concerne l’impôt sur les sociétés ou encore un accord au niveau de l’Union européenne sur une taxation équitable du numérique.

L’enjeu de renforcer la zone euro ce n’est pas, selon Emmanuel Macron, « de mutualiser nos dettes du passé, ce n’est pas de régler les problèmes de finances publiques d’un État ou de l’autre, l’enjeu c’est de réduire le chômage qui frappe encore un jeune sur cinq dans la zone euro. C’est donc une stratégie économique et politique dans la durée dont nous avons besoin, l’enjeu qui est le nôtre au cœur de la zone euro c’est de savoir comment nous arrivons à faire de cette zone une puissance économique concurrente de la Chine et des États-Unis. ».

Pour M. Christophe Naegelen, diverses questions doivent être plus particulièrement examinées.

La convergence comment ? Il est essentiel de constituer un groupe restreint de pays autour de l’axe franco-allemand pour faire progresser la zone euro sur la voie de la convergence ; celle-ci, avec 19 membres, est trop vaste et trop disparate pour que des décisions soient prises efficacement en ce sens. Un noyau de volontaires serait plus adapté et permettrait de mener une action décisive.

La convergence au sein de la zone euro, pour quoi faire ? Nos concitoyens souhaitent principalement que soient réduits les inégalités et le dumping, tant fiscal que social ; la zone euro doit faire progresser leur niveau de vie. Tel doit être l’objectif du groupe de pays volontaires – Il s’ensuit donc la nécessité de tendre à la convergence fiscale. L’harmonisation des règles, notamment en matière de droit des affaires, afin de conduire à l’élaboration d’un code, sera également un outil essentiel sur la voie de la convergence.

La convergence à quel coût ? La recherche de la convergence de la zone euro ne doit pas être à l’origine de coûts supplémentaires, qui seraient supportés par le contribuable français ; votre rapporteur y tient tout particulièrement. C’est pourquoi il n’est favorable à un budget de la zone euro que si le montant de celui-ci est imputé sur le montant de celui de l’Union européenne. Pour la même raison, il est très réservé quant à l’adoption d’un organisme institutionnel supplémentaire.

Vos rapporteurs sont très attachés à ce que les Parlements nationaux soient le plus étroitement possible associés à cette progression sur la voie de la convergence. M. Christophe Naegelen n’est favorable ni à un éventuel gouvernement, ni à un Parlement de la zone euro.

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I. ACCÉLÉRER LA CONVERGENCE d’UN GROUPE DE PAYS VOLONTARISTES DE LA ZONE EURO AUTOUR DE L’INITIATIVE FRANCO-ALLEMANDE

A. le couple franco-allemand, moteur de la convergence en zone euro.

1. L’impulsion franco-allemande

Il est très difficile d’agir à 27, mais il est presque aussi malaisé de le faire à 19, tant est encore grande l’hétérogénéité des pays concernés. Or, vos rapporteurs estiment que la convergence doit progresser sans plus attendre.

Dans le contexte politique européen actuel, au regard des blocages institutionnels qui se multiplient, et face à la nécessité d’une plus grande convergence en zone euro, une convergence à 19 États est illusoire sur des projets aussi ambitieux que l’harmonisation du droit des faillites par exemple, et ce même avec le renforcement de nos institutions sur le court et moyen terme. Vos rapporteurs estiment, dès lors, que l’axe franco-allemand peut être le levier idéal pour créer de facto ces nouvelles normes de convergence.

Dans son discours pour une Europe souveraine, unie et démocratique à la Sorbonne le 26 septembre 2017, le Président de la République a délivré une vision claire des moyens pour assurer le renouveau du projet européen : « construire une Europe de l’action « en articulant constamment l’ambition motrice de quelques-uns et le respect du rythme de chacun ». Il a insisté sur la nécessité d’une plus grande convergence des économies de la zone euro, notamment sur « la construction d’un véritable projet de convergence fiscale et sociale », pour réduire les divergences et développer les biens communs. Pour ce faire, il a rappelé la force motrice du couple franco-allemand, capable de donner une impulsion décisive et concrète à ce projet grâce à une ambition commune pour l’Europe, et a appelé, en ce sens, à la mise sur pied d’un nouveau traité de coopération franco-allemand pour le 55ème anniversaire du Traité de l’Élysée.

Le Bundestag allemand et l’Assemblée nationale ont, le 22 janvier 2018, à l’occasion du 55ème anniversaire de la signature du Traité de l’Élysée, invité leurs gouvernements respectifs à travailler à l’élaboration d’un nouveau Traité en adoptant une résolution commune historique.

Au-delà de l’appel à la relance de la coopération transfrontalière, ou encore à la réalisation d’un espace économique franco-allemand, la résolution du 22 janvier 2018 consacre le rôle majeur des parlements nationaux des deux pays dans le succès d’une coopération franco-allemande rénovée. Ainsi, en parallèle du vote de la résolution parlementaire, le Bundestag allemand et l’Assemblée nationale ont conclu une convention pour une coopération parlementaire renforcée entre les deux assemblées et structurée par un « Accord parlementaire franco-allemand » (cf annexes n°3 et 4).

L’objet de cette initiative interparlementaire franco-allemande s’est rapidement traduit par la création d’un groupe de travail de députés franco-allemands composé de neuf députés de chacun des deux parlements.

Associé aux négociations intergouvernementales sur la mise à jour du Traité de l’Élysée, ce groupe de travail a eu pour principale mission la préparation de cet « Accord parlementaire » destiné à institutionnaliser la coopération entre les deux pays pour lui donner un nouvel élan à travers des relations parlementaires plus structurées et porteuses de projets concrets.

Parmi ces projets figure la mise en place d’une Assemblée parlementaire franco-allemande composée de cinquante députés de chacun des deux parlements et chargée de trois missions principales :

– Proposer des transpositions identiques et synchrones des directives européennes en droit interne et une action de rapprochement des deux droits, notamment en matière d’environnement réglementaire des entreprises ;

– Suivre la mise en œuvre, par les deux exécutifs, du nouveau Traité de l’Élysée, notamment en matière de coopération transfrontalière ;

– Développer les réunions conjointes des commissions thématiques pour dégager des axes et positionnements communs, et plus largement proposer des résolutions communes sur les sujets d’intérêt commun. (cf. le texte de l’accord en annexe).

Cette proposition unique dans l’histoire des relations franco-allemandes et tout à fait innovante, a été présentée aux présidents des groupes politiques des deux assemblées, en présence des deux Bureaux et des deux Présidents, M. Wolfgang Schäuble et M. Richard Ferrand, le 14 novembre 2018 et a reçu un large soutien.

Cette nouvelle assemblée aura d’autant plus de légitimité qu’elle sera présidée, à tour de rôle, par les Présidents de l’Assemblée nationale et du Bundestag allemand.

Il appartient désormais à l’ensemble des parlementaires des deux assemblées de voter en faveur de ce projet le 22 janvier 2019, à l’occasion du 56ème anniversaire du Traité de l’Élysée et de la présentation du nouveau Traité de coopération entre les deux pays, pour lancer définitivement l’Assemblée parlementaire franco-allemande.

Vos deux rapporteurs soutiennent pleinement cette ambition d’accroître la convergence des économies des pays de la zone euro au service d’une Union économique et monétaire plus forte et plus compétitive, et saluent le projet d’une Assemblée parlementaire franco-allemande chargée de travailler concrètement à davantage de convergence entre les deux droits français et allemand. Il s’agit d’une initiative inédite qui démontre que l’Europe doit aussi se reconstruire par l’action pragmatique et concertée des représentants des citoyens européens. Si elle aboutit, elle sera historique et consacrera le rôle majeur de la diplomatie interparlementaire franco-allemande dans le renouveau du projet européen.

Convaincus que la monnaie doit s’assoir sur une identité économique forte et pérenne et que la convergence doit être l’un des axes majeurs d’une stratégie de croissance pour la zone euro, vos rapporteurs appellent à l’accélération de la convergence des économies de la zone euro.

En ce sens, vos rapporteurs rappellent que, depuis les débuts de la construction européenne, le couple franco-allemand a fait la preuve de sa faculté à converger rapidement sur une ambition commune et à entraîner ses partenaires vers la réalisation concrète de cette même ambition. Par conséquent, ces deux partenaires historiques qui représentent plus de 50 % ([63]) du PIB de la zone euro doivent être à l’initiative d’une dynamique de convergence de grande ampleur pour accroître la compétitivité et le potentiel de croissance de la zone.

Ils appellent ainsi à la poursuite et à la réalisation concrète des travaux entamés sur la convergence, notamment dans le cadre de la déclaration de Meseberg, afin que le couple franco-allemand soit rapidement doté d’une vision, d’un plan d’action et de moyens innovants pour construire un nouveau projet européen avec ses partenaires.

M. Jean-Yves Le Drian a souligné, au cours de son audition du 17 juillet 2018, que, nous disposons aujourd’hui « d’un accord franco-allemand clair et ambitieux. Il s’agit désormais de rassembler les autres États membres sur cette logique, mais on voit bien que, pour avancer, le moteur franco-allemand est essentiel. Il s’incarnera encore d’avantage prochainement, puisqu’un nouveau traité de l’Élysée est en cours d’élaboration, qui devrait être validé au mois de janvier prochain et qui sera une source d’inspiration pour le futur projet européen ».

2. un groupe de pays volontaristes

Convaincus que c’est en s’appuyant sur l’ambition motrice de quelques-uns que l’Europe progressera au bénéfice de tous : vos rapporteurs proposent la mise en œuvre d’un modèle d’initiative de convergences autour de l’axe franco-allemand.

Ce dernier ne doit pas être exclusif, il a vocation à s’élargir en attirant quelques pays volontaires.

En effet, les solutions institutionnelles actuelles ne sont pas suffisamment efficaces pour relever le défi que constitue la convergence des modèles économiques, sociaux et réglementaires au sein de la zone euro. À ce titre, on peut souligner les nombreux blocages découlant des règles de vote à l’unanimité ou à la majorité qualifiée ainsi que le cadre contraignant et restrictif de mise en place des coopérations renforcées au sein de l’UE. En outre, en présence d’économies différentes, voir divergentes, les réponses apportées ne sauraient être identiques. À titre d’illustration, la situation d’excédent budgétaire et commercial que connaît l’Allemagne nécessite des ajustements rigoureusement opposés à ceux qui sont exigés de la plupart de ses partenaires européens qui présentent, pour la plupart, des déficits parfois excessifs. Si cette convergence est aujourd’hui souhaitée par la majorité des États de la zone, ceux-ci peinent à faire les premiers pas, car il leur est difficile de se mettre d’accord sur un socle commun – ce qui risque de les conduire à l’immobilisme sur ce dossier.

Par conséquent, vos rapporteurs proposent un modèle de convergence « en parallèle » qui consiste en une convergence librement consentie : tous les pays volontaires peuvent s’accorder librement, en s’appuyant sur les relations intergouvernementales et interparlementaires, sur une cible de convergence. Il s’agit de s’appuyer sur une volonté nationale de chaque instant et non d’en rester à une obligation venue d’un accord européen contraignant, puisque toute nouvelle proposition institutionnelle engendre immédiatement des contre-réactions visant à rechercher tous les mécanismes possibles pour éviter de se voir imposer une décision par les autres.

Dans l’esprit des Pères fondateurs et dans l’optique d’obtenir des progrès plus rapides, vos rapporteurs appellent ainsi à des avancées sur la convergence par cercles restreints. À titre d’exemple, le projet innovant d’une Assemblée parlementaire franco-allemande pourrait permettre de travailler sur un rapprochement des deux droits allemand et français et servir de base à des réflexions élargies à d’autres pays de la zone euro. L’enjeu de cette nouvelle approche sera de réussir à définir de facto une nouvelle cible de convergence européenne, en entraînant d’autres pays clefs dans cette dynamique.

Vos rapporteurs ne considèrent pas que l’écueil d’un tel modèle puisse être l’émergence d’une zone euro à plusieurs vitesses contre-productive pour le progrès global de la zone et de l’Union européenne.

Au contraire, fondée sur un effet d’entraînement des pays les plus moteurs dans la zone, cette approche créera une dynamique positive qu’aucune solution institutionnelle n’est en mesure d’apporter aujourd’hui à court terme et qui profitera à toute l’UE à condition qu’elle s’inscrive dans le plein respect des règles du marché intérieur ([64]).

Il ne s’agit pas d’octroyer des droits particuliers ou de créer des cercles fermés, mais bien de créer une dynamique de convergence nouvelle qui fédère autour d’une même cible.

Au niveau de l’UE, la Commission, elle-même, a fait un pas en ce sens en proposant dans son Livre blanc du 1er mars 2017 ([65]) de permettre aux États qui le souhaitent d’avancer ensemble sur des projets précis tout en préservant l’Union à 27. Elle propose à ce titre un scénario n° 3 sur ce que pourrait être l’état de l’Union à l’horizon 2025 et qui s’articulerait autour du message suivant : « ceux qui veulent plus font plus », soulignant que dans ce cadre « l’Union européenne permet aux États membres qui le souhaitent d’avancer ensemble dans des domaines spécifiques » : elle cite la défense, la sécurité intérieure, la fiscalité ou les affaires sociales, et prend même comme exemple un code de droit des affaires. « En conséquence, de nombreux groupes d’États membres s’accordent sur les modalités juridiques et budgétaires particulières en vue d’approfondir leur coopération dans certains domaines choisis. Comme ce fut le cas pour l’espace Schengen ou pour l’euro, cette démarche peut s’appuyer sur le cadre existant de l’EU-27 et nécessite une clarification des droits et des responsabilités. Le statut des autres États –membres est préservé, et ces derniers conservent la possibilité de se joindre aux États-membres de tête au fil du temps. ». La Commission précise toutefois que cette coopération approfondie « pour ceux qui veulent aller plus loin » ne doit pas entraver l’unité des 27 et souligne le risque pour les citoyens de voir leurs droits issus du droit de l’UE varier selon qu’ils résident ou non dans un pays qui a choisi d’en faire plus.

Ces difficultés et contraintes au regard des règles du marché intérieur ne constituent pas pour vos rapporteurs un obstacle dirimant. D’autant plus que la différenciation a toujours constitué une voie de la construction européenne, et ce dès les débuts avec la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA) en 1951, puis l’espace Schengen en 1985, l’Union économique et monétaire avec le Traité de Maastricht en 1992, ou encore la coopération structurée permanente (CSP) en 2006 avec le Traité de Lisbonne. Voir la zone euro de manière agrégée et promouvoir son intérêt dans son ensemble n’est donc pas incompatible avec une approche différenciée que peut imposer la convergence.

Ainsi, face aux blocages institutionnels, liés pour partie à un élargissement trop rapide, et à la nécessité d’accélérer l’approfondissement de la zone euro, vos rapporteurs considèrent ce modèle de convergence « en parallèle » comme la solution concrète et pragmatique aux défis posés actuellement à la zone euro.

Dans une audition parlementaire, M. Pierre Sellal, ancien Représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne, qui se montre très réservé sur des aménagements institutionnels, a souligné que l’on peut agir en dehors de ce cadre ; continuer à jouer un rôle d’avant-garde avec l’Allemagne sur de nombreux sujets avant d’entraîner les autres États : par exemple, relancer l’harmonisation de l’assiette de l’impôt sur les sociétés avec l’Allemagne et en faire la matrice d’un accord collectif.

B. Accélérer la convergence pour ASSEOIR L’EURO SUR UNE IDENTITÉ ÉCONOMIQUE FORTE

Si le projet de la monnaie unique devait être le moyen de créer une identité économique forte et propre à la zone euro en favorisant la convergence des économies des pays membres, aujourd’hui la situation est toute autre avec une dynamique de divergences qui pourrait bien prospérer et s’accentuer dans les années à venir (cf. supra Première partie).

Les différences sociales, salariales ou encore fiscales actuelles instaurent davantage un climat de compétition que de coopération au cœur de la zone euro, lequel pénalise fortement sa compétitivité et son potentiel de croissance. Face à la nécessité de remédier aux profonds déséquilibres provoqués par cette réalité de divergences et de renforcer l’identité économique de la zone euro pour assurer sa prospérité, vos rapporteurs considèrent que des avancées sur la convergence fiscale et sociale doivent constituer des axes importants de la stratégie de croissance de la zone euro.

1. une convergence fiscale pour une meilleure compétitivité de la zone euro

Une plus grande convergence fiscale limiterait les risques de concurrence entre les économies de la zone euro, l’évasion fiscale et légitimerait en partie les réponses budgétaires en cas de crise économique. L’aide d’urgence aux pays en crise avait parfois été jugée illégitime du fait des faibles niveaux d’imposition des entreprises ou personnes physiques dans certains pays à l’image de l’Irlande ou de la Grèce. Cette situation reste préoccupante notamment en Irlande comme souligné précédemment concernant le taux d’impôt sur les sociétés.

La question de la convergence fiscale se pose tout particulièrement pour la fiscalité liée aux entreprises pour laquelle la concurrence combinée sur les taux et sur les assiettes engendre de nombreuses distorsions et inefficacités : coûts élevés de mise en conformité pour les entreprises opérant dans plusieurs pays, possibilités multiples d’optimisation fiscale, biais dans les décisions de financement.

En revanche dans le cadre du marché unique, les États membres ont accepté des règles harmonisées en matière de fiscalité indirecte concernant la consommation. De fait, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) fait partie de l’acquis communautaire et deux directives (1977 et 2006) encadrent de manière précise les régimes de TVA dans les pays membres de l’Union européenne, avec un taux normal minimum de 15 % et une liste restreinte de taux réduits. Les droits d’accise ([66]) (exemple de la Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) sont également sujets à des taux minimum, selon les articles 191-192 du TFUE. Le traité autorise le Conseil européen et le Parlement européen à prendre des décisions, y compris en matière fiscale, pour protéger la santé et l’environnement et promouvoir une « utilisation rationnelle des ressources naturelles ». Actuellement ([67]) :

Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 proposé la Commission et en cours de négociation prévoit la mise en œuvre de nouvelles ressources propres notamment avec une taxe sur les produits financiers. Représentant environ 12 % des recettes budgétaires totales de l’Union européenne, elles seraient un facteur d’harmonisation ([68]).

Cette évolution des ressources de l’Union européenne favoriserait une plus grande harmonisation. Cependant les pays volontaires de la zone euro pourraient, autour du moteur franco-allemand, aller plus loin. Il pourrait même s’agir d’identifier des ressources propres pour financer une partie du budget de la zone euro. La convergence fiscale au sein de la zone euro, voire plus largement au sein de l’Union européenne, pourrait s’appuyer sur plusieurs projets au-delà de la convergence nominale des taux.

L’harmonisation de l’assiette de l’impôt sur les sociétés

Parmi ces nouvelles ressources propres, un taux d’appel de 3 % sur une nouvelle Assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) est une piste intéressante même si certains des interlocuteurs des rapporteurs, tel que M. Nicolas Véron, ont fait part de leurs doutes, en raison de la complexité d’un tel projet.

En octobre 2016, la Commission a relancé l’ACCIS, le projet avait fait l’objet d’une première proposition de directive en 2011 finalement abandonnée, la proposition s’étant révélée trop ambitieuse pour parvenir à un accord unanime des États membres. En outre, contrairement au projet initial, l’ACCIS serait obligatoire pour les grandes sociétés multinationales. Certains pays pourtant n’y sont pas favorables comme l’Irlande qui y voit - à juste titre – une étape avant l’harmonisation des taux.

À Meseberg, la France et l’Allemagne sont convenues d’agir conjointement afin de « soutenir et d’accélérer le projet européen d’harmonisation de l’assiette de l’impôt sur les sociétés en Europe ».

L’ACCIS

L’Assiette Commune Consolidée pour l’Impôt sur les Sociétés (ACCIS) est un ensemble unique de règles permettant de déterminer le résultat imposable d’une société au sein de l’Union européenne.

Avec l’ACCIS, les sociétés exerçant des activités transfrontalières devraient se conformer à un système européen unique pour déterminer leur revenu imposable, plutôt qu’aux différents régimes nationaux dans lesquels l’activité est exercée.

Les groupes soumis au régime ACCIS auraient la possibilité de ne remplir qu’une seule déclaration fiscale consolidée pour l’ensemble de leurs activités au sein de l’Union européenne.

Les résultats imposables consolidés du groupe seraient répartis entre chacune des sociétés qui le constituent par application d’une formule simple. Cela permettrait à chaque État membre de soumettre les bénéfices des sociétés résidentes de cet État à son propre taux.

L’ACCIS allégerait ainsi les formalités administratives et réduira les coûts de mise en conformité pour les entreprises au sein de ce marché. Cela offrirait non seulement un système européen unifié, simplifiant pour les sociétés le calcul de leur revenu imposable, mais aussi un "guichet unique" pour déclarer tout revenu perçu d’activités dans l’UE.

De plus, l’ACCIS prenant intégralement en compte les activités transfrontalières des entreprises au sein du marché unique, elle permettrait aux entreprises de compenser les profits dans un État membre contre les pertes dans un autre. L’ACCIS offrirait aux entreprises une sécurité juridique et permettra de lutter contre les entraves fiscales aux activités économiques transfrontalières en offrant un système unique, stable et transparent d’impôt sur les sociétés dans l’Union européenne.

D’après la Commission, l’ACCIS pourrait augmenter l’investissement dans l’UE de 3,4 % et la croissance jusqu’à 1,2 %. En effet, elle offrira aux entreprises des règles solides et prévisibles, des conditions justes et équitables, et une réduction des coûts et de l’administration. Les dépenses de R&D seront soutenues grâce à une déduction majorée.

Enfin, elle contribuerait à soutenir une union des marchés des capitaux forte et la stabilité financière de l’UE.

Source :www.ec.europa.eu ([69])

Vos rapporteurs soutiennent cette initiative.

Si nécessaire, une solution a minima pourra être retenue, avec l’Assiette commune pour l’impôt sur les sociétés (ACIS) c’est-à-dire une assiette commune obligatoire. Plusieurs cas de figure pourraient être envisagés : soit un accord sur l’ACIS à l’unanimité (accord des 27 États membres), soit un accord sur l’ACIS par la voie de la coopération renforcée (9 États membres au minimum). Le groupe de pays qui serait dans la coopération renforcée pourrait correspondre à des pays situés en zone euro. Un noyau plus restreint peut également être envisagé. Attention cependant, avec ce seul projet ACIS la pression à la baisse sur les taux pourrait s’accentuer et elle n’éliminerait pas le problème de la réallocation des bénéfices : les entreprises pourraient toujours transférer leurs bénéfices vers des pays différents de ceux où l’activité a vraiment lieu par exemple en manipulant leurs prix de transfert. C’est pourquoi la Commission a proposé de consolider les bénéfices imposables des multinationales au sein de l’Union européenne et de répartir l’assiette consolidée entre les différents États membres c’est-à-dire le projet ACCIS.

En mars 2018, le Parlement européen a largement approuvé ces deux textes (ACIS et ACCIS), le premier portant sur la création d’une assiette commune pour l’impôt sur les sociétés et le second concernant la consolidation de cette taxe. Ces deux votes n’ont toutefois pas de caractère contraignant et aucun accord n’a actuellement été trouvé sur l’ACCIS au sein du Conseil.

Les propositions du type « corridors » de taux

La mise en place d’un corridor de taux d’impôt sur les sociétés analogues à ce qui existe en matière de TVA, mériterait d’être étudiée à l’échelle de la zone euro. Elle permettrait d’atténuer la concurrence qui s’exerce actuellement sur les taux et surtout de réduire l’amplitude des écarts entre les pays. Il s’agirait d’un moyen de juguler la compétition sur les taux dont risquent de se saisir les États membres une fois l’assiette commune mise en place ([70]).

Une vigilance particulière s’imposera à la France. Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur l’impôt sur les sociétés de 2016 souligne que le mouvement de convergence des règles d’assiette accroît la concurrence fiscale sur les taux entre les pays et fragilise encore davantage la position de la France, qui se singularise de ses partenaires par son taux élevé. Il estime que la France ne peut s’engager dans une course au moins-disant, non soutenable sur le plan budgétaire et aux bénéfices économiques pour le moins incertains. Des études économétriques montrent en effet que si des taux élevés ont un impact négatif sur la capacité d’un pays à attirer des investissements étrangers, des taux plus faibles que la moyenne ne se traduisent pas nécessairement par des flux d’investissements directs étrangers (IDE) plus importants.

Tous les avis ne concordent pas : lors de son audition, M. Emmanuel Massé, chef du service des politiques macroéconomiques et des affaires européennes au Trésor, a estimé que le corridor devait être appliqué à 27, sinon on risque de pénaliser ceux qui l’appliquent et de faire un cadeau à ceux qui ne le font pas. Quoiqu’il en soit, il faudrait prévoir un taux minimum d’imposition sur les sociétés à 10 %.

La stratégie française vise à limiter les effets d’une position trop défavorable en se situant dans la moyenne de ses principaux partenaires économiques de l’Union européenne avec la baisse, actée par la loi de finances pour 2018, à 25 % de son taux d’impôt sur les sociétés d’ici à 2022.

L’imposition liée à la lutte contre le changement climatique

Comme le souligne notre collègue Maurice Leroy ([71]), la commission propose, dans son projet de cadre financier pluriannuel, de faire figurer parmi les ressources nouvelles une part de 20 % des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas du système européen d’échanges de quotas d’émission (SEQE-UE) - pièce maîtresse de la politique de l’Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique et outil essentiel pour réduire de manière économiquement avantageuse les émissions de gaz à effet de serre. L’Union européenne est le premier grand marché mondial du carbone, et le plus vaste. Le SEQE-UE repose sur un principe de plafonnement et d’échange des droits d’émission.

Il fonctionne dans 31 pays (les 28 États membres de l’UE plus l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège), limite les émissions de plus de 11 000 installations grandes consommatrices d’énergie (centrales électriques et industries) et des compagnies aériennes reliant les pays participants et couvre environ 45 % des émissions de gaz à effet de serre de l’UE.

Le SEQE-UE est entré dans sa troisième phase (2013-2020), dans laquelle un plafond unique pour toute l’UE remplace l’ancien système de plafonds nationaux. Dans ce cas, l’harmonisation est bien avancée.

Vos rapporteurs soutiennent cette proposition.

Une contribution nationale calculée sur la base de la quantité de déchets

La Commission européenne prévoit une contribution nationale calculée sur la base de la quantité de déchets d’emballages en plastique non recyclés dans chaque État membre (soit 0,80 € par kilo).

La France soutient l’introduction de nouvelles ressources propres dans le système de financement du budget de l’Union, et en particulier celle fondée sur les recettes d’enchères du système communautaire d’échange de quotas d’émission (ETS). Elle est en effet tout particulièrement favorable à l’intégration de nouvelles ressources dans les domaines environnemental et numérique, dont les liens avec les objectifs et les politiques de l’Union sont clairement établis. Le rapport Monti de 2012 soulignait en effet la difficulté de renforcer le lien entre les ressources propres de l’Union et les politiques qu’elle mène ([72]).

M. Sylvain Waserman soutient cette proposition.

M. Christophe Naegelen n’y est pas favorable, car il ne souhaite pas de taxe supplémentaire.

La réflexion sur la taxation des activités numériques

Vos rapporteurs sont favorables à ce que ces ressources propres soient complétées par la taxe intérimaire sur les activités numériques. Il est indispensable de combler l’écart très important existant aujourd’hui entre la faible taxation des activités numériques et la valeur ajoutée très élevée qu’elles génèrent. Cette taxe contribuerait à la convergence et restaurerait une certaine équité dans la fiscalité des entreprises au niveau européen. Les entreprises et start-up européennes de ce secteur investissant activement dans la recherche devront en parallèle être soutenues.

La déclaration de Meseberg se propose de parvenir d’ici à la fin de l’année à un accord de l’Union européenne sur une taxation équitable du numérique. Toutefois, l’accord de nos partenaires n’est pas encore acquis : l’Allemagne, qui a donné son accord de principe, demande à en examiner les modalités, la Suède et le Danemark redoutent que cette initiative n’envenime les tensions transatlantiques ; quant à l’Irlande, elle rejette le principe de l’harmonisation fiscale au niveau européen.

La Commission a proposé peu avant, en mars 2018, une taxe sur les produits générés par certaines activités numériques qui échappent au cadre fiscal en vigueur. Ce système s’appliquerait à titre provisoire, jusqu’à ce qu’une réforme globale soit mise en œuvre. Elle génèrerait immédiatement des recettes pour les États-membres et permettrait d’éviter que des mesures unilatérales soient prises pour taxer les activités numériques dans certains États-membres, épargnerait les jeunes pousses et les entreprises en expansion de petite taille. Selon les estimations, 5 milliards de recettes par an pourraient être réalisées si la taxe était appliquée à un taux de 3 %. Un projet de rapport pour avis discuté en commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen en octobre 2018 a suggéré d’en relever le taux à 5 % ([73]).

La Commission propose également une réforme commune des règles de l’Union relative à l’impôt sur les sociétés applicables aux activités numériques : elle permettrait aux États-membres de taxer les bénéfices réalisés sur leur territoire, même si une entreprise n’y est pas présente physiquement. Ce système établit un lien concret entre le lieu où les bénéfices du secteur numérique sont réalisés et celui où ils sont taxés. La mesure pourrait, à terme, être intégrée dans le champ d’application de l’ACCIS. Des économistes, tels que MM. Thomas Piketty et Joseph Stiglitz, soulignent dans une lettre du 1er octobre 2018 au président de la Commission européenne que « l’ACCIS incluant un facteur numérique reste la meilleure solution pour imposer les bénéfices des multinationales de manière adéquate ».

Face à la réserve ou l’opposition de plusieurs pays – dont l’Allemagne - la France a accepté le 6 novembre 2018 que la directive sur cette taxation ne soit mise en œuvre qu’à la fin de 2020, sauf, si, dans l’intervalle, l’OCDE est capable d’adopter sa propre résolution internationale. Paris milite pour l’adoption d’une directive en décembre, alors que Berlin souhaite seulement un accord informel entre les 27.

Vos rapporteurs regrettent vivement que la décision de taxer les activités des entreprises du secteur du numérique soit reportée d’un an et espèrent qu’une décision sera prise en décembre. Ils y sont d’autant plus attachés qu’il s’agit d’une taxe qu’aucun État membre ne peut lever seul.

La taxe sur les transactions financières

Dans son discours à la Sorbonne, Emmanuel Macron a relancé les discussions sur la taxe sur les transactions financières (TTF) en proposant que l’Union européenne se dote d’une telle taxe pour tous ses pays membres : « Il y a deux pays en Europe qui ont une taxe sur les transactions financières, la France et la Grande-Bretagne. Je vais proposer que nous adoptions, à vingt-huit, l’une ou l’autre ». Cette proposition a fait l’objet de travaux, en vain jusqu’à présent.

L’idée d’un prélèvement sur les transactions financières est pour la première fois proposée en 1972 par l’économiste américain James Tobin qui, en fixant un taux très faible (de l’ordre de 0,01 % à 0,1 %) sur un grand nombre de transactions, y voyait un moyen de réguler le marché des changes, d’y freiner la spéculation et la volatilité des cours et d’encourager les investissements à long terme.

À la suite de la crise financière des « subprimes » en 2008, la Commission propose à la fin de septembre 2011 l’instauration d’une TTF dans les 28 États-membres afin de freiner la spéculation et de générer des revenus pour contribuer à la réduction des déficits budgétaires et de la dette publique. Le 1er aout 2012, la France a adopté unilatéralement une TTF, dont le taux est de 0,2 % sur les actions cotées en France, même si la transaction est exécutée à l’étranger.

L’actuelle proposition de la Commission européenne prévoit un montant de 0,1 % sur les actions et de 0,01 % sur les produits dérivés. La TTF serait en outre appliquée sur toutes les transactions financières dès lors qu’au moins une des parties est domiciliée dans un pays participant.

La proposition de la Commission européenne du 28 septembre 2011

La commission se fixait trois objectifs :

– éviter la fragmentation du marché intérieur résultant de différentes approches nationales sur la taxation de transactions financières

– assurer une contribution substantielle et équitable du secteur financier aux finances publiques

– décourager toute transaction financière ne contribuant pas à l’efficacité des marchés financiers ou aux économies réelles.

Selon les estimations de la Commission, cette taxe pourrait réunir au minimum 55 milliards par an.

Source : www.touteleurope.eu ([74])

Le débat autour de la taxe sur les transactions financières a suscité (et suscite toujours) de profondes divisions. La taxe a été critiquée par l’ancien président de la Banque centrale européenne, M. Jean-Claude Trichet, qui estimait qu’elle risquait de provoquer une fuite des capitaux au moment où l’UE traversait une nouvelle période de turbulences financières. Plusieurs États membres craignaient en effet qu’une taxation des transactions financières cause des distorsions aux marchés, la Commission européenne soutenant que les régimes fiscaux ne suffisent pas à eux seuls à déterminer la localisation. En 2012 onze États membres (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Estonie, France, Grèce, Italie, Portugal, Slovaquie, Slovénie) ont envoyé leurs demandes à la Commission pour poursuivre sur la voie d’une coopération renforcée. La Commission européenne a adopté une nouvelle proposition de directive du Conseil « mettant en œuvre une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières », qui reprend la proposition initiale, « tout en renforçant les clauses anti-abus et anti-délocalisation de septembre 2011 ».

Depuis, le projet de TTF n’a toujours pas abouti au niveau européen. À la fin de 2015, l’Estonie s’est retirée des discussions, réduisant la possible coopération renforcée à 10 États membres. La Belgique désormais semble freiner les négociations, afin de défendre les intérêts de ses fonds de pension et d’obtenir la participation du Luxembourg et des Pays-Bas qui pourraient lui faire concurrence.

La coopération renforcée (art.20 TUE)

La coopération renforcée est une procédure par laquelle un minimum de neuf États membres de l’Union européenne sont autorisés à établir une intégration ou une coopération accrue dans un domaine, dans le cadre des structures de l’Union européenne, mais sans la participation des autres pays membres. Elle leur permet de progresser selon des rythmes et des objectifs différents de ceux qui ne font pas partie des domaines de coopération renforcée. La procédure est conçue pour remédier à la paralysie qui survient lorsqu’une proposition est bloquée par un pays ou un petit groupe de pays qui ne souhaitent pas s’associer à une initiative. Cependant, elle ne permet pas d’étendre les compétences en dehors de celles prévues par les traités.

L’autorisation de coopération renforcée est accordée par le Conseil, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen.

Source : EUR-Lex ([75])

En France, après son discours de la Sorbonne, Emmanuel Macron a évoqué la TTF, notamment à l’occasion du sommet sur le climat organisé le 12 décembre 2017 à Paris : elle pourrait être utilisée pour financer la transition climatique, et notamment aider les pays en développement dans cette optique.

Vos rapporteurs soutiennent vivement ce projet dont les vicissitudes montrent combien une harmonisation à 27, à 19 – et même à 9 – est difficile, et proposent son adoption par un noyau de pays volontaires.

Plus généralement, l’harmonisation fiscale apparaît encore très hypothétique au niveau de l’Union, les mesures touchant à la fiscalité exigeant un accord à l’unanimité (Article 223.2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Il n’est donc pas étonnant que la coopération dans ce domaine demeure difficile : par exemple, la Suède et le Danemark sont opposés à la taxation sur le numérique, les négociations sur la TTF n’ont pas abouti, alors que l’Irlande va jusqu’à rejeter le principe même de l’harmonisation fiscale au niveau européen.

Vos rapporteurs sont donc favorables à une avancée sur ce sujet par la zone euro, ou par le noyau de pays qui le souhaiteraient dans les meilleurs délais afin de progresser efficacement.

2. Une convergence sociale pour renforcer le bouclier économique qu’est l’euro

Le sujet de la convergence sociale constitue un enjeu majeur, à moyen terme, pour l’avenir de la zone euro. Il se trouve directement lié aux questions cruciales que sont la mobilité des travailleurs, la lutte contre le « dumping » social et, surtout, l’acceptation par les citoyens d’une plus forte intégration si la convergence sociale se fait par le haut.

À ce titre, l’un des grands enjeux est la question d’un salaire minimum légal qui, au-delà de la mobilité des travailleurs et de l’acceptation citoyenne, impacte directement la consommation et le coût du travail.

Il faut toutefois souligner que si le salaire minimum doit faire l’objet d’une réflexion, celle-ci est plus urgente dans le cadre de l’Union européenne que dans celui de la zone euro, comme l’a indiqué M. Thomas Revial, directeur adjoint du cabinet du ministre de l’économie et des finances. Il a également précisé qu’en ce sens la France allait faire des propositions dans l’optique du prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027 pour conditionner l’octroi des fonds structurels à l’application du socle européen des droits sociaux, dans la lignée du discours de la Sorbonne dans lequel le Président de la République a appelé à l’édification d’un socle social européen.

Vos rapporteurs ont tout de même souhaité s’intéresser à ce sujet qui est aujourd’hui identifié par plusieurs économistes comme l’un des leviers de développement de la zone euro. En outre, l’instauration généralisée d’un salaire minimum permettrait de créer une demande intérieure de la zone euro durable, rendant cette zone moins sensible aux variations de la demande extérieure.

Aujourd’hui, la zone euro présente des divergences importantes sur la question du salaire minimum avec quatre groupes de pays ([76]) :

1/ Les pays qui n’ont pas de salaire minimum légal car ils sont attachés à la négociation collective : Italie, Chypre, Autriche, Finlande ;

2/ Les pays qui disposent d’un salaire minimum relativement faible : en 2018 ([77]), on a 400€/mois en Lituanie, 502,60€/mois en Pologne, 430€/mois en Lettonie, 480€/mois en Slovaquie et 500€/mois en Estonie ;

3/ Les pays ayant un salaire minimum moyen : 676,70 €/mois pour le Portugal, 735,90€/mois pour l’Espagne, 683,80€ pour la Grèce, 747,50€/mois pour Malte et 842,80€/mois pour la Slovénie ;

4/ Les pays avec un salaire minimum fort : 1497,80€/mois pour l’Allemagne, 1998,60€/mois pour le Luxembourg, 1498,50€/mois pour la France, 1562,60€/mois pour la Belgique et 1641€/mois pour l’Irlande.

Compte tenu de ces divergences, il n’est donc pas envisageable ni pertinent de vouloir se fixer comme règle de convergence un niveau de salaire minimum nominal au sein de la zone euro. En effet, soit l’objectif à atteindre est trop faible et l’intérêt même du salaire minimum serait dévoyé, soit l’objectif est trop élevé pour que les économies les plus faibles puissent l’atteindre sans déstabiliser leur économie sans compter la perte du levier de la dévaluation par les salaires pour regagner en compétitivité ([78]).

Plusieurs économistes, dont M. Thomas Coudert de l’Université de Strasbourg, proposent que le salaire minimum de la zone euro soit une part du salaire médian de chacun des pays de la zone euro ([79]).

Il pourrait ainsi être déterminé un pourcentage du salaire médian (plutôt que du salaire moyen, afin de mieux prendre en compte les inégalités au sein de chaque économie) minimum à atteindre ([80]). Cette nouvelle norme aurait l’avantage de prendre en compte les différences structurelles de chaque économie et permettrait, notamment, aux économies les plus faibles de conserver une certaine compétitivité-prix, favorisant ainsi la convergence en termes d’activité. Par ailleurs, cela inciterait les économies les plus fortes à se tourner vers la compétitivité hors prix via la recherche et le développement, davantage sources de croissance.

Néanmoins, si les divergences sont moindres de ce point de vue-ci, trois catégories de pays sont toujours identifiables : les pays ayant un salaire minimum proche de 40 % de leur salaire médian ; les pays ayant un salaire minimum proche de 50 % de leur salaire médian ; et les pays ayant un salaire moyen proche de 60 % de leur salaire médian ([81]).

Toutefois, cette méthode aurait l’avantage, via le choix du pourcentage exact à atteindre, d’encourager les pays de la zone euro à ouvrir plus largement le débat sur la question sociale au sein de l’Union européenne.

Dans la continuité des questions relatives à l’instauration d’un salaire minimum en zone euro, le sujet plus large de la coordination des politiques salariales en Europe a été mis en avant par M. Jérôme Creel et M. Thomas Coudert. Selon eux, cette coordination constituera une avancée significative. En effet, avec la création progressive des conseils de productivité nationaux et l’adoption par l’Allemagne d’un salaire minimum, il devient possible de coordonner les politiques de salaire minimum dans la zone euro : en partageant entre tous les États membres les efforts à fournir pour atténuer les déséquilibres en termes de coût du travail et de productivité, on limite les coûts induits par cette stratégie.

Les conseils nationaux de la productivité

À la suite du rapport de juin 2015 intitulé “Rapport des cinq présidents : Compléter l’Union économique et monétaire européenne”, la Commission avait recommandé au Conseil d’adopter une recommandation visant à inciter les États membres à instituer des Conseils nationaux de la compétitivité.

Le Conseil s’est contenté d’une recommandation prise sur le fondement de l’article 292 TFUE, et les articles 121(2) et 136 TFUE. Cette base juridique concerne l’ensemble des États membres, sans limitation aux seuls membres de la zone euro. la recommandation n’est pas contraignante et n’implique ni le Parlement européen ni les parlements nationaux.

Le Gouvernement français a intégré la création d’un Conseil national de la productivité au sein du Commissariat général à la stratégie et à la prospective dénommé “France Stratégie”.

Il a été recommandé à la Grèce pendant la crise – et avant la création de ces conseils - de faire progresser moins fortement le coût unitaire de main d’œuvre : il en est résulté une diminution de la consommation des ménages et de l’investissement, faute de demande et une récession durable.

Si les politiques salariales avaient été coordonnées, il aurait été possible de réclamer aussi aux pays dont le coût du travail évoluait beaucoup plus lentement, y générant des gains de compétitivité-prix importants, une évolution plus rapide des salaires. Cette coordination aurait permis une diminution relative mais moindre des salaires en Grèce. Un ajustement plus symétrique des déséquilibres entre pays à forte et faible productivité aurait contribué à réduire le risque de récession prolongée dans les seconds et les risques de contagion aux premiers.

On pourrait, ajoute M. Jérôme Creel, procéder à la coordination des politiques de salaires minimum par l’adoption d’une règle commune de progression dans chaque pays en fonction de sa contribution aux déséquilibres de balance courante de la zone euro. Si tous les pays de la zone euro ont un excédent de leur balance des paiements courants hors zone euro, la règle commune imposerait tout de même des progressions différenciées du salaire minimum, ce qui contribue à la convergence des États membres de la zone euro.

Il a ainsi été suggéré à vos rapporteurs, du point de vue institutionnel, de créer un Conseil de productivité européen, qui coordonnerait les conseils nationaux.

Votre rapporteur M. Sylvain Waserman souligne que l’instauration d’un salaire minimum au sein de la zone euro pourrait contribuer de manière intéressante à la convergence sociale que le Président de la République appelle de ses vœux. La mise en place d’un mécanisme de salaire minimum en Europe aurait en effet une double vertu, économique et sociale, puisqu’elle serait en mesure de répondre aux objectifs de convergence salariale et de lutte contre le « dumping » social. Aussi, une telle mesure donnerait concrètement corps au projet de l’Europe sociale. Toutefois, M. Sylvain Waserman précise que cela ne pourrait se faire sans des engagements clairs de la part des États membres de la zone euro à converger sur le plan des règles du marché du travail.

En revanche, votre rapporteur M. Christophe Naegelen n’est favorable à l’introduction d’un salaire minimum ni au sein de la zone euro, ni au sein de l’Union européenne.

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II. promouvoir la naissance d’un code europÉEN des affaires pour donner un nouvel Élan au dÉveloppement Économique de la zone euro

Si les enjeux autour de la convergence sociale et fiscale sont importants au regard de la consolidation de la zone euro et du développement de son potentiel de croissance, vos rapporteurs souhaitent insister sur le projet novateur d’élaboration d’un code européen du droit des affaires, un outil qu’ils estiment majeur et prioritaire pour une plus grande convergence et une accélération du développement économique au sein de la zone euro.

En effet, pour accroître son potentiel de croissance, la zone euro a plus que jamais besoin de simplifier et faciliter les relations économiques entre ses pays membres. Aujourd’hui, les entreprises, et tout particulièrement les PME, font face à une mosaïque complexe de règles européennes, entravant de manière considérable leur développement économique sur le territoire européen. La zone euro a besoin d’un développement dynamique qui ne soit pas sans cesse entravé par 19 législations différentes sur les conditions de vente, 19 règles sur les faillites etc. C’est un élément clef des gains de compétitivité des entreprises de la zone euro.

La convergence réglementaire visant l’amélioration de l’environnement réglementaire de l’économie, notamment pour résoudre les distorsions issues des divergences en ce qui concerne les entreprises et leurs investissements, vos rapporteurs appellent à un sursaut en ce sens, et tout particulièrement à accompagner et porter les travaux en cours sur l’élaboration d’un Code européen du droit des affaires. L’enjeu est de faire de la zone euro, et plus largement de l’Union européenne, un territoire encore plus propice au développement des affaires, notamment dans le cadre d’une forte concurrence mondiale ([82]). Une simplification ou un accroissement de la transparence réglementaire peut avoir un impact considérable sur la croissance d’un pays.

A. l’Élaboration d’un code europÉen du droit des affaires : outil concret de convergence et des simplifications au service des entreprises

L’élaboration d’un code européen des affaires n’est encore actuellement à l’ordre du jour de la Commission européenne mais celle-ci, dans le Livre blanc sur l’avenir de l’Europe de mars 2017, envisage plusieurs niveaux d’intégration européenne, proposant qu’« un groupe de pays travaille en collaboration et convient d’un « code de droit des affaires » commun unifiant le droit des sociétés, le droit commercial et des domaines connexes qui aide les entreprises de toutes tailles à exercer facilement leurs activités au-delà des frontières »

Un projet de coopération renforcée entre la France et l’Allemagne se fait jour à ce sujet : le 26 septembre 2017, dans son discours prononcé à la Sorbonne, Emmanuel Macron proposait un partenariat nouveau avec l’Allemagne, avec, comme objectif d’ici 2024 « d’intégrer totalement nos marchés en appliquant les mêmes règles à nos entreprises, du droit des affaires au droit des faillites ». Les membres du Bundestag en charge des relations avec la France ont publié le 11 novembre 2017 une tribune dans Le Monde et le FAZ appelant à « parachever l’intégration des marchés de part et d’autre du Rhin, avec des règles uniques pour les entreprises, depuis le droit des sociétés jusqu’au droit des faillites ». Le 22 janvier 2018, l’Assemblée nationale et le Bundestag ont adopté une résolution commune plaidant « pour la réalisation d’un espace économique franco-allemand avec des règles harmonisées, notamment en ce qui concerne le droit de sociétés et l’encadrement des faillites d’entreprises ». Le projet de code européen des affaires devrait devenir une des pierres angulaires du nouveau traité de l’Élysée entre la France et l’Allemagne. D’ailleurs, dans le Contrat de coalition du Gouvernement allemand, ce projet est évoqué comme un des plus concrets de coopération avec la France.

L’objectif est de réaliser une unification du droit des affaires en France et en Allemagne, tout en permettant aux différents États membres d’adopter par la suite ce code commun.

Cette idée progresse : il est difficile de créer un véritable espace économique sans appliquer des règles similaires à tous ses acteurs.

Or, les entreprises font face à une mosaïque de règles européennes ; cette complexité les entrave, notamment les PME, pour l’application du principe de libre circulation. En effet, en dépit des efforts de l’Union européenne, les directives et, dans une moindre mesure, les règlements intéressant les matières du droit des affaires restent en la forme insuffisamment lisibles et accessibles. Quant au fond, la construction d’un droit commercial commun reste entière, celui-ci étant largement dépendant du droit interne des États membres.

Le marché unique est loin d’être achevé : par exemple, comme le soulignent deux députés allemand et français, MM. Rüdiger Kruse et Franck Riester, ([83]) un entrepreneur qui veut créer une entreprise transfrontalière doit créer une société française, allemande ou italienne car il n’existe pas de modèle européen pour les PME.

Le droit européen des affaires peut donc être perçu comme un patchwork, tant l’hétérogénéité est grande entre les droits nationaux, mais il existe également des vides juridiques. Or, aujourd’hui, non seulement l’absence d’un code nuit à la compétitivité des entreprises européennes, mais elle réduit l’attractivité du marché européen pour les entreprises étrangères. L’absence de code et la complexité des des différentes règles européennes réduisent l’attractivité du marché européen.

La rédaction d’un code donnerait une meilleure visibilité des réglementations nécessaires pour envisager un cadre européen à la vie des affaires. Une réglementation codifiée des relations commerciales entre acteurs économiques permettrait à la fois de maximiser les chances de sécuriser le cadre règlementaire applicable, mais aussi de protéger et d’encourager les échanges frontaliers et les investissements des entreprises, et notamment des PME, qui constituent l’essentiel du tissu économique de l’Union européenne.

Le code européen des affaires achèvera le marché unique européen et consolidera la zone euro, actuellement fragilisée par une règlementation trop financière. Enfin, il permettra de réduire le dumping entre pays européens « plus unis, les États européens seront mieux armés pour faire face à la concurrence mondiale », comme le souligne M. Louis Vogel, professeur à Paris II ([84]).

L’exemple du dollar aux États-Unis adossé au Uniform Commercial Code montre que la cohésion d’une union monétaire est toujours marquée par un droit des affaires unifié. L’unification du droit des affaires est ainsi nécessaire à la consolidation de l’euro.

Toutefois, la mise en œuvre d’un tel projet prendra du temps. Il faudra embrasser des domaines très vastes, tels que le droit des sociétés, le droit fiscal, le droit des fusions, le droit de la concurrence, etc. Selon Mme Sandrine Gaudin, Secrétaire générale des affaires européennes, lors de son audition par la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale ([85]), il faudra déterminer quel sera le champ de ce code, car les compétences de l’Union pour légiférer sont plus ou moins larges selon le domaine concerné et le degré d’harmonisation des règles plus ou moins poussé. Selon la définition qui sera retenue, la compétence de l’Union européenne sera plus ou moins grande : par exemple, pour le droit du travail, la compétence de l’Union est réduite, contrairement au droit de la concurrence. Il faudra donc délimiter les périmètres, ce qui entraîne inéluctablement un parti pris et risque d’entraîner des désaccords.

La complexité d’une unification apparaît déjà avec les transpositions : de nombreuses directives relèvent du domaine du droit des affaires, et pour une meilleure harmonisation, il faudra veiller au choix des transpositions ; en effet, il n’existe pas de norme applicable dans chacun des États : « pour chaque transposition des questions se posent : que veut-on faire de cette norme générale qu’on nous demande d’appliquer ? Jusqu’où faut-il transposer ? Faut-il utiliser les dérogations permises par le texte ? Or, en fonction des réponses données à ces questions et des choix opérés, le régime ne sera pas le même, par exemple, en France et en Allemagne. En rédigeant le code des affaires, on se heurtera à ce type de difficultés ». Ce faisant, les dispositions résultant des transpositions ne sont pas les mêmes d’un pays à l’autre.

À titre d’illustration, aujourd’hui, quand deux directives européennes sont transposées en termes identiques en droit français et en droit allemand, c’est par accident. C’est pourquoi, l’une des missions de l’Assemblée parlementaire franco-allemande sera de proposer une transposition identique par défaut en droit interne afin de contribuer à un début d’harmonisation.

En France, un projet de loi est examiné actuellement par le Parlement afin de supprimer certaines dispositions de notre droit national sur-transposant des directives européennes, celles-ci pénalisant la compétitivité des entreprises, l’emploi, le pouvoir d’achat et l’efficacité des procédures administratives et des services publics. Cette loi sera la bienvenue et contribuera à un début d’harmonisation, car actuellement, les dispositions résultant des transpositions ne sont pas les mêmes d’un pays à l’autre.

Le recensement et la comparaison des normes européennes ainsi que la production d’un texte pouvant convenir aux spécificités locales constituera ainsi un travail considérable.

M. Nicolas Véron a suggéré à vos rapporteurs d’explorer en priorité, pour ce sujet complexe, deux pistes : la première serait une harmonisation très avancée et spécifique du droit des faillites bancaires, par exception au droit commun des faillites d’entreprises et compte tenu des enjeux de stabilité financière. Une telle réforme serait le complément naturel de l’adoption de la directive BRRD ([86]) et de la création d’un mécanisme de résolution unique pour les banques de la zone euro. : « À terme il me semble qu’un système intégré, avec une cour européenne des faillites bancaires à Luxembourg, est la seule solution pérenne ». À défaut, il propose une harmonisation moins ambitieuse, mais néanmoins substantielle du droit des faillites d’entreprises non bancaires, importante notamment pour la mise en œuvre réelle du projet d’union des marches de capitaux.

En effet, pour renforcer l’intégration de la zone euro et favoriser les investissements transfrontières, d’importantes avancées en matière d’harmonisation règlementaire sont indispensables.

Il faudrait tout d’abord harmoniser certaines règles comptables s’appliquant aux petites entreprises. Cela permettrait une amélioration des pratiques comptables dans certains pays comme l’Italie et l’Espagne, et donc d’améliorer la confiance des investisseurs au sein et en dehors de la zone euro.

Aujourd’hui, les normes comptables sont harmonisées pour les comptes consolidés des sociétés cotées, selon le référentiel des IFRS (International financial reporting standards). Il faudrait donc avancer sur l’harmonisation des normes pour les sociétés non cotées. De même, il serait plus que pertinent d’étendre l’usage des IFRS aux comptes consolidés des banques non cotées, dans le contexte de l’Union bancaire. Toutefois, cette proposition se heurte encore à de fortes résistances, notamment côté allemand.

Des améliorations sont également envisageables pour renforcer la cohérence du contrôle de la mise en œuvre des IFRS par les sociétés cotées. La proposition consistant à créer un « European chief accountant », équivalent de la direction des affaires comptables de l’Autorité des marchés financiers en France, n’est pas nouvelle mais reste pleinement d’actualité.

La réforme de la règlementation et de la surveillance des auditeurs, qui repose actuellement sur le règlement n° 537/2014 du 16 avril 2014 relatif aux exigences spécifiques applicables au contrôle légal des comptes des entités d’intérêt public, fait également l’objet de propositions, allant notamment dans le sens de la création d’une autorité européenne de surveillance, par exemple dans le cadre de l’Autorité européenne des marchés financiers. Toutefois, cette idée rencontre encore d’importantes réticences catégorielles.

Deuxièmement, des avancées sont également souhaitables concernant le droit des faillites, dont il faudrait améliorer la prévisibilité au moyen d’une harmonisation européenne.

Si la perspective d’un droit des faillites unique au sein de la zone euro, et a fortiori de l’Union européenne semble trop ambitieuse à court et moyen terme, d’autres possibilités doivent être explorées :

Une harmonisation poussée du droit des faillites bancaires, qui contribuerait pleinement à répondre à l’objectif de stabilité financière. Une telle réforme complèterait l’adoption de la directive BRRD et la création du MRU. À terme, il faudrait se doter d’un système intégré, comprenant une cour européenne des faillites bancaires.

Une harmonisation dans un premier temps plus modeste du droit des faillites des entreprises non bancaires, particulièrement importante pour la mise en œuvre du projet d’Union de marchés des capitaux, et dont les modalités restent à élaborer.

Quelles que soient les difficultés, vos rapporteurs se félicitent que 200 universitaires franco-allemands, dans le cadre de l’Association Henri Capitant, avec le concours de la Fondation pour le droit continental ([87]), portent ce projet ([88]) et réfléchissent à l’élaboration à terme d’un véritable droit des affaires dans la zone euro (cf annexe n°5). Cette initiative est également soutenue par des juristes italiens. Il a été organisé un colloque le 21 novembre à l’instigation de la Représentation permanente française à Bruxelles sur le sujet. La Fondation Robert Schuman ([89]) se félicite de cette démarche, venue « d’en bas » : à l’heure où le sentiment d’application d’un droit européen venu « d’en haut » est dénoncé, la possibilité du développement d’une législation par des praticiens du droit et du monde entrepreneurial serait la bienvenue.

Un premier travail soutenu par cette association, en 2016, dresse le bilan de l’acquis européen, dans douze matières incontournables de la pratique des affaires : le doit du marché, le droit du commerce électronique, le droit des sociétés, le droit des entreprises en difficulté, le droit bancaire, le droit des assurances, le droit des marchés financiers, le doit de la propriété intellectuelle, le droit social et le droit fiscal. Il donne également des pistes pour construire un droit européen des affaires intégré. Cet ouvrage ([90]), préfacé par Valéry Giscard d’Estaing, se veut fondateur d’une dynamique de consolidation de la zone euro : l’ancien Président de la République souligne en effet que « les entreprises constituent la source première de la création de richesses, de la croissance et de l’emploi. Elles doivent évoluer dans un environnement juridique, fiscal et social convergent, dès lors qu’ils opèrent au sein d’un espace monétaire unifié. C’est pourquoi il est temps d’adosser la monnaie unique, l’euro, à un socle unifié de droit des affaires ».

Les 12 thématiques font chacune l’objet d’une étude par un groupe de travail dirigé par un binôme franco-allemand : chacun d’entre eux proposera un code thématique après consultation des personnes concernées.

Vos rapporteurs soutiennent vivement ce projet. Alors que « la réalisation d’un espace économique franco-allemand avec des règles harmonisées » est encouragée des deux côtés du Rhin, ils appellent à se saisir de cette opportunité en accompagnant cette initiative qui pourra avoir un effet d’entraînement plus large au sein de la zone euro et profitera à son développement économique.

Vos rapporteurs regrettent que ce sujet, peu médiatique, soit absent du débat politique, alors qu’une telle harmonisation serait un instrument facilitateur, garant d’une plus grande efficacité et d’une plus grande simplicité, notamment pour les entreprises.

Ils proposent que l’Assemblée parlementaire franco-allemande soit l’instance facilitatrice de l’unification des droits des affaires allemand et français.

Ils soulignent que la constitution de ce code doit donner lieu à une harmonisation et non pas à un ajout aux droits nationaux existants. Il faut en effet, pour une plus grande simplicité et une plus grande efficacité, se garder de créer encore davantage de normes contraignantes pour les entreprises - ce qui serait à l’opposé du but recherché. Il s’agit au contraire d’harmoniser pour diminuer la complexité inutile à laquelle font face les entreprises qui exercent dans les deux pays. L’harmonisation des règles doit contribuer, à court terme, à favoriser le développement économique et, à moyen terme, à réduire les « dumpings » économiques, fiscaux et sociaux existant actuellement.

Là aussi, l’axe franco-allemand serait le point de départ d’un code plus largement partagé par un cercle de pays volontaires au sein de la zone euro.

Il conviendra, dès lors, de convaincre les différents États membres car tous ne sont pas, comme la France et l’Allemagne, aussi favorables à une harmonisation, même si le Brexit paraît fournir une opportunité à saisir. En effet, pendant longtemps, la Grande Bretagne défendait les spécificités de la « Common Law ». Son départ replace le droit continental ou droit de tradition romano-germanique au cœur des caractéristiques essentielles partagées par la majorité des pays de l’Union.

B. Une convergence des rÈgles favorisant l’union des marches des capitaux

La zone euro pâtit aujourd’hui d’une mauvaise allocation de l’épargne, qui freine la diversification du financement de l’économie des pays membres.

En effet, l’architecture réglementaire dispersée du droit des affaires et l’inachèvement de l’Union bancaire empêchent aujourd’hui que l’épargne, notamment des pays du Nord, soit investie de manière optimale à l’intérieur de la zone euro.

La crise de 2010-2013 a freiné la mobilité des capitaux entre les pays. On le voit notamment avec l’excédent extérieur de l’Allemagne et des Pays-Bas qui n’a plus pour contrepartie le déficit extérieur des autres pays de la zone euro, mais un excédent extérieur global de la zone euro ([91]) comme indiqué dans les développements précédents.

Les fragilités de la zone euro au regard de la mobilité des capitaux ont été mises en avant par le Gouverneur de la Banque de France, M. François Villeroy de Galhau, lors de son audition par vos rapporteurs.

La zone euro connaît aujourd’hui un excédent d’épargne privée par rapport au niveau d’investissement qu’on peut estimer à 350 milliards d’euros. Ces ressources sont investies en dehors de la zone euro, où il existe pourtant des besoins très importants. L’Union européenne dans son ensemble est en retard dans différents domaines tels que la transformation digitale, le financement de la transition énergétique ou plus généralement le développement des PME.

Il est donc majeur de lever les obstacles à la circulation de l’épargne en zone euro et de mieux orienter cette épargne vers l’investissement productif, notamment en faveur des fonds propres qui sont déterminants pour l’économie de l’innovation.

Évolution des balances courantes en zone euro

Source : Natixis

En ce sens, la finalisation du projet d’Union des marchés de capitaux (UMC), qui comprend l’ensemble de l’Union européenne, constitue l’une des étapes clefs pour atteindre une meilleure allocation de l’épargne en zone euro et développer une véritable économie de l’innovation, compétitive face aux États-Unis ou au Japon.

L’Union des marchés de capitaux

L’Union des marchés des capitaux est une initiative de l’Union européenne qui a pour objectif d’approfondir l’intégration des marchés des capitaux des États membres.

Elle repose sur plusieurs objectifs :

• Offrir de nouvelles sources de financement aux entreprises, en particulier aux PME ;

• Réduire le coût du capital ;

• Élargir les possibilités d’investissement des épargnants dans l’ensemble de l’UE ;

• Faciliter l’investissement transfrontière et attirer davantage d’investissements étrangers dans l’UE ;

• Soutenir les projets à long terme ;

• Renforcer la stabilité, la résilience et la compétitivité du système financier de l’UE et renforcer l’interdépendance entre les pays de la zone euro.

Pour réaliser ces objectifs, la Commission européenne a proposé un Plan d’action ([92]) comportant un certain nombre de mesures pour la mise en place progressive de l’Union des marchés des capitaux, qui devra être achevée d’ici 2019.

La plupart des actions sont axées sur la réorientation de l’intermédiation financière vers les marchés des capitaux et l’élimination des obstacles auxquels se heurtent les investissements transnationaux.

Le plan d’action comprend une série d’instruments, qui vont des actes juridiques de l’UE au soutien des initiatives prises par l’industrie.

Le projet appuie et complète l’initiative intitulée « Un plan d’investissement pour l’Europe » (Plan Juncker)qui vise à relancer les investissements dans l’UE.

Source : http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-1528_fr.htm?locale=FR

À noter également que le partage du risque privé via la mise en œuvre d’une véritable Union des marchés des capitaux constitue un élément important de stabilisation. À titre d’exemple, ce partage permis par l’UMC est le premier amortisseur aux États-Unis, devant leur système d’assurance chômage et leur budget fédéral.

Dans ce contexte également, les États de la zone euro gagneraient à développer des produits d’épargne paneuropéens, tels que des fonds de capital-risque qui permettraient de financer des entreprises dont les besoins de financement dépassent 150 millions d’euros. Les États de la zone euro financent aujourd’hui d’une façon plutôt satisfaisante les start-ups mais ont du retard sur le financement des « scale-ups » (le troisième tour de financement). Actuellement, les fonds de capital-risque européens sont très inférieurs aux fonds américains car ils sont calibrés sur les marchés nationaux.

Sur le long terme, il est également envisageable de créer un actif sans risque européen. Le marché financier européen reste marqué aujourd’hui par une forte hétérogénéité des titres souverains nationaux, peu favorables à l’investissement. Selon la Commission européenne, un actif unique et sans risque favoriserait la diversification des actifs détenus par les banques, une liquidité accrue et une meilleure transmission de la politique monétaire.

Enfin, l’amélioration de la circulation de l’épargne au sein de la zone euro est également étroitement liée à l’achèvement de l’Union bancaire et au développement de banques transfrontières au sein de l’Union européenne ([93]) (cf. infra). Ce type de consolidation permettrait aux banques de mieux diversifier leurs risques et d’orienter plus efficacement l’épargne vers des investissements en dehors du territoire national.

Pour faciliter la création de l’UMC il est donc nécessaire de disposer des outils facilitant la circulation de l’épargne mais aussi de réinstaurer la confiance entre les épargnants (des pays du Nord) et les projets des pays de la périphérie qui a été durement ébranlée par la crise. À cette fin, le lancement du projet de Code européen des affaires sera un fait majeur.

Vos rapporteurs soutiennent une rapide finalisation de l’Union des marchés capitaux au regard de la nécessaire diversification des risques bancaires et de l’enjeu du développement d’une véritable économie de l’innovation pour plus de stabilité et de croissance en zone euro. Ils appellent ainsi à l’accélération des discussions techniques en ce sens, ce chantier ne recouvrant pas d’enjeux de souveraineté majeurs.

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III. Consolider et renforcer la zone euro en tant que bouclier économique autour de 3 piliers

A. achever d’urgence la consolidation de l’Union Bancaire

Comme indiqué en première partie du rapport, de nombreux arguments plaident pour un achèvement rapide et prioritaire de l’Union bancaire européenne comme le réaffirme la déclaration de Meseberg.

Certaines des priorités de cet axe de réforme ont été exposées ci-dessus, à l’instar de la finalisation du Fonds de résolution unique et la mise en place du backstop.

1. Renforcer la supervision bancaire pour une diminution globale du niveau de risque

En matière de supervision bancaire, la consolidation du cadre institutionnel constitue une priorité pour les années à venir. La supervision repose actuellement sur l’Agence bancaire européenne, le Mécanisme de supervision unique, et le Conseil de résolution unique.

Sur le fond, le Mécanisme de surveillance unique (MSU) pourrait jouer un rôle plus important dans le développement des orientations de supervision de l’ensemble du système bancaire. En l’état actuel des choses, son organisation repose sur une distinction opérationnelle entre les banques dites systémiques ou significatives, supervisées directement par la BCE (qui sont trop grosses pour faire faillite (« too big to fail »), et les banques dites non significatives, supervisées par les autorités nationales sous le contrôle du MSU. Cette situation comporte plusieurs limites. D’une part cette deuxième catégorie de banques peut aussi engendrer des risques pour la stabilité financière de la zone euro, dont l’appréciation est laissée aux autorités nationales et qui de ce fait ne peuvent bénéficier des mécanismes de l’Union bancaire (ce qui augmente le niveau de risque pour les épargnants). D’autre part, pour la France, la structure des acteurs bancaires (beaucoup de grandes banques, supervisées par la BCE) a pour conséquence une contribution française très forte au Fonds de Résolution Unique. Le Président de la confédération nationale du Crédit Mutuel, M. Nicolas Théry, auditionné par l’un de vos rapporteurs, insiste sur le fait que dès lors, les banques françaises contribuent plus que leurs homologues européens, le FRU étant alimenté directement par elles à hauteur de 32 % du montant total.

Certains points techniques au sein des réglementations nationales peuvent constituer des obstacles à l’harmonisation nécessaire à l’achèvement de l’Union bancaire. C’est le cas par exemple du retraitement des flux financiers intra zone-euro, qui sont aujourd’hui traités comme des flux transfrontaliers dans le calcul du score de « systémicité » des banques systémiques mondiales (G-SIBs). Ce retraitement permettrait d’assurer une équivalence entre les flux nationaux et les flux intra Union bancaire.

La naissance de banques paneuropéennes permettrait un partage des risques plus équilibré et une meilleure circulation de l’épargne excédentaire des pays du Nord vers les pays de la périphérie de la zone euro. Comme le souligne la Direction du Trésor ([94]) « L’Union bancaire doit enfin éliminer les biais règlementaires nationaux, qui nuisent au bon fonctionnement d’un marché́ bancaire européen intégré́, avec une dimension transfrontalière. Le développement de l’activité́ bancaire paneuropéenne permettrait une meilleure répartition géographique des risques dans la zone euro. Ceci permettrait un meilleur partage des risques entre acteurs privés et une plus grande capacité́ d’absorption des chocs asymétriques, ce qui contribuerait à affaiblir encore la boucle entre les risques bancaires et souverains. »

Pour accompagner le renforcement de l’intégration des marchés bancaires et la diversification des risques, les 14 économistes franco-allemands auteurs d’un papier paru en janvier 2018 ([95]) proposent de mettre en place un mécanisme incitatif pour limiter la concentration des titres de dette souveraine d’un État dans les banques de ce même État. La détention de dette publique par les banques n’est pas un problème, mais augmente les risques de rétroaction entre crise bancaire et crise souveraine si elle est insuffisamment diversifiée. Les économistes proposent ainsi de pénaliser les banques dont l’actif serait trop concentré sur une signature souveraine.

2. Poursuivre l’assainissement des bilans des banques de la zone euro

Au niveau préventif, il est également indispensable de poursuivre l’action engagée pour accélérer l’assainissement bancaire en zone euro. Il s’agit essentiellement de la mise en œuvre du plan d’action du Conseil de juillet 2017 ([96]) relatif à la lutte contre les prêts non performants, qui repose sur quatre piliers :

– Le développement d’un marché secondaire pour ce type d’actifs notamment en renforçant l’infrastructure de données en rendant ces dernières uniformes et normalisées en ce qui concerne les prêts non performants, et à envisager de créer des plateformes de transaction pour les prêts non performants ;

– Les réformes structurelles des cadres applicables en matière d’insolvabilité et de recouvrement des dettes ;

– Le renforcement de la surveillance avec notamment des obligations plus importantes en matière d’information quant à la qualité des actifs et aux prêts non performants, pour toutes les banques ;

– La restructuration du système bancaire.

Un paquet de mesures a été proposé en mars 2018 par la Commission européenne, afin d’accélérer la réduction de l’encours et de prévenir l’accumulation future des prêts non performants inscrits au bilan des banques de l’Union européenne. La BCE a également publié à l’intention des banques placées sous sa supervision directe une version finale de ses lignes directrices relatives aux prêts nouvellement non performants, en complément des mesures de la Commission ([97]).

3. Communautariser le Mécanisme européen de stabilité et le transformer en Fonds monétaire européen

La « communautarisation » du MES, en d’autres termes son intégration au cadre institutionnel européen, a été mise en avant par la feuille de route de la Commission européenne du 6 décembre 2017 ([98]), et, sous une autre forme, par la déclaration de Meseberg. Sur le fond, la proposition de la Commission suggère une transformation du MES en « Fonds monétaire européen » (FME). Cette proposition s’appuie sur le bilan positif du MES, qui a permis d’apporter une assistance financière à plusieurs États (Irlande, Espagne, Portugal et Grèce) en réaction à la crise économique traversée par la zone euro. Au plan juridique, le nouveau FME continuerait à exercer les missions du MES et reprendrait ses engagements, droits et obligations.

Actuellement, le MES est une institution financière internationale, régie par le droit international public et ayant pour but d’assurer la stabilité financière des États de la zone euro. Pour autant, la proposition de réforme de la Commission européenne permettrait aux autres États membres de l’Union européenne de participer au MES, sur une base volontaire, et ce point pose question. Davantage de contributions pourraient renforcer la force de frappe du nouveau MES, toutefois, les États de la zone euro sont liés par leur monnaie commune et par de fortes interdépendances, qui justifient une restriction de l’outil. Vos rapporteurs adhèrent pleinement à l’analyse du rapport parlementaire de leurs collègues Alexandre Holroyd et Michèle Tabarot sur le sujet du MES.

Dans ce contexte, la déclaration de Meseberg insiste sur un point qui apparaît prioritaire pour vos rapporteurs : intégrer le backstop du Fonds de résolution unique (FRU) dans le traité sur le MES, en tant que préalable à toute intégration dans le droit de l’Union européenne.

La déclaration de Meseberg réaffirme en outre l’importance du caractère conditionnel des aides fournies par le MES, et la nécessité préalable d’une analyse de soutenabilité de la dette. Sur ce point, il est suggéré de travailler à l’introduction de clauses d’action collective (« euroCACs »). Le MES pourrait faciliter le dialogue entre les États et les investisseurs privés, sur le modèle du FMI.

Le couple franco-allemand préconise également de renforcer l’efficacité des instruments de précaution existants, ce qui pourrait passer par un développement de la ligne de crédit de précaution du MES en un « soutien à la stabilité utilisé en cas de risque de manque de liquidités lorsque des membres du MES sont confrontés à un risque de perte progressive d’accès au marché, sans avoir besoin d’un programme complet ». La feuille de route de la Commission reste sur ce point plus évasive, en se limitant à la possibilité de « nouveaux instruments financiers » qui seraient mis en place par le FME.

Par ailleurs, la proposition de changement de dénomination pour le MES, au profit du « Fonds monétaire européen », ne constitue pas une priorité de la feuille de route franco-allemande. À noter toutefois que ce choix suscite quelques réticences, dans la mesure où il évoque spontanément le FMI et entretient une ambigüité qui peut nuire à sa lisibilité.

Sur le bien-fondé de la communautarisation du MES

Il faut tout d’abord rappeler que la proposition de transformation du MES en FME soulève encore plusieurs questions. Dans ce contexte, la proposition franco-allemande choisit ainsi de mettre en avant l’urgence de certaines réformes telles que l’instauration du backstop.

Premièrement, le bon fonctionnement du MES pendant la crise et le caractère limité des aménagements proposés par la Commission peuvent plaider pour un maintien du statu quo, sans transformation en FME.

Deuxièmement, la base juridique mise en avant par la Commission pour la communautarisation du MES, à savoir l’article 352 du TFUE ([99]), suscite d’importantes réticences en Allemagne. Cet article prévoit une extension ponctuelle des compétences de l’Union européenne dans des domaines couverts par les traités, lorsqu’aucun pouvoir d’action spécifique n’a été prévu.

Au vu de la jurisprudence passée de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, l’utilisation de l’article 352 pour une extension de compétences d’ordre institutionnel risque d’être considérée comme une atteinte à la souveraineté du Parlement allemand et à son autonomie budgétaire.

Par ailleurs, cette base juridique implique une prise de décision à l’unanimité. Là encore, il semble problématique de conférer un pouvoir de décision sur la zone euro aux États qui n’en sont pas membres.

Sur le backstop du Fonds de résolution unique (FRU)

Face au niveau limité des ressources du FRU, les États membres ont décidé dès 2014 de doter le FRU d’un filet de sécurité dénommé aussi backstop ([100]).

Ce backstop serait inclus dans le MES. Dans le cadre de Meseberg il est précisé que « la taille du backstop devrait être proche mais ne devrait pas être supérieure à la taille du fonds de résolution unique (60 milliards d’euros). Le backstop devrait remplacer l’instrument de recapitalisation directe. La neutralité́ budgétaire à moyen terme sera assurée en particulier par le remboursement du backstop par des contributions extraordinaires ex post du secteur bancaire en trois ans avec une extension potentielle de deux ans. » ([101]).

Sur la base des propositions franco-allemandes, des négociations sont actuellement en cours afin de parvenir à un compromis sur la gouvernance de cet outil, conçu comme un instrument de dernier recours et dont l’activation soulève des questions en termes de pouvoir de décision. Certains parlements, dont le Bundestag, auraient en effet des réticences à déléguer un tel pouvoir à une institution européenne.

Par ailleurs, d’autres points doivent encore être résolus, tels que l’articulation entre le backstop et l’Union bancaire notamment si le MES était transformé en FME. En effet, le backstop s’inscrirait dans le cadre du FRU mais serait créé au sein du MES. Cependant si le MES devient le FME et est intégré au droit de l’Union européenne, un État comme le Danemark, qui participe à l’Union bancaire et donc au FRU, pourrait se retrouver dans une situation où tout en contribuant au FRU, il se verrait refuser l’assistance financière du FME en cas de crise bancaire ou souveraine. Une telle situation serait délicate tant au plan politique qu’au plan économique, et exige donc des clarifications ([102]) .

Vos rapporteurs voient dans le FRU et l’adoption d’un backstop une priorité pour la stabilité financière de la zone euro, indispensable pour pouvoir faire face à l’éventualité bien réelle d’une nouvelle crise financière. Ils émettent toutefois des réserves quant à son intégration au sein d’un MES transformé en FME.

Sur la création de lignes de crédits de précaution

Préconisée par la déclaration de Meseberg, la création de nouvelles lignes de crédits de précaution, permettant de financer un État impacté par une crise, pourrait renforcer le MES. Le papier franco-allemand du 17 janvier 2018 fournit à cet égard plusieurs pistes. Des lignes de crédits de précaution pourraient être proposées aux États touchés par des chocs asymétriques et contraints de mener des politiques contra-cycliques ou de s’endetter à des taux très élevés. Les pays concernés pourraient bénéficier de manière automatique de ces lignes de crédits de précaution, à condition toutefois de déterminer des critères préalables conditionnant les aides. Une réflexion doit encore être menée pour déterminer ces critères (respect des règles budgétaires, respect des recommandations formulées dans le cadre du Semestre européen…), mais un système de « pré-qualification » permettrait de réduire les effets de stigmatisation liés aujourd’hui à l’utilisation des outils d’assistance financière.

Des points à préciser : l’évolution des modalités de décision du MES

En matière de gestion des crises, l’objectif prioritaire de mise en place du backstop pourrait s’accompagner d’une simplification des modalités de recapitalisation des banques par le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui permettrait de limiter au maximum les liens entre crise bancaire et crise souveraine, comme indiqué dans la première partie.

Il serait possible d’envisager une simplification des interventions de l’instrument de recapitalisation directe du MES et son élargissement aux dispositifs de recapitalisations préventives des banques, à la suite d’exercices préventifs de supervision ([103]). Cela permettrait d’intervenir en amont pour prévenir les faillites bancaires. Il faudrait toutefois assurer des contreparties importantes, compte tenu des effets que de telles interventions auraient sur le bilan du MES.

Le processus actuel de décision du MES, qui exige l’unanimité pour chaque décision d’octroi d’une aide financière, en freine la réactivité et peut sembler paradoxal pour un outil qui doit réagir à des situations d’urgence.

La feuille de route de la Commission propose ainsi une adaptation modeste du processus de décision, en permettant que les décisions puissent être prises à une majorité qualifiée de 85 % des voix. Les « décisions majeures ayant une incidence financière (par exemple les appels de fonds) » ne seraient toutefois pas concernées.

Une telle modification pourrait renforcer l’efficacité du MES, mais plusieurs États membres conserveraient en l’état un droit de veto. Il s’agit des États qui disposent de plus de 15 % des droits de vote à titre individuel, soit l’Allemagne, la France et l’Italie. Dès lors, une réflexion doit être menée à ce sujet. Dans l’esprit de la proposition franco-allemande, un strict respect de la conditionnalité des aides pourrait constituer un argument favorable à une prise de décision plus souple, qui pourrait à la fois être rapide et reposer sur des critères étroitement définis.

Enfin, la feuille de route de la Commission propose un renforcement de la responsabilité démocratique du MES, s’il devenait FME, devant le Parlement européen, en complément du rôle déjà joué par les parlements nationaux face au MES.

Démocratiser les institutions de l’Union économique et monétaire est sans nul doute une bonne chose, pour autant, les ressources financières du FME continueront d’être apportées par les budgets nationaux.

Certains points qui suscitent pourtant des interrogations concernant le fonctionnement du MES ne sont pas réellement abordés par les projets de réformes en cours. Mme Agnès Bénassy-Quéré a pu attirer l’attention de vos rapporteurs sur une faiblesse structurelle du MES : les montants accumulés aujourd’hui sont très importants tout en étant immobilisés, pour autant, ils seraient insuffisants en cas de crise grave. Si l’Italie devait par exemple solliciter l’aide du MES, les montants disponibles ne suffiraient pas à éviter une crise. Il est donc capital d’ouvrir une réflexion sur la force de frappe du MES et sur les moyens de l’augmenter, faute de quoi même transformé en FME, il resterait insuffisant pour assurer la stabilité de la zone euro.

Vos rapporteurs considèrent qu’au regard de la crise de 2008 et de la crise de 2012 et des risques qui pèsent actuellement sur le système bancaire, achever l’Union bancaire est essentiel pour prévenir les futures crises et limiter leur impact sur l’économie de la zone euro. Toutes les solutions techniques existent, mais elles n’ont pas été mises en œuvre par manque de volonté politique, ce qui constitue un risque inconsidéré et inutile pour le système bancaire européen. Il est donc devenu urgent de clore le chapitre portant sur les mécanismes de résolution, notamment en accélérant la montée en charge du Fonds de résolution unique. En effet, la constitution des 60 premiers milliards du Fonds de résolution unique doit aboutir bien avant 2024. Le backstop, abondé de 60 milliards supplémentaires pour sécuriser le Fonds de résolution unique, ne doit pas faire l’objet de dissensions politiques et devra être validé dès cette fin d’année.

Votre rapporteur Christophe Naegelen est particulièrement attaché au principe d’une mobilisation in fine des ressources des banques, et non des contribuables, en cas de mobilisation du backstop.

B. doter la zone euro d’un stabilisateur budgétaire autour d’un fonds de stabilisation pour l’emploi

1. Une idée plusieurs fois réaffirmée depuis la crise mais pas encore mise en œuvre

Jusqu’à présent la gouvernance budgétaire s’est focalisée essentiellement sur la surveillance mutuelle destinée à éviter les déficits publics excessifs.

Acyclique jusqu’en 2007, les politiques budgétaires nationales encadrées par le pacte de stabilité et de croissance (PSC) n’ont pas permis la constitution de marges de manœuvre en haut de cycle, conduisant à une situation des finances publiques relativement dégradée avant la crise. Après une période de relance contra-cyclique en 2009, elle est redevenue largement restrictive et pro-cyclique de 2011 à 2013. Une approche plus agrégée de l’application du PSC tenant plus en compte les effets des politiques budgétaires nationales sur l’activité de la zone aurait permis de mettre en œuvre une politique budgétaire plus adaptée au cycle.

Il n’y a pas à ce stade de fonction de stabilisateur spécifique au sein de la zone euro. La question de ces stabilisateurs spécifiques est donc posée pour mieux gérer l’impact asymétrique d’une crise sur un ou plusieurs pays de la zone, privés de l’outil de la dévaluation monétaire pour regagner en compétitivité.

Dans son discours sur l’état de l’Union 2017, le président Juncker a annoncé l’intention de la Commission de formuler des propositions concrètes en vue de créer, dans le budget de l’Union, une ligne budgétaire consacrée à la zone euro, qui pourrait préfigurer ce rôle spécifique.

Dans son communiqué de presse du 6 décembre 2017 ([104]) présentant sa feuille de route, la Commission fait référence à « de nouveaux instruments budgétaires pour une zone euro stable dans le cadre de l’Union », qui auraient quatre fonctions spécifiques :

un soutien aux réformes structurelles des États-membres au moyen d’un outil d’aide à la mise en place des réformes et d’un appui technique à la demande États-membres en articulation avec les services de la Commission ;
un mécanisme spécifique de soutien à la convergence en vue de leur adoption de l’euro (articulation avec les fonds structurels et de cohésion) ;
un filet de sécurité pour l’Union bancaire avec un backstop ;
un mécanisme de stabilisation afin de maintenir le niveau des investissements en cas de grands chocs asymétriques.

Il est donc clair que l’Union économique et monétaire a une architecture qui demeure inachevée et la laisse exposée à de futures crises financières si elle n’est pas réformée en profondeur. Compte tenu de la relativement bonne conjoncture économique, vos rapporteurs pensent que le moment est venu de saisir l’occasion.

2. La déclaration franco-allemande de Meseberg préfigure clairement un budget de la zone euro ce que l’Eurogroupe semble confirmer

Aujourd’hui, cette idée rencontre un nouvel élan dans les débats sur la réforme de la zone euro avec, notamment, la déclaration de Meseberg du 28 juin 2018 qui acte un accord franco-allemand historique pour la création d’un budget au sein de la zone euro.

L’objectif est plus ambitieux que la seule stabilisation : « nous nous proposons d’établir un budget de la zone euro, dans le cadre de l’Union européenne, afin de promouvoir la compétitivité, la convergence et la stabilisation dans la zone euro à partir de 2021 ».

Le budget doit donc avoir une vocation conjoncturelle mais également structurelle. Un budget de la zone euro peut en effet avoir trois fonctions :

– contribuer au refinancement d’un État victime d’une crise de dette souveraine (comme l’a fait le MES pour la Grèce et Chypre) ;

– favoriser la convergence structurelle des économies des États-membres ;

– permettre la stabilisation conjoncturelle.

Plus précisément, ce budget doit pouvoir être en mesure de répondre aux quatre grands objectifs suivants :

– développer la compétitivité et donc le potentiel de croissance de la zone euro par des investissements qui facilitent la transition vers dans l’économie de demain ; pour favoriser le financement de nouvelles technologies par exemple avec la création d’une Agence de l’innovation de rupture à l’image du Centre de recherche franco-allemand sur l’intelligence artificielle. En effet, la compétitivité et donc la croissance potentielle dans l’Union européenne et la zone euro se sont dégradées depuis la crise de 2008 notamment par rapport aux États-Unis ;

– répondre aux problèmes aux chocs asymétriques que peuvent subir les États de la zone euro avec un mécanisme de stabilisation macro-économique ;

– favoriser le processus de convergence notamment avec un soutien aux réformes structurelles ;

– assurer la régulation de secteurs économiques spécifiques (entreprises du numérique, marchés financiers…) par des taxes qui pourraient être mise en place pour assurer son financement et constituer ainsi des ressources propres ;

Le budget de la zone euro doit donc relever plusieurs défis : en particulier, stabiliser les chocs conjoncturels et préparer l’économie de demain. Les mécanismes de partage du risque actuels en zone euro sont effectivement inefficaces en termes de stabilisation : seuls 30 % des chocs sont lissés, contrairement à plus de 75 % aux États-Unis ou 80 % en Allemagne ([105]).

L’objectif de la France est que ce budget puisse voir le jour lors du prochain cadre financier pluriannuel.

Vos rapporteurs sont globalement favorables à l’instauration de ce budget.

M. Christophe Naegelen préconise l’utilisation du budget dans un cercle de pays ayant les mêmes projets et insiste pour qu’il s’effectue à contribution nationale constante.

M. Sylvain Waserman est favorable à une vision plus ambitieuse de ce budget, avec des ressources propres et le cas échéant une contribution accrue Selon lui, ce n’est pas d’une simple ligne budgétaire dont la zone euro a besoin, mais d’un véritable budget. C’est la condition pour mettre en place une fonction de stabilisation opérante.

Toutefois, de nombreuses voix s’élèvent contre l’accord franco-allemand portant sur un budget de la zone euro (c’est le cas de douze ministres des finances, dont ceux de l’Autriche, Belgique, Finlande, Lettonie, Luxembourg, en particulier) : ces pays estiment que chacun conduise ses propres réformes et respecte les règles budgétaires pour que la zone euro se porte bien. En revanche, les pays du sud (Grecs, Espagnols et Portugais, Italiens) ont soutenu la déclaration lorsqu’elle a été publiée. Pourtant un budget de la zone euro, condition nécessaire selon la théorie économique pour la rapprocher d’une zone monétaire optimale, semble le seul moyen pour répondre à une crise économique asymétrique alors même que la mobilité des travailleurs est faible ([106]) et que les ajustements des prix et des salaires sont trop lents.

Certains pays de l’Union européenne extérieurs à la zone euro sont eux-mêmes très réticents à la mise en œuvre d’un budget propre à la zone euro ; c’est le cas en particulier des pays de l’Est, qui craignent l’impact négatif d’un tel budget sur celui de l’Union européenne, dont ils sont bénéficiaires à 75 %. Cependant si le budget de la zone euro était différent de celui de l’Union européenne ces réticences seraient levées.

D’après les informations de la Direction générale du Trésor, lors de la réunion de l’Eurogroupe du 19 novembre, la France aurait obtenu que le budget de la zone euro n’entre pas dans le cadre financier pluriannuel (CFP) : les limites du CFP ne s’y appliqueront donc pas. Il y aura toutefois un lien entre les deux : les recettes externes affectées, votées dans le cadre du CFP à la majorité simple, permettront de financer ce budget.

La gouvernance du budget de la zone euro relèvera des pays de ladite zone et son contrôle devrait être identique à celui du CFP, la gestion quotidienne du budget étant assurée par la Commission.

Les dépenses budgétaires pourront recouvrer des catégories très larges, dont le financement des dépenses de recherche et développement et des dépenses relatives au capital humain. La fonction de stabilisation n’a pas été décidée mais sera possible.

Les ressources propres affectées ne seraient pas des ressources propres au sens de l’Union européenne ; il pourrait s’agir de contributions nationales ou de financements européens dans le cadre du programme d’appui aux réformes (reform delivery tool). Il pourrait s’agir aussi d’une taxe financière.

Les négociations sur le budget de la zone euro et le CFP vont se poursuivre en parallèle. La France souhaiterait un budget plus important ; il sera réduit dans un avenir proche, sans « additionnalité » importante, et avec de probables réallocations entre le budget de l’Union européenne et celui de la zone euro.

3. Un budget pour stabiliser les chocs conjoncturels

a. Le budget actuel de l’Union européenne est essentiellement structurel et ne peut gérer les chocs asymétriques

Dans sa communication de décembre 2017, la Commission reconnaît que « la stabilisation macroéconomique n’a jusqu’ici pas été un objectif explicite du budget de l’Union Européenne ».

Le budget de l’Union européenne n’est pas apte à stabiliser ces chocs. Il est en effet essentiellement structurel ses dépenses étant programmées dans un cadre financier pluriannuel.

Il est nécessaire de stabiliser les chocs conjoncturels qui frappent les pays de la zone euro, problème aigu puisque l’Union européenne n’est pas une « zone monétaire optimale » et ne dispose donc pas d’un budget conjoncturel. La Banque centrale européenne peut appréhender des chocs symétriques, c’est-à-dire des chocs qui touchent tous les pays simultanément. Mais cela n’est pas suffisant : comme le souligne le FMI, si l’Union économique et monétaire était constituée comme les grandes autres zones monétaires, ses États-membres seraient solidaires et feraient face ensemble aux chocs économiques et financiers pour apporter une aide budgétaire aux États frappés par une récession particulièrement dure.

b. Comment stabiliser les chocs conjoncturels

Il conviendrait de soutenir financièrement les pays en crise du fait d’un choc asymétrique. Mais de nombreuses questions doivent être résolues : à partir de quand décide-t-on qu’un pays est en crise ? Un ou des indicateurs devraient être judicieusement définis, exemples :

– le taux de chômage pourrait être retenu : en particulier si le budget de la zone euro permettait de financer pour partie l’assurance chômage du pays touché par une crise.

– les variations du PIB. Celui-ci n’est toutefois pas la seule variable à prendre en considération, dans la mesure où elle n’est pas toujours celle qui est la plus représentative d’un choc. Il faut identifier la variable qui réagit pertinemment et rapidement au choc. L’investissement a tendance à être plus volatile que le PIB, donc si l’on retient cet indicateur, on risque sur-réagir et de déclencher un surplus de transfert par rapport aux besoins réels de stabilisation. En revanche les revenus du travail réagissent peu aux chocs en raison de la rigidité des salaires. Il faut donc utiliser la bonne cible comme indicateur de référence. Le niveau de consommation peut également être pris en compte. La combinaison de plusieurs critères permet de déterminer au mieux la réactivité de l’économie, selon Mme Amélie Barbier-Gauchard.

Cette dernière pose également la question des modalités de l’allocation des fonds, selon qu’elle soit discrétionnaire ou automatique. Dans le cas d’un budget discrétionnaire, l’allocation des fonds devra faire l’objet de négociations systématiques, lors desquelles chaque pays va tenter d’obtenir un maximum de fonds. S’il est automatique, il faudra décider d’une règle a priori conditionnant le versement des fonds.

La réflexion devra porter également sur le montant du budget. L’Allemagne envisage un montant à deux chiffres – de 10 à 99 milliards ; la France était plus ambitieuse, puisqu’elle proposait un budget de plusieurs points du PIB de la zone euro.

Un montant de 10 milliards est insuffisant pour assurer les objectifs choisis, mais, avec 99 milliards, se pose la question de qui paie et comment. Le financement pourrait être assuré par la contribution des États, d’une part, et un financement direct via des ressources propres ou des impôts affectés d’autre part ; la question du financement du budget sera étudiée ci-après. Le budget de l’Union européen représente actuellement 1 % du PIB alors qu’il s’élève à 20,5 % du PIB aux États-Unis et à 10 % du PIB au Canada. Toutefois, pour Mme Agnès Benassy-Quéré, la taille du budget n’est pas le seul élément important, dans la mesure où l’on peut avoir une politique de stabilisation avec un budget limité si l’on se concentre sur les chocs importants.

Il faut souligner que, plus le budget est de taille importante, plus son effet stabilisateur est élevé et plus la part du solde conjoncturel pris en charge par le niveau central est importante.

Le versement effectué, il conviendra également de s’interroger sur sa destination : devra-t-il être utilisé par l’État afin de limiter ses déficits publics ou doit-il servir aux agents privés afin de lisser leur consommation et leurs investissements ?

c. Proposition d’un Fonds de stabilisation pour l’emploi, une forme d’assurance chômage tournée vers l’employabilité

La stabilisation pourrait passer par une assurance chômage européenne. La déclaration de Meseberg souligne que la France et l’Allemagne « étudieront la question d’un fonds européen de stabilisation de l’assurance chômage, pour l’éventualité de graves crises économiques, sans transferts. La France et l’Allemagne mettront en place un groupe de travail en vue de faire des propositions concrètes pour le Conseil européen de décembre 2018 ».

Comme cela est le cas au niveau national, un revenu de remplacement en cas de perte d’emploi au niveau de la zone euro permettrait de soutenir la demande agrégée en réduisant les fluctuations des revenus : de ce fait, la demande totale ne s’effondrerait pas à la suite d’une hausse du chômage. Le fait que les chômeurs soient rémunérés conduit à soutenir la consommation, mais aussi l’investissement. L’allocation chômage amortit d’autant plus la récession que les personnes au chômage ont une forte propension à consommer : l’allocation est directement réinjectée dans le système économique et soutient ainsi l’activité.

D’ailleurs, la Commission européenne, dans son rapport de 2013 sur les stabilisateurs automatiques, conclut que l’assurance chômage est un moyen efficace pour lisser l’activité économique et amortir les chocs en cas de crise ([107]) :

– elle a un rôle de stabilisateur automatique en intervenant sur l’économie sans modification délibérée des politiques économiques ;

– elle est contracyclique en soutenant l’activité lorsqu’elle est atone ou en la ralentissant lorsqu’elle s’emballe ;

– elle est réactive aux chocs, puisqu’elle produit des effets dans un délai très court.

Des simulations ([108]) portant sur les conséquences de l’existence virtuelle d’une allocation chômage européenne durant la période 1995-2013 montrent qu’elle aurait permis d’éviter potentiellement une baisse de 4,5 % du PIB en 2009, grâce à un maintien de la consommation. Selon d’autres travaux ([109]), la mise en place d’une allocation chômage à la même date aurait généré un PIB de la zone euro à 19 plus élevé de 0,2 % en moyenne. Selon le Trésor, ce système aurait bénéficié aux États du nord de la zone euro (Belgique, Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Luxembourg) au début des années 2000 et aurait été bénéfique aux États du sud (Grèce, Espagne, Portugal) depuis 2009. En revanche, quand la variabilité du chômage est limitée, on peut noter la faiblesse relative des transferts, par exemple, pour la France et l’Italie. En outre, l’allocation serait lissée entre les pays et l’interdépendance des économies permettrait potentiellement de propager les effets positifs d’une telle allocation.

En outre, cette allocation améliorerait la mobilité des travailleurs européens, et permettrait d’obtenir un marché du travail plus intégré dans la mesure où la portabilité de celle-ci offrirait de meilleures conditions de recherche d’emploi des travailleurs. Il existe une portabilité des droits depuis 2010, mais le système, trop complexe, en restreint l’utilisation et les délais (3 à 6 mois) sont trop courts pour chercher un emploi à l’étranger. Selon M. Francesco de Palma, maître de conférences à l’Université de Strasbourg, la mise en place d’une agence de contrôle et de coordination au niveau supranational pourrait être une piste intéressante.

Trois architectures peuvent être imaginées :

– l’assurance complémentaire : La partie européenne fournit un certain taux de remplacement (à hauteur de 50 % du salaire passé) avec un financement reposant sur une base harmonisée, (par exemple, la masse salariale) puis la partie nationale vient compléter selon les préférences nationales. L’idée ici est essentiellement de faire reposer l’aide européenne sur la partie cyclique du chômage (le chômage de court terme).

– l’assurance séquentielle : La partie européenne finance les indemnités des premiers mois (ex. 6 mois) de chômage et la partie nationale les mois suivants. L’assurance européenne ne serait déclenchée que lorsque le chômage de courte dépasse un certain seuil et pour un certain laps de temps.

– la réassurance : La partie européenne n’entre en jeu que si un pays est soumis à une forte hausse du chômage, qui recevrait un transfert positif lui permettant de financer l’indemnisation des chômeurs supplémentaires. Selon certains économistes,([110]) une allocation chômage sous la forme d’une réassurance aurait été un vecteur de stabilisation macroéconomique supplémentaire lors de la crise financière de 2009-2013, au niveau de la zone euro comme au niveau des différents pays touchés par la crise. Cette réassurance aurait également évité des transferts permanents entre les pays.

source : M. Francesco de Palma

En outre, l’allocation serait lissée entre les pays et l’interdépendance des économies permettrait de propager les effets positifs d’une telle allocation.

Votre rapporteur M. Sylvain Waserman est favorable au principe de cette allocation chômage sous la forme d’un fonds de stabilisation pour l’emploi, sous conditions.

Les 3 conditions retenues par vos rapporteurs pour une assurance-chômage européenne dénommée Fonds de stabilisation pour l’emploi, sont :

– Visibilité citoyenne : le citoyen européen chômeur qui bénéficie du dispositif d’aide du Fonds de stabilisation pour l’emploi doit savoir qu’elle lui vient de l’Europe ;

– Conditionnalité positive : la mise en œuvre d’un tel mécanisme doit se faire dans le cadre d’engagements clairs des États qui en bénéficient en matière de réglementation de la fluidité du marché du travail, dans une logique d’harmonisation au niveau de la zone euro ;

– Une intervention financière focalisée sur le retour à l’emploi qui prendrait la forme suivante :

Le financement de formations qualifiantes c’est-à-dire un investissement dans le capital humain et l’employabilité ;
La prise en charge des indemnités durant ces périodes de formation sous la forme d’une réassurance (ce dispositif prolonge de facto la durée de l’indemnisation prévue par chacun des États membres dès lors que le demandeur d’emploi s’est engagé dans une formation).

Enfin, ce Fonds d’intervention serait contra-cyclique et pourrait être abondé par tous les pays. Il serait créé sur la base de la proposition formulée par la Commission Européenne en 2017 [111]. Les décaissements seraient déclenchés de façon discrétionnaire afin d’amortir les chocs de grande ampleur. En cas de circonstances extrêmes, le fonds serait habilité à emprunter, mais tout emprunt serait remboursé par les contributions ultérieures des pays membres. Ce mécanisme est conçu pour être particulièrement efficace en cas de choc conjoncturel, mais nécessite de définir des critères très précis pour être en mesure de déterminer quand et comment bénéficier du fonds et pour éviter des comportements de passager clandestin.

Votre rapporteur a conscience des risques relatifs à cette allocation et à la nécessité de la vigilance lors de sa conception et de sa mise en place.

Il existe des freins à la mise en place d’un tel fonds. Le premier est l’aléa moral : si un individu ou une entité est protégé contre un risque, il adoptera un comportement moins vigilant face à ce risque ; les États pourraient consacrer moins d’efforts à la lutte structurelle contre le chômage. Selon Mme Agnès Bénassy-Quéré, mieux vaut, de ce fait, prévoir une aide européenne en cas seulement de crise grave et de courte durée. Il est également possible qu’un État complète l’allocation européenne, décourageant ainsi le chômeur de rechercher un emploi. Il faudrait donc mettre en place des règles strictes d’indemnisation du chômage en termes de durée et de plafonds, comme le propose M. Francesco de Palma. La solution préconisée par vos rapporteurs, où les allocations versées sont celles des demandeurs d’emploi qui se seraient engagés dans une formation qualifiante, y répond.

Le deuxième frein est celui des transferts permanents à long terme de pays à faible taux de chômage vers des pays à fort taux de chômage. Plusieurs solutions ont été envisagées, telles qu’un système de bonus-malus associant le versement au fond supranational à la probabilité de l’utiliser, si bien que les pays à faible taux de chômage verraient leur contribution réduite. Il serait également possible de recalculer le taux de cotisation pour chaque pays tous les 5 ans, pour éviter une dérive, comme le suggère M. Francesco de Palma. Une mise à jour régulière en fonction des tendances passées assurerait une neutralité budgétaire ex ante entre États-membres qui permet d’éviter de transfert des pays les plus vertueux vers les moins vertueux.

En outre, M. Jérôme Creel, qui émet de nombreuses réserves sur ce mécanisme (cf. contribution écrite infra), a attiré l’attention des rapporteurs sur le montant probablement élevé des coûts induits par ce système. Cependant là encore, la solution proposée par vos rapporteurs est ciblée sur les demandeurs d’emploi qui s’engagent dans une formation et donc développent leur employabilité, ce qui réduit les risques de coûts incontrôlés.

Vos rapporteurs estiment que la mise en place d’une assurance chômage sous la forme de ce fonds aurait donc un effet structurant pour l’intégration de la zone euro, allant au-delà de la stabilisation conjoncturelle. Elle conduirait à rapprocher les politiques nationales d’indemnisation des chômeurs et contribuerait en outre à l’édification d’une Europe sociale et lui donnerait une véritable incarnation. Elle rapprocherait aussi l’Europe des citoyens en établissant un lien direct entre les citoyens et l’action concrète de l’Europe à leur endroit sous forme de formation qualifiante indemnisée.

Votre rapporteur M. Sylvain Waserman est particulièrement favorable à l’instauration d’une allocation qui permettrait de construire l’Europe sociale et aurait une réelle visibilité pour le citoyen si les trois conditions mentionnées ci-dessus sont remplies.

M. Christophe Naegelen est très réservé car il juge que cette allocation serait mise en œuvre beaucoup trop tôt et ne souhaite pas que la contribution de la France soit encore augmentée.

C. Élaborer un budget structurel pour préparer l’économie de demain

Les fonds structurels et de cohésion de l’Union européenne ont un objectif de convergence par le rattrapage économique des régions les moins développées. Pour la précédente période de programmation (2007-2013), la Commission estime que le PIB de l’UE à 12 (tous les États membres ayant rejoint l’UE en 2004 et 2007) en 2015 était en moyenne supérieur de 2,8 % à ce qu’il aurait été sans les investissements au titre de la politique de cohésion. Par exemple, le PIB de la Hongrie en 2015 a augmenté de 3,6 % grâce aux fonds structurels. En termes d’emploi, l’impact annuel moyen est estimé à 1 % en Pologne, et 0,6 % en Hongrie. La Commission européenne estime que le PIB de la Pologne devrait augmenter de 3,4 % d’ici 2023 grâce aux effets positifs de la mise en œuvre de la politique de cohésion, et de 2,9 % en Roumanie et 2,8 en Hongrie. Mais le degré de redistribution du budget de l’Union européenne reste nettement inférieur de celui des États fédéraux ([112]).

Cependant la zone euro a des besoins spécifiques pour accroître sa compétitivité qui n’est, actuellement, pas pris en charge par le budget de l’Union européenne, et qui ne peut bénéficier de l’outil de la dévaluation monétaire.

1. Le budget structurel comporte lui aussi un effet stabilisateur en maintenant l’investissement public en cas de crise

Le budget structurel, comme le budget conjoncturel, peut avoir des effets stabilisateurs par le biais de la relance des investissements. La Commission européenne estime, dans ses propositions de réforme de décembre 2017 pour de nouveaux instruments budgétaires pour la zone euro ([113]), qu’en cas de grave choc macroéconomique asymétrique, le budget de la zone euro pourrait aider à financer des projets d’investissement public dans le pays touché par le choc.

Comme l’a souligné M. Thomas Revial, l’investissement ne doit surtout pas être diminué en période de crise, au risque d’aggraver celle-ci. Il est donc possible d’envisager un budget d’investissement permanent sur les projets permettant de renforcer la croissance potentielle de la zone euro.

Il faut veiller à en prolonger l’impact dans le temps. En effet, l’investissement public peut avoir des effets macroéconomiques dès le court terme, puisqu’il joue sur la demande de biens et services, cependant les investissements publics ne portent pleinement leurs fruits qu’à moyen ou long terme. Un tel financement d’investissements dans la zone euro pour contrecarrer les effets d’une grave crise économique posera la question de sa pérennité et de son niveau dans le temps alors même qu’il peut s’agir d’engagements pluriannuels. Pour M. Jérôme Creel, cette difficulté tient à la différence d’horizon temporel entre l’investissement et la gestion conjoncturelle. Il en conclut que, pour assurer la résilience aux chocs, il est préférable d’utiliser les stabilisateurs automatiques, moins coûteux car déjà en place. On peut toutefois estimer que le budget structurel pourrait avoir un rôle à jouer pour conforter des investissements déjà envisagé par le pays concerné.

Il est possible de lever ce frein en précisant que le budget structurel proposé dans le cadre de ce rapport viserait principalement à préparer l’économie de demain. Dès lors il serait utilisé tous les ans et refinancé annuellement (voir p. 113 sur les modalités de financement). En revanche le Fonds de stabilisation pour l’emploi ne serait lui déclenché qu’en cas de crise économique asymétrique.

2. Le budget structurel doit préparer la zone euro à l’économie de demain

À propos du futur budget de la zone euro, la déclaration de Meseberg met l’accent non seulement sur la nécessité de la stabilisation, mais aussi sur celle de la compétitivité et de la convergence : « le but du budget est la compétitivité et la convergence, qui seraient assurées à travers des investissements dans l’innovation et le capital humain. Il pourrait financer de nouveaux investissements publics et venir en substitution de dépenses nationales » ([114]).

Certains économistes soulignent que la question des investissements structurels devrait relever uniquement de l’Union européenne, au risque de créer une Europe à deux vitesses, ce que vos rapporteurs assument.

Vos rapporteurs souhaitent tout particulièrement une plus forte coopération des exécutifs franco-allemands pour la mise en œuvre de grands projets communs en Europe à l’image du Centre de recherche franco-allemand sur l’intelligence artificielle cité dans la déclaration de Meseberg. Dans son discours de la Sorbonne, Emmanuel Macron avait aussi proposé la création d’une « Agence européenne de l’innovation de rupture », dans la lignée de l’Agence américaine Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA).

Comme l’ont souligné les rapporteures Mmes Christine Hennion et Sophie Auconie ([115]), les appels se sont multipliés en Allemagne au printemps 2018 en faveur d’une politique commune pour développer l’intelligence artificielle. M. Stefan Heumann, directeur de la fondation allemande Responsabilité nouvelle, a encouragé le couple franco-allemand à définir une stratégie commune : « l’Europe a besoin d’une ambition française soutenue par le moteur économique allemand » ([116]).

Au niveau européen, notre collègue Cédric Villani fait valoir que le secteur des transports constitue un excellent exemple pour développer la coopération franco-allemande autour du véhicule autonome ([117]).

Ces différents outils sont un premier pas salutaire vers un budget d’investissement de la zone euro. Cependant les Allemands restent très réservés quant au développement d’investissements publics, comme l’a souligné M. Ralph Müller, directeur du département finances de la Représentation permanente d’Allemagne à Bruxelles ; jugeant que leur effet sur la croissance économique n’est pas manifeste, il en conclut que « c’est d’investissements privés que nous avons besoin. ». Il ne faut toutefois pas oublier que l’investissement public incite au développement de l’investissement privé. La BEI a un rôle important à jouer pour l’encourager sans compter l’impact du Plan Juncker mentionné dans la première partie du présent rapport.

Si le budget de la zone euro sera essentiel pour préparer l’économie de demain, il sera complémentaire à d’autres initiatives qu’il pourra aussi soutenir. Comme l’a souligné Mme Sandrine Gaudin, secrétaire générale des affaires européennes, lors de son audition devant la Commission des affaires européennes, « la présidence autrichienne défend également avec vigueur, comme la France, l’idée relativement nouvelle d’une politique industrielle au niveau européen. Elle souhaite axer cette politique industrielle sur l’émergence de conditions favorables à l’innovation et à la recherche. Cette politique industrielle s’inscrit aussi dans la continuité de la demande, formulée en juin dernier par le Conseil européen, de mise en place d’un programme de coopération en matière d’innovation de rupture, notamment dans le domaine de l’intelligence artificielle. La présidence autrichienne encourage fortement les groupes de travail concernés à accélérer la mise en place de cette préfiguration qui, elle aussi, figurait dans le discours que le Président de la République a prononcé à la Sorbonne. Certes, ce sujet ne fait pas partie de ceux qui sont les plus débattus à Bruxelles mais il me paraît important que vous sachiez qu’y sont prises des initiatives de cette nature, qui ont un effet très positif sur la compétitivité ».

D’ailleurs, dans son discours de la Sorbonne, le Président de la République a mis l’accent sur cette nécessité : « plutôt que de déplorer que les grands champions du numérique soient aujourd’hui américains, demain chinois, mettons-nous en situation de créer des champions européens, sachons inventer dans ce bouleversement global les sécurités justes et les régulations efficaces ».

3. Un budget structurel seul ne suffit pas pour favoriser l’émergence de champions européens

Le budget structurel de la zone euro aurait vocation à soutenir l’innovation mais aussi à favoriser l’émergence les champions européens de l’économie de demain. Il est en effet regrettable que les très grandes entreprises du numérique et des nouvelles technologies se concentrent aux États-Unis (Google, Apple, Facebook, Amazon…) ou en Chine (Baidu, Alibaba, Tencent, Xiaomi…) et que dans l’Union européenne et plus spécifiquement dans la zone euro de telles entreprises n’est toujours pas vue le jour. Les causes de ce retard sont multiples (soutien public faible car non mutualisé, absence de circulation d’épargne pour financer des projets d’avenir nécessitant d’importants investissements) mais il est à noter le frein que constituent les règles européennes de concentration. Ces règles, qui dans certains secteurs empêchent le développement économique de l’Union européenne, sont particulièrement handicapantes pour le secteur des nouvelles technologies.

Vos rapporteurs soulignent que l’élaboration d’une politique industrielle dans le cadre de la zone euro serait la bienvenue. Cependant la politique de la concurrence européenne peut être un frein au développement de grandes entreprises européennes pouvant s’imposer sur le marché mondial et risque d’entraver, en particulier, celui des industries numériques. C’est pourquoi vos rapporteurs appellent à une redéfinition rapide des règles anti-concentration dans le domaine du numérique, pour permettre l’émergence rapide de géants européens du numérique à même de faire face aux géants américains et chinois.

4. Les modalités de financement du budget de la zone euro

Le financement du budget de la zone euro se ferait soit dans le cadre financier pluriannuel 2021-2017 de l’Union européenne soit aurait son propre financement en sus du cadre actuel.

Sur les modalités de financement, vos rapporteurs ont deux approches différentes. La question est de savoir si un tel budget de la zone euro ferait partie intégrante du budget actuel de l’Union Européenne (dans la programmation pluriannuelle actuelle à iso contribution des pays) ou s’il doit avoir son propre financement supplémentaire. M. Christophe Naegelen considère qu’il ne peut s’agir d’un budget s’ajoutant à celui de l’Union, et qu’il doit en faire partie pour ne pas alourdir la contribution de chaque état membre. C’est plutôt l’approche à ce stade de l’exécutif allemand et la position affichée des Pays-Bas. M. Sylvain Waserman, quant à lui, pense qu’un véritable budget supplémentaire est indispensable pour développer significativement les actions en faveur de la compétitivité de la zone euro (c’est la position de l’exécutif français).

Un budget propre à la zone euro pourrait être alimenté par :

– une part de l’impôt sur les sociétés ou de la TVA, impôts très sensibles très sensibles à la conjoncture. Ce mode financement permettrait de lutter contre la concurrence fiscale entre les États membres et se ferait en lien avec la convergence fiscale.

– des taxes innovantes qui nécessitent la collaboration de plusieurs États pour être créées à l’image de la taxe sur les transactions financières, la taxe sur les acteurs du numériques ou des taxes environnementales. Ces taxes pourraient être affectées selon le montant et le type de dépenses financées, la taxe sur les acteurs du numériques pouvant soutenir les investissements de l’économie de demain.

– pour financer le Fonds de stabilisation pour l’emploi, une contribution directe de la part des États pourrait être envisagée selon M. Yann Thommen, économiste à l’Université de Strasbourg. Cette contribution pourrait s’élever pour chaque État à 0,1 % du PIB. En effet, pour des raisons de simplicité il serait préférable de ne pas mettre en place une cotisation européenne. Dans ce cadre, pour répondre au problème d’aléa moral et responsabiliser les États, le système serait complété par un système de modulation des contributions dépendant de la fréquence d’utilisation du Fonds de stabilisation pour l’emploi. Enfin, si un État devient contributeur net au fonds à plus de 0.5 % de son PIB, sa contribution serait suspendue. C’est une architecture qui permettrait d’avoir des excédents évitant ainsi l’émission de dettes.

D. ouvrir la réflexion sur les règles budgétaires en vigueur

1. L’intégration du TSCG au droit européen

L’intégration du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) dans le droit européen ([118]) est un engagement juridique des États signataires, prévu à l’article 16 du traité signé en mars 2012. L’article 16 prévoyait une intégration du contenu du traité au droit de l’UE sous un délai de cinq ans, en d’autres termes pour le 1er janvier 2018.

Cet objectif a été remis au goût du jour par la proposition de directive de la Commission européenne contenue dans la feuille de route du 6 décembre 2017. La Commission s’appuie sur l’article 126 paragraphe 14 du TFUE, ce qui se traduirait par une simple consultation du Parlement européen. Plus précisément, il s’agit d’intégrer l’article 3 du titre III, qui porte sur l’obligation d’intégrer dans le droit national – de préférence au niveau constitutionnel – une règle d’équilibre budgétaire structurel, et de prévoir un mécanisme de correction en cas d’écart par rapport à la trajectoire prévue.

Cette perspective de réforme appelle deux remarques.

Tout d’abord, l’intégration du TSCG au droit de l’UE ne poserait pas de problèmes majeurs, dans la mesure où l’ensemble des États parties ont déjà intégré dans leurs dispositions nationales les normes exigées ([119]).

Deuxièmement, on peut regretter le manque d’ambition d’une proposition qui n’invite pas à ouvrir la réflexion sur les règles budgétaires, dont les limites sont pourtant nombreuses et réelles.

2. La nécessité d’une réflexion sur les règles budgétaires pour l’avenir

À ce titre, Mme Agnès Benassy-Quéré et M. Philippe Martin proposent de substituer aux dispositifs actuels une règle simple : les dépenses nominales ne devraient pas croître plus rapidement que le PIB potentiel à long terme et plus lentement dans les pays où la dette est excessive. Un pays en dessous de 60 % de dette publique pourrait ne respecter qu’une règle de croissance des dépenses publiques nominales sur moyen terme (4 ans) et s’assurer qu’elles n’augmentent pas plus vite que le PIB nominal. L’avantage de cette règle est sa simplicité. Si le pays est trop endetté, il faut que les dépenses publiques augmentent moins que le PIB nominal. Si le gouvernement décide de réduire les impôts, il faut réviser la trajectoire de dépenses ; dit autrement, on peut laisser le déficit filer en période de crise à condition de ne pas augmenter la trajectoire des dépenses. Des travaux du FMI montrent que ce type de règle est plus contra-cyclique, plus transparent et permet une meilleure gestion sur le long terme. En effet, les dépenses publiques sont observables en temps réel et une règle de dépenses intègre la stabilisation conta-cyclique. La règle reposerait donc sur deux piliers : une cible d’endettement à long terme, par exemple, 60 % du PIB et une règle opérationnelle basée sur les dépenses publiques pour atteindre cette cible.

M. François Villeroy de Galhau a estimé que le contrôle budgétaire devait être assuré par la Commission et non par le MES, estimant que la volonté allemande de confier la surveillance à une entité intergouvernementale (dans laquelle chaque pays a un droit de veto) pouvait constituer un risque. Au-delà, pour donner à la Commission les moyens d’exercer ses missions plus solidement, il serait utile de disposer d’une autorité indépendante. Le rôle de la Commission européenne est sans doute trop protéiforme. Il pourrait être opportun de créer une instance européenne à l’instar du comité budgétaire européen (qui est opérationnel depuis quelques mois et qui est plus ou moins l’équivalent du Haut conseil des finances publiques) qui pourrait porter un regard indépendant sur la façon dont la Commission européenne applique les règles. La France n’est pas particulièrement hostile au renforcement des pouvoirs d’une telle autorité. Au Royaume-Uni, ce système fonctionne très bien, en permettant une externalisation de la prévision de croissance. La création du Haut conseil des finances publiques (HCFP) constitue déjà une amélioration pour la France.

le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)

Créé par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) veille à la cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France. Pour cela, il apprécie le réalisme des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et se prononce sur la cohérence des objectifs annuels présentés dans les textes financiers (projets de loi de finances, projets de loi de finances rectificative…) avec les objectifs pluriannuels de finances publiques.

Source : HCFP

Autre élément, les sanctions s’étant révélées inefficaces et mal supportées par l’opinion publique, une alternative pourrait être de conditionner les paiements budgétaires de l’Union européenne – ou de la zone euro – aux États-membres au respect des règles, pour l’accès au MES par exemple.