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La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques était déjà désignée, avant même son adoption, par le fait d’un processus métonymique, comme la « loi Macron », du nom de celui qui était alors le ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique chargé de la défense de ce projet de loi devant le Parlement. Et cette « loi Macron » a incontestablement constitué l’un des textes les plus marquants de la XIVème législature (2012-2017).

Elle fut, d’abord et avant tout, l’expression d’une ambition visant à moderniser l’économie française en levant les freins à l’activité et en favorisant les capacités d’innover. Pour atteindre ces objectifs, la loi portait trois réformes principales :

– libérer les activités contraintes par la révision du cadre des professions réglementées, par une plus grande mobilité résultant du développement de l’offre de services de transport par autocar ou par une réforme des modalités d’organisation du permis de conduire ;

– stimuler l’investissement, en prévoyant notamment une intervention plus efficace de l’État actionnaire ;

– développer l’emploi et le dialogue social, en modifiant la législation sur les dérogations à l’interdiction de l’ouverture des commerces le dimanche et en soirée, en accompagnant cette réforme par des compensations au profit des salariés, en améliorant le fonctionnement de la justice prud’homale ou encore en renforçant l’inspection du travail.

Cette ambition ne fut pas assumée par tous les acteurs de la majorité de l’époque et le Premier ministre engagea la procédure prévue à l’article 49, alinéa 3, de la Constitution pour obtenir l’adoption de ce texte aussi bien en première lecture qu’en nouvelle lecture et en lecture définitive.

De manière plus prosaïque, la « loi Macron » constitua également un objet singulier dans l’histoire de la procédure législative.

Si le choix de créer une commission spéciale n’était pas exceptionnel, il démontrait, néanmoins, le caractère transversal et multidimensionnel de ce projet ambitieux.

Plus originale – et même totalement inédite – fut la mise en place d’une équipe de huit rapporteurs thématiques (MM. Christophe Castaner, Laurent Grandguillaume, Denys Robiliard, Gilles Savary, Alain Tourret, Stéphane Travert et Mmes Cécile Untermaier et Clotilde Valter, que l’auteur de ces lignes remplaça au stade de la nouvelle lecture après son entrée au Gouvernement), coordonnés par M. Richard Ferrand, rapporteur général.

La plus grande singularité procédurale de cette loi réside très certainement dans les conditions de son examen en commission et en séance. Les débats furent, bien sûr, particulièrement longs : 80 heures 30 en commission et plus de 111 heures en séance publique lors de la première lecture.

Mais ces débats furent surtout particulièrement riches et argumentés. On peut ainsi observer que pour étudier un nombre d’amendements équivalent, la commission des affaires économiques a consacré deux fois moins de temps, au printemps dernier, sur le projet de loi relatif à l’agriculture. Le ministre Emmanuel Macron étonna – et pourquoi ne pas l’écrire ? – séduisit beaucoup de parlementaires, d’observateurs et de citoyens par sa force de conviction et sa volonté de persuasion.

Au terme d’un long parcours législatif, l’Assemblée nationale adopta une loi comportant pas moins de 308 articles (290 dans sa version publiée au Journal officiel car le Conseil constitutionnel en censura 18), la plus volumineuse loi de la XIVème législature.

La particularité de la « loi Macron » fut, à nouveau, perceptible pour ce qui concerne le contrôle de son application. Alors que la commission spéciale avait cessé d’exister avec l’adoption de la loi, son ancien rapporteur général a proposé la création d’une mission d’information de la Conférence des présidents sur l’application de la loi du 6 août 2015, deux mois seulement après la promulgation de ladite loi. Le Parlement a ainsi travaillé dans un esprit de « co‑construction » pour veiller à la publication des textes réglementaires dans les délais annoncés par le Gouvernement et pour s’assurer que le contenu de ces textes était bien conforme à l’intention du législateur. Ce travail a d’autant plus été efficace que le Gouvernement avait accepté de transmettre les projets d’ordonnance ou de décret au rythme des arbitrages rendus en réunions interministérielles, le cabinet du Premier ministre centralisant ces transmissions. Il faut bien admettre que cette méthodologie suscita un certain émoi dans la sphère gouvernementale, mais, sans remettre en cause les prérogatives de l’exécutif, elle permit à la mission d’information de travailler efficacement et d’assurer un renforcement concret de la place du législateur dans la mise en œuvre de la loi.

Les travaux de la mission d’information donnèrent lieu à la publication de deux rapports, le premier en mars 2016 ([1]), le second en février 2017 ([2]). Ce dernier, qui fut examiné dix-huit mois après la promulgation de la loi, constatait que les textes d’application avaient bien été pris puisque le taux de publication des mesures réglementaires atteignait plus de 97 %.

Dans l’introduction à ce dernier rapport, M. Richard Ferrand, président‑rapporteur de la mission d’information, notait qu’il « appartiendra[it] aux députés de la prochaine législature de s’emparer d’une évaluation plus qualitative de l’application de la loi du 6 août 2015 ». Un tel appel avait d’autant plus de chance d’être entendu que, depuis, son auteur était devenu président du groupe La République en Marche, et que la nouvelle majorité parlementaire souhaite développer les activités de contrôle et d’évaluation, comme l’illustre notamment le « Printemps de l’évaluation » dans le domaine budgétaire.

Effectivement, début 2018, alors que l’on approchait de l’échéance du délai de trois ans suivant l’entrée en vigueur de la « loi Macron » – délai qui, aux termes de l’article 145-7, alinéa 3, de notre Règlement, peut autoriser l’évaluation de l’impact d’une loi – le président de la commission des affaires économiques, M. Roland Lescure, prit l’initiative de se rapprocher de plusieurs de ses collègues pour que le bureau de chaque commission inscrive la « loi Macron » sur la liste des lois devant faire l’objet d’un rapport d’évaluation cette année.

Là encore, la procédure mise en œuvre pour l’évaluation de la loi diffère des pratiques habituellement suivies. Ce ne sont pas deux corapporteurs qui ont été désignés, comme c’est l’usage, mais huit au total, soit un rapporteur de la majorité et un rapporteur de l’opposition pour chacune des quatre commissions suivantes : commission des affaires économiques, commission des affaires sociales, commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et commission des lois. Pour assurer la coordination et le suivi de leurs travaux, ces quatre binômes ont bien voulu me désigner comme président lors de la réunion constitutive de la mission d’information, le 17 avril 2018.

Composition de la mission d’information commune
sur l’évaluation de la loi n° 2015-99 du 6 août 2015 pour la croissance,
l’activité et l’égalité des chances économiques, dite s« loi Macron »

Président : M. Yves Blein

Rapporteurs :

– de la commission M. Daniel Fasquelle (LR)
des affaires économiques : et M. Philippe Huppé (LaRem)

– de la commission Mme Fadila Khattabi (LaRem)
des affaires sociales : et M. Gilles Lurton (LR)

– de la commission Mme Pascale Boyer (LaRem)
du développement durable : et M. Guy Bricout (UAI)

– de la commission M. Bruno Questel (LaRem)
des lois : et Mme Cécile Untermaier (Soc.)

Avant d’esquisser une brève synthèse des conclusions de la mission d’évaluation, il faut préciser quelques règles ayant présidé à la conduite de ses travaux.

Tout d’abord, il ne s’agissait pas de rendre un troisième rapport sur l’application de la loi, faisant suite aux deux rapports publiés sous la précédente législature. L’objet du présent rapport est bien de se concentrer sur l’évaluation de l’impact de la « loi Macron », c’est-à-dire de faire état de ses conséquences juridiques, économiques, financières sociales et environnementales, et des éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ses dispositions.

Cette approche plus qualitative que quantitative n’a pas empêché les rapporteurs de mentionner, au passage, l’absence de publication persistante de certaines mesures d’application ou le non-dépôt de rapports prévus par la loi. Ainsi, le décret en Conseil d’État prévu par l’article 3 relatif à l’équipement obligatoire de chaque autocar par un dispositif permettant d’en prévenir la conduite sous l’emprise de l’alcool, n’a pu être publié à cause de l’opposition de la Commission européenne (la mesure s’applique, néanmoins, aux véhicules des entreprises établies en France). L’ordonnance devant fixer les règles relatives à l’accès au corps de l’inspection du travail par voie d’un concours réservé aux contrôleurs n’a pas non plus été publiée. De manière plus globale, la réforme de l’inspection du travail, initiée depuis 2013 et complétée par la loi Macron, se heurte « à une résistance culturelle, justifiant des oppositions de principe aux directives, voire des stratégies d’obstruction aux objectifs recherchés », selon les termes des corapporteurs de la commission des affaires sociales. Si ces derniers proposent d’engager à nouveau une concertation sur les évolutions envisageables de l’exercice des prérogatives et responsabilités du corps de l’inspection du travail, le président de la mission d’évaluation se doit aussi de rappeler qu’une loi votée a vocation à être appliquée et que si des adaptations s’avèrent nécessaires, leur préparation ne saurait conduire à bloquer la réforme elle-même. Le rapport, prévu par l’article 52, sur l’opportunité d’étendre aux trois départements d’Alsace‑Moselle l’application de la libre installation régulée des notaires n’a pas été remis. De même, dernier exemple, les premiers rapports d’évaluation des effets sur le commerce des zones touristiques internationales, attendus pour fin septembre 2018, n’ont pas encore été transmis, contrairement à ce que prévoit l’article 242.

Par ailleurs, les membres de la mission d’évaluation n’ont pas jugé nécessaire de procéder à une évaluation de l’impact de l’ensemble des 290 articles composant la « loi Macron ». Il leur a semblé plus pertinent de s’attacher à l’examen des mesures phares de cette loi, celles ayant eu le plus d’écho auprès des Français, réparties en fonction des compétences propres à chacune des quatre commissions concernées.

Le tableau suivant récapitule les questions étudiées par chacun des binômes de corapporteurs.

DISPOSITIONS ÉVALUÉES PAR LA MISSION

Commission des affaires économiques	– Encadrement des relations contractuelles entre les réseaux de distribution et les commerces de détail (article 31) – Aménagement aux procédures de l’Autorité de la concurrence (articles 215 à 218) – Transferts au secteur privé de la majorité du capital de Nexter et des aéroports de Nice et Lyon, et suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État du capital du Laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies (articles 189 à 191) – Reconnaissance publique des labels de commerce équitable (article 219) – Dispositions relatives au tourisme : ouverture dominicale des commerces dans les zones touristiques et plateformes de réservation en ligne (article 133, 242 à 249 et 257)
Commission des affaires sociales	– Régime du travail le dimanche et en soirée (articles 242 à 257) – Réforme de l’inspection du travail (article 261) – Réforme de la justice prud’homale (article 258) – Devis normalisé des équipements d’optique et d’audioprothèse (article 44)
Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire	– Services librement organisés de transport par autocar (article 1er à 3, 5, 6, 10 et 12) – Autoroutes concédées (articles 1er, 13 et 15) – Permis de conduire (articles 24, 25 et 28 à 30)
Commission des lois	– Ouverture de l’accès aux professions juridiques réglementées (articles 52, 57, 59 et 61) – Révision des tarifs s’appliquant à certaines prestations des professions juridiques réglementées (article 50) – Regroupement en sociétés (articles 63 et 67) – Accès gratuit aux informations des entreprises (article 60) – Continuité de la vie des entreprises (articles 64, 231 et 238)

Comme on peut le constater, chaque binôme de rapporteurs a travaillé sur des sujets distincts, hormis la question de l’ouverture dominicale et en soirée des commerces, qui a été abordée, à la fois, par les corapporteurs de la commission des affaires économiques et par ceux de la commission des affaires sociales, mais avec un angle d’approche privilégiant l’impact sur le tourisme pour les premiers cités.

Les quatre binômes ayant travaillé en toute autonomie durant ces six derniers mois – ce qui n’excluait pas un point régulier de l’avancement des travaux en présence de l’ensemble des rapporteurs – nous avons jugé préférable de ne pas entremêler leurs contributions dans le présent rapport d’information. Les quatre contributions sont donc publiées successivement, avec une présentation aussi harmonisée que possible.

Il nous appartient, maintenant, d’analyser les principales observations des quatre binômes de rapporteurs.

Une première conclusion s’impose : la loi a atteint son objectif principal, visant à libérer les énergies créatrices et à déverrouiller certains blocages d’ordre réglementaire ou professionnel.

Les évaluations menées par nos corapporteurs démontrent clairement que de nombreuses mesures de cette loi étaient manifestement attendues. Nous ne prendrons que trois exemples, parmi les dispositions les plus « médiatiques » de la « loi Macron » : l’ouverture dominicale des commerces, la libre installation des notaires et l’ouverture à la concurrence du transport par autocar.

– L’ouverture dominicale des commerces :

Cette question a fait l’objet de longs débats lors de l’examen de la « loi Macron ». L’intérêt de cette mesure semble pourtant évident aujourd’hui et, comme on le sait, les autorités municipales de la ville de Paris ont profondément évolué sur ce sujet. Il est vrai que, dans cette ville, 28,2 % des commerces situés dans une zone touristique internationale (ZTI) ouvrent désormais le dimanche, contre 17,5 % lors de l’adoption de la loi. La persistance et l’élargissement du travail dominical dans les ZTI laissent à penser que la nouvelle législation a permis un développement notable du chiffre d’affaires et de l’emploi, même si les données en ce domaine demeurent imprécises. Les personnels semblent aussi y trouver leur compte : les responsables de Darty ont ainsi indiqué que dans leurs magasins concernés à Paris, il y a plus de volontaires que de places disponibles.

– La libre installation des notaires :

Plus de 36 000 dossiers de candidatures ont été déposés – un volume qui a surpris tout le monde – et 1 620 notaires libéraux ont pu être nommés. 700 nouveaux notaires devraient pouvoir s’installer d’ici 2020.

– L’ouverture à la concurrence du transport par autocar :

Là encore, cette mesure a clairement répondu à une demande. Les autocars ont permis de transporter 7,1 millions de passagers en 2017, contre 770 000 en 2015. Sur cette même année 2017, on estime à 1,2 million le nombre de voyageurs qui n’auraient pas voyagé avec un autre mode de transport. Il faut ajouter que le maillage territorial s’étoffe (279 communes desservies aujourd’hui), et que le bilan environnemental est très positif, compte tenu du fort taux d’occupation des autocars. Certes, aucun des trois opérateurs n’a encore atteint son seuil de rentabilité et l’annonce récente du rachat de Ouibus par Blablacar démontre que ce secteur d’activité est encore en pleine mutation, mais les perspectives de développement sont très fortes : on attend une multiplication par quatre de la fréquentation d’ici 2020.

La réussite de la privatisation de la gestion des aéroports de Nice et de Lyon est une autre illustration du bien-fondé de nombreuses dispositions de la loi. Le précédent de la privatisation de la gestion de l’aéroport de Toulouse avait suscité des critiques à l’encontre de cette mesure. Mais, précisément, la prise en compte de ce précédent a conduit à établir un cahier des charges exigeant pour les appels d’offres, ce qui a permis de dégager un produit de cession de 1,75 milliard d’euros sans mettre en péril les intérêts essentiels de la Nation ou ceux des territoires concernés.

L’évaluation réalisée par les quatre binômes de corapporteurs permet aussi d’observer, en sens inverse, que des réformes n’ont pas toujours abouti aux résultats escomptés.

Par exemple, on attendait une diminution de moitié du délai moyen d’attente entre deux présentations d’un candidat à l’épreuve pratique du permis de conduire, ce qui aurait permis de réduire ce délai moyen de 90 jours à 45 jours. Or, si ce délai a bien diminué, il demeure au niveau élevé de 65 jours. Les corapporteurs de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire font néanmoins observer que le délai médian serait plus pertinent et ce dernier est aujourd’hui de 42 jours. D’une façon générale, les modalités d’organisation du permis de conduire méritent d’être encore améliorées et, d’ailleurs, le Président de la République a annoncé, début novembre, l’intégration de la partie théorique (le « code ») au cursus scolaire, ainsi qu’une « baisse drastique » du coût du permis de conduire.

De la même façon, la baisse du nombre de saisines de la justice prud’homales (‑ 15 % entre 2015 et 2017) n’a pas permis d’amélioration du délai de traitement, notamment en cas de recours aux juges départiteurs.

Certaines réformes n’ont même pas reçu un début d’application.

Ainsi, BPIfrance n’a pas encore pu entrer au capital du Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB), faute d’un accord lors de négociations menées entre l’État et BPIfrance en 2015 et 2016.

Nous observons également que la reconnaissance publique des labels privés de commerce équitable n’a pu aboutir, compte tenu probablement de l’inadaptation du dispositif retenu par la loi, faisant intervenir la commission de concertation du commerce (3C), alors même que le commerce équitable est très peu représenté au sein de cette commission et ne constitue pas sa préoccupation majeure.

La mission d’évaluation a surtout permis de constater que de nombreux chantiers restent ouverts.

C’est bien là l’intérêt majeur de l’évaluation d’une loi trois ans après son entrée en vigueur. Les huit corapporteurs ont mis à profit les travaux de cette mission d’évaluation pour tracer des pistes d’amélioration et formuler de nombreuses propositions, qui sont précisées et détaillées dans le corps de ce rapport, mais dont on trouvera un récapitulatif en annexe à la présente introduction.

On peut mentionner, entre autres, les adaptations nécessaires en matière d’ouverture des commerces le dimanche, notamment s’agissant des petits commerces familiaux qui disposaient déjà d’une dérogation avant la « loi Macron » et qui doivent désormais accorder une sur-rémunération à leurs salariés et pas seulement un repos compensateur. Sur ce point, plusieurs pistes sont envisageables, comme en témoignent les propositions respectives de la commission des affaires économiques et de la commission des affaires sociales.

Notre monde étant en perpétuelle évolution, des interventions législatives et réglementaires seront aussi à envisager dans divers domaines abordés en 2015 dans un contexte profondément différent de celui que nous connaissons aujourd’hui. Tel est le cas, par exemple, du développement des auto-écoles en ligne ou des plateformes de réservation dans le domaine du tourisme.

Le travail parlementaire sur la « loi Macron » ne s’achèvera donc pas avec la publication du présent rapport. L’adaptation de notre société aux contraintes de la concurrence internationale et aux aspirations de nos concitoyens nous impose une actualisation permanente de la législation, accompagnant les plus dynamiques et protectrice des plus faibles.

Je propose donc que les rapporteurs rencontrent prochainement les différents ministres concernés, en particulier le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, le ministre de l’économie et des finances, la ministre de la justice et la ministre du travail. Ces entretiens permettraient notamment de travailler sur les suites à donner aux propositions relevant de la compétence du pouvoir réglementaire.

Pour les propositions d’adaptation ayant une nature législative, je suggère d’organiser, à échéances régulières, une « veille législative » impliquant l’ensemble des corapporteurs et permettant d’identifier les projets de loi inscrits à l’ordre du jour susceptibles d’être utilisés comme vecteurs législatifs pour intégrer ces mesures. À cet égard, il est certain que le projet de loi d’orientation des mobilités devrait rapidement nous donner l’occasion de faire aboutir les propositions formulées par les corrapporteurs de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur les autocars, les concessions d’autoroutes ou le permis de conduire.

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III. Les transferts au secteur privé de la majorité du capital de Nexter, des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon et la suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

La doctrine de l’État actionnaire a été modernisée pour favoriser une gestion active des participations publiques. Les principes de cette doctrine ont été exposés en Conseil des ministres le 2 août 2013. Dans ce cadre, il a été envisagé une réduction des niveaux historiques de participation publique dans certaines entreprises, à condition que le niveau de contrôle ou d’influence de l’État actionnaire n’en soit pas significativement affecté.

Les recettes dégagées par les cessions de participations publiques sont affectées soit à l’investissement dans de nouvelles acquisitions, soit au désendettement public.

La gestion dynamique des participations de l’État poursuit quatre objectifs : s’assurer d’un niveau de contrôle suffisant dans des entreprises à capitaux publics stratégiques intervenant dans des secteurs particulièrement sensibles en matière de souveraineté ; s’assurer de l’existence d’opérateurs résilients pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays ; accompagner le développement et la consolidation d’entreprises, en particulier dans des secteurs et des filières déterminantes pour la croissance économique nationale et européenne et intervenir ponctuellement, dans le respect des règles européennes, dans des opérations de sauvetage d’entreprises dont la défaillance présenterait des conséquences systémiques.

Les articles 189 à 191 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, s’inscrivent dans le cadre de cette nouvelle doctrine de l’État actionnaire. Ils prévoient les transferts au secteur privé de la majorité du capital de Nexter (art. 189), des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon (art. 191) et la suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies » (art. 190).

A. LE Transfert au secteur privé de la majorité du capital de Nexter

1. Afin de faire face à la concurrence internationale, la constitution d’un leader européen de l’armement terrestre paraissait nécessaire

La société Nexter est un systémier intégrateur de systèmes d’artillerie et de véhicules blindés français. Elle produit et commercialise des systèmes d’armes – véhicules blindés, canons, tourelles – et des munitions. Au moment de la discussion du projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, elle est une filiale de Groupement Industriel des Armements Terrestres (GIAT) lui-même détenu à 100 % par l’État.

La réduction des budgets de défense en Europe et le développement de la concurrence des États-Unis et des pays émergents rendaient nécessaires la consolidation européenne d’une industrie fragmentée.

Dès 2010 un processus de rapprochement de la société Nexter et la société allemande Krauss-Maffei-Wegmann (KMW) avait été entamé, jalonné par la signature d’un protocole d’accord (« heads of agreement ») en 2014, puis d’accords de rapprochement signés en juillet 2015 et finalisés en décembre 2015. Les deux entreprises avaient des dimensions équivalentes – environ 3 000 salariés chacune – et des chiffres d’affaires comparables. Elles présentaient une complémentarité stratégique, notamment en termes de gamme de produits proposée et de présence géographique.

2. Le dispositif de l’article 189

L’article 189 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 autorise la réalisation de cette opération, son premier alinéa permettant « le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Groupement industriel des armements terrestres (GIAT) et de ses filiales. ».

Le 1° du II du même article précise qu’« à la date du transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société mentionnée à l’article 1er ou de ses filiales, les fonctionnaires et les militaires en fonction sont maintenus, sur leur demande, dans la position statutaire qui était la leur à cette date. »

3. Un rapprochement avec la société KMW dont les premiers effets sont positifs mais dont la pleine évaluation nécessitera un recul de plusieurs dizaines d’années.

Les décrets d’application de l’article 189 ont bien été pris : le décret n° 2015‑1483 du 16 novembre 2015 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Nexter Systems SA ; le décret n° 2015-1586 du 4 décembre 2015 instituant une action spécifique de l’État au capital de Nexter Systems SA prévoit la possibilité de transformer une action ordinaire de l’État en action spécifique garantissant ainsi la protection des actifs stratégiques pour la France.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L’ÉTAT D’APPLICATION DES DISPOSITIONS DE L’ARTICLE 189 DE LA LOI DITE « MACRON »

Article de la loi	Texte d’application	Objet	Référence du texte
Article 189	DCE	Autorisation du transfert au secteur privé de la majorité du capital de Nexter	Décret n° 2015-1483 du 16 novembre 2015 autorisant le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Nexter Systems SA
Article 189	DS	Institution d’une action spécifique de l’État au capital de Nexter	Décret n° 2015-1586 du 4 décembre 2015 instituant une action spécifique de l’État au capital de Nexter Systems SA
Article 189	DCE	Régime applicable aux « ouvriers sous décret » employés par la société nationale GIAT Industries et ses filiales du groupe NEXTER.	Décret n° 2015-1508 du 19 novembre 2015 modifiant le décret n° 90-582 du 9 juillet 1990 relatif aux droits et garanties prévus à l’article 6 b de la loi n° 89-924 du 23 décembre 1989 autorisant le transfert à une société nationale des établissements industriels dépendant du Groupement industriel des armements terrestres (GIAT)
Article 189	DCE	Régime de protection sociale applicable aux « ouvriers sous décret » employés par la société nationale GIAT Industries et ses filiales du groupe NEXTER	Décret n° 2015-1509 du 19 novembre 2015 modifiant le décret n° 95-727 du 9 mai 1995 relatif à la protection sociale des ouvriers mentionnés à l’article 6 b de la loi n° 89-924 du 23 décembre 1989 autorisant le transfert à une société nationale des établissements industriels dépendant du Groupement industriel des armements terrestres

Source : Rapport d’information, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 février 2017, déposé en application de l’article 145 du Règlement par la mission d’information commune sur l’application de la loi n° 2015-990 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques et présenté par M. Richard Ferrand, p. 282

L’évaluation de la mise en œuvre des dispositions de cet article apparaît, à ce stade, trop précoce pour prétendre à l’exhaustivité. Ainsi que l’ont rappelé M. Martin Vial, commissaire aux participations de l’État, et M. Stéphane Mayer, président directeur général de Nexter, auditionnés par les corapporteurs, le processus d’intégration de groupes industriels européens dans ce secteur peut être long, comme les exemples d’Airbus, MBDA et Eurocopter, devenu Airbus Helicopters, en témoignent.

Trois thématiques, qui font écho aux débats parlementaires suscités par l’article 189 peuvent néanmoins, à ce stade, être explorées :

1/ La première question est celle de l’effectivité du rapprochement entre Nexter et KMW. Celui-ci a pris la forme d’une société de holding KNDS (Krauss-Maffei and Nexter Defense Systems) créée en décembre 2015. L’État français détient, via la holding GIAT Industries, 50 % du capital de KNDS, à parité avec la famille allemande Bode-Wegmann. Dans ce cadre, KNDS est propriétaire à 100 % de Nexter et KMW. Le conseil de surveillance est composé de sept membres dont trois membres indépendants, deux représentants de la famille Bode-Wegmann et deux représentants de l’État français, limitant ainsi les risques de blocage. Certaines décisions particulièrement importantes nécessitent néanmoins l’accord d’une majorité qualifiée comprenant les deux actionnaires. Le directoire comporte deux directeurs généraux. Au terme d’une première période de cinq ans, la possibilité de nomination d’un directeur général unique sera ouverte.

Il est difficile d’évaluer à l’heure actuelle les bénéfices pour Nexter de ce rapprochement dans la mesure où, deux ans et demi après l’opération, l’intégration des deux entreprises est loin d’être achevées. En effet, il n’existe pas de programme structurant commun susceptible d’accélérer ce mouvement de rapprochement. Le programme de fabrication de chars lourds franco-allemands n’est pas encore mis en œuvre et les premières livraisons de véhicules ne sont prévues qu’à l’horizon des années 2030. Enfin, le modèle de coopération industrielle entre les deux pays n’est pas arrêté. Le groupe récolte néanmoins les premiers fruits d’un travail commun, notamment en matière d’achats.

2/ La bonne santé commerciale et financière de Nexter et de KMW est, en revanche, patente : l’année 2017 a été, pour les deux entreprises, celle d’un record historique en termes de prises de commande et de chiffres d’affaires. Ainsi, Nexter a réalisé sa meilleure performance des vingt dernières années, enregistrant 1,6 milliard d’euros, dont 58 % à l’export, de commandes. L’entreprise devrait recruter 400 personnes en 2018 contre 331 en 2017.

3/ La protection des intérêts essentiels de l’État était également au cœur des débats parlementaires suscités par l’article 189 du projet de loi. Elle est assurée au travers d’une action spécifique, instituée par décret, qui protège certains actifs stratégiques au sein de la société Nexter, relatifs à la conception et la production d’armes de moyens et gros calibres. La cession ou le transfert de ces actifs, ainsi que le franchissement des seuils de 33 % et 50 % au capital de Nexter, sont soumis à un accord préalable du ministre chargé de l’économie. Une convention entre l’État et KNDS précise les modalités de suivi annuel des actifs stratégiques, ainsi que le traitement de l’information classifiée. Elle prévoit également le maintien du carnet de commandes initial de Nexter et l’obligation d’informer et de consulter l’État en cas de projet de cessation d’activité avec un préavis significatif de dix-huit mois.

B. LA Suppression de l’obligation de détention majoritaire par l’État ou ses établissements publics du capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

1. Les dispositions de l’article 190 devaient permettre l’entrée de BPIfrance au capital du « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies »

Le Laboratoire du fractionnement et des biotechnologies (LFB) est une société de biotechnologies, spécialisée dans les produits dérivés du sang, notamment le plasma sanguin. Conformément à l’article L. 5124-14 du code de la santé publique, avant l’adoption de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, le capital du LFB était entièrement détenu par l’État, qui disposait également de 100 % des droits de vote de LFB SA.

L’article 190 visait à permettre l’entrée au capital du LFB de BPIfrance susceptible d’apporter au laboratoire les financements nécessaires à la poursuite de son développement. La rédaction de l’article L. 5124-14 disposait, en effet, que le capital du LFB était « détenu en majorité par l’État ou par ses établissements publics ». BPIfrance n’étant pas un établissement mais un organisme public, cette entrée au capital nécessitait une intervention du législateur.

2. Le dispositif de l’article 190 ne permet néanmoins pas la privatisation du LFB

L’article 190 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 modifie donc l’article L. 5124-14 en substituant aux mots : « ou par ses établissements publics », les mots : « par ses établissements publics ou par d’autres entreprises ou organismes appartenant au secteur public ». Ainsi rédigé, cet article ne permet donc pas la privatisation du LFB puisque l’obligation de détention majoritaire par des acteurs publics est réaffirmée. Seule une nouvelle disposition législative pourrait permettre la cession de la majorité du capital du LFB au secteur privé. L’article permet, en revanche, à la BPIfrance d’entrer au capital du LFB.

Des dispositions législatives analogues existent, par ailleurs, s’agissant du capital de la filiale LFB Biomédicaments, qui exerce les activités du groupe relatives à la fabrication des médicaments dérivés du sang destinés au marché français et issus du fractionnement du plasma.

3. Faute d’un accord avec BPIfrance, le capital du LFB demeure actuellement détenu à 100 % par l’État

L’article 190 de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances était d’application directe.

Les négociations menées entre l’État et BPIfrance en 2015 et 2016 n’ont pas abouti. Le capital du LFB est donc toujours détenu à 100 % par l’État. Afin de soutenir le développement du LFB dont la stratégie est fondée, d’une part, sur le développement de son activité historique et, d’autre part, sur la diversification de ses activités de biotechnologie, l’État a souscrit à hauteur de 230 millions d’euros à une augmentation du capital de LFB SA en 2015.

Le 3 mai 2018, l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) a publié une injonction adressée au LFB ([5]) faisant état de non‑conformités et de manquements importants aux bonnes pratiques de fabrication et aux autorisations de mise sur le marché. La priorité du LFB est donc actuellement de rétablir des conditions optimales de production et de régulariser la mise à disposition de ses produits au cours de l’année 2018 afin de répondre aux besoins des patients. Des travaux ont également été engagés afin de permettre l’approbation par le conseil d’administration du LFB d’un plan stratégique pluriannuel visant à assurer la croissance soutenable du laboratoire.

C. LE Transfert au secteur privé de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon

1. La participation majoritaire de l’État au capital de ces deux aéroports régionaux n’apparaissait plus nécessaire pour s’assurer de l’atteinte d’objectifs d’intérêt général

Conformément aux lignes directrices de l’État actionnaire, la participation majoritaire que l’État détenait au capital de ces deux aéroports régionaux ne paraissait pas nécessaire pour s’assurer de l’atteinte d’objectifs d’intérêt général. L’Agence des participations de l’État estime, par ailleurs, sur le plan industriel, que lorsque les conditions le permettent, l’arrivée au capital de la société de gestion d’un aéroport d’un investisseur privé expérimenté et s’engageant sur le long terme, offre des perspectives appréciables de développement de l’aéroport et du territoire dans lequel il s’inscrit.

Au moment de la discussion de la loi au Parlement, la société Aéroports de la Côte d’Azur exploite l’aéroport international de Nice, troisième aéroport français avec 12 millions de passagers par an, mais également ceux de Cannes‑Mandelieu et de Saint‑Tropez et la société Aéroports de Lyon, exploitait le quatrième aéroport français, avec 9 millions de passagers par an. L’actionnariat de la société Aéroports de la Côte d’Azur était ainsi composé : à 60 % de l’État, 25 % de la chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Nice Côte d’Azur, 5 % de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, 5 % du département des Alpes Maritimes et 5 % de la communauté d’agglomération de Nice Côte d’Azur. L’actionnariat de la société Aéroports de Lyon était, quant à lui, ainsi composé : à 60 % de l’État, 25 % de la chambre de commerce et d’industrie de Lyon, 5 % de la région Rhône-Alpes, 5 % du département du Rhône et 5 % de la communauté urbaine de Lyon.

2. L’article 191 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon, prévoit un cahier des charges de l’appel d’offres exigeant et impose un critère d’expérience pour le choix du candidat au rachat

L’article 191 autorise le transfert au secteur privé de la de la majorité du capital des sociétés Aéroports de la Côte d’Azur et Aéroports de Lyon.

La commission spéciale de l’Assemblée nationale a modifié le projet de loi afin de fixer un certain nombre d’exigences inscrites dans le cahier des charges de l’appel d’offres, celui-ci devant être approuvé par le ministre chargé de l’aviation civile, préciser les obligations du concessionnaire notamment celles relatives à la préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien et ceux du territoire concerné en matière d’attractivité et de développement économique et touristique. Le cahier des charges précise également les obligations du cessionnaire visant à garantir le développement de l’aérodrome en concertation avec les collectivités territoriales sur le territoire desquelles il est installé ainsi qu’avec les collectivités territoriales actionnaires. Enfin, il impose, pour le choix du candidat au rachat, un critère d’expérience en tant que gestionnaire d’aéroport ou d’actionnaire d’une société gestionnaire d’aéroport.

3. La cession des participations de l’État a permis de dégager un produit de cession très intéressant sans mettre en péril la préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien

Les décrets nécessaires à l’application de l’article 191 ont été pris (voir tableau infra).

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L’ÉTAT D’APPLICATION DES DISPOSITIONS

DE L’ARTICLE 189 DE LA LOI DITE « MACRON »

Article de la loi	Texte d’application	Objet	Référence du texte
Article 191	DS	Autorisation du transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de la Côte d’Azur	Décret n° 2016-275 du 7 mars 2016 autorisant le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société anonyme Aéroports de la Côte d’Azur
Article 191	DS	Autorisation du transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de Lyon	Décret n° 2016-276 du 7 mars 2016 autorisant le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société anonyme Aéroports de Lyon

Deux arrêtés en date du 28 octobre 2016 ont prévu la cession des participations de 60 % détenue par l’État au capital de la société Aéroports de la Côte d’Azur et au capital de la société Aéroports de Lyon respectivement au consortium de droit italien Azzurra ([6]) et à un consortium de droit français constitué par les sociétés Vinci Airports (51 % du groupement) et Predica (Crédit agricole, 24,5 % du groupement) et la Caisse des dépôts et consignations (24,5 % également).

La vente des participations de l’État a permis de dégager un produit de cession très intéressant de 1,75 milliard d’euros pour les deux opérations cumulées – respectivement 535 millions d’euros pour les parts dans la société aéroportuaire de Lyon et 1,222 milliard d’euros pour les parts dans la société aéroportuaire de Nice.

L’Agence des participations de l’État (APE), dont les corapporteurs ont auditionné des représentants, affirme que ce produit reflète pleinement le potentiel des aéroports concernés – certains députés avaient affirmé craindre, lors des débats parlementaires, que ces équipements ne soient « bradés ».

Une évaluation complète des conséquences de cette cession pour l’activité et le territoire dans lequel s’inscrivent ces aéroports est trop précoce mais les premiers résultats communiqués par l’APE et la direction générale de l’aviation civile (DGAC) sont positifs : le trafic des deux aéroports a crû en 2017 de 5,7 % pour l’aéroport de Nice et de 7,6 % pour celui de Lyon. Davantage de recul serait néanmoins nécessaire pour évaluer l’action des nouveaux actionnaires, ceux-ci ayant poursuivi jusqu’à présent les projets engagés avant la privatisation avec le concours, notamment, des salariés et des équipes de direction des sociétés aéroportuaires en place avant la cession.

La préservation des intérêts essentiels de la Nation en matière de transport aérien et de ceux du territoire concerné en matière d’attractivité et de développement économique et touristique semble également garantie. L’État, bien qu’il ait cédé sa participation au capital de ces sociétés, demeure propriétaire et autorité concédante des infrastructures aéroportuaires. Le cahier des charges des concessions aéroportuaires confère, par ailleurs, à la DGAC des moyens de contrôle de la bonne exécution du contrat par le concessionnaire, du respect de ses missions de service public et de ses obligations. Les concessionnaires sont tenus de fournir annuellement à l’autorité concédante des informations détaillées sur les infrastructures et l’exécution du service public ainsi que le trafic, les finances de la société et les contrats passés avec les entreprises liées. L’autorité concédante peut, enfin, mandater toute personne pour vérifier, sur pièce et sur place, le respect des obligations du concessionnaire et mettre en demeure celui-ci de se conformer à ses obligations sous peine de pénalités, voire, en dernier ressort, déclarer la déchéance du concessionnaire.

Au terme des auditions qu’ils ont conduites, les corapporteurs estiment néanmoins que cette procédure de transfert pourrait être encore perfectionnée en s’appuyant davantage sur l’expertise du ministère chargé de l’aviation civile. Celui-ci pourrait apprécier le contenu des différentes offres et transmettre un avis au ministre de l’économie et des finances ainsi qu’à la commission des participations et des transferts. Cet avis pourrait également porter sur la cohérence entre le projet industriel des candidats et l’offre déposée.

Proposition n° 4 : Afin de renforcer la procédure de transfert au secteur privé du capital d’une société concessionnaire d’un aéroport :

– prévoir que le ministre chargé de l’aviation civile apprécie le contenu de chacune des offres déposées par les candidats (initiale, finale, ferme) et transmette son avis au ministre chargé de l’économie et des finances et à la commission des participations et des transferts (CPT) ;

– prévoir que le ministre chargé de l’aviation civile soit destinataire des éléments financiers des offres afin que son avis porte aussi sur la cohérence du projet industriel et des objectifs poursuivis par les candidats avec le prix d’achat proposé.

Enfin, en aval de la procédure de transfert, la présence pérenne d’un commissaire du Gouvernement ou d’un censeur au conseil de surveillance de ces aéroports paraît souhaitable. Ce représentant de l’État permettrait à la direction générale de l’aviation civile de disposer d’informations auxquelles elle n’a actuellement pas accès. Il pourrait également assurer une mission de conseil auprès des dirigeants de l’aéroport et serait plus particulièrement chargé de rappeler la réglementation, notamment en matière de sécurité et de sûreté.

Proposition n° 5 : Pérenniser la présence d’un commissaire du Gouvernement ou d’un censeur au conseil de surveillance d’un aéroport transféré au secteur privé : il est important que la direction générale de l’aviation civile (DGAC) ait accès à l’information échangée en amont et lors des conseils de surveillance. Cette information est différente et complémentaire de celle dont la DGAC dispose en application du cahier des charges. La présence d’un commissaire du Gouvernement ou d’un censeur permettrait également à l’État d’alerter au besoin les dirigeants sur certains éléments sensibles ou de rappeler la réglementation, notamment en matière de sécurité et de sûreté.

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V. Une loi qui a accompagné l’embellie du tourisme en France

Le développement touristique constitue un volet essentiel de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. Le dispositif législatif couvre un large spectre de mesures : l’extension du travail dominical à travers la création de « zones touristiques internationales », qui ont la possibilité d’ouvrir le dimanche, de même que les commerces situés dans les 10 plus grandes gares de France, ou la fin de la parité tarifaire sur les tarifs hôteliers exigée par les plateformes de réservation en ligne, ce qui permet aux hôteliers de retrouver un contact direct avec leurs clients, et, par là même, la gestion de leur politique commerciale.

Pour les responsables d’Atout France, auditionnés par vos corapporteurs, la loi Macron est intervenue dans un contexte favorable qui a entraîné la venue de 700 000 touristes supplémentaires. Sur le premier semestre 2018 la France aurait repris des parts de marché à l’Espagne. Plus d’un milliard d’euros d’investissements sont programmés, il existe aujourd’hui 72 projets hôteliers sur Paris, qui, en juin, a connu un taux d’occupation hôtelier de 90 %. Atout France espère obtenir d’ici 2020 une croissance de 20 % des investissements touristiques.

Vos corapporteurs ont relevé un certain optimisme chez les professionnels du tourisme mais il nous reste du chemin à parcourir pour rétablir les conditions d’une concurrence saine entre l’économie numérique et l’économie traditionnelle, ainsi que pour alléger les normes qui entravent le développement de l’économie touristique.

A. L’élargissement des possibilités de travail dominical ([7])

Il n’est pas sérieusement contestable que la fermeture des magasins le week-end entravait la venue de touristes étrangers ou les conduisait à abréger leur séjour.

La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a harmonisé et simplifié la réglementation relative à l’ouverture dominicale des commerces en créant de nouvelles zones géographiques au sein desquelles il peut être dérogé au repos dominical sans autorisation administrative préalable : ce sont les zones touristiques internationales (ZTI) qui répondent à la nécessité de développer le potentiel touristique de la France, en adaptant les conditions d’ouverture des commerces le dimanche et en soirée à la réalité de la fréquentation de certaines zones géographiques, caractérisées par une affluence exceptionnelle de touristes ([8]).

Vos corapporteurs considèrent que l’équilibre de la vie personnelle et familiale est primordial. De ce fait le travail dominical doit demeurer une exception, limitée à certaines zones touristiques ou à forte fréquentation comme les gares.

Au-delà du développement touristique, les possibilités offertes par la loi ont amélioré la situation du commerce traditionnel par rapport aux sites de ventes en ligne, permis le développement de l’emploi et répondu à l’attente de salariés qui, par exemple, grâce aux repos compensateurs, peuvent économiser le coût d’un jour de garde d’enfants.

Il semble néanmoins, au vu des auditions réalisées, que des ajustements de la loi de 2015 soient nécessaires : effectivement il est difficile d’expliquer pourquoi les commerces situés place de la République à Paris mais dans le 3ème arrondissement peuvent ouvrir le dimanche, alors que ceux situés de l’autre côté de la place, qui relèvent du 11ème arrondissement, ne le peuvent pas. Nous devons également être sensibles à la situation des commerces familiaux pour lesquels le travail dominical équivaut à travailler sept jours sur sept. D’une manière plus générale la législation relative au travail dominical mérite d’être considérablement simplifiée car elle est parfois illisible.

1. Le dispositif législatif

a. Une législation parfois confuse

À l’exception des commerces de détail alimentaire ([9]), la loi garantit le respect du volontariat du salarié pour travailler le dimanche à travers la conclusion d’un accord collectif ou territorial. À défaut d’accord, les établissements de moins de onze salariés peuvent recourir à une décision unilatérale de l’employeur après consultation des salariés concernés et approbation de la majorité d’entre eux. Ces accords, ou à défaut ces décisions unilatérales, doivent prévoir des contreparties pour les salariés, notamment salariales mais, l’application de ces principes peut conduire à des situations confuses.

b. Les dérogations au travail dominical antérieures à la loi

Un employeur ne peut occuper un salarié plus de 6 jours par semaine. Un repos hebdomadaire d’une durée minimale de 24 heures consécutives doit donc être respecté. Et, comme le précise l’article L. 3132-3 du code du travail : « Dans l’intérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche ».

Il existe cependant plusieurs dérogations permettant d’organiser le travail ce jour-là, dans le secteur privé :

– dans les établissements, dont le fonctionnement ou l’ouverture est rendu nécessaire par les contraintes de l’activité ([10]) ;

– dans les établissements dont l’activité exclusive ou principale est la vente de denrées alimentaires au détail ;

– dans les industries ou les entreprises industrielles, si une convention ou un accord collectif étendu prévoit la possibilité d’organiser le travail de façon continue.

c. Les apports de la « loi Macron »

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques autorise l’ouverture le dimanche et en soirée (de 21 heures à minuit) des commerces situés dans les « zones touristiques internationales » (ZTI).

i. Les zones touristiques internationales (article L. 3132-24 du code du travail) ([11])

Le dispositif des ZTI autorise un assouplissement majeur de la loi en matière de travail dominical : le travail dominical est possible dans ces zones moyennant des compensations pour les salariés.

Dans les établissements de 11 salariés et plus, le travail dominical au sein de ces zones ([12]) exige la conclusion d’un accord collectif, répondant aux mêmes exigences que pour les zones commerciales et les zones touristiques non internationales, et est soumis aux mêmes règles de volontariat renforcé.

Les commerces alimentaires situés en ZTI ne sont pas exclus de la possibilité de travail dominical après 13 heures, contrairement à ceux situés au sein des autres zones touristiques et à ceux situés en zones commerciales, mais le régime « ZTI » leur est applicable après 13 heures, ce qui signifie qu’il existe une exigence d’accord collectif, de volontariat « renforcé », de majoration de salaire spécifique prévue par l’accord, et d’obligation de mesure de conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle, dont la compensation de la garde d’enfants.

Il convient de relever que le poids des contreparties n’est cependant généralement pas compatible avec les niveaux de marge des commerces familiaux ou alimentaires.

ii. Les commerces de détail situés dans les gares (article L. 3132-25-6 du code du travail)

Pour tous les commerces situés dans l’emprise de gares connaissant une affluence exceptionnelle mais non comprises dans les zones dérogatoires, le travail dominical est possible sur la base d’un arrêté conjoint des ministres des transports, du commerce et du travail, et dans les mêmes conditions d’accord collectif et de volontariat que pour les autres catégories de zones touristiques.

Il s’agit donc d’un assouplissement, qui concerne très peu de commerces. La mesure aligne partiellement les grandes gares sur le régime des aéroports, qui bénéficient de longue date d’une dérogation, de plein droit.

Paris	Province
Gare Saint-Lazare	Avignon-TGV
Gare du Nord	Bordeaux Saint-Jean
Gare de l’Est	Lyon Part-Dieu
Gare Montparnasse	Marseille Saint-Charles
Gare de Lyon	Montpellier Saint-Roch
Gare d’Austerlitz	Nice-Ville

iii. Le remplacement des communes d’intérêt touristique ou thermal par les zones touristiques

La spécificité des communes touristiques est reconnue ; depuis 1905 elles bénéficient d’une dérogation au code du travail, permettant l’ouverture dominicale des magasins.

La loi Macron supprime cette dérogation de plein droit au profit d’un régime de dérogation conventionnelle, c’est-à-dire subordonnée à un accord collectif (de branche, de groupe, d’entreprise ou d’établissement ou, pour les entreprises sans délégué syndical, par un salarié mandaté avec approbation par référendum.

La loi instaure également le volontariat, ce qui n’était pas le cas jusqu’ici. Un commerce en zone touristique dont un ou quelques salariés refuseraient de continuer à travailler le dimanche devra les conserver dans ses effectifs et soit renoncer à l’ouverture dominicale, soit trouver d’autres salariés (qui pourront également refuser le travail du dimanche, ce qui ne constitue pas un motif licite de non-embauche…).

Pour les petites entreprises, souvent familiales, le travail dominical se traduisait par l’octroi d’un repos compensateur et non par un surcroît de rémunération. Les acteurs rencontrés en audition ou sur le terrain par vos corapporteurs souhaitent garder ce système, remis en cause par la loi Macron, dont l’article 257 imposait, dès cet été, l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions en matière de sur-rémunération ; délai jugé trop court, d’autant qu’au 1er août la saison n’était pas achevée. Cela pourrait conduire à des fermetures de commerce le dimanche. Or, l’ouverture de ces commerces est indispensable à l’animation des centres-villes.

Il serait souhaitable que dans l’immédiat des instructions soient données à l’inspection du travail afin que d’éventuels manquements ne soient pas sanctionnés, dès lors qu’ils résulteraient de la méconnaissance de la loi et que, au contraire, l’inspection réalise un travail de pédagogie.

iv. Les dimanches du maire

La loi Macron en augmente le nombre, qui passe de 5 à 12, mais aucun plancher n’est finalement imposé au maire. Le maire peut donc n’en accorder aucun.

2. Le bilan

Il convient de ne pas se méprendre sur la portée de la loi, l’élargissement des possibilités de travail dominical ne signifie pas qu’il existe une obligation d’ouverture, seuls les commerces qui y trouvent un intérêt ouvrent le dimanche. Les tableaux ci-dessous montrent bien que, même dans les ZTI, l’ouverture dominicale est loin d’être la règle. Aussi, vos corapporteurs sont-ils frappés par l’extrême disparité des situations.

a. Des disparités géographiques

Le nombre de commerces de détail ouverts le dimanche a augmenté de 62 % dans l’ensemble des ZTI de Paris entre septembre 2015, date de leur création, et février 2017. Ainsi, 28,2 % des commerces des ZTI parisiennes étaient ouverts le dimanche en février 2017, contre 20,8 % en septembre 2016 et 17,5 % lors de l’entrée en vigueur de la mesure ([13]).

L’augmentation du taux d’ouverture dominicale est importante pour les commerces de produits de luxe et les autres magasins non alimentaires.

Cette progression correspond à une augmentation d’environ un millier d’établissements en dix-huit mois (+ 62,1 %). En revanche, le taux d’ouverture dominicale « hors ZTI » n’a que légèrement augmenté entre septembre 2015 et septembre 2016.

Ce taux a légèrement diminué « hors ZTI ». Les commerces de zéro ou un salarié et de plus de dix salariés ont profité de la mesure, au contraire de ceux de deux à dix salariés. Les effets sont également différenciés selon les ZTI.

L’évolution de l’ouverture dominicale des commerces dans les ZTI parisiennes est très variable d’une zone à une autre. Ainsi, les ZTI Montmartre et Le Marais, qui atteignaient en février 2017 un taux d’ouverture dominicale supérieur à 70 %, présentaient déjà en septembre 2015 un taux d’ouverture de près de 55 % pour la première et de plus de 45 % pour la seconde. Ces ZTI incluent en effet deux des sept zones touristiques parisiennes dont les contours avaient été successivement délimités en 1994, 2000 et 2005. A contrario, les taux d’ouverture dominicale des ZTI Haussmann, Saint-Honoré–Vendôme et Rennes‑Saint‑Sulpice étaient encore inférieurs à 10 % en février 2017.

La plus forte hausse du nombre de commerces ouverts le dimanche – un triplement entre septembre 2015 et février 2017 – est observée dans la ZTI de Saint-Germain. Le nombre de commerces ouverts le dimanche a également fortement augmenté dans les ZTI Rennes‑Saint-Sulpice, Champs‑Élysées‑Montaigne et Les Halles, où il a plus que doublé (voire presque triplé dans la ZTI Rennes‑Saint-Sulpice).

En province le bilan est beaucoup plus contrasté et il est difficile d’en tirer des conclusions précises.

b. Des constats différents selon la structure du magasin

Tous les secteurs sont concernés par la hausse du nombre de commerces ouverts le dimanche dans les ZTI parisiennes. Dans le secteur du luxe, le taux d’ouverture dominicale a progressé de 11,2 % à 19,3 % entre septembre 2015 et février 2017, soit une hausse de 74,2 % du nombre de commerces ouverts le dimanche. Dans les « autres commerces non alimentaires », le taux d’ouverture dominicale a progressé de 15,7 % à 27,0 %, soit une hausse de 70,8 %. Dans le secteur du luxe, la hausse a été plus forte au début de la mise en œuvre de la mesure (hausse de 49,2 % du nombre de commerces ouverts le dimanche entre septembre 2015 et septembre 2016) tandis que l’ouverture le dimanche des autres commerces non alimentaires s’est développée un peu plus tardivement (+ 43,9 % entre septembre 2016 et février 2017). La proportion de commerces alimentaires ouverts le dimanche, déjà élevée avant la création des ZTI (43,5 %), dépassait les 50 % en février 2017. En effet, les commerces alimentaires bénéficiaient déjà de dérogations leur permettant d’ouvrir le dimanche jusqu’à 13 heures.

i. Pour les grands magasins le bilan est positif

Une mutation profonde du commerce est actuellement en cours avec le développement de l’économie numérique, qui entraîne une profonde déstabilisation du commerce. Les responsables de grands magasins auditionnés par vos corapporteurs ont indiqué que, pour eux, le retour d’expérience était très positif et avait conduit à des embauches y compris en contrat à durée indéterminée (CDI) ([14]) ([15]).

Ils ont souligné que les compensations offertes étaient suffisantes pour disposer de volontaires. Les responsables de Darty, en particulier, ont indiqué que les accords avaient été signés par l’ensemble des personnels et qu’au final ils avaient eu plus de volontaires pour travailler le dimanche que de places disponibles. Ils ont également insisté, ce qui relève du bon sens, sur le fait qu’il n’y avait de demande d’ouverture le dimanche que lorsque cela était rentable pour eux et que, s’ils souhaitaient des ouvertures supplémentaires dans certaines villes, cela n’était pas généralisable à l’ensemble du territoire et que leur posture était d’abord pragmatique.

ii. Pour les petites surfaces le bilan est plus mitigé

Pour les petites entreprises, souvent familiales, la modification des compensations exigées rend problématique l’ouverture dominicale (cf. Infra).

iii. Une faible hausse de l’ouverture dominicale des commerces de taille moyenne

Lors de l’entrée en vigueur de la mesure, en septembre 2015, les commerces de taille moyenne (employant entre deux et dix salariés) présentaient le taux d’ouverture dominicale le plus élevé dans les ZTI parisiennes : 18,2 % contre 17,5 % pour les commerces de zéro ou un salarié et 14,2 % pour les commerces de plus de dix salariés. Mais, alors que ce taux est resté pratiquement inchangé pour les commerces de taille moyenne (19,4 % en février 2017), il a doublé dans les deux autres catégories ([16]). En effet, pour ouvrir le dimanche, il est préférable d’atteindre une taille critique afin de pouvoir faire « tourner » les salariés volontaires ou, au contraire, d’employer très peu de salariés, ce qui diminue les contraintes liées à la négociation des contreparties (rémunération majorée des heures travaillées le dimanche, repos compensateur, etc.).

iv. La mutation du commerce et ses exigences

Une mutation profonde du commerce est actuellement en cours, sous la pression de la croissance de l’économie numérique, qui entraîne une profonde déstabilisation de certains commerces (par exemple les librairies). L’un des avantages de la commande en ligne de produits est qu’elle est disponible 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, et s’accompagne de délais de livraison extrêmement brefs. Nos interlocuteurs ont donc insisté sur cette dimension et sur le fait que l’ouverture dominicale des commerces n’était pas là pour répondre uniquement à une demande touristique.

3. Des améliorations à apporter

Lors des auditions, auxquelles vos corapporteurs ont procédé, des demandes d’amélioration ont été formulées. Vos corapporteurs sont d’accord avec l’idée que Paris doit constituer une seule zone touristique internationale. L’inadaptation des règles applicables au commerce alimentaire est sans doute réelle mais, en même temps, il semble difficile d’exonérer les commerces alimentaires qui souhaitent ouvrir le dimanche après 13 heures des compensations offertes aux salariés des autres commerces.

– Faut-il aligner les règles applicables aux commerces alimentaires sur celles applicables à l’ensemble des commerces ?

Vos corapporteurs estiment que la question de la modification de cette législation ne se pose que dans les zones où l’ensemble des commerces peuvent ouvrir le dimanche. Leurs réflexions sur l’ouverture le dimanche après-midi des commerces alimentaires sont donc limitées à ces zones et il ne saurait en aucun cas être question de promouvoir une ouverture des commerces alimentaires le dimanche après-midi étendue à toute la France.

L’article L. 3132-25-5 du code du travail exclut les commerces alimentaires du bénéfice des dérogations des zones touristiques autres qu’internationales (art. L. 3132-25) et des zones commerciales (art. L. 3132-25-1). La fédération du commerce de détail, lors de son audition, a jugé que cette exclusion était illisible pour le public et que son impact est lourd pour le commerce alimentaire particulièrement développé dans les zones touristiques. C’est pourquoi, elle propose la suppression de cette discrimination par la suppression de l’article L. 3132-25-5 du code du travail.

Vos corapporteurs sont réservés sur cette proposition pour plusieurs raisons :

– la première est le fait que dans cette hypothèse, l’alignement des compensations dues aux salariés sur les autres commerces pourrait être dommageable aux petites structures ;

– il n’est sans doute pas souhaitable de faire du travail dominical une possibilité offerte à l’ensemble du territoire ;

– il est néanmoins exact que la fermeture à 13 heures des magasins alimentaires dans des zones où l’ensemble des commerces sont ouverts est illisible.

La question de l’uniformisation des règles de compensation applicables aux commerces alimentaires, indépendamment de leur surface, se pose également.

Le quatrième alinéa de l’article L. 3132-13 du code du travail, impose une majoration de salaire d’au moins 30 % aux commerces de détail à prédominance alimentaire dont la surface de vente excède 400 m2. Seule la surface de vente du magasin est prise en compte : la loi instaure donc un traitement différencié, y compris à emploi identique, entre les salariés d’une même entreprise selon la surface du magasin auquel ils sont affectés, critère qui est à l’évidence générateur d’effets de seuil.

Certains des interlocuteurs entendus y voient une discrimination injustifiée pour les raisons suivantes :

– aucune des autres dérogations permanentes de droit (notamment celles accordées aux bureaux de tabac, hôtels, cafés et restaurants, fleuristes, promoteurs immobiliers, péages, loueurs de voitures, magasins d’ameublement, de bricolage,…) n’est assortie par la loi d’une majoration de salaire minimale – conformément à la logique même de ces dérogations, selon laquelle, pour certaines activités, le travail dominical fait suffisamment partie des conditions normales de fonctionnement pour ne pas exiger de dérogation individuelle, malgré le principe du repos dominical. Le commerce de détail à prédominance alimentaire exercé dans des magasins de plus de 400 m2 est donc la seule activité économique devant être assujettie dans ce cadre à des coûts de fonctionnement supérieurs à ceux des autres jours de la semaine ;

– le commerce alimentaire est le seul secteur où la dérogation ne porte que sur une demi-journée ;

– pour les commerces alimentaires de plus de 400 m2, et seulement pour eux, les jours fériés travaillés viendront désormais en déduction des dimanches accordés par le maire, dans la limite de trois dimanches ([17]).

Vos corapporteurs comprennent ces récriminations, qui pour certaines sont justifiées, mais, ils estiment qu’une modification de la législation ne peut être envisagée que sur les zones où un grand nombre de magasins est ouvert le dimanche et non à l’ensemble du territoire car, ils sont attachés à ce que le travail dominical demeure l’exception.

Pour ces commerces, la réglementation du travail de nuit devrait, là aussi, être précisée (seuil de 21 heures ou 22 heures), à la suite de la décision Société Séphora du Conseil constitutionnel ([18]).

‑ Au final, vos rapporteurs retiennent les propositions suivantes :

Proposition n° 7 : Simplifier les règles d’ouverture dominicale des magasins figurant dans le code du travail.

Proposition n° 8 : Offrir aux commerçants l’équivalent d’un « rescrit fiscal », c’est-à-dire la possibilité de saisir d’une demande d’avis, opposable, l’administration du travail en cas de doute sur l’application de la réglementation sur l’ouverture dominicale, la non-réponse valant approbation.

Proposition n° 9 : En matière de non-respect de la réglementation sur le travail dominical et d’application de mesures législatives nouvelles, imposer à l’inspection du travail l’envoi d’un avertissement avant toute procédure de sanctions ; la sanction n’intervenant qu’en cas de refus de se conformer aux dispositions législatives.

Proposition n° 10 : Faire de Paris une seule zone touristique internationale (ZTI). Il est difficile d’avoir à Paris une multitude de ZTI (12 actuellement). Une zone unique favoriserait Paris dans la concurrence avec les autres capitales européennes. À cet égard, il existe probablement une lacune à combler dans le processus de création des ZTI, en prévoyant la consultation des chambres de commerce et d’industrie, dont le point de vue serait sans doute pertinent dans la définition géographique de ces zones.

Proposition n° 11 : Limiter dans le temps (cinq ans ?) la durée des arrêtés préfectoraux d’ouverture dominicale des commerces.

Proposition n° 12 : Clarifier les règles d’ouverture tardive des commerces au-delà de 21 heures.

B. La régulation des plateformes de réservation en ligne ([19])

La loi Macron est intervenue pour mettre fin aux abus de position dominante relevés en 1995 par l’Autorité de la concurrence, qui a acté les engagements de Booking.com à : « 1) supprimer l’obligation de parité tarifaire, pas seulement à l’égard des OTA (agences de voyage en ligne) concurrentes, mais également à l’encontre des canaux hors ligne des hébergements ainsi qu’aux tarifs non publiés ni commercialisés en ligne proposés par les hôtels ; 2) supprimer totalement l’obligation de parité des disponibilités ; 3) ne pas mettre en œuvre de mesures équivalentes aux obligations de parité actuelle ».

Le but essentiel de ces engagements était de faire en sorte que les hôteliers retrouvent leur autonomie commerciale. Mais aujourd’hui nous sommes confrontés à une autre problématique avec des sites de réservation en ligne de logements qui permettent aux propriétaires de multiplier les locations de courte durée, provoquant un effet d’éviction des locataires modestes, très inquiétant. Il apparaît que sur ce point la loi de 2015 devra être modifiée.

En effet les problèmes posés sont de nature différente :

– pour les chambres d’hôtel la question essentielle est celle de la captation d’une partie excessive de la plus-value des hôteliers par des entreprises ne payant pas d’impôts en France ; en revanche la question de la liberté de la politique commerciale et tarifaire des hôteliers est en grande partie réglée par les améliorations apportées par la loi Macron ;

– pour les chambres d’hôtes les plateformes constituent un outil irremplaçable pour faire venir des touristes dans des zones rurales et, de ce point de vue, jouent un rôle positif car les gîtes n’auraient pas les moyens d’investir en frais publicitaires pour capter une clientèle venue du monde entier ;

– la location de logements de manière temporaire avec des plateformes de type Airbnb pose de graves problèmes de déséquilibres du secteur locatif. Elle doit sans doute faire l’objet d’aménagements, d’une réforme de son mode de taxation et d’une lutte contre les violations de la réglementation.

1. Les chambres d’hôtel : la captation d’une part importante de la plus‑value

Le seul site Booking.com réalise près du tiers des réservations d’hôtel dans le monde. Sa puissance en fait un acteur incontournable du secteur hôtelier, en situation potentielle d’abus de position dominante.

Il ressort des auditions réalisées par vos rapporteurs qu’une part trop importante de la plus-value du secteur est captée par les plates-formes de réservation en ligne, qui prélèvent entre 15 et 20 % du prix des chambres, ce qui est effectivement considérable au regard du service rendu. L’Autorité de la concurrence, en coordination avec la Commission européenne et les autorités nationales italienne et suédoise, a obtenu en 2015 de Booking.com des engagements particulièrement étendus pour stimuler la concurrence entre plateformes de réservation en ligne et redonner aux hôtels davantage de liberté en matière commerciale et tarifaire.

La loi Macron a donc d’abord renforcé, en l’intégrant dans la loi, les termes de l’accord intervenu entre Booking et les autorités de la concurrence de ces trois pays.

L’accusation d’abus de position dominante n’est pas à écarter si nous considérons que la marge bénéficiaire du groupe Priceline (propriétaire de Booking) s’élevait à 35,5 % du chiffre d’affaires en 2013, correspondant à un bénéfice de 2,4 milliards de dollars ([20]),et se situait malgré une croissance importante au même niveau en 2016 avec 10,7 milliards de dollars de chiffre d’affaires, pour 2,9 milliards de dollars de résultat opérationnel. En règle générale ces opérateurs utilisent toutes les recettes d’optimisation fiscale pour ne payer quasiment aucun impôts dans les pays où ils réalisent leurs opérations, ce qui a amené les services fiscaux français à opérer un redressement de 356 millions d’euros ([21]). En France, les hôteliers seraient plus de 90 % à disposer de leur page sur le site. En Europe, Booking capterait 60 % des réservations d’hôtels en ligne, contre 20 % pour son premier concurrent, Expedia, plus présent aux États‑Unis. Un chiffre rend compte de la puissance de Booking il aurait investi 3,4 milliards de dollars en 2016 pour s’approprier la plupart des mots-clés des moteurs de recherche et, aujourd’hui, si nous souhaitons réserver directement un hôtel en allant sur son site la mention de Booking apparaît sur la même page que le site de l’hôtel ([22]).

2. La liberté de la politique commerciale

Dans les contrats conclus avant la loi Macron avec les hôtels, Booking interdisait formellement à ces derniers de proposer des tarifs plus avantageux que ceux affichés sur la plateforme. Cette « clause de parité » a été contestée mi-2015 par les syndicats professionnels devant l’Autorité de la concurrence.

Ils ont obtenu gain de cause. La loi Macron a élevé au niveau législatif l’interdiction des clauses de parité. Les hôteliers peuvent désormais fixer le prix qu’ils souhaitent sur leurs propres canaux. Mais peu de clients pensent à téléphoner directement à l’hôtel pour obtenir un meilleur tarif que sur le site. Il faut d’ailleurs noter que les responsables de plateformes considèrent qu’un tel comportement du client serait anormal et que les visites de terrain réalisées par vos corapporteurs ont montré que les hôteliers, craignant de se retrouver déclassés dans les dernières pages de ces plateformes sous prétexte d’appréciations peu flatteuses des clients, n’utilisent guère la faculté qui leur est offerte.

Vos corapporteurs ont rendu visite à des chaînes hôtelières importantes, qui disposent de leur propre plateforme de réservation ([23]) mais malgré leur puissance l’audience reste faible, et les hôteliers rencontrés indiquaient que la part de réservations provenant de Booking représente environ le cinquième du total, même pour de grandes chaînes hôtelières.

Les responsables des plateformes sont bien entendu réservés sur la disparition des clauses de parité tarifaire et soulignent le risque de « parasitisme » des plateformes par des hôteliers qui les utiliseraient comme outil de communication pour entrer directement en relation avec le client. Aux yeux de vos corapporteurs ce risque est marginal et doit être regardé comme faible au regard d’un abus de position dominante évident et contre lequel il convient de lutter.

Ces mêmes responsables soulignent que les plateformes réalisent des investissements lourds en particulier en frais de communication avant la perception de toute rémunération, puisque l’hôtelier ne les rémunère qu’en cas de réservation. Mais cet argument n’est guère recevable, c’est la loi de tout commerce que d’investir avant d’en recevoir les dividendes.

En outre, pour être référencé en haut du classement, les hôteliers doivent donner leurs meilleurs prix ce qui limite le risque de « parasitisme », qui dans les faits n’est pas constaté.

Il est vrai, par contre, que les plateformes constituent des agences en ligne favorable aux petits hôtels qui n’ont pas les moyens de réaliser des dépenses publicitaires lourdes.

3. Les gîtes et chambres d’hôtes

La saturation du marché locatif à Paris et dans les grandes villes ou dans les villes balnéaires explique que le transfert d’une partie du parc locatif vers la location de courte durée déséquilibre le marché. Néanmoins, les plateformes sont très bénéfiques au tourisme rural, qui n’a pas les moyens d’investir dans des dépenses publicitaires. Il convient également de souligner que le problème essentiel du tourisme français réside dans sa trop grande concentration et les plateformes, dans la mesure où elles favorisent la diversification géographique du tourisme, jouent un rôle significatif en faveur de l’aménagement du territoire, en particulier pour les destinations trop petites pour accueillir un hôtel mais où l’apport du tourisme rural est essentiel au maintien sur place de la population.

Dans les grandes villes, Airbnb conduit à une modification de la structure de l’habitat de centre-ville et l’existence de « faux hôtels » n’est guère acceptable, aussi une obligation de recensement de l’hébergement touristique devrait-elle être mise en œuvre. La ville de Paris essaye de contrôler ce secteur et de faire respecter la règle des 120 jours de location par an mais cela n’est guère facile. L’impact d’Airbnb est réel pour les hôteliers dans le bas et le moyen de gamme mais n’a pas généré de chute drastique de la fréquentation hôtelière.

La collecte de la taxe de séjour pose un problème de détermination de son montant pour les résidences secondaires, utilisées pour des locations de courtes durées. Le fichier national des taxes de séjour est inexploitable et les plateformes souhaitent disposer d’un fichier central car pour le moment la collecte ne se fait que sur un seul barème, mais vos corapporteurs, s’ils entendent ces arguments considèrent qu’il appartient aux plateformes de s’adapter à la législation fiscale et non l’inverse et, par voie de conséquence de mettre en place les moyens humains nécessaires.

4. Les propositions des rapporteurs

a. L’égalité de concurrence au regard de l’impôt

Beaucoup de plateformes de réservation en ligne, et en particulier les plus importantes, ne sont pas domiciliées en France et n’acquittent aucun impôt sur les sociétés.

Il serait bien entendu préférable que l’Union européenne dégage des solutions pour rétablir l’égalité de concurrence, qui figure dans l’ADN communautaire, mais l’exigence d’unanimité en matière fiscale rend illusoire l’émergence d’une telle solution.

Il est donc proposé de créer une taxe sur le chiffre d’affaires de ces plateformes, compatible avec le droit communautaire. Pour ne pas pénaliser les entreprises ayant un siège en France le montant acquitté par les établissements français serait déductible de l’impôt sur les sociétés, conformément au principe européen de concurrence libre et non faussée. De plus, afin de ne pas entraver la création d’entreprises, une exonération serait accordée pour les cinq premières années suivant la création.

Après consultations, il est apparu que le taux de 5 % constituait un seuil raisonnable eu égard aux marges bénéficiaires des plateformes de réservation. Il correspond à un niveau de taxation de 25 % pour une entreprise qui réaliserait une marge bénéficiaire de 20 % de son chiffre d’affaires, ce qui est cohérent avec le taux de l’impôt sur les sociétés.

Il est important de relever que cette proposition limitée au départ aux seules plateformes de réservation en ligne pourrait constituer un premier pas vers l’établissement d’un prélèvement fiscal sur les entités de commerce en ligne situées à l’étranger.

L’incapacité à agir de l’Union européenne est particulièrement sensible dans le domaine de la fiscalité, où pour le moment les pressions françaises pour la taxation des GAFA (Google, Apple, Facebook, Amazon) ont du mal à aboutir ; c’est pourquoi vos corapporteurs ont déposé une proposition de loi et un amendement sur le projet de loi de finances permettant de mieux appréhender sur le plan fiscal une part de la plus-value captée par les GAFA. Ils regrettent que leur amendement ait été rejeté en séance et notent que le Gouvernement britannique propose l’adoption d’un dispositif proche avec une taxe de 2 % sur le chiffre d’affaires.

b. La nécessité d’alléger des normes trop lourdes

Il s’avère que la loi Macron a été un outil de régulation efficace et que l’hôtellerie de plein air demande que ses dispositions lui soient étendues, il serait sans doute opportun de le faire.

Par ailleurs les rapports de force que tentent d’imposer les opérateurs du numérique ne doivent pas être négligés. Sur ce point, le rôle régulateur de l’État est irremplaçable. En effet l’hôtellerie constitue une activité de main d’œuvre non délocalisable. Or, un hôtel ferme chaque jour, souvent pour être transformé en meublé loué par l’intermédiaire d’Airbnb, ce qui permet d’échapper à une législation trop lourde et à des travaux de mise en conformité aux normes de sécurité trop coûteux et parfois mal compris (par exemple, la norme imposant que les chambres soient accessibles aux handicapés et non seulement un quota situé au rez‑de‑chaussée afin d’éviter l’installation d’un ascenseur dans des hôtels de deux étages, dont le coût est souvent prohibitif eu égard aux résultats de l’exploitation).

c. La nécessité de mettre fin à l’irresponsabilité des plateformes

Le régime d’irresponsabilité des plateformes doit être réglé au niveau européen. Le rôle passif d’hébergeur ne doit pas exclure la transparence.

L’enjeu est d’abord la directive « commerce électronique » de 2006. Il faut notamment une régulation du marché des mots-clés par un tiers de confiance numérique.

La question fiscale est aussi essentielle dans la mesure où il est vital de préserver la structure des petits commerces de centre-ville qui contribuent à l’animation des cités et à leur attractivité touristique.

En matière de taxe de séjour perçues par les plateformes plusieurs points sont à revoir : les sommes dues sont reversées au bout de 3 à 4 mois et donc difficiles à contrôler ; les chambres d’hôtes sont automatiquement classées en 1 étoile, ce qui n’est pas toujours pertinent et revient à une application arbitraire des taux, on applique à tout le monde le taux le plus bas voté par la commune et non le taux exact voté par la commune, alors qu’il est indispensable que la taxe de séjour reste entre les mains des collectivités.

d. La question des mots-clés

Il convient d’être très prudent vis-à-vis de la puissance des centrales d’achat. Le fait que Booking achète pour 1,5 milliard de mots-clés en Europe (et 3,5 milliards de dollars au niveau mondial) doit nous inciter à une très grande vigilance. Il conviendra sans doute que dans ses prochains travaux la commission des affaires économiques engage une réflexion sur la question de l’appropriation des mots-clés des moteurs de recherche par un acteur qui, par ce biais, peut causer des torts considérables à la concurrence.

e. Les offices du tourisme

Le développement des plateformes de réservation en ligne prive les offices du tourisme d’une de leurs fonctions. Pour pouvoir disposer de financements publics de manière pérenne ils doivent désormais s’investir dans l’animation culturelle et touristique des territoires, l’accueil des touristes pour leur indiquer des solutions d’hébergement ayant sans doute vocation à ne plus être qu’une activité marginale.

Proposition n° 13 : Établir un mécanisme de régulation de l’achat des mots-clés destinés à éviter l’abus de position dominante, dans le cadre de la révision de la directive européenne de 2006 sur le commerce électronique.

Proposition n° 14 : Instituer un taux d’imposition forfaitaire de 5 % du chiffre d’affaires des plateformes en ligne, déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

Proposition n° 15 : Étendre les dispositions de la loi Macron à l’hôtellerie de plein air.

Proposition n° 16 : Durcir les sanctions en cas de non-respect de la législation relative aux locations saisonnières.

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I. Les modifications apportées au régime du travail le dimanche et en soirée : un dispositif en voie d’acclimatation

Le chapitre Ier du titre III de la loi du 6 août 2015 a modifié les exceptions au principe posé par l’article L. 3132-3 du code du travail selon lequel, « dans l’intérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche », afin d’étendre le nombre des commerces autorisés à employer des salariés et à ouvrir ce jour-ci.

L’application du principe du repos dominical est garantie par plusieurs instruments de droit international liant la France.

Le repos hebdomadaire en droit international

Trois instruments de droit européen ou international applicables aux travailleurs français prévoient l’existence d’un repos hebdomadaire et encadrent les conditions dans lesquelles il est donné par l’employeur.

Le principe du repos hebdomadaire est garanti par les stipulations de la convention n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux, conclue dans le cadre de l’Organisation internationale du travail (OIT) le 5 juin 1957 et ratifiée par la France le 5 mai 1971.

L’article 6 de cette convention prévoit que les salariés disposent d’un jour de repos hebdomadaire, accordé, autant que possible, « en même temps à toutes les personnes intéressées d’un même établissement », « le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région ».

Cependant, l’article 7 permet d’accorder un jour différent à certaines catégories de travailleurs ou d’établissements « lorsque la nature du travail, la nature des services fournis par l’établissement, l’importance de la population à desservir ou le nombre des personnes employées ne permettent pas l’application des dispositions de l’article 6 ».

L’article 2 de la Charte sociale européenne (révisée), signée dans le cadre du Conseil de l’Europe le 3 mai 1996 et ratifiée par la France le 7 mai 1999, prévoit que les États parties doivent « assurer un repos hebdomadaire qui coïncide autant que possible avec le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région ».

Enfin l’article 31 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, adoptée le 7 décembre 2000, prévoit que « tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire, ainsi qu’à une période annuelle de congés payés ». Ce principe est appliqué par le droit européen notamment à l’article 5 de la directive 2003/88/CE, qui prévoit que tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de sept jours, d’une période minimale de repos sans interruption de 24 heures, auxquelles s’ajoutent 11 heures de repos journalier.

Selon la direction de l’animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail ([24]), en 2015, 4,2 millions de salariés, soit 18 % de l’ensemble des salariés, travaillaient au moins un dimanche par mois que ce soit sur leur lieu de travail, à domicile ou ailleurs, et 12 % au moins deux dimanches par mois. Travailler le dimanche se cumule presque toujours avec le travail le samedi, et souvent avec des horaires tardifs ou variables d’une semaine sur l’autre. Le travail dominical concerne également 1,1 million de non-salariés, soit 37 % d’entre eux, parmi lesquels 76 % travaillent au moins deux dimanches par mois. Au total, 21 % des actifs occupés, soit 5,3 millions de personnes, travaillaient au moins un dimanche sur une fenêtre d’observation d’un mois.

A. Les modifications apportées par la loi aux régimes juridiques encadrant le travail dominical et de nuit

Les articles 241 à 257 de la loi du 6 août 2015 ont apporté de nombreuses modifications à ces dispositions, en harmonisant les régimes existants afin que les conditions d’ouverture et les nécessaires compensations pour les salariés concernés fassent l’objet d’un accord collectif ou, dans les établissements de moins de onze salariés, d’une décision de l’employeur approuvée par la majorité des salariés.

Les dérogations au repos dominical et le régime applicable au travail de nuit
avant la promulgation de la loi

Depuis la loi du 13 juillet 1906 établissant le repos hebdomadaire en faveur des employés et des ouvriers, tous les salariés bénéficient d’un repos hebdomadaire d’une durée minimale de vingt-quatre heures consécutives, distinct du repos quotidien de onze heures. Cependant, dès 1906, le législateur a prévu des dérogations pour certains secteurs d’activité (tels que l’hôtellerie, la restauration, les établissements culturels) et la possibilité pour une entreprise, au cas où l’absence de tous ses salariés le dimanche « serait préjudiciable au public ou compromettrait son fonctionnement normal », de demander au préfet l’autorisation d’ouvrir le dimanche.

Les modifications législatives subséquentes ont conduit à faire cohabiter des dérogations permanentes, de droit, des dérogations conventionnelles, sur la base d’un accord d’entreprise, et des dérogations temporaires, accordées par le préfet ou le maire, sans harmonisation des conditions sociales.

Ces règles relatives au repos dominical ne s’appliquent pas, sauf exceptions, aux non‑salariés et aux établissements n’ayant pas d’employés.

Les dérogations permanentes au travail dominical de droit

En application de l’article L. 3132-12 du code du travail, les établissements relevant de certains secteurs d’activité « dont le fonctionnement ou l’ouverture est rendu nécessaire par les contraintes de la production, de l’activité ou les besoins du public » peuvent attribuer à leurs salariés le repos hebdomadaire par roulement.

La liste de ces activités est définie par décret et figure à l’article R. 3132-5. Elle comporte plusieurs dizaines de domaines industriels, de la fabrication de dynamite à celle de paille pour chapeaux, ainsi que de nombreuses activités de services tels que les restaurants et les entreprises de pompes funèbres, et certains commerces, dont notamment les débits de tabac, les jardineries et les magasins d’ameublement. La loi ne prévoit pas de compensation spécifique pour les salariés concernés.

Par ailleurs, les commerces de détail alimentaire bénéficient d’une dérogation spécifique. Ils peuvent en effet ouvrir de droit le dimanche jusqu’à treize heures (article L. 3132-13 du même code).

Les dérogations conventionnelles

Dans l’industrie, un accord de branche étendu ou un accord d’entreprise peut prévoir que le travail est réalisé de manière continue pour des « raisons économiques » (article L. 3132-14) et accorder en conséquence un repos hebdomadaire par roulement.

Si aucun accord n’a pu être conclu, l’inspecteur du travail peut autoriser une dérogation au repos dominical si elle tend « à une meilleure utilisation des équipements de production et au maintien ou à l’accroissement du nombre d’emplois » (article R. 3132‑9), dès lors que les délégués syndicaux et le comité d’entreprise ont été consultés.

Une équipe de suppléance peut être mise en place pour remplacer un groupe de salariés lors de sa journée de repos et donc bénéficier d’un repos hebdomadaire fixé à un autre jour que le dimanche (article L. 3132-16), tout en bénéficiant d’une rémunération majorée d’au moins 50 % (article L. 3132-19).

Les dérogations accordées par le préfet

À sa demande, ou si elle se situe dans une zone géographique dans laquelle, pour des raisons économiques, culturelles ou touristiques, le législateur a estimé qu’il pouvait être dérogé au repos dominical, une entreprise peut ouvrir le dimanche. Plusieurs cas de figure se chevauchaient, sans que le régime des compensations pour les salariés soit homogène.

La première dérogation est héritée de la loi de 1906 et concerne les établissements pour lesquels le repos simultané des salariés serait « préjudiciable au public ou compromettrait leur fonctionnement normal » (article L. 3132-20 du code du travail).

La seconde, issue de la loi n° 2009-974 du 10 août 2009, dite « Loi Mallié », concernait les établissements de vente au détail se trouvant dans des « périmètres d’usage de consommation exceptionnel » (PUCE), qui sont notamment caractérisés par des habitudes de consommation dominicale et une importante clientèle. Définis par le préfet sur demande du conseil municipal pour une durée de cinq ans, ils se situent dans des aires urbaines de plus d’un million d’habitants (article L. 3132-25-1).

Dans ces deux cas, l’ouverture dominicale était conditionnée à la signature d’un accord collectif ou, à défaut, à une décision unilatérale de l’employeur validée par référendum fixant des contreparties en faveur des salariés privés du repos dominical (article L. 3132‑25‑3). Seuls les salariés volontaires travaillaient le dimanche, et le refus de renoncer à son repos dominical ne peut constituer ni un motif de refus d’embauche, ni un motif de sanction ou de licenciement (article L. 3132-25-4). Les salariés volontaires bénéficient d’une priorité pour obtenir un emploi ne comportant pas de travail dominical et peuvent, chaque année, renoncer à travailler trois dimanches de leur choix.

Ils peuvent à tout moment demander, avec un délai de prévenance de trois mois, de cesser de travailler le dimanche.

Une troisième dérogation concernait les zones d’intérêt touristique ou thermales ainsi que les « zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente », définies par le préfet sur proposition du maire. Les commerces de détail pouvaient alors y ouvrir le dimanche. En revanche, et contrairement aux PUCE, ils n’avaient aucune obligation d’offrir des compensations, sous forme salariale ou de temps de repos, à leurs employés (article L. 3132-25).

Par ailleurs, le préfet peut, dans une zone géographique restreinte, prononcer la fermeture d’un secteur d’activité à la même date chaque semaine afin que le repos hebdomadaire soit unifié. En cas d’accord local entre les partenaires sociaux d’une même profession sur les conditions de mise en œuvre de ce repos hebdomadaire, il peut prendre un arrêté de fermeture de l’ensemble des commerces de cette profession situés dans une même zone géographique (article L. 3132-29), qu’ils emploient ou non des salariés.

Les « dimanches du maire »

La loi du 18 janvier 1934 modifiant l’article 44 du livre II du code du travail relatif à la suppression du repos hebdomadaire dans le commerce de détail a donné l’autorisation au maire (à Paris, au préfet de police) après avoir recueilli l’avis des représentants des salariés et des employeurs, d’accorder l’autorisation à chaque commerce de sa commune d’ouvrir le dimanche, jusqu’à cinq fois par an depuis la loi du 20 décembre 1993 (article L. 3132-26).

Le niveau minimal des contreparties que perçoivent les salariés travaillant lors de ces « dimanches du maire » est déterminé par la loi : leur rémunération est doublée et ils bénéficient d’un repos compensateur équivalent (article L. 3132-27).

L’encadrement du travail de nuit

En application de l’article L. 3122-29 du code du travail, toute activité productive réalisée entre 21 heures et 6 heures constitue du travail de nuit. Un accord de branche étendu ou un accord d’entreprise peut décaler d’une heure cette période, de 22 heures jusqu’à 7 heures. À défaut d’accord, l’inspecteur du travail peut autoriser cette modification, après consultation des institutions représentatives du personnel, si « les caractéristiques particulières de l’activité de l’entreprise le justifient ».

Le travailleur de nuit est celui qui accomplit, au moins deux fois par semaine, trois heures au moins de son temps de travail durant la période de nuit ou qui effectue, sur une période de référence définie par accord collectif étendu, un nombre minimal d’heures de nuit. À défaut d’accord, ce seuil est de 270 heures sur douze mois consécutifs (articles L. 3122-31 et R. 3122-8 du code du travail).

Exceptionnel et devant être justifié par « la nécessité d’assurer la continuité de l’activité économique ou des services d’utilité sociale » (article L. 3122-32), le travail de nuit est subordonné à la conclusion d’un accord de branche étendu ou d’un accord d’entreprise fixant des contreparties en faveur des salariés sous forme de repos compensateur et, le cas échéant, de compensation salariale (article L. 3122-39).

Cet accord doit en outre porter sur l’amélioration des conditions de travail, l’articulation de l’activité nocturne et l’exercice de responsabilités familiales et sociales, l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et l’organisation des temps de pause.

La durée quotidienne de travail des salariés employés la nuit ne peut en principe pas dépasser huit heures (article L. 3132‑34 du code du travail). Le plafond de la durée hebdomadaire de travail est quant à lui fixé à quarante heures (article L. 3132-35). Des dérogations sont possibles, jusqu’à douze et quarante‑quatre heures respectivement, par accord collectif ou lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient dans le premier cas et, toujours par accord, pour répondre aux caractéristiques propres à l’activité d’un secteur dans le second.

Tout travailleur de nuit souhaitant occuper un poste de jour bénéficie d’une priorité pour obtenir un emploi correspondant à sa catégorie professionnelle ou à une catégorie équivalente. De même, lorsque le travail de nuit est incompatible avec des « obligations familiales impérieuses », le salarié peut demander à travailler de jour (article L. 3132‑44). Qui plus est, la surveillance médicale des salariés travaillant de nuit est renforcée : un examen préalable à la prise de poste par le médecin du travail est obligatoire, puis il est renouvelé tous les six mois. Par ailleurs, une salariée enceinte peut être affectée à sa demande à un poste de jour, ou l’être si le médecin du travail constate que le poste de nuit est incompatible avec son état (article L. 1225-10). Si un tel reclassement est impossible, son contrat de travail est suspendu et elle bénéficie d’une garantie de rémunération.

1. La définition de nouvelles zones où est autorisée l’ouverture dominicale des commerces

La loi du 6 août 2015 a procédé à une refonte et une simplification des catégories de zones où les commerces de détail (les « établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services », excluant ainsi tout établissement de vente en gros) peuvent mettre en œuvre une ouverture dominicale en étant autorisés à donner à leurs salariés un repos hebdomadaire par roulement, en prévoyant l’obligation de conclure un accord collectif définissant des compensations pour les salariés concernés.

a. Les zones touristiques et les zones commerciales

L’article 243 de la loi remplace les « commerces situés dans les communes d’intérêt touristique ou thermales » et les « zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente » pouvant bénéficier de l’ouverture dominicale de droit en application de l’article L. 3132-25 du code du travail par les « zones touristiques caractérisées par une affluence partiellement importantes de touristes » définies selon des conditions prévues par décret.

L’article 244 substitue, au sein de l’article L. 3132-25-1 du même code, aux périmètres d’usage de consommation exceptionnel (PUCE) issus de la « loi Mallié » des « zones commerciales caractérisées par une offre commerciale et une demande potentielles particulièrement importantes, le cas échéant en tenant compte de la proximité immédiate d’une zone frontalière », ne comportant plus de critère démographique. Leur ouverture dominicale reste subordonnée à la conclusion d’un accord collectif et doit donc être accompagnée de contreparties pour les salariés privés de leur repos dominical.

L’article 257 de la loi prévoit que les nouvelles zones sont de droit substituées à celles existantes avant son entrée en vigueur.

Pour ces deux catégories de zones, l’article L. 3132-25-2 du code du travail, réécrit par l’article 245 de la loi, précise les modalités de leur délimitation ou de leur modification. La demande doit être adressée au préfet par le maire, ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre lorsque la zone excède le territoire d’une seule commune, et accompagnée d’une étude d’impact. Le préfet doit statuer dans un délai de six mois, après consultation des conseils municipaux, des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre et des syndicats d’employeurs et de salariés intéressés, ainsi que du comité départemental du tourisme, pour les zones touristiques, et de la chambre de commerce et d’industrie et de la chambre de métiers et de l’artisanat, pour les zones commerciales.

Les critères permettant de définir ces nouvelles zones ont été précisés par le décret en Conseil d’État n° 2015‑1173 du 23 septembre 2015 ([25]).

Les zones touristiques et les zones commerciales doivent être définies par arrêté du préfet de région, et par arrêté conjoint des préfets de région concernés lorsque la zone est située sur le territoire de plusieurs régions (article R. 3132-19 du code du travail).

Le décret fixe les critères pour définir les zones touristiques : celles-ci « doivent accueillir pendant certaines périodes de l’année une population supplémentaire importante en raison de leurs caractéristiques naturelles, artistiques, culturelles ou historiques ou de l’existence d’installations de loisirs ou thermales à forte fréquentation » et prendre en compte le rapport entre la population permanente et la population saisonnière, le nombre d’hôtels, le nombre de villages de vacances, de chambres d’hôtes, de terrains de camping, de logements meublés destinés aux touristes, de résidences secondaires ou de tourisme et le nombre de lits répartis dans ces structures d’hébergement, et la capacité en termes de places de stationnement (article R. 3132-20 du code du travail).

Il précise de même les critères pour obtenir le classement comme zone commerciale : une telle zone doit constituer un ensemble commercial d’une surface de vente totale supérieure à 20 000 mètres carrés, être fréquentée par plus de 2 millions de clients par an ou être située dans une unité urbaine comptant une population supérieure à 100 000 habitants et être dotée des infrastructures adaptées et accessibles par les moyens de transport individuels et collectifs ; cependant, « lorsque la zone est située à moins de 30 kilomètres d’une offre concurrente située sur le territoire d’un État limitrophe », une surface de 2 000 mètres carrés et une fréquentation de 200 000 clients par an sont suffisantes (article R. 3132-20-1 du code du travail).

Le pouvoir réglementaire a ainsi introduit des critères démographiques très souples : la « loi Maillé » du 10 août 2009 avait prévu que les périmètres d’usage de consommation exceptionnel, remplacés par les zones commerciales en application de la loi du 6 août 2015, ne pouvaient être mis en place que dans les unités urbaines de plus d’un million d’habitants.

Saisi par plusieurs syndicats et unions syndicales, le Conseil d’État a estimé qu’en prévoyant qu’une zone puisse être qualifiée de zone commerciale dès lors qu’un ensemble commercial est situé dans une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, « les dispositions du décret ont permis que le nouveau régime puisse s’appliquer dans 61 unités urbaines, ce qui représente près de 30 millions d’habitants » et qu’il ne répondait donc pas à des considérations sociales ou économiques pertinentes pour pouvoir déroger à la règle du repos dominical, telles que l’exige l’article 7 de la convention de l’OIT n° 106 et a annulé les dispositions du décret faisant référence au seuil de 100 000 habitants ([26]).

Ainsi, outre les critères portant sur la surface de vente minimale, les infrastructures et les modes de transport, le préfet de région ne peut désormais qualifier une zone commerciale qu’à partir du moment où elle compte plus de 2 millions de clients par an.

b. Les zones touristiques internationales

L’article 242 de la loi du 6 août 2015 a rétabli dans le code du travail un article L. 3232-24 permettant aux commerces de détail de biens et de services situés dans des « zones touristiques internationales » (ZTI) de faire travailler leurs salariés le dimanche. Ces ZTI doivent être délimitées par arrêté des ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce, après avis simple du maire et du président de l’EPCI à fiscalité propre et des syndicats d’employeurs et de salariés, « compte tenu du rayonnement international de ces zones, de l’affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et de l’importance de leurs achats ».

Les commerces situés dans ces zones peuvent également employer des salariés en soirée, c’est-à-dire dans la tranche horaire comprise entre 21 heures et 24 heures, sous réserve de la conclusion d’un accord collectif.

Le décret n° 2015‑1173 du 23 septembre 2015 a précisé les critères de la définition de ces zones touristiques internationales. Doivent être pris en compte les critères de « rayonnement international en raison d’une offre de renommée internationale en matière commerciale ou culturelle ou patrimoniale ou de loisirs », de desserte par « des infrastructures de transports d’importance nationale ou internationale », d’« affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France » et de « flux important d’achats effectués par des touristes résidant hors de France, évalué par le montant des achats ou leur part dans le chiffre d’affaires total de la zone » sans cependant fixer de minima pour l’évaluation de ces critères (article R. 3132-21-1 du code du travail).

c. Les gares connaissant une « affluence exceptionnelle de passagers »

L’article 249 de la loi du 6 août 2015 a ouvert, à l’article L. 3132-25-6 du code du travail, la possibilité d’ouvrir le dimanche pour les commerces implantés dans l’emprise d’une gare non située dans une des zones dérogatoires mais caractérisée par « l’affluence exceptionnelle de passagers ».

Comme le relevait le rapport de la commission spéciale ([27]), « il convient de noter que la notion de gare est entendue de façon générique et qu’elle ne couvre pas les seules gares ferroviaires, mais peut potentiellement aussi s’étendre aux gares autoroutières ou aux gares maritimes ».

Les gares concernées peuvent être définies par arrêté conjoint des ministres chargés des transports, du travail et du commerce, après avis du maire, du président de l’EPCI et des syndicats d’employeurs et de salariés des commerces concernés.

Les commerces situés en leur sein et qui ne disposeraient pas d’une dérogation en raison de la nature de leur activité, tels que les cafés, restaurants ou débits de tabac, sont alors autorisés à ouvrir le dimanche, tout en devant respecter les mêmes règles que dans les différentes zones où le repos hebdomadaire peut être donné par roulement.

d. L’extension de l’obligation de conclure un accord collectif prévoyant les compensations au travail dominical pour les salariés des commerces situés dans ces zones

L’article 246 de la loi du 6 août 2015 , modifiant l’article L. 3132-25-3 du code du travail, subordonne dorénavant l’ouverture dominicale des commerces dans les zones touristiques, les zones commerciales et les zones touristiques internationales ou situés dans l’emprise d’une gare à la conclusion d’un accord collectif de branche, de groupe, d’entreprise ou d’établissement ou conclu à un niveau territorial.

Le principe de la négociation collective de compensations n’existait auparavant que pour l’ouverture dominicale des commerces dans les périmètres d’usage de consommation exceptionnel.

Cet accord doit prévoir les compensations offertes aux salariés concernés, en prenant en compte leur situation personnelle, notamment pour les charges induites par la garde des enfants.

Pour les entreprises dépourvues de délégué syndical, l’article fait référence aux modalités de négociation des accords de maintien de l’emploi, institués par la loi du 14 juin 2013. Dans ce cas, cet accord peut être négocié avec des représentants élus du personnel mandatés par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives dans la branche ou, à défaut, au niveau national et interprofessionnel. En l’absence de représentants élus du personnel, un salarié peut être mandaté. Tout accord conclu selon ces modalités doit être ensuite approuvé par les salariés.

Par dérogation, dans les commerces de moins de onze salariés, l’employeur peut également recourir à une décision unilatérale prévoyant ces compensations, après consultation des salariés et accord d’une majorité d’entre eux.

En application de l’article L. 3132-25-2 du code du travail, le volontariat des salariés travaillant le dimanche est requis, et aucun refus de renoncer au repos dominical ne pourra justifier une sanction ou un licenciement. L’article 247 de la loi précise que ces salariés peuvent également changer d’avis.

L’article 257 de la loi prévoit un délai pour les commerces précédemment situés dans les communes d’intérêt touristique ou thermales et les zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente – constituant de plein droit des zones touristiques – et dans les périmètres d’usage de consommation exceptionnel (PUCE) – constituant de plein droit des zones commerciales. Ils pourront continuer à appliquer le droit antérieurement en vigueur et ainsi faire travailler leurs salariés le dimanche sans compensation dans les zones touristiques, ou en application d’accord collectif ou de décision unilatérale dans les zones commerciales, jusqu’au « premier jour du vingt‑quatrième mois » suivant la publication de la loi, soit le 1er septembre 2017 – délai repoussé d’un an, soit jusqu’au 1er septembre 2018, par la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Depuis l’expiration de ce délai, ces commerces ne peuvent ouvrir le dimanche que s’ils sont couverts par un accord collectif ou s’il a été pris une décision unilatérale après accord des salariés prévoyant les compensations des salariés concernés, dans les conditions précédemment exposées.

e. L’adaptation des dispositions organisant l’ouverture dominicale des commerces alimentaires de détail

En application de l’article L. 3132-13 du code du travail, les commerces de détail alimentaire bénéficient d’une dérogation permanente de droit au principe du repos dominical puisqu’ils peuvent ouvrir le dimanche matin et donner le repos dominical à leurs salariés à partir de 13 h 00. Ceux-ci bénéficient d’une journée de repos compensateur par quinzaine, sauf ceux d’entre eux âgés de moins de vingt‑et‑un ans et logés par leur employeur, qui bénéficient d’une après-midi par semaine. Mais ces commerces ne pouvaient précédemment pas ouvrir l’après‑midi, même s’ils se trouvaient dans une zone touristique ou un PUCE.

f. La possibilité d’ouverture le dimanche après-midi pour les commerces alimentaires situés dans les zones touristiques et dans les gares

L’article 248 de la loi du 6 août 2015 a modifié l’article L. 3132-25-5 du code du travail pour permettre aux commerces alimentaires situés dans les zones touristiques internationales ou dans les emprises des gares mentionnées à l’article L. 3231-25-6 d’appliquer, à partir de 13 h 00, les mêmes règles que dans les zones touristiques internationales, les zones touristiques et les zones commerciales : la conclusion d’un accord collectif prévoyant des contreparties en faveur des salariés privés du repos dominical et le respect du volontariat de ces salariés sont obligatoires.

g. La compensation salariale minimale pour les salariés des moyennes et grandes surfaces alimentaires

L’article 251 de la loi du 6 août 2015 a complété l’article L. 3132-13 du code du travail pour prévoir le niveau minimal de compensation salariale pour les salariés appelés à travailler le dimanche dans les commerces alimentaires dont la surface de vente est supérieure à 400 mètres carrés : ils doivent bénéficier pour cette période d’une majoration de 30 % de leur rémunération.

2. L’extension des dispositions relatives aux « dimanches du maire »

L’article 250 de la loi du 6 août 2015 a apporté plusieurs modifications au dispositif de l’article L. 3132-26 du code du travail permettant au maire d’accorder, par arrêté, l’autorisation d’ouvrir certains dimanches aux commerces.

Le nombre de dimanches pouvant ainsi faire l’objet, pour chaque commerce, d’une ouverture dominicale passe de cinq à douze par année civile, leur liste étant arrêtée avant le 31 décembre de l’année précédente.

Cependant, l’arrêté du maire doit désormais être pris après l’avis simple du conseil municipal et, lorsque le nombre de dimanche excède cinq, l’avis conforme (ou l’absence d’opposition dans un délai de deux mois) de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre.

Par ailleurs, pour les commerces alimentaires de plus de 400 mètres carrés, le nombre de dimanches après-midi pouvant être ouverts est réduit du nombre de jours fériés pendant lesquels ce commerce est ouvert, dans la limite de trois.

Enfin la « concertation préalable » des conseils municipaux et des organes délibérants des EPCI sur ces « dimanches du maire » doit comprendre « la question de l’ouverture des bibliothèques ».

L’article 253 de la loi a étendu, au sein de l’article L. 3132-27-1 du code du travail, le principe du volontariat des salariés concernés et l’interdiction de la discrimination, notamment lors de l’embauche ou en cas de licenciement, envers les salariés qui refuseraient de travailler durant les « dimanches du maire ».

Organisant l’entrée en vigueur de ces dispositions, l’article 257 de la loi a prévu qu’elles seraient applicables à compter de 2016 et qu’au titre de l’année où a été publiée la loi, le maire pouvait, sans devoir recueillir d’avis préalable, autoriser l’ouverture des commerces pendant neuf dimanches en 2015.

Dans le premier rapport d’application, M. Richard Ferrand, président‑rapporteur, et M. Stéphane Travert, ancien rapporteur thématique du projet de loi, avaient constaté que le dispositif de fixation des « dimanches du maire » retenu par le législateur était excessivement rigide.

En ce qui concerne les procédures et calendriers de mise en œuvre, alors que la décision du maire n’était auparavant enserrée dans aucun délai ni obligation de consultation, il est désormais nécessaire de consulter les représentants locaux des employeurs et des salariés, de recueillir l’avis du conseil municipal et, si le nombre de dimanche excède cinq, l’avis conforme ou implicite de l’organe délibérant de l’EPCI, en temps utile pour que l’arrêté municipal puisse être pris avant le 31 décembre de l’année précédente. Selon les informations recueillies, il apparaît que certains maires n’ont pas été en mesure d’effectuer ces consultations et de prendre l’arrêté correspondant avant le 31 décembre 2015, interdisant de facto aux commerces d’ouvrir exceptionnellement tout dimanche de 2016.

Ainsi, la date butoir du 31 décembre de l’année précédente apparaissait en pratique à la fois trop tardive pour que les commerces organisent en concertation avec leurs salariés une ouverture pour les soldes de janvier, et trop précoce quand il s’agit de fixer plus d’un an à l’avance les ouvertures dominicales de décembre.

Un amendement présenté par MM. Stéphane Travert et Richard Ferrand et intégré au projet de loi relatif au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a complété l’article L. 3132-26 du code du travail, afin d’assouplir les règles de détermination des dimanches ouvrables par les maires : il ouvre la possibilité de modifier en cours d’année la liste des dimanches concernés, sous les mêmes obligations de consultation et en imposant un délai minimal de deux mois avant le premier dimanche concerné par cette modification.

3. Les modifications apportées aux régimes des dérogations accordées par le préfet

a. La limitation de la durée des autorisations préfectorales d’ouverture

L’article 241 de la loi du 6 août 2015 a rétabli l’article L. 3132-21 du code du travail, supprimé par la « loi Mallié » du 10 août 2009, afin de prévoir que les autorisations temporaires ou annuelles d’ouverture le dimanche accordées aux établissements dont la fermeture serait préjudiciable au public ou compromettrait leur fonctionnement normal devaient être d’une durée limitée ne pouvant excéder trois ans. Sauf cas d’urgence, toute décision préfectorale doit être précédée d’une concertation : les avis du conseil municipal, de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre, de la chambre de commerce et d’industrie, de la chambre de métiers et de l’artisanat et des syndicats d’employeurs et de salariés de la commune doivent avoir été recueillis.

b. L’organisation de l’abrogation des arrêtés préfectoraux mettant en œuvre le repos hebdomadaire dans une zone géographique

L’article 255 de la loi n’a pas modifié le dispositif de l’article L. 3132-29 du code du travail permettant au préfet, en cas d’accord entre les syndicats d’employeurs et de salariés d’une même profession sur les conditions de mise en œuvre de ce repos hebdomadaire dans un secteur géographique, de prendre un arrêté obligeant tous les commerces concernés à se conformer à ce régime unique de fermeture.

Cet article a cependant précisé que le préfet doit procéder à l’abrogation de cet arrêté à la demande des organisations « exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession ».

c. L’organisation d’une concertation locale sur le travail dominical

L’article 256 de la loi du 6 août 2015 a complété par un article L. 3132‑27‑2 la sous-section du code du travail portant sur les dérogations au repos dominical. Cet article met en place une concertation annuelle sur les pratiques d’ouverture dominicale des commerces de détail, ainsi que leur impact sur les flux commerciaux et la répartition des commerces.

À l’échelle de chaque schéma de cohérence territoriale (SCoT), le préfet de région est chargé de réunir une fois par an l’ensemble des acteurs locaux concernés par cette problématique : les maires, les présidents d’EPCI à fiscalité propre, les associations de commerçants, les organisations représentatives des salariés et des employeurs du commerce de détail.

4. La garantie du droit de vote des salariés travaillant le dimanche

Les articles 247 et 252 de la loi du 6 août 2015 ont prévu, au sein des articles L. 3231‑25‑4 et L. 3231-26 du code du travail, que l’employeur doit permettre aux salariés appelés à travailler un dimanche où a lieu un scrutin politique d’exercer leur droit de vote.

5. Les dérogations au travail en soirée dans les zones touristiques internationales

L’article 254 de la loi du 6 août 2015 a inséré un nouvel article L. 3122‑29‑1 dans le code du travail afin de mettre en place un régime dérogatoire au travail de nuit dans les zones touristiques internationales. Il prévoit que le début de la période de nuit puisse être décalé de 21 heures jusqu’à minuit dans les commerces situés dans ces zones. Lorsque ce début dépasse 22 heures, la fin de la période de nuit est fixée à 7 heures.

Cette possibilité est conditionnée à la conclusion d’un accord collectif. La rémunération des heures travaillées entre 21 heures et le début de la période de nuit est au moins doublée et un repos compensateur équivalent est accordé aux salariés. Au travers de cet accord, doit également être offert aux salariés travaillant en soirée :

– un moyen de transport, individuel ou collectif, leur permettant de regagner leur lieu de résidence ;

– des mesures permettant la conciliation de ce travail de nuit avec la vie personnelle et notamment la garde des enfants ;

– le principe du volontariat des salariés par accord écrit et notamment la fin immédiate du travail de nuit pour les salariées enceintes le demandant.

Les salariés concernés bénéficient des mêmes garanties de suivi médical que les travailleurs de nuit. Enfin, le refus de travailler en soirée ne peut constituer un motif de refus d’embauche, de discrimination, de sanction ou de licenciement.

B. L’évaluation de la mise en œuvre de la loi

Les mesures devant être prises par le Gouvernement pour l’application du chapitre Ier du titre III, relatif aux exceptions au travail dominical et de soirée, comportent des décrets en Conseil d’État, des arrêtés ministériels conjoints et un rapport, relatifs à la mise en œuvre des nouvelles zones disposant d’une dérogation permettant l’ouverture dominicale des commerces.

Comme le notait le rapport d’application déposé le 22 mars 2016, « tous les textes réglementaires d’application nécessaires ont été pris entre le 23 septembre 2015 et le 10 février 2016, après achèvement des procédures de consultation prévues par le législateur ou le pouvoir réglementaire, même s’ils pourront être complétés à l’avenir – notamment en délimitant de nouvelles zones pouvant bénéficier de dérogations » ([28]).

1. Une mise en œuvre par la négociation collective qui a rencontré le consentement de certaines organisations syndicales et des salariés concernés

Les corapporteurs ont pu entendre des représentants de l’ensemble des organisations syndicales et patronales du secteur du commerce ; ils ont également mené des auditions consacrées aux zones et établissements commerciaux plus spécifiquement concernés par l’extension de l’ouverture dominicale et en soirée.

Trois ans après l’entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015, ils constatent que les opinions des organisations n’ont pas été fondamentalement modifiées par la mise en application de ses dispositions : les organisations syndicales qui étaient opposées à l’extension du travail dominical en 2015 n’ont pas changé d’avis après avoir pu observer sa mise en place effective.

Dans certaines enseignes, les négociations collectives ont pris du temps ; mais elles ont souvent abouti à des dispositifs de compensation du travail dominical avantageux pour les salariés concernés ([29]).

Dans ces conditions, les commerces concernés n’ont pas rencontré de difficultés pour trouver des salariés volontaires pour travailler le dimanche ([30]).

Ces accords ont cependant souvent été contestés devant la justice par les syndicats opposés à l’ouverture dominicale, ce qui a pu engendrer des tensions entre les syndicats auteurs des recours et les salariés volontaires.

Les corapporteurs ont pu également constater dans plusieurs enseignes que lorsque la question du travail dominical a été l’un des sujets animant les élections professionnelles pour le renouvellement des institutions représentatives du personnel, les organisations ayant signé les accords ont plutôt connu un progrès électoral notable, au détriment des organisations opposées à l’ouverture dominicale. Ceci explique que les négociations visant à adapter ou étendre les accords collectifs existants ont souvent eu lieu dans un climat plus apaisé ([31]).

2. Les zones touristiques internationales : un dispositif ayant atteint les objectifs recherchés par le législateur

La loi a permis la mise en place de zones touristiques internationales (ZTI) dans lesquelles la présence et la consommation de touristes internationaux justifient que les commerces puissent ouvrir le dimanche et en soirée pour leur permettre de faire leurs achats. Cette ouverture peut ainsi se faire dans des conditions dérogatoires, les plus importantes étant la possibilité de passer outre le consentement des maires des communes concernés et la nécessité de prouver l’intérêt social et économique de cette ouverture.

Trois ans après la mise en place de ces ZTI, l’objectif recherché par le législateur a été atteint : les commerces présents dans les zones commerciales fréquentées par les touristes, au premier rang desquels l’avenue des Champs‑Élysées et le boulevard Haussmann, peuvent dorénavant ouvrir le dimanche et en soirée dans le cadre d’accords négociés par les partenaires sociaux et la présence de salariés volontaires.

Cependant, les corapporteurs regrettent de ne pas disposer d’études statistiques complètes permettant de juger de l’impact de la création de ces ZTI sur le chiffre d’affaires et les emplois créés, ainsi que de l’impact sur les commerces situés hors ZTI.

a. La mise en place des zones touristiques internationales

En application de l’article L. 3232-24 du code du travail, trois séries d’arrêtés conjoints des ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce ont délimité 21 zones touristiques internationales (ZTI) :

– par arrêtés du 25 septembre 2015 publiés au Journal officiel du 26 septembre 2015, douze ZTI ont été créées sur le territoire de la ville de Paris et intitulées : « Champs-Élysées Montaigne », « Haussmann », « Le Marais », « Les Halles », « Maillot-Ternes », « Montmartre », « Olympiades », « Rennes ‑ Saint-Sulpice », « Saint-Émilion Bibliothèque », « Saint‑Honoré ‑ Vendôme », « Saint-Germain » et « Beaugrenelle » ;

– par arrêtés du 5 février 2016 publiés au Journal officiel du 7 février 2016 ont été créées six nouvelles ZTI, à Cannes, Nice, Saint-Laurent-du-Var, Cagnes‑sur‑Mer, Deauville et Serris (centres commerciaux « Val-d’Europe » et « La Vallée Village ») ;

– par arrêtés du 25 juillet 2016 publiés au Journal officiel du 30 juillet 2016, trois ZTI supplémentaires ont été mises en place à Antibes, Dijon (centre‑ville et Cité de la gastronomie) et La Baule.

Dans le premier rapport d’application du 22 mars 2016, le rapporteur M. Stéphane Travert s’interrogeait sur l’interprétation particulièrement large qui a été faite des critères fixés par le législateur et précisés par le décret d’application : « La loi a entendu réserver ce statut de ZTI à des périmètres de rayonnement international, où la présence substantielle de touristes désireux d’effectuer des achats significatifs, notamment dans les secteurs du prêt-à-porter et du luxe, justifiait que ces commerces puissent ouvrir le dimanche, afin de pouvoir engendrer un chiffre d’affaires supplémentaire qui ne serait pas réalisé les autres jours de la semaine […] Or le choix fait de couvrir un grand nombre de centres commerciaux, dont il n’apparaît pas certain qu’ils constituent des points où convergent de manière caractérisée les touristes internationaux, peut conduire à penser que tout ou partie de ces zones relèvent plus surement de la catégorie des zones commerciales prévue par l’article L. 3132-25-1 que de la catégorie des ZTI » ([32]).

Dans les faits, à la suite de recours formés par des syndicats, quatre arrêtés créant des ZTI ont été annulés par le tribunal administratif de Paris : La ZTI « Olympiades », par jugement du 13 février 2018, et les ZTI « Maillot-Ternes », « Saint-Émilion Bibliothèque » et celle de Dijon, par jugements du 19 avril 2018.

Dans chacun des cas, il a été fait grief de ne pas avoir été en mesure de fournir des données démontrant l’affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et le flux important de leurs achats, en montant ou en part dans le chiffre d’affaires total de la zone.

À l’occasion de la réunion du conseil interministériel du tourisme le 19 juillet 2018, le Gouvernement a annoncé des mesures destinées à trouver des solutions pour permettre aux commerces concernés de continuer d’ouvrir le dimanche et à relancer le processus de création de ZTI ([33]) :

– en lieu et place de la ZTI « Olympiades », une zone commerciale couvrant le seul centre commercial Italie 2 a été créée par arrêté préfectoral ;

– de la même manière, une zone touristique est en cours de création dans le périmètre de l’ancienne ZTI « Saint-Émilion Bibliothèque » ;

– à Dijon, une zone touristique est en cours de création, « pouvant donner lieu à une ZTI quand le critère de fréquentation internationale sera respecté » ;

– en lieu et place de la ZTI « Maillot-Ternes », une ZTI plus restreinte « Palais des Congrès » a été créée et la ZTI « Champs-Élysées Montaigne » a été étendue pour couvrir le quartier des Ternes, par arrêtés du 23 août 2018 publiés au Journal officiel du 24 août 2018.

Enfin « des échanges sont ainsi en cours pour créer une éventuelle nouvelle ZTI dans le quartier d’Odéon Saint-Michel ».

Les corapporteurs notent que la création de nouvelles zones commerciales et touristiques à Paris, destinées à pérenniser l’ouverture dominicale de centres commerciaux, pratiquée depuis trois ans, a pu aboutir à la suite de demandes de la maire de Paris au préfet, en application de l’article L. 3132-25-2 du code du travail. Elle est donc le signe d’une acclimatation du dispositif et d’un changement de position des autorités municipales, qui s’étaient déclarées opposées à l’extension de l’ouverture dominicale des commerces.

b. Un dispositif qui s’acclimate dans la plupart des ZTI mises en place

Annoncé le 1er mars 2016 par M. Emmanuel Macron, alors ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, un Observatoire du commerce du dimanche chargé d’évaluer la réforme de l’ouverture des commerces le dimanche a été créé par arrêté conjoint du ministre des affaires étrangères, de la ministre du travail et du ministre de l’économie du 20 juin 2016, publié au Bulletin officiel du ministère des finances n° 2016/8 du 5 août 2016.

L’Observatoire du commerce dans les zones touristiques internationales a pour objet « d’évaluer la réforme de l’ouverture dominicale des commerces, d’en suivre la promotion internationale, d’en mesurer les effets sur le commerce, l’activité économique, l’emploi et le dialogue social ».

Sous la coprésidence des ministres chargés de l’économie et du travail, il réunit neuf représentants des organisations professionnelles, cinq représentants des organisations syndicales de salariés, quatre représentants de l’État, deux représentants des organismes consulaires, onze personnalités qualifiées et les maires des communes concernées par l’implantation d’une zone touristique internationale. M. Jean Gaeremynck, conseiller d’État, ancien délégué général à l’emploi et la formation professionnelle, président adjoint de la section des finances du Conseil d’État, a été désigné vice-président de l’Observatoire, en charge de l’animation ; le sous-directeur de la prospective, des études et de l’évaluation économiques de la direction générale des entreprises est chargé du secrétariat général.

L’arrêté prévoit que « l’Observatoire du commerce dans les zones touristiques internationales dispose d’un site internet », afin de diffuser des informations d’ordre documentaire sur les différents dispositifs relatifs à l’ouverture dominicale et en soirée des commerces, à destination des commerces et des consommateurs.

Dans les faits, cet observatoire effectue des enquêtes semestrielles d’observations statistiques des ZTI, plus détaillées à Paris qu’en province. La quatrième vague d’enquête, réalisée en février 2018, démontre une progression de l’ouverture dominicale des commerces dans ces zones ([34]).

Menée pour la première fois en province, cette enquête ne permet pas encore de dégager d’enseignements sur la dynamique des ouvertures dominicales, mais indique un très bon taux d’acceptation par les commerçants.

Même si les données de l’enquête sont relativement décalées dans le temps, elles donnent une tendance intéressante sur l’ouverture dominicale des commerces dans les ZTI de Paris depuis la première enquête réalisée en 2016.

Ainsi, 32,3 % des commerces situés en ZTI ouvraient le dimanche en février 2018 contre 17,6 % en septembre 2015. Le nombre de commerces ouverts le dimanche en ZTI a augmenté de 73,3 % depuis la mise en place de la mesure, en septembre 2015.

Le secteur alimentaire a le taux d’ouverture dominicale le plus élevé (entre 55 % et 62 % des commerces en fonction de la saison étudiée), suivi par celui du luxe (26 % à 31 %). Les commerces de plus de 10 salariés sont plus nombreux à ouvrir le dimanche (48 % à 52 %) que les commerces de 1 à 10 salariés.

On constate également une hausse des ouvertures toute la journée : parmi les commerces ouverts le dimanche en ZTI : 76 % l’étaient toute la journée en février 2018, contre 68 % un an auparavant.

Une majorité de commerçants expriment des opinions positives sur les ZTI, quels que soit la taille de leur entreprise et leur secteur d’activité (entre 47 % et 53 % d’opinions positives). Il est également intéressant de noter que 46 % des commerçants parisiens situés hors de ces zones ont une opinion favorable sur le dispositif.

En province, une majorité d’opinions positives et neutres cache une certaine disparité suivant les zones : plus d’opinions positives que négatives ont été exprimées par les commerçants dans les ZTI de Nice, Cagnes-sur-Mer et Dijon, bien que la part d’avis négatifs dans ces zones soit supérieure à celle de l’ensemble des ZTI. Dans les ZTI de La Baule-Escoublac, Deauville et Nice, les avis neutres sont plus nombreux que les avis positifs. Seule la ZTI de Saint‑Laurent‑du‑Var présente une proportion d’avis négatifs exprimés supérieure à celle des opinions positives.

Les corapporteurs constatent que les taux d’ouverture restent contrastés : ils atteignent 80 % dans les ZTI comprenant essentiellement des centres commerciaux, au sein desquels le respect des horaires fait partie des obligations contractuelles des commerçants – même si les dispositions du droit du travail organisant les règles de dérogation au principe du repos dominical sont d’ordre public et priment sur les stipulations d’un contrat commercial.

Les représentants des commerçants des principaux quartiers parisiens concernés (Comité des Champs-Élysées, Comité Montaigne, Comité du Faubourg Saint-Honoré, Comité Vendôme, Comité Haussmann) ont été auditionnés par les corapporteurs le 11 juillet 2018.

La plupart ont fait part de leur satisfaction, le dimanche étant devenu le second jour de la semaine en termes de chiffre d’affaires dans les grands magasins des ZTI concernées.

Cependant, cela n’est pas une panacée : ainsi, les commerces de la place Vendôme ont renoncé à l’ouverture dominicale après avoir constaté que les surcoûts, notamment en termes de compensation salariale, ne permettaient pas de rentabiliser cette ouverture.

c. Une absence d’évaluation des retombées en termes d’emplois créés et en termes de développement économique

Les corapporteurs regrettent de ne pas disposer d’études statistiques permettant d’évaluer su un plan niveau macroéconomique les retombées de la loi, notamment en termes de chiffre d’affaires et d’emplois créés.

L’objectif recherché par le législateur était de permettre à une clientèle de touristes internationaux de faire ses emplettes en France, plutôt que de reporter ces achats sur des destinations étrangères lorsque les magasins français sont fermés.

Il serait donc nécessaire de disposer d’évaluations fiables montrant que les achats effectués le dimanche, pouvant représenter de 5 à 10 % du chiffre d’affaires des grands magasins, ne sont pas la conséquence d’un report des achats effectués par les touristes ou les consommateurs français les autres jours de la semaine, faute de quoi il faudrait déduire des créations de postes annoncées et du chiffre d’affaires engendré les pertes subies par d’autres commerçants.

À cet égard, les corapporteurs rappellent que l’article 242 de la loi du 6 août 2015 a prévu que « trois ans après la délimitation d’une zone touristique internationale, le Gouvernement remet au Parlement une évaluation économique et sociale des pratiques d’ouverture des commerces qui se sont développées à la suite de cette délimitation ». Les premiers rapports d’évaluation relatifs aux effets et pratiques constatées au sein des ZTI créées auraient donc dû être remis par le Gouvernement au Parlement fin septembre 2018.

La direction générale des entreprises (DGE) a indiqué aux corapporteurs que « la mesure de l’impact sur l’emploi créé est en cours, basée sur une vague d’enquêtes confiées par la DGE au CRÉDOC auprès d’un panel d’un millier d’établissements de commerce de détail parisiens, en ZTI (environ 600 à 700 établissements) et hors ZTI. La mesure de l’emploi créé du fait de la mise en place des ZTI est cependant difficile car d’autres facteurs tels la conjoncture et, surtout, les fluctuations de la fréquentation touristique, agissent sur le niveau de l’emploi dans les commerces des ZTI. C’est pour contourner cette difficulté et isoler l’effet pur des ZTI, que des commerces hors ZTI comparables à ceux des ZTI sont également enquêtés (ces commerces hors ZTI ont été sélectionnés pour leur “proximité” avec ceux des ZTI suivant trois critères : leur distance aux sites touristiques, la capacité des hôtels “4 et 5 étoiles” et la densité commerciale du quartier). La méthode des “doubles différences” ([niveau d’emploi dans les ZTI après mesure – niveau d’emploi dans les ZTI avant mesure] – [niveau d’emploi hors ZTI après mesure – niveau d’emploi hors ZTI avant mesure]) fait apparaître un effet assez fort. Toutefois, avant d’être communiqués, ces résultats doivent être validés, notamment par un contrôle de la qualité de la réponse des commerçants interrogés concernant leur effectif salarié avant et après la mise en place des ZTI. La qualité de la mesure repose en effet sur la qualité de ces données. Or, la comparaison des effectifs salariés selon l’enquête du CRÉDOC et selon les DADS [déclarations annuelles de données sociales] (établies par l’ACOSS) sur le second semestre 2015 indique des écarts. Il convient donc d’exploiter aussi les données de l’ACOSS jusqu’en 2017 pour consolider les résultats déjà obtenus. La transmission de ces données à la DGE devrait intervenir dans le courant de l’été ».

Proposition n° 1 : Disposer d’études statistiques et économiques complètes permettant de juger de l’impact de la création des ZTI sur le chiffre d’affaires des commerces concernés et les emplois nets créés, ainsi que de l’impact sur les commerces et les emplois situés hors ZTI.

Cependant, même en l’absence de statistiques, la persistance et l’élargissement du travail dominical ([35]) laissent à penser que ce nouveau régime a permis un développement notable du chiffre d’affaires et de l’emploi dans les zones concernées.

En outre, comme l’ont observé les représentants auditionnés, les commerçants de détail sont impactés par deux phénomènes dont les conséquences sont bien plus cruciales sur leur activité que le développement de l’ouverture dominicale :

– le développement du commerce en ligne, sur lequel se reporte une partie croissante du chiffre d’affaires, sans être soumis aux prescriptions limitant les horaires d’ouverture des commerces ;

– pour le secteur du luxe, la limitation des paiements en espèces, désormais plafonnés à 10 000 euros pour les personnes non résidentes fiscales, en application du décret n° 2018-284 du 18 avril 2018 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Il est cependant difficile de penser que cette solution pourrait être adaptée à tous les commerces. Comme le montre la disparité des taux d’ouverture dans les ZTI existantes, l’ouverture dominicale ne crée pas à elle seule une nouvelle clientèle ; seule la présence de clients internationaux potentiels justifie d’étendre le dispositif, notamment dans certaines stations et villes touristiques, avec l’assentiment des commerçants concernés.

Proposition n° 2 : Créer de nouvelles ZTI dans les stations et villes touristiques où se manifeste un consensus local en faveur de l’ouverture dominicale des commerces.

Par ailleurs, en application des articles L. 3122-4 et L. 3122-19 du code du travail, le statut de ZTI permet également aux commerces d’ouvrir de manière dérogatoire en soirée de 21 heures à minuit, sous réserve d’un accord collectif prévoyant les compensations pour les salariés.

En dehors du périmètre des ZTI, en application de l’article L. 3122-2, le travail au-delà de 21 heures est considéré comme du travail de nuit, qui doit être « exceptionnel » et « justifié par la nécessité d’assurer la continuité de l’activité économique ou des services d’utilité sociale » selon l’article L. 3122-1.

Les corapporteurs ont organisé plusieurs tables rondes consacrées à Monoprix, où un accord relatif à l’ouverture en soirée a été annulé par le juge judiciaire.

Le travail en soirée chez Monoprix

Le 9 décembre 2016, un accord a été signé entre la direction de Monoprix et deux syndicats rassemblant plus de 50 % de représentativité (CFDT et CFE-CGC) pour ouvrir ses supermarchés au-delà de 21 heures, ce qui touchait une cinquantaine d’établissements. À Paris, près de 1 600 employés servant 1,6 million de clients étaient concernés.

La majoration salariale prévue était de 20 % de 21 h à 21 h 15, puis 50 % de 21 h 15 à 22 h 15 et 70 % de 22 h 15 à 5 h du matin. Les frais de garde d’enfant de moins de 10 ans pouvaient être pris en charge à hauteur de 500 euros par an. Pour les transports, un système de prêt pour l’acquisition d’un véhicule était prévu. Pour les cadres, une prime de fermeture d’un magasin d’un montant de 20 euros était prévue.

Un référé déposé par des syndicats membres du Comité de liaison intersyndical du commerce de Paris (collectif Clic-P) – qui rassemble les organisations syndicales parisiennes de la CGT, de l’UNSA, du SCID et de SUD – a été rejeté par le tribunal de grande instance de Paris le 6 juillet 2017.

En appel, la cour d’appel de Paris a estimé, le 7 septembre 2018, que l’enseigne n’avait pas satisfait aux conditions nécessaires, notamment au regard des contreparties offertes aux salariés, pour bénéficier des dérogations au travail de nuit autorisées pour ouvrir les magasins entre 21 h et minuit. Elle a jugé que, pour les magasins situés hors des ZTI, les justifications de continuité de l’activité économique ou de besoins de la clientèle avancées par Monoprix ne constituaient pas un service d’utilité sociale. La cour d’appel a donc enjoint l’employeur de cesser d’employer des salariés au-delà de 21 h, sous astreinte de 30 000 euros par infraction. Cela concernait notamment les étudiants embauchés pour les ouvertures en soirée et le week-end, qui pouvaient représenter jusqu’à la moitié des employés dans ces tranches horaires.

Le 15 octobre dernier, quelques jours avant l’entrée en vigueur de l’astreinte prévue, un nouvel accord a été conclu avec les mêmes syndicats, par lequel les salariés travaillant de 21 h à 23 h 30 se sont vus offrir différents avantages. En premier lieu, le personnel verra ses heures majorées de 25 % de 21 h à 21 h 15, puis 60 % de 21 h 15 à 22 h 15 ; la rémunération du travail de 22 h 15 à 5 h du matin sera majorée de 100 %. Par ailleurs, en cas d’impossibilité de prendre les transports en commun après la fermeture, un salarié se verra offrir ses frais de taxis ou de VTC. La prise en charge du transport sera également améliorée. Pour les salariés parents, les frais de garde d’enfant de moins de 16 ans vont être multipliés par deux, passant de 500 à 1 000 euros par an. Pour les cadres, la prime de fermeture d’un magasin passera de 20 à 25 euros, dans la limite de sept fermetures par mois, contre cinq avant accord, soit 175 euros en plus par mois contre 100 euros auparavant. En outre, des repos compensatoires seront également offerts aux salariés à l’heure.

En application de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, les législateurs des États membres peuvent définir la période du travail de nuit « comprenant en tout cas l’intervalle compris entre 24 heures et 5 heures ».

Selon les informations recueillies par les corapporteurs, l’ouverture jusqu’à 22 heures correspond à un besoin en zone urbaine ; la période entre 21 et 22 heures représenterait 2 % du chiffre d’affaires réalisé. En l’absence de demande suffisante, certains magasins ont déjà supprimé des ouvertures en soirée.

Alors que dans les ZTI, l’ouverture en soirée est de droit et fait l’objet d’un dispositif de compensation, les accords existants permettant l’ouverture en soirée restent soumis à l’appréciation des juges du fond sur la nécessité économique ou sociale de cette ouverture nocturne, source d’insécurité juridique. Or l’article L. 3122-3 du code du travail ouvre à certains secteurs, notamment dans les médias et les loisirs ([36]), une exception permettant le travail en soirée sans avoir à justifier au cas par cas de l’utilité sociale ou de la nécessité de continuité de l’activité économique.

Dans ce cadre, il serait utile que le législateur permette aux partenaires sociaux de négocier les conditions d’ouverture en soirée lorsqu’existe une demande sociale constatée in concreto par la présence d’une clientèle désireuse de faire ses emplettes après 21 heures, avec, pour les salariés, les mêmes garanties de volontariat et de compensations que celles prévues en ZTI.

Proposition n° 3 : Permettre aux partenaires sociaux de négocier les conditions d’ouverture des commerces entre 21 heures et minuit lorsqu’existe une demande, avec les mêmes garanties de volontariat et de compensations que celles prévues pour les commerces en ZTI.

3. L’ouverture dominicale des commerces situés dans les emprises de certaines gares, une réussite à étendre

Il a été rappelé plus haut que l’article 249 de la loi du 6 août 2015 a prévu un arrêté conjoint des ministres chargés des transports, du travail et du commerce autorisant l’ouverture dominicale de certains commerces situés « dans l’emprise d’une gare » – ferroviaire, routière ou maritime – « compte tenu de l’affluence exceptionnelle de passagers dans cette gare », pris au vu des avis des maires, du président de l’EPCI à fiscalité propre et des représentants des syndicats et des organisations d’employeurs intéressés.

En conséquence, un arrêté du 9 février 2016, publié au Journal officiel du 11 février 2016, a listé douze gares ferroviaires au sein desquelles les commerces de détail « qui mettent à disposition des biens et des services à l’intérieur [de ces] gares, hors parvis et parking » pourront ouvrir le dimanche :

– les six grandes gares parisiennes : Saint-Lazare, Gare du Nord, Gare de l’Est, Montparnasse, Gare de Lyon et Austerlitz ;

– six gares principales de province, caractérisées par l’importance de leur fréquentation touristique plus que par le nombre de passagers : Avignon TGV, Bordeaux Saint-Jean, Lyon Part-Dieu, Marseille Saint-Charles, Montpellier Saint‑Roch et Nice-Ville.

Auditionnés le 3 juillet 2018, les représentants de SNCF Gares & Connexions et de sa filiale Retail & Connexions ont exprimé leur satisfaction sur le dispositif mis en place.

Le chiffre d’affaires des commerces dans les gares concernées a progressé de 8 % en deux ans, la moitié étant la conséquence de l’ouverture dominicale. Le nombre d’emplois créés est évalué à 537 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2017, et 2 000 ETP à terme, après achèvement des plans de rénovation des gares concernées.

Des opérations de rénovation et requalification de grande envergure dans les gares concernées ont permis de créer des espaces commerciaux (165 boutiques à la gare du Nord, dont 120 bénéficiant d’une ouverture dominicale du fait de leur implantation au sein de la gare). En contribuant à la présence humaine dans ces espaces publics, en agissant comme des « locomotives » dans la requalification urbaine et commerciale de quartiers parfois dégradés, le développement des espaces commerciaux induit par la possibilité d’ouverture dominicale a pu participer d’un vrai plan de développement économique.

Cependant, des arrêtés préfectoraux ont parfois abouti à des difficultés pratiques : ainsi des interdictions de réouverture de distributeurs de tabac, des interdictions de vente d’alcool à emporter peuvent compromettre l’implantation de commerces de proximité.

Les corapporteurs soutiennent le projet présenté d’étendre ce statut à 13 grandes gares internationales supplémentaires, ce qui pourrait permettre, au regard des disponibilités foncières et de leur situation économique, de générer 120 emplois supplémentaires.

Proposition n° 4 : Étendre le nombre de gares où les commerces peuvent ouvrir le dimanche.

Les effets en termes de développement urbain et de revitalisation de certaines zones urbaines justifieraient que soit également étudiée la possibilité d’étendre ces zones au-delà des emprises des gares, par exemple en créant des zones commerciales ou des zones touristiques adjacentes.

Proposition n° 5 : Engager des réflexions locales sur l’extension des possibilités d’ouverture dominicale des commerces au-delà des emprises des gares internationales.

4. La mise en conformité des commerces disposant d’une dérogation préexistante pour ouvrir le dimanche, un chantier qui n’a pas été traité

Il a été rappelé plus haut que l’article 257 de la loi du 6 août 2015 a prévu une période de transition de deux ans, ensuite portée à trois ans, pour que puissent se mettre en conformité avec la loi, en négociant un accord collectif définissant des compensations pour les salariés, les commerces situés dans les anciennes communes d’intérêt touristique ou thermales, zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou périmètres d’usage de consommation exceptionnelle, qui disposaient avant l’entrée en vigueur de la loi de la faculté d’ouvrir le dimanche sans prévoir de compensation pour les salariés concernés.

Les auditions des corapporteurs ont montré que le délai prévu par le législateur n’a pas été utilisé pour mettre en place une campagne de sensibilisation ciblée, que ce soit par les services de l’État (directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi – DIRECCTE) ou par les organisations patronales, notamment les branches professionnelles du commerce de détail.

Il apparaît clairement que depuis le 1er septembre dernier, un nombre important de commerces situés en zone touristique ou en zone commerciale ouvrent le dimanche sans compensation pour les salariés résultant d’une négociation, donc de manière illégale.

Dans le cadre de leurs contrôles, en application de l’article L. 3134-15 du code du travail, les agents de l’inspection du travail pourraient saisir en référé le juge judiciaire afin de faire ordonner la fermeture de l’établissement concerné sous astreinte, prononcer une peine de contravention de cinquième classe (1 500 euros) par infraction et condamner l’employeur à indemniser les salariés irrégulièrement privés de leur repos dominical.

Proposition n° 6 : Engager une campagne de sensibilisation envers les commerces ouvrant habituellement le dimanche sans être couverts par un accord collectif pour les inciter à engager sans délai les négociations correspondantes.

5. Les modifications apportées aux régimes des dérogations accordées par le préfet

Les arrêtés préfectoraux prévus par l’article L. 3132-29 du code du travail permettant, en cas d’accord entre les syndicats d’employeurs et de salariés d’une même profession sur les conditions de mise en œuvre de ce repos hebdomadaire dans un secteur géographique, d’obliger tous les commerces à se conformer à ce régime unique de fermeture, continuent de cristalliser les divergences d’appréciation entre représentants du petit commerce et représentants de la grande distribution.

Cependant, ce dispositif, qui a seulement été complété par une disposition prévoyant que le préfet doit procéder à l’abrogation de cet arrêté à la demande des organisations « exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession », apparait comme une branche vivante de la négociation collective locale : il permet que les pratiques de certains ne viennent pas apporter une concurrence déloyale aux autres commerçants. Des négociations récentes, par exemple dans le secteur de l’ameublement, qui dispose pourtant d’une dérogation permanente, permettent d’adapter les ouvertures dominicales aux réalités locales différentes entre la région parisienne et le reste du territoire.

Ces dispositions font l’objet de nombreux contentieux. Ainsi le 5 février 2016, le tribunal administratif de Pau a déclaré illégal l’arrêté du préfet des Landes du 25 mars 1999 qui obligeait les détaillants de pain à fermer un jour dans la semaine, car seules deux organisations professionnelles – la fédération départementale de la boulangerie et boulangerie-pâtisserie des Landes et la confédération générale de l’alimentation de détail –, représentant essentiellement les boulangeries artisanales, avaient approuvé le principe de fermeture hebdomadaire. En ne prenant pas en compte l’avis des représentants des autres vendeurs de pains, tels que les terminaux de cuisson, les supermarchés et les stations-service faisant dépôt de pain, qui n’avaient pas signé le projet présenté par l’administration, cet arrêté n’avait pas recueilli l’assentiment de « la majorité des membres de la profession ».

Les dispositions nouvelles conduisent à réexaminer le maintien de nombreux arrêtés de fermeture hebdomadaire.

Ainsi, à la suite d’un accord intervenu le 8 juin 1990 entre les syndicats de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs dans le domaine de l’alimentation générale, de l’épicerie, de la crémerie, du fromage, des fruits et légumes et des liquides à emporter, le préfet de Paris, par arrêté du 15 novembre 1990, a décidé que les établissements ou parties d’établissements vendant au détail de l’alimentation générale, de l’épicerie, de la crémerie, des fromages, des fruits et légumes, ou des liquides à emporter seraient totalement fermés au public soit le dimanche, soit le lundi toute la journée, cette fermeture impliquant le repos du personnel salarié. Il apparaît que certains commerces ne se conforment pas à cette obligation lorsqu’ils sont ouverts le dimanche matin et devraient ainsi être fermés le lundi toute la journée. Par un arrêté du 17 juillet 2017, le préfet de la région Île‑de‑France a abrogé l’arrêté du 15 novembre 1990. Depuis le 17 octobre 2017, les petits supermarchés et commerces alimentaires parisiens peuvent ouvrir le dimanche matin sans devoir fermer le lundi.

Le 17 octobre 2018, le préfet de Paris a engagé une procédure visant à vérifier si l’arrêté du 22 septembre 1989 interdisant l’ouverture dominicale des quincailleries et produits de bricolage correspond toujours à la volonté de la majorité de la profession, le décret n° 2014-302 du 7 mars 2014 ayant ouvert la faculté d’ouvrir le dimanche à cette catégorie de commerce.

Par jugement du 6 avril 2018, le tribunal administratif de Rennes a annulé un arrêté préfectoral du 2 mai 2016 portant fermeture dominicale des commerces de détail à prédominance alimentaire de plus de 700 m2, ainsi que des établissements de type « drive » localisés dans le territoire du Pays de Rennes dans son périmètre de 2010. L’arrêté du 2 mai 2016 avait été pris à la demande unanime des partenaires sociaux, représentant des salariés et des entreprises du territoire concerné, lesquels avaient signé un accord le 13 novembre 2015. Cette annulation a été prononcée au motif d’un vice dans la procédure de consultation des établissements concernés par l’arrêté visé. Cependant, le site de la préfecture d’Ille-et-Vilaine indique que « Les partenaires sociaux, signataires de l’accord de 2015, viennent de réaffirmer leur attachement aux principes fixés dans cet accord, en décidant de signer un nouvel accord dans les mêmes termes et de saisir le Préfet d’Ille-et-Vilaine, Christophe Mirmand, en vue de la publication d’un nouvel arrêté de fermeture dominicale des commerces concernés, sur le fondement de l’article L. 3132-29 du code du travail » ([37]).

Afin de garantir le respect de règles mises en place par des professions pour organiser une juste concurrence, il semble utile que des contrôles, ainsi que le cas échéant des amendes significatives, permettent à ces arrêtés préfectoraux d’être appliqués lorsqu’ils existent. Cela peut aussi être l’occasion d’encourager, dans chaque zone géographique et dans chaque secteur concerné, les organisations patronales et les syndicats à entreprendre des négociations visant à étudier si les arrêtés préfectoraux existants sont bien conformes au droit et aux nécessités du commerce local.

Proposition n° 7 : Engager des négociations sur l’actualisation des arrêtés préfectoraux de fermeture hebdomadaire et faire appliquer ceux qui correspondent à l’assentiment de la majorité de la profession concernée.

6. Les dimanches du maire, un dispositif satisfaisant

L’extension du nombre de dimanches ouverts sur décision du conseil municipal, après accord de l’organe délibérant de l’EPCI, ne semble pas poser de difficulté particulière.

Les grandes villes ont souvent mis en œuvre ces nouvelles facultés. Selon les chiffres indiqués par le ministre de l’économie, lors du point d’étape fait devant les parlementaires le 1er mars 2016, 43 % des soixante-dix plus grandes villes françaises ont augmenté le nombre de « dimanches du maire » ouvrables en 2016 par rapport à 2015. Par exemple, le nombre d’ouvertures dominicales autorisées dans ce cadre est passé de cinq en 2015 à sept en 2016 à Montpellier et Toulouse, et de cinq à huit à Lille et Belfort. Près d’un quart de ces villes ont choisi de permettre aux commerces d’ouvrir douze dimanches en 2016, soit le nombre maximal prévu par le législateur dans ce cadre ([38]).

Cependant, les corapporteurs regrettent de ne pas avoir été en mesure d’entendre les associations représentatives des maires et des EPCI pour évoquer la mise en place de ces dispositions.

7. Les grandes surfaces alimentaires, nouvel acteur de l’ouverture dominicale

En application de l’article L. 3132-13 du code du travail, les commerces de détail alimentaire bénéficient d’une dérogation permanente de droit au principe du repos dominical puisqu’ils peuvent ouvrir le dimanche matin jusqu’à 13 heures ; la loi du 6 août 2015 a prévu que, dans les commerces alimentaires dont la surface de vente est supérieure à 400 m2, les salariés devront bénéficier pour cette période d’une majoration de 30 % de leur rémunération.

À l’été 2015, l’ouverture dominicale n’apparaissait pas être une priorité pour les chaînes d’hypermarchés ; cependant, l’état d’esprit a évolué.

La direction et les syndicats du groupe Carrefour ont signé le 22 novembre 2017 un accord permettant l’ouverture de ses magasins le dimanche matin, avec doublement du salaire des salariés concernés. Le groupe Auchan avait d’ores et déjà négocié un accord généralisant au sein des supermarchés comme des hypermarchés la majoration minimale de 30 % de la rémunération.

Si l’ouverture des petites surfaces de type supérettes de concert avec les marchés et les commerces de centre-ville va dans le sens de la mise en place d’une offre alimentaire cohérente le dimanche matin, l’ouverture dominicale de supermarchés et d’hypermarchés de périphérie pourrait mettre en péril l’équilibre existant et le commerce de proximité.

Aussi, les corapporteurs appellent de leurs vœux les acteurs locaux à examiner avec les préfets si un arrêté d’interdiction de l’ouverture des grandes surfaces de périphérie urbaine pourrait recueillir l’assentiment de la majorité de la profession.

Proposition n° 8 : étudier dans chaque bassin de consommation la pertinence d’un arrêté préfectoral interdisant l’ouverture dominicale des grandes surfaces en périphérie urbaine.

II. La réforme de l’inspection du travail : un chantier à mener à bien avec ses agents

Face aux mutations récentes du marché du travail, l’organisation de l’inspection du travail et les outils dont disposent aujourd’hui ses agents sont parfois inadaptés et peuvent manquer d’efficacité. C’est ce constat qui a conduit le Gouvernement et la majorité à proposer un renforcement du système d’inspection du travail en plusieurs temps.

A. Les modifications apportées par la loi aux dispositions régissant l’inspection du travail, dernier volet de mise en place du projet « ministère fort »

Vers 2010, il a été estimé que l’inspection du travail n’était pas suffisamment efficace car ses agents de contrôle fonctionnaient de manière isolée, sans mise en réseau et sans pilotage national.

Le projet « ministère fort » a été lancé en octobre 2013, avec l’envoi d’une instruction qui énonce les trois principales orientations retenues pour guider la rénovation du système d’inspection du travail :

– son organisation et son fonctionnement doivent évoluer pour développer une action à la fois plus collective et efficace, grâce à plusieurs leviers : l’instauration d’unités de contrôle constituées de huit à douze sections ou agents sous l’autorité d’un responsable ; une meilleure intégration des dispositifs d’appui existants ; la création de réseaux sur des risques particuliers, d’unités régionales spécialisées dans la lutte contre le travail illégal et d’un groupe national de contrôle, d’appui et de veille ;

– ses priorités doivent être en nombre limité pour avoir un véritable impact ; elles seront donc redéfinies selon un processus associant les agents ;

– ses pouvoirs doivent être étendus, via un élargissement des dispositifs d’arrêt temporaire de travaux, l’institution d’amendes administratives, la facilitation de l’accès aux documents utiles aux contrôles et l’ouverture du recours à l’ordonnance pénale.

Poursuivant le même objectif de renforcement de l’efficacité de l’action de l’inspection du travail et intervenant en complément du projet « ministère fort », un plan de transformation des emplois a été lancé dès septembre 2013. Il vise à la requalification progressive en postes d’inspecteurs, par voie d’examen professionnel, de tous les postes de contrôleurs du travail, dont le corps a donc été mis en extinction, avec mise en place de concours internes pour favoriser leur intégration au sein du corps des inspecteurs du travail.

Vecteur des modifications législatives nécessaires, l’article 261 de la loi du 6 août 2015 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives permettant de :

– renforcer le rôle de surveillance et les prérogatives du système d’inspection du travail ;

– étendre et coordonner les différents modes de sanction ;

– et réviser l’échelle des peines en matière de droit du travail, notamment de santé et de sécurité au travail.

Le Gouvernement a également été habilité à prendre par ordonnance les mesures législatives relatives à l’accès au corps de l’inspection du travail par voie d’un concours réservé aux agents relevant du corps des contrôleurs du travail et remplissant des conditions d’ancienneté. À la connaissance de la mission d’information, aucune ordonnance n’a été publiée sur la base de cette habilitation.

Sur la base de l’habilitation précédemment citée, une ordonnance du 7 avril 2016 ([39]) reprend substantiellement les dispositions de la proposition de loi relative aux pouvoirs de l’inspection du travail n° 1848, déposée le 27 mars 2014 par MM. Bruno Le Roux et Denys Robiliard.

En complément de la nouvelle organisation du système d’inspection du travail déployée en 2014, elle prévoit ainsi un renforcement de ses moyens d’action et de ses prérogatives en vue de garantir une meilleure effectivité du droit du travail et une plus grande efficacité des contrôles (chapitre Ier) et des mesures de mise en cohérence dans le code du travail et entre ce dernier et d’autres codes, ainsi que l’abrogation de dispositions devenues sans objet (chapitre II).

Sont prévues des améliorations des modes d’investigation et des moyens d’intervention de l’inspection du travail dans le domaine de la santé et de sécurité du travail :

– les dispositifs d’arrêt temporaire de travaux et d’activité en cas de danger grave et imminent, limités jusqu’à présent au secteur du bâtiment et des travaux publics, sont étendus à tous les secteurs ;

– leur efficacité est renforcée afin que l’inspection du travail puisse mettre en sécurité plus facilement les travailleurs exposés à des risques graves et mortels, notamment lorsque l’entreprise ne respecte pas la réglementation sur l’exposition aux agents chimiques cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction (CMR) ;

– est créé un dispositif de retrait d’urgence spécifique concernant les jeunes âgés d’au moins quinze ans et de moins de dix-huit ans ;

– les moyens d’accès aux documents de l’entreprise sont élargis afin de faciliter le travail d’enquête, notamment en cas de harcèlement moral ou sexuel et en matière de sécurité et santé au travail ;

– les moyens de recours à une expertise technique et à des diagnostics pertinents en matière de santé et de sécurité au travail sont renforcés afin de déterminer les actions de prévention à mettre en œuvre (extension des possibilités d’analyses de matériaux).

Parallèlement, les modes de sanction en matière de droit du travail sont révisés. Les entreprises peuvent se voir appliquer un système de sanctions diversifiées et adaptées à leur situation :

– des sanctions administratives permettant à l’administration de prononcer elle-même des amendes en cas de manquements à certaines dispositions du code du travail nécessitant une action plus rapide que la réponse judiciaire ;

– des sanctions pénales modernisées permettant un traitement judiciaire plus efficace : transaction pénale, ordonnance pénale, révision du quantum de certaines infractions (délit d’obstacle et délits en matière de santé et sécurité au travail réprimés plus sévèrement).

Pour tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme interprétant le principe non bis in idem au regard du cumul de sanctions pécuniaires administratives avec des sanctions pénales, l’ordonnance prévoit, dans un nouvel article L. 8115-1 du code du travail, que le directeur de la DIRECCTE ne peut prononcer une amende à l’encontre de l’employeur que « sous réserve de poursuites pénales ».

Les corapporteurs notent enfin que la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a prévu l’édiction d’un code de déontologie de l’inspection du travail, publié par décret n° 2017-541 du 12 avril 2017.

B. Une réorganisation de l’inspection du travail qui se heurte à une contestation des objectifs mêmes de la réforme

Les auditions menées par les corapporteurs ont montré qu’il existe chez les agents de l’inspection du travail un véritable malaise, débouchant sur une forte contestation des objectifs et des moyens de la réforme, malgré la concertation qui a été organisée en amont de sa mise en œuvre.

Malgré des contestations et la mise en extinction du corps des contrôleurs du travail, le nombre d’agents de contrôle du travail – corps qui réunit les inspecteurs et les contrôleurs –, reste stable : 2 188 agents sont affectés au contrôle des entreprises, niveau identique à celui de 2009.

Les difficultés rencontrées dans la mise en place de la réforme reposent en premier lieu sur l’absence de soutien des organisations syndicales représentatives aux principes mêmes qui la sous-tendent. Ainsi, la définition de priorités nationales orientant les contrôles ([40]), la mise en place d’unités de contrôle sous l’autorité d’un responsable et la mise en place d’un suivi informatique de l’activité ont été contestées par beaucoup de représentants des syndicats.

Il semble que la réforme se heurte à une résistance culturelle, justifiant des oppositions de principe aux directives, voire des stratégies d’obstruction aux objectifs recherchés. Il a été indiqué aux corapporteurs que la moitié des agents de contrôle refuseraient d’utiliser l’outil informatique Wiki’t destiné non seulement à faciliter les démarches, mais également à suivre leur activité.

Est contesté de même le bien-fondé de l’objectif fixé par le ministère du travail de passer deux journées par semaine sur le terrain pour que le nombre de contrôles retrouve le niveau de 2013 – soit 300 000 contrôles par an.

Les corapporteurs souhaitent donc que les membres de l’inspection du travail et leur hiérarchie s’interrogent sur un changement culturel qui permettrait de respecter les prérogatives et garanties qui leur sont accordées pour l’exercice de leurs missions, définies notamment par les conventions n° 81 et n° 129 de l’Organisation internationale du travail, tout en reconnaissant la possibilité de définir des objectifs et des orientations nationales et locales.

Il serait utile qu’une remise en chantier des pratiques et instruments managériaux soit entreprise dans les années à venir.

Proposition n° 9 : Engager à nouveau une concertation sur les évolutions envisageables de l’exercice des prérogatives et responsabilités du corps de l’inspection du travail et sur l’avenir des contrôleurs du travail qui ne souhaitent pas passer le concours interne.

C. Des avancées législatives qui commencent à produire des effets

Les corapporteurs notent que les évolutions purement législatives ont été appréciées par certains représentants syndicaux.

Ainsi, la mise en place des procédures de sanction administrative a permis de relancer une action punitive efficace. Trop souvent, les procès-verbaux de constat établis par les inspecteurs, sans accident ou victime autre que potentiel, donnaient lieu à un classement sans suite par les procureurs.

Désormais, après le constat des faits et un rapport au directeur régional, une enquête contradictoire est menée et peut aboutir à des sanctions pécuniaires d’un montant maximal de 2 000 euros par salarié et par infraction constatée. 363 amendes ont été prononcées au premier semestre 2018.

De la même manière, la transaction pénale permet de réduire la durée des procédures et d’obtenir plus rapidement des mesures correctrices pour les salariés concernés, par exemple en cas d’absence de document unique d’évaluation des risques professionnels. 122 transactions pénales ont été prononcées au premier semestre 2018.

III. La réforme de la justice prud’homale : vers une rationalisation de l’office du juge des relations individuelles du travail

Fortement inspirée du rapport de l’ancien président de la chambre sociale de la Cour de cassation, M. Alain Lacabarats, la réforme de la justice prud’homale part du constat que celle-ci « ne fonctionne pas dans des conditions conformes aux exigences des standards européens et connait de graves carences » ([41]). Ce rapport a montré une série de difficultés au sein de la juridiction prud’homale : condamnations répétées de l’État liées à des dysfonctionnements, délais de traitement anormalement longs, taux d’appels extrêmement élevés par rapport aux autres juridictions, professionnalisation insuffisante des conseillers prud’homaux.

L’article 258 de la loi du 6 août 2015 refonde, tout d’abord, le statut des juges prud’homaux, fait du bureau de conciliation et d’orientation un juge de la mise en état et définit différentes formations de jugement. Il permet également de recourir à de nouvelles procédures de conciliation extrajudiciaire pour les litiges s’élevant en matière de travail. Enfin, il crée un véritable statut des défenseurs syndicaux.

1. La mise en place d’un référentiel indicatif dans le cadre des licenciements irréguliers ou sans cause réelle et sérieuse

L’article 258 de la loi a mis en place un référentiel indicatif dans le cadre des licenciements irréguliers ou sans cause réelle et sérieuse, en fonction de l’âge, de l’ancienneté, et de la situation de réemploi du salarié, dont les modalités ont été définies par le décret n° 2016-1581 du 23 novembre 2016.

Ce dispositif a été remplacé par un barème impératif par l’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail.

2. Les modifications procédurales

a. La saisine du conseil de prud’hommes

Le décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 ([42]) a fixé les nouvelles règles de saisine du conseil de prud’hommes. Celle-ci peut se faire :

– soit par présentation volontaire des parties devant le bureau de conciliation et d’orientation ;

– soit par requête (et non plus par simple dépôt d’un formulaire type) remise ou adressée au greffe du conseil de prud’hommes.

Ces nouvelles dispositions permettent aux parties de connaître les prétentions, moyens et pièces de leur contradicteur dès le stade de la saisine, en vue de favoriser leur conciliation et, le cas échéant, d’accélérer la mise en état du dossier. Sur ce point, une communication des principaux éléments du dossier en amont de l’audience de conciliation est effectivement de nature à accroître l’efficacité tant du bureau de conciliation et d’orientation que, en cas d’échec de la conciliation, du bureau de jugement.

b. Les modifications apportées au bureau de conciliation

L’utilité de la phase de conciliation était discutée, notamment au vu du faible taux de conciliation constaté (5,5 % en 2013). De fait, elle était souvent perçue par les justiciables comme une simple phase formelle, préalable à la saisine du bureau de jugement. Toutefois, la recherche d’une conciliation des parties est considérée, aujourd’hui encore, comme un élément fondateur de la juridiction prud’homale. La loi et son décret d’application ont profondément réformé ce qui était jusqu’alors le bureau de conciliation, qui a vu ses pouvoirs considérablement élargis.

Le bureau de conciliation du conseil de prud’hommes s’appelle désormais bureau de conciliation et d’orientation (BCO). Il a pour mission :

– d’assurer la mise en état des affaires jusqu’à la date qu’il fixe pour l’audience de jugement ;

– de fixer les délais et les conditions de communication des prétentions, moyens et pièces des parties ;

– de choisir la voie la plus adaptée pour traiter une affaire : formation normale, formation restreinte, renvoi direct en départage ;

– de statuer en bureau de jugement en formation restreinte lorsqu’une partie n’est pas représentée ou ne comparaît pas.

c. Des procédures accélérées

Afin de favoriser la résolution amiable des litiges, la loi a instauré des procédures accélérées. Ainsi, lorsque la conciliation échoue, l’affaire est habituellement renvoyée devant la formation classique du bureau de jugement du conseil de prud’hommes (deux conseillers « employeurs » et deux conseillers « salariés »). Toutefois, en cas d’accord des parties, l’affaire peut être renvoyée devant une formation plus restreinte, comprenant un conseiller « employeur » et un conseiller « salarié ». Cette formation doit alors statuer dans les trois mois.

L’ordonnance n° 2017-1387 précitée a depuis lors cherché à éviter des allers et retours entre formation prud’homale et formation de départage lorsque, dès le stade du bureau de conciliation, un dossier est renvoyé devant le juge départiteur. La formation de départage du bureau de jugement sera désormais directement saisie de l’affaire, et ce jusqu’à sa résolution.

Afin de départager les conseillers prud’hommes qui, au sein d’un BCO, d’un bureau de jugement ou d’une formation de référé, ne seraient pas parvenus à dégager de solution paritaire, le code du travail prévoit qu’il peut être fait appel à un juge professionnel. Il sera conduit à siéger, en formation de départage, aux côtés de tout ou partie des conseillers prud’hommes concernés.

Précédemment, l’article L. 1454-2 du code du travail confiait cette tâche au juge d’instance ; il prévoit désormais qu’en cas de départage, ces mêmes formations sont présidées par un juge du tribunal de grande instance (TGI) désigné par son premier président. Au sein de chaque TGI, un « pôle social » doit regrouper les magistrats spécialisés en droit du travail.

3. Le statut et la formation des conseillers prud’hommes

a. Le renforcement des droits et devoirs des conseillers prud’hommes

L’article 258 de la loi du 6 août 2015 entreprend, dans un premier temps, de mieux encadrer juridiquement les droits et les devoirs auxquels sont assujettis les conseillers prud’hommes.

Il insère un nouvel article L. 1421-2 au sein du code du travail afin d’énumérer les obligations auxquelles ces derniers sont tenus et les principes qui doivent les guider : l’indépendance, l’impartialité, la dignité et la probité. Comme les magistrats, les conseillers prud’hommes doivent s’abstenir de tout acte ou comportement public incompatible avec leurs fonctions ou de nature à faire naître un doute légitime sur leur impartialité. Ils sont tenus au secret des délibérations.

Par ailleurs, il procède à une refonte des règles disciplinaires relatives aux conseillers prud’homaux. Cette refonte s’ordonne autour d’une nouvelle instance, la « commission nationale de discipline » à laquelle le pouvoir disciplinaire est confié, en lieu et place de celui du ministre de la justice ([43]). La loi a aussi procédé à une redéfinition des sanctions susceptibles d’être prononcées.

b. L’obligation de formation des conseillers prud’homaux

Par ailleurs, la formation des conseillers prud’homaux a été renforcée.

La loi du 6 août 2015 précise l’obligation de formation des conseillers prud’hommes, qui échoit à l’État en vertu de l’article L. 1442-1 du code du travail, en créant une formation initiale qui s’ajoute à l’actuelle formation continue de six semaines. Le non-respect de l’obligation de formation initiale est sanctionné par la démission d’office de l’intéressé. Ces dispositions et celles du décret d’application n° 2017-684 du 28 avril 2017 entrent en vigueur à compter du premier renouvellement des conseillers prud’hommes qui suit la promulgation de la loi.

L’ordonnance n° 2016-394 du 31 mars 2016 relative à la désignation des conseillers prud’hommes (entrée en vigueur le 1er février 2017) prévoit que ceux‑ci sont désignés tous les quatre ans, conjointement par les ministères de la justice et du travail, sur proposition des organisations syndicales et professionnelles représentatives, en fonction de leur audience. Le mandat des nouveaux conseillers prud’hommes a débuté le 1er janvier 2018.

Les conseillers prud’hommes nouvellement désignés n’ayant jamais exercé cette fonction doivent suivre une formation initiale organisée par l’École nationale de la magistrature, d’une durée de cinq jours.

Les employeurs des conseillers salariés ont l’obligation de leur accorder des autorisations d’absence, qui peuvent être fractionnées, dans la limite de :

– 5 jours par mandat au titre de la formation initiale ;

– 6 semaines par mandat au titre de la formation continue.

Le Conseil de la prud’homie a eu à élaborer un guide déontologique des juges et conseillers prud’hommes destiné à préciser leurs obligations. La Commission nationale de discipline des conseillers prud’homaux a été mise en place le 24 février 2017.

4. La création du statut de défenseur syndical

Le défenseur syndical assiste ou représente salariés et employeurs devant le conseil de prud’hommes et la cour d’appel. Il remplace les délégués permanents et non permanents des organisations syndicales et professionnelles.

Dans les entreprises d’au moins onze salariés, le défenseur syndical a la qualité de salarié protégé. Il dispose du temps nécessaire pour exercer ses fonctions dans la limite de 10 heures par mois. Ses heures d’absence, lors de missions hors entreprise ou de formation, sont assimilées à du temps de travail et rémunérées par l’employeur.

Une liste des défenseurs syndicaux est établie par arrêté préfectoral de la région et est révisée tous les quatre ans. Elle peut être modifiée à tout moment dans les conditions précisées par le décret n° 2016-975 du 18 juillet 2016.

5. La généralisation des modes alternatifs de résolution des différends en droit du travail

Pris en application de l’article 258, le décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 précité a généralisé les modes alternatifs de résolution des différends aux conflits qui s’élèvent à l’occasion du contrat de travail (article R. 1471-1 du code du travail). Désormais, les parties peuvent recourir à la médiation, à la conciliation judiciaire ou conventionnelle, ou encore à la procédure participative, prévues par les articles 1528 et suivants du code de procédure civile.

À cet égard, le BCO peut, quel que soit le stade de la procédure, proposer aux parties de recourir à un médiateur pour trouver une solution au litige, voire leur enjoindre d’en rencontrer un pour qu’il les informe sur l’objet et le déroulement de cette procédure. Il lui appartiendra le cas échéant d’homologuer l’accord entre les parties.

B. Des ambitions qui se heurtent à la question des moyens

1. La baisse du contentieux n’a pas amélioré le délai de traitement, notamment en cas de renvoi au départage

Selon le rapport annuel de performance de la mission « Justice », annexé au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017, le nombre de saisines en matière prud’homale a baissé de 15 %, passant de 184 500 en 2015 à 150 500 en 2016 puis 127 000 en 2017. Cette évolution confirme une tendance amorcée en 2010, qui s’explique en partie par les réformes mises en œuvre depuis une dizaine d’années : la rupture conventionnelle, introduite en 2008 et en augmentation constante, la « barémisation » des indemnités et les réformes introduites par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015, sans qu’il soit possible de distinguer les effets des différentes réformes.

Le flux annuel d’affaires terminées est également en décrue, passant de 180 500 en 2016 à 160 000 environ en 2017.

Le nombre d’affaires en stock continue de diminuer, mais on ne constate pas d’amélioration du délai de traitement, qui s’accroît encore : pour l’ensemble des modes de jugement, il atteint 17,3 mois fin 2017, au lieu de 17 mois en 2016. La hausse – 0,3 mois – est cependant moins marquée que les années antérieures. Cette évolution globale peut être précisée :

– le délai moyen de traitement hors référés progresse de 0,3 mois en 2017 et passe à 17,3 mois ;

– le délai moyen de traitement des affaires jugées en formation paritaire diminue de 0,9 mois et revient à 16,3 mois ;

– à l’inverse, le délai moyen de traitement des affaires jugées en départage augmente fortement (+ 2,8 mois) et passe à 32 mois ([44]). Les délais du départage s’affranchissent le plus souvent du mois prévu par l’article L. 1454-2 du code du travail dans lequel une affaire doit être reprise après départage.

Le recours aux juges départiteurs du « pôle social » du tribunal de grande instance, choisis en fonction de leurs compétences et affinités pour le droit du travail, ne semble donc pas avoir permis d’améliorer l’efficacité globale des procédures. Les corapporteurs craignent que se multiplient les décisions indemnisant les justiciables victimes de ces délais, prises sur le fondement de l’article 141-1 du code de l’organisation judiciaire et de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. Les tribunaux civils condamnent régulièrement l’État à indemniser les salariés requérants à des sommes allant de 2 000 euros à 8 500 euros à titre de dommages et intérêts pour le préjudice moral « résultant notamment de l’attente d’une décision et des tensions psychologiques entrainées par l’incertitude ou [ils se sont] trouvé[s], renforcé par la perte de confiance dans les capacités de la juridiction à répondre à ses missions » ([45]).

Le délai moyen de traitement des affaires au sein des chambres sociales des cours d’appel augmente de 1,1 mois et l’ancienneté moyenne du stock croît de 0,7 mois, note le rapport. Ce contentieux représente 34 % des affaires traitées et 43 % du stock des cours d’appel. Le rapport annuel de performance compte sur la baisse du contentieux prud’homal pour produire mécaniquement une baisse des affaires en appel : « Le levier majeur […] réside dans la forte baisse du contentieux social devant les conseils de prud’hommes, et donc du niveau d’appel qui en découle ».

Alors que les réformes successives visent à favoriser la conciliation, on n’observe pas d’évolution tangible en ce domaine. Le nombre d’affaires portées devant le bureau de conciliation a fortement augmenté, passant de 33 900 en 2016 à 47 500 en 2017, soit + 40 %, mais cela ne s’est pas pour autant traduit par une hausse des affaires conciliées (7 800 en 2017 au lieu de 8 800 en 2016), ce qui entraîne mécaniquement une baisse du taux de conciliation, revenu de 5,8 % à 5,6 %. Le délai de la phase de conciliation a par ailleurs augmenté (2,9 mois en moyenne au lieu de 2,3 mois les deux années précédentes), « ce qui peut refléter une phase d’adaptation des juridictions dans la mise en œuvre de la réforme », souligne le rapport annuel de performance.

Faute de moyens adéquats, les modifications législatives n’ont pas permis d’améliorer sensiblement les délais de traitement du contentieux.

2. Les effets de l’institution d’un barème d’indemnisation des licenciements abusifs ou sans cause réelle et sérieuse pourraient être contrecarrés par des stratégies de contournement

Les corapporteurs observent que dans la mesure où le barème indicatif ne s’applique pas en cas de nullité du licenciement, « la stratégie des avocats de salariés est désormais de rechercher systématiquement une cause de nullité : harcèlement moral ou sexuel, discrimination, violation d’une liberté fondamentale, ou, plus rarement, violation de la protection liée à la grossesse, la parentalité, l’accident ou la maladie d’origine professionnelle, licenciement d’un salarié protégé en raison de son mandat, ou licenciement consécutif à une action en justice en matière d’égalité professionnelle ou à une dénonciation de crimes et délits » ([46]) ; ils multiplient les demandes accessoires d’indemnisation.

La possibilité de demander l’indemnisation d’autres préjudices, pour permettre une prise en charge de l’ensemble du préjudice, est pourtant une condition de la conventionalité du dispositif de « barémisation ».

Le barème d’indemnisation face au droit international et au droit européen

L’article 10 de la convention de l’Organisation internationale du travail concernant la cessation de la relation de travail à l’initiative de l’employeur (n° 158), conclue le 22 juin 1982 et ratifiée par la France le 16 mars 1989, prévoit qu’en cas de licenciement injustifié, le salarié, s’il ne peut être réintégré dans son emploi, a droit à une indemnité. Cette indemnisation doit être « adéquate » ou prendre la forme de « toute autre forme de réparation considérée comme appropriée ».

L’article 24 de la Charte sociale européenne révisée du 3 mai 1996, conclue dans le cadre du Conseil de l’Europe le 18 octobre 1961 et ratifiée par la France le 7 mai 1999, prévoit qu’« En vue d’assurer l’exercice effectif du droit à la protection en cas de licenciement, les Parties s’engagent à reconnaître (…) b) le droit des travailleurs licenciés sans motif valable à une indemnité adéquate ou à une autre réparation appropriée. »

Dans un jugement du 26 septembre 2018, le conseil de prud’hommes du Mans a rejeté une exception d’inconventionnalité au regard de ces deux textes, dirigée contre le barème instauré par l’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017. Il a en conséquence appliqué le barème pour déterminer le montant de l’indemnité due à une salariée dont le licenciement a été jugé sans cause réelle et sérieuse. En particulier, il a estimé que le barème fixé par l’article L. 1235-3 du code du travail respecte les deux principes prévus par la Charte sociale européenne dans la mesure où :

– « Si l’évaluation des dommages et intérêts est encadrée entre un minimum et un maximum, il appartient toujours au juge, dans les bornes du barème ainsi fixé, de prendre en compte tous les éléments déterminant le préjudice subi par le salarié licencié, lorsqu’il se prononce sur le montant de l’indemnité à la charge de l’employeur (notamment l’âge et les difficultés à retrouver un emploi, après des années passées au sein de la même entreprise) » ;

– le barème n’est pas applicable dans certaines situations où le licenciement intervient dans un contexte de manquement particulièrement grave de l’employeur à ses obligations (licenciement nul en raison notamment de la violation d’une liberté fondamentale, de harcèlement sexuel ou moral, etc.) ;

– les autres préjudices du salarié (autres que la perte de l’emploi), en lien avec le licenciement et notamment les circonstances dans lesquelles il a été prononcé, « sont susceptibles d’une réparation distincte sur le fondement du droit de la responsabilité civile, dès lors que le salarié est en mesure de démontrer l’existence d’un préjudice distinct ».

Le conseil a donc admis le caractère adéquat de la réparation accordée de par le barème. Cependant, il a ouvert la voie à une indemnisation distincte de celle prévue par le barème pour les autres préjudices du salarié (autres que la perte de l’emploi), en lien avec le licenciement.

Le barème n’est conforme à la Charte sociale européenne qu’en raison du fait que son application n’exclut pas l’indemnisation d’autres préjudices subis par le salarié.

3. La rationalisation de la procédure doit s’accompagner d’une amélioration de l’appréhension de l’office de juge et des conditions d’indemnisation des conseillers prud’homaux

Les dispositions semblant remettre en cause en cause le fonctionnement paritaire des conseils de prud’hommes, tels que le renvoi direct au départage par un magistrat ou le recours à la formation restreinte de jugement, ont été mal perçues par les conseillers prud’homaux ; dans les faits, il n’y est cependant pratiquement pas recouru.

Trois modifications procédurales apparaissent avoir produit des effets notables permettant de rationaliser la procédure :

– la mise en place de la requête introductive d’instance, par l’article R. 1452-2 du code du travail, qui permet aux parties de préciser les motifs de la demande et les prétentions ;

– la mise en état de l’affaire par le BCO, en application du nouvel article L. 1454-1-2 du code du travail, qui lui permet de faire procéder notamment aux échanges de pièces et de conclusions et aux mesures d’instruction qui permettent de mettre l’affaire en état d’être jugée ([47]) ;

– le remplacement de la procédure orale par la procédure écrite, qui rend obligatoire la représentation des parties par un avocat ou un défenseur syndical et devrait aussi avoir un impact sur les affaires portées en appel, avec la mise en place d’échanges dématérialisés entre les parties et le greffe, ainsi que le respect de règles strictes relatives au délai d’accomplissement des actes.

Ces dispositions pourront permettre aux conseillers prud’homaux de traiter efficacement des contentieux qui leur sont soumis, en prenant les mesures nécessaires à l’instruction du dossier.

Cependant, il reste encore à ces juges à prendre en main ces nouveaux outils et à appréhender totalement leur office, en organisant la procédure et en se prononçant en opportunité sur les demandes des parties, notamment les demandes de renvoi. Longtemps, les conseillers prud’homaux se sont interdit d’organiser la procédure, prenant acte de renvois parfois dilatoires.

Dans cette perspective, les corapporteurs estiment que le temps nécessaire à la préparation des dossiers doit faire l’objet d’une prise en compte et d’une prise en charge plus complète.

L’article R. 1423-55 du code du travail précise que l’étude préparatoire d’un dossier préalablement à l’audience du BCO ou du bureau de jugement est confiée au président du bureau ou à un conseiller désigné par lui. En application de l’article D. 1423-65 du même code, le nombre d’heures indemnisables qu’un conseiller prud’homme peut déclarer avoir consacré aux études de dossiers ne peut dépasser les durées suivantes :

Activité

Nombre d’heures indemnisables

Étude préparatoire des dossiers préalable à l’audience

Bureau de conciliation et d’orientation : 30 minutes par audience

Bureau de jugement : 1 heure par audience

Formation de référé : 30 minutes par audience

Étude d’un dossier postérieure à l’audience et préalable au délibéré

Bureau de jugement : 45 minutes par dossier

Formation de référé : 15 minutes par dossier

Toutefois, les durées maximales fixées pour l’étude préparatoire des dossiers préalable à l’audience de la formation de référé, du bureau de conciliation et d’orientation et du bureau de jugement peuvent être dépassées en raison du nombre de dossiers inscrits au rôle, sur autorisation expresse du président du conseil de prud’hommes qui détermine le nombre d’heures indemnisables.

Les corapporteurs soutiennent les attentes légitimes qui leur ont été présentées, afin qu’un temps de préparation soit reconnu aux deux conseillers prud’hommes composant le BCO et que les durées indemnisables soient revues. Dans l’intérêt même de l’exercice de conciliation, il faut que les deux conseillers composant le BCO puissent connaître le litige en ayant pris connaissance de la requête et des pièces produites. La mise en état des dossiers est une tâche qui justifie une prise en charge adéquate.

Les corapporteurs se félicitent qu’un groupe de travail examine actuellement ces questions, afin de remettre à plat l’indemnisation des conseillers prud’hommes.

Proposition n° 10 : Prévoir pour les conseillers prud’homaux un temps accru de préparation des dossiers et améliorer son indemnisation.

4. La formation des conseillers prud’homaux, une avancée majeure

Organisée par l’École nationale de la magistrature, la formation initiale des conseillers prud’homaux repose sur une session d’e-learning de trois jours en ligne, et des sessions présentielles de deux jours organisées de manière décentralisée. Selon la Chancellerie, 92 % des nouveaux conseillers ont été formés ; des sessions de rattrapage vont avoir lieu et permettront de former les conseillers nommés à la suite de vacances de poste.

Les intéressés ont fait part d’une satisfaction globale vis-à-vis de cet exercice, avec des bénéfices importants.

La formation continue reste organisée par les associations rattachées aux organisations patronales et syndicales. Elle pourrait être utilement complétée par des échanges plus réguliers et plus organisés avec les magistrats du siège, et notamment les cours d’appel qui seront chargés d’examiner les jugements renvoyés en appel.

5. La place du défenseur syndical devrait être confortée

Inscription dans les textes d’une pratique existante, l’institution du défenseur syndical a donné satisfaction. Cependant, deux problèmes subsistent :

– la désignation des défenseurs syndicaux par la DIRECCTE sur proposition des organisations représentatives des salariés et des employeurs, dans un périmètre régional (article L. 1453-4 du code du travail) peut les empêcher de suivre l’affaire lorsqu’elle est jugée en appel en dehors de leur région ; elle interdit également le recours à des « experts » au niveau national ;

– le quota d’heures alloué par l’article L. 1453-5 (dix heures par mois) est insuffisant pour qu’ils puissent se consacrer à des cas autres que simples.

Proposition n° 11 : Élargir les conditions de recours et le quota d’heures alloué au défenseur syndical.

6. Les modes alternatifs de résolution des différends n’ont pas pris la place escomptée

Selon la Chancellerie, les modes alternatifs de résolution des différends n’ont pas eu d’effet statistique sur le volume du contentieux.

Les corapporteurs mettent l’accent sur les coûts qui leur ont été présentés, notamment pour la mise en place d’une médiation, de l’ordre de 700 à 1 000 euros, alors que le recours à la justice prud’homale reste gratuit. Cette solution ne pourrait ainsi être utilisée que pour des litiges concernant de hauts niveaux d’encadrement.

7. La question des moyens de la justice prud’homale

Au-delà de la réforme de la procédure prud’homale, les corapporteurs soulignent la question cruciale des moyens matériels et humains qui doivent accompagner la mise en place de la réforme.

Le délai moyen de traitement des affaires en départage (32 mois), montre que le renvoi de la tâche de départage du juge d’instance au tribunal de grande instance n’a pas permis de dégager les capacités nécessaires à un traitement amélioré des affaires. À défaut de matérialiser des postes de magistrats pouvant se consacrer essentiellement au rôle de juge départiteur, de nouveaux mécanismes de départage devront être envisagés.

Proposition n° 12 : Affecter des magistrats spécialisés dans le départage du contentieux prud’homal au sein des tribunaux de grande instance.

La question des moyens ne concerne pas que les magistrats, mais aussi les greffiers et, plus prosaïquement, le nombre de salles disponibles. La réussite de la réforme suppose donc d’accroître le nombre de magistrats et de greffiers, mais aussi la disponibilité des salles.

Les corapporteurs souhaitent ainsi que soient poursuivis les efforts budgétaires et l’amélioration des moyens techniques et humains (postes d’auxiliaires de justice, dotation d’ordinateurs) destinés à la justice prud’homale.

IV. L’introduction du devis normalisé des équipements d’optique et d’audioprothèse, un dispositif à articuler avec le « 100 % santé »

A. L’obligation de transparence et d’information du consommateur prévue par la loi

Afin de renforcer la transparence et la concurrence sur la fourniture d’appareillage des déficients de l’ouïe ou d’optique-lunetterie, l’article 44 de la loi du 6 août 2015 a introduit l’obligation pour les opticiens et les audioprothésistes de délivrer un « devis normalisé » comportant d’une part « le prix de vente de chaque produit et de chaque prestation proposés » et, d’autre part, « les modalités de prise en charge par les organismes d’assurance maladie obligatoire et, le cas échéant, complémentaire » ainsi qu’une note « permettant d’assurer l’identification et la traçabilité des dispositifs médicaux fournis ».

Le contenu et la présentation du devis et de la note sont fixés par un arrêté du ministre chargé de l’économie, après consultation du Conseil national de la consommation. Les informations permettant d’assurer l’identification et la traçabilité sont fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé, de l’économie et de la sécurité sociale.

Les manquements à ces obligations sont passibles d’une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale.

Les arrêtés relatifs au contenu et à la présentation du devis et de la note et aux informations permettant d’assurer l’identification et la traçabilité ont été pris le 28 avril 2017 et publiés au Journal officiel le 4 mai 2017 ([48]). Ils devaient entrer en vigueur le 1er janvier 2018, mais deux arrêtés subséquents en ont reporté l’entrée en vigueur au 1er janvier 2019 ([49]).

Auditionnés par les corapporteurs, les représentants des professions concernées ont mis en avant la complexité des modèles de devis et la confusion instituée du fait de la séparation faite entre fourniture de matériels et prestations de services connexes, tel que l’adaptation de l’appareillage à son utilisateur. Ainsi, il n’a pas été prévu de créer de codes spécifiques dans la liste des produits et prestations (LPP) remboursables par la sécurité sociale.

B. La mise en place du « 100 % santé » en matière d’optique, d’audiologie et de soins dentaires

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2019 prévoit plusieurs mesures pour améliorer la prise en charge de certains soins médicaux et le niveau de couverture des frais de santé des personnes modestes. En particulier, l’article 33 vise à mettre en œuvre de la promesse du président de la République de donner à tous les Français un accès à des soins pris en charge à 100 %, dans le domaine de l’optique, de l’audiologie et du dentaire.

Une concertation avec les acteurs de la santé et professionnels des secteurs concernés a permis de définir un panier de soins « 100 % santé » dans le cadre de protocoles d’accord signés le 13 juin 2018 ([50]).

Un relèvement des bases de remboursement de la sécurité sociale a été arrêté, celle des aides auditives étant par exemple doublée, de 200 à 400 euros, d’ici 2021. De même, des prix limites de vente sur le panier « 100 % santé » ont été fixés à des niveaux compatibles avec une offre exigeante et de qualité.

L’étude d’impact précise que « l’offre 100 % santé, dont les prix sont plafonnés, sera disponible à compter du 1er janvier 2019 pour les aides auditives, du 1er avril 2019 pour les prothèses dentaires et du 1er janvier 2020 pour les équipements d’optique. »

Pour permettre un accès étendu à ce panier, la législation relative aux contrats responsables serait modifiée. Ainsi, les frais intervenant en sus des tarifs de responsabilité pris en charge par la sécurité sociale pour les soins dentaires prothétiques, les aides auditives et les dispositifs d’optique devraient être obligatoirement couverts par les contrats responsables souscrits ou renouvelés à compter de 2020.

Le panier de soins « 100 % santé » tel que défini à l’issue des négociations avec les professionnels

Optique

– Monture respectant les normes européennes, avec un prix inférieur ou égal à 30 euros. Chaque opticien aura au minimum 17 modèles différents de montures adultes « 100 % santé » en deux coloris différents ;

– Verres traitant l’ensemble des troubles visuels ;

– Amincissement des verres en fonction du trouble, durcissement des verres pour éviter les rayures, traitement antireflet obligatoires.

Aides auditives

– Tous les types d’appareils sont concernés : contour d’oreille classique ; contour à écouteur déporté ; intra-auriculaire ;

– Au moins 12 canaux de réglage (ou dispositif de qualité équivalente) pour assurer une adéquation de la correction au trouble auditif ; système permettant l’amplification des sons extérieurs restituée à hauteur d’au moins 30 décibels ;

– 4 ans de garantie ;

– Au moins trois des options suivantes : système anti-acouphène, connectivité sans fil, réducteur de bruit du vent, synchronisation binaurale, directivité microphonique adaptative, bande passante élargie d’au moins 6 000 hertz, fonction apprentissage de sonie, système anti‑réverbération.

Dentaire

– Couronnes céramique monolithique et céramo-métalliques sur les dents visibles (incisives, canines et prémolaire) ; couronnes céramique monolithique zircones (incisives et canines) ; couronnes métalliques toute localisation ;

– Inlays core et couronnes transitoires ;

– Bridges céramo-métalliques (incisives et canines) ; bridges full zircon et métalliques toute localisation ; prothèses amovibles à base résine.

Le calendrier de la mise en œuvre du « 100 % santé » ([51])

À compter de 2019 :

• les tarifs du panier de soins « 100 % santé », seront plafonnés en audiologie et en dentaire ;

• le remboursement des aides auditives (sécurité sociale et assurances complémentaires) augmentera de 100 euros ;

• au total, le reste à charge pour les assurés diminuera de 200 euros en moyenne pour les aides auditives.

À compter de 2020 :

• « 100 % santé » sera garanti en optique ;

• « 100 % santé » sera garanti pour une partie des soins du panier dentaire ;

• pour les aides auditives, le plafond des tarifs sera abaissé de 200 euros et le remboursement (sécurité sociale et assurances complémentaires) augmenté de 50 euros, soit un gain de reste à charge de 250 euros en moyenne.

À compter de 2021 :

• « 100 % santé » sera garanti pour le reste du panier dentaire ;

• « 100 % santé » sera garanti pour les aides auditives.

C. La nécessité de revoir le format des devis en fonction de l’entrée en vigueur de ces nouvelles modifications législatives

Pour assurer la disponibilité de ce panier de soins et la bonne information des assurés sur son existence, les opticiens et les audioprothésistes seront tenus de proposer ces offres et d’établir un devis faisant systématiquement apparaître un équipement sans frais. Une offre sans reste à charge devrait en outre obligatoirement figurer dans le devis fourni au patient.

L’article 33 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2019 propose ainsi de modifier l’article L. 165-9 du code de la sécurité sociale afin de prévoir notamment :

– que le devis remis à l’assuré par les opticiens et les audioprothésistes comporte systématiquement un équipement appartenant au panier « 100 % santé », sous réserve qu’il en existe un qui réponde au besoin de santé du patient ;

– qu’outre le prix de vente de chaque produit proposé, il inclut également « la fourniture du produit et [précise] les prestations indissociables » ;

– que le contenu et la présentation du devis et de la note d’information et de traçabilité sont fixés par arrêté des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l’économie, après consultation du Conseil national de la consommation.

Afin de correspondre à l’entrée en vigueur de ces dispositions, l’étude d’impact précise que « les modifications des devis entreront en vigueur à compter du 1er janvier 2019 s’agissant des aides auditives et à compter du 1er janvier 2020 s’agissant de l’optique ».

Les corapporteurs approuvent la philosophie du dispositif et les modifications proposées, ainsi que le report subséquent de l’entrée en vigueur des nouveaux modèles de devis, même si cela va conduire à reporter d’autant l’entrée en vigueur des dispositions de la loi du 6 août 2015. Il serait en effet peu efficient de modifier deux fois à un an d’intervalle les modèles et les logiciels chargés de les mettre en forme.

Ils appellent cependant les ministres concernés à veiller à ce que les futurs devis restent lisibles et qu’ils précisent explicitement les services associés à la délivrance des appareils, en particulier les conditions auxquelles le patient peut faire adapter son équipement à ses besoins et la durée pendant laquelle cette adaptation est possible.

Proposition n° 13 : Prévoir que les futurs devis restent lisibles et précisent explicitement les services associés à la délivrance des appareils, en particulier les conditions auxquelles le patient peut faire adapter son équipement à ses besoins et la durée pendant laquelle cette adaptation est possible.

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I. Les services librement organisÉs de transport par autocar

A. L’ouverture à la concurrence du transport par autocar prÉvue par la loi du 6 aoÛt 2015

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a ouvert le transport par autocar à la concurrence. L’objectif affiché par cette libéralisation était de favoriser le développement de ce mode de transport, « performant en termes de coûts, plus écologique et plus sûr que l’utilisation d’un véhicule individuel, […] facteur de mobilité important pour les plus jeunes et les voyageurs les plus sensibles au prix des transports » ([53]). Dans une perspective d’aménagement du territoire, l’exposé des motifs de la loi précise que ce développement avait pour objectif de contribuer « au resserrement du maillage territorial et au développement de nouvelles offres sur les liaisons les plus fréquentées et sur celles mal desservies par les autres modes de transports collectifs ».

1. Le transport interurbain de voyageurs par autocar

Les articles 1er à 3, 5 et 6 de la loi sont relatifs à l’ouverture à la concurrence du transport interurbain de voyageurs par autocar.

L’article 5 de la loi prévoit ainsi que « les entreprises de transport public routier de personnes établies sur le territoire national peuvent assurer des services réguliers interurbains » ([54]). Ces services sont librement commercialisés ou supprimés lorsqu’ils assurent une liaison dont deux arrêts sont distants de plus de 100 kilomètres. En revanche, les services assurant une liaison dont deux arrêts sont distants de 100 kilomètres ou moins doivent faire l’objet d’une déclaration préalable auprès de l’ARAFER, dont le champ de compétences est étendu à la régulation des activités routières par l’article 1er de la loi. En cas de risque de concurrence substantielle avec une ligne de service public, ces lignes peuvent être interdites ou faire l’objet de mesures de limitation par décision d’une autorité organisatrice de transport, si cette dernière a saisi l’ARAFER dans un délai de deux mois et si l’ARAFER a rendu un avis conforme à cette décision d’interdiction ou de limitation.

L’article 6 de la loi prévoit également l’ouverture à des entreprises non établies en France, mais uniquement dans le cadre du « cabotage », c’est-à-dire des services réguliers qu’elles assurent pour transporter des voyageurs entre des arrêts situés dans des États différents.

Un décret du 13 octobre 2015 ([55]) a été pris en application des articles 5 et 6. Il fixe le périmètre des liaisons et des trajets concernés, les catégories de véhicules qui peuvent être utilisées ainsi que les modalités de régulation des liaisons de 100 kilomètres ou moins par la déclaration de liaisons faite à l’ARAFER. Il prévoit un seuil spécifique de 40 kilomètres – au lieu de 100 kilomètres – pour définir les services interurbains en Île-de-France. Il définit également les « liaisons similaires à une liaison d’une autorité organisatrice » comme des liaisons dont les points de départ et d’arrivée se situent respectivement à moins de 5 kilomètres – en ligne droite – des points de départ et d’arrivée d’une liaison d’une autorité organisatrice. Cette distance est portée à 10 kilomètres si le point de départ ou d’arrivée de la liaison se situe en Île‑de‑France.

L’article 2 prévoit la fixation de normes d’émissions de polluants par les autocars ([56]). Un arrêté du 22 septembre 2015 ([57]) a ainsi prévu que depuis le 1er janvier 2018, seuls les véhicules de norme Euro VI peuvent circuler. L’arrêté prévoyait une période transitoire jusqu’au 31 décembre 2017, durant laquelle la circulation des véhicules de norme Euro V était également autorisée.

L’article 3 prévoit l’équipement obligatoire de chaque autocar par un dispositif permettant d’en prévenir la conduite sous l’emprise de l’alcool. Le décret en Conseil d’État prévu par cet article n’a pas été pris. Le ministère des transports explique que « cette inscription dans le code de la route aurait induit que cet équipement s’impose à l’ensemble des entreprises de transport routier de personnes circulant sur le territoire national, dont les entreprises non résidentes » ([58]), ce qui a fait l’objet d’un retour négatif de la Commission européenne suite à la notification préalable à Bruxelles, car ce dispositif n’est pas harmonisé. Il s’impose toutefois aux entreprises établies en France ([59]).

2. L’aménagement des gares routières

Les articles 10 et 12 de la loi précitée concernent l’aménagement des gares routières.

L’article 10 prévoit l’inclusion dans le schéma régional de l’intermodalité (SRI) d’un schéma régional des gares routières, qui indique leur localisation et définit les éléments principaux de leurs cahiers des charges ([60]).

L’article 12 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant de modifier les règles en matière de création, d’aménagement et d’exploitation des gares routières de voyageurs, d’autoriser l’ARAFER à préciser les règles d’accès à ces installations, à en contrôler le respect et à prononcer des sanctions, et de définir les conditions dans lesquelles l’ARAFER peut être saisie en cas de différend portant sur l’accès à ces gares ou sur leur utilisation. L’ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 ([61]) a ainsi défini les gares routières comme des « aménagements accessibles au public, qu’ils soient ou non […] situés sur les voies affectées à la circulation publique, destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier ». Elle clarifie l’identité de l’exploitant de la gare routière en créant une obligation de déclaration auprès de l’ARAFER, qui tient et met à jour un registre public des gares routières. Enfin, elle prévoit plusieurs dispositions relatives à la régulation de ces gares par l’ARAFER ([62]).

B. L’Évaluation de la loi

1. Un bilan économique positif

Il ressort des nombreuses auditions menées par vos corapporteurs que la libéralisation des services interurbains de transport public routier est un vrai succès en tant que politique de transport : bien que ce marché soit encore émergent, la libéralisation a permis le développement de solutions de mobilité complémentaires à l’offre existante, compétitives et attractives.

a. Un marché émergent toujours en développement

L’année suivant l’ouverture à la concurrence, cinq opérateurs principaux se partageaient le marché des services librement organisés de transport par autocar : Eurolines/Isilines (groupe Transdev) ; Ouibus (groupe SNCF) ; Flixbus ; Starshipper et Megabus (groupe Stagecoach). Durant l’été 2016, les deux derniers opérateurs ont disparu du marché ([63]), qui se concentre autour de trois principaux opérateurs. Il convient à cet égard d’être vigilant au risque d’apparition d’un monopole, qui serait contraire à l’ouverture à la concurrence prévue par la loi. Par ailleurs, la SNCF a annoncé, le 12 novembre 2018, l’offre d’acquisition faite par BlaBlaCar de l’intégralité de la société Ouibus. Cette acquisition s’accompagne de l’ouverture d’un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) portant sur près de la moitié des effectifs de Ouibus (102 personnes). Afin d’éviter tout risque de pratiques anticoncurrentielles, il conviendra de s’assurer que l’intégration des offres de covoiturage BlaBlaCar sur la plateforme OUI.sncf ne s’accompagnera pas d’une fermeture de l’accès à la plateforme pour les autres opérateurs du transport par autocar qui en font la demande.

À ces opérateurs s’ajoutent à ce jour dix opérateurs locaux : Actibus, DMA Autocars, Escapad’Kreol, Jacqueson, Keolis Sud Lorraine, Car Postal, Chambon, Orain, Autocars Philippe et Migratour (opérateur saisonnier). Parmi ceux-ci, les quatre derniers ont été créés au second trimestre 2018 et commercialisent leur offre sur la plateforme BlaBlaCar.

Selon l’ARAFER, l’apparition de ces nouveaux opérateurs illustre la facilité d’entrée sur le marché du fait de faibles barrières à l’entrée ; les opérateurs locaux n’ont pas fait état de difficultés de concurrence à l’ARAFER. Il convient toutefois de noter qu’aucun des opérateurs nationaux du marché n’a aujourd’hui atteint son seuil de rentabilité.

En comparaison avec d’autres pays européens, la libéralisation du transport par autocar a connu en Allemagne et au Royaume-Uni un phénomène de concentration similaire à la France, après une ouverture du marché sur lequel plusieurs opérateurs s’étaient initialement positionnés. En France, comme en Allemagne, en Norvège ou en Espagne, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), auditionné par vos corapporteurs ([64]), a relevé le recours par les opérateurs à la sous‑traitance, partielle ou totale, à des autocaristes locaux. Il convient également de noter que la Suède, comme la France, a retenu un seuil de 100 kilomètres pour les services de transport librement organisés, sans déclaration préalable ([65]).

b. Un trafic en forte hausse

Le succès de l’ouverture du transport par autocar se constate tout d’abord par la fréquentation en hausse : l’ARAFER relève ainsi près de 7,1 millions de passagers transportés en 2017, contre 770 000 en 2015. Au deuxième trimestre 2018, l’ARAFER, qui publie trimestriellement une analyse du marché, note une « fréquentation domestique des services librement organisés de transport par autocar en hausse de 43 % par rapport au même trimestre de l’année précédente, franchissant ainsi un nouveau record avec 2,4 millions de passagers transportés » ([66]). Cette hausse s’est naturellement accompagnée d’une hausse du chiffre d’affaires, qui s’est élevé à 36,3 millions d’euros au deuxième trimestre 2018, soit une hausse de 40 % par rapport au deuxième trimestre 2017. Le graphique ci-après présente l’évolution trimestrielle du nombre de passagers ([67]).

Évolution trimestrielle du nombre de passagers transportÉs

(En milliers de passagers transportés)

Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières.

c. Un maillage territorial de plus en plus étoffé

En 2017, la couverture du territoire s’est améliorée ([68]) : 61 % de la population de France métropolitaine dispose d’un point d’arrêt à moins de 10 km de son domicile contre 55 % en 2016. Ce taux s’élève à 81 % en Île-de-France et à 56 % dans les autres régions. 24 % de la population réside par ailleurs dans une commune disposant d’au moins un point d’arrêt desservi par un service librement organisé.

i. Un accroissement du nombre de communes desservies

Au deuxième trimestre 2018, 279 communes sont ainsi desservies par des opérateurs de services librement organisés, soit une hausse de 17 % par rapport au trimestre précédent. La plupart des variations observées par rapport aux trimestres précédents s’expliquent par le caractère saisonnier des dessertes ; la plupart des dessertes arrêtées au deuxième trimestre 2018 correspondent à des stations de ski, tandis que les dessertes ouvertes – ou rouvertes – ce même trimestre sont des stations de bord de mer, ou desservies par la ligne saisonnière « Migratour » allant de Conques-en-Rouergue au Puy-en-Velay. L’évolution du nombre de villes desservies est présentée dans le graphique ci-après.

Évolution du nombre de villes desservies par l’ensemble des opÉrateurs

Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

Parmi les villes desservies par les opérateurs nationaux, plus de la moitié (133 villes, soit 53 %) le sont de façon exclusive par un seul opérateur. Ces dessertes exclusives représentent ainsi près de 40 % de l’offre de Flixbus, contre 31 % pour Ouibus et seulement 11 % pour Eurolines/Isilines. Elles représentent néanmoins un nombre relativement faible de passagers, puisqu’au dernier trimestre 2017, près de 86 % des voyageurs ont effectué un trajet pour lequel il leur était possible de choisir entre au moins deux opérateurs différents ([69]). La concurrence entre opérateurs s’exerce donc essentiellement sur le cœur de marché, à savoir sur les liaisons, essentiellement radiales, qui transportent le plus de passagers.

ii. Un développement des liaisons transversales

Si aujourd’hui la moitié des passagers voyagent sur des liaisons radiales, c’est-à-dire partant de Paris, cette part s’est fortement réduite depuis l’ouverture à la concurrence en 2015, au profit des lignes transversales, interrégionales mais surtout infrarégionales. Ainsi, alors que 71 % des passagers voyageaient sur une ligne radiale au dernier trimestre 2015, et seulement 8 % sur une ligne infrarégionale, depuis un an cette répartition semble se stabiliser autour de 50 % des passagers voyageant sur une ligne radiale, 25 % sur une ligne interrégionale et 25 % sur une ligne infrarégionale. Il est par ailleurs intéressant de noter que 57 % des déplacements infrarégionaux s’effectuent au sein de la région Auvergne Rhône-Alpes, troisième région française en termes de superficie avec un tourisme saisonnier hivernal important.

L’offre de liaisons est ainsi en hausse de 26 % au deuxième trimestre 2018 par rapport au trimestre précédent et en hausse de 39 % par rapport au deuxième trimestre 2017. Le graphique ci-après présente l’évolution du nombre de liaisons commercialisées.

Évolution du nombre de liaisons commercialisÉes par Les opÉrateurs

Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières.

La fluctuation du nombre de lignes commercialisées, comme pour les dessertes, s’explique essentiellement par la saisonnalité, même si cela peut également s’expliquer par une période d’essai de la ligne non concluante pour l’opérateur. C’est également durant la période estivale que se concentre l’offre proposée par les opérateurs locaux, même si le quatrième trimestre 2017 a montré que ces opérateurs locaux proposent également une offre automnale.

d. Une hausse progressive des prix

Les recettes par passager aux 100 kilomètres sont en hausse pour la première fois depuis un an au deuxième trimestre 2018, et s’élèvent à 5,1 euros pour 100 kilomètres. Ces recettes par passager aux 100 kilomètres sont plus élevées pour les liaisons de moins de 250 kilomètres et se réduisent au fur et à mesure que la distance du trajet augmente, ce qui s’explique par l’existence de coûts fixes répercutés dans le prix du billet par les opérateurs. Le graphique ci‑après montre l’évolution des recettes par passager aux 100 kilomètres, ainsi que le revenu en euros par autocar-kilomètre.

Évolution des recettes des opÉrateurs

(en euros par autocar-kilomètre et par passager aux 100 kilomètres)

Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières.

Le niveau de tarification est inférieur aux modes de transport concurrents, notamment le covoiturage (environ 5,5 euros hors taxe pour 100 kilomètres) et le train (8,4 euros hors taxe pour 100 kilomètres) ([70]). Le développement du transport par autocar a ainsi permis de développer une offre de transport de longue ou moyenne distance à un coût plus faible que les offres de transport existantes.

Ces tarifs sont en progression lente depuis 2015. Ainsi, la recette kilométrique par passager a augmenté de 17,7 % entre 2016 et 2017, passant de 4 à 4,7 euros par passager aux 100 kilomètres. Lors de la première année, les opérateurs ont ainsi cherché à s’attribuer des parts de marché en proposant des prix très faibles afin d’attirer une clientèle nouvelle vers ce mode de transport. En « cassant » les prix, les opérateurs ont ainsi conduit à la concentration progressive du marché au niveau national. Il est encore difficile aujourd’hui de se prononcer sur une éventuelle concentration à venir sur le marché, car les trois opérateurs nationaux n’ont toujours pas atteint leur seuil de rentabilité.

2. Un bilan social caractérisé par des créations d’emploi et l’ouverture à une nouvelle clientèle

a. Une création de plus de 2 500 emplois

L’ouverture du transport par autocar à la concurrence a conduit à une importante hausse des effectifs du secteur, qu’il s’agisse de personnes directement employées par les opérateurs, en sous-traitance ou en partenariat. Cette hausse des effectifs est plus linéaire que les indicateurs d’augmentation de l’activité évoqués précédemment, ce qui révèle les perspectives de croissance du secteur.

Ces effectifs s’élèvent au deuxième trimestre 2018 à 2 542 ETP, soit une hausse de 134 ETP par rapport au trimestre précédent. Il convient de noter que la part des conducteurs dans les effectifs est stable depuis 2016 et oscille entre 86 et 87 % des effectifs. Le graphique ci-dessous présente cette évolution des effectifs.

Évolution des effectifs employÉs (dont conducteurs directs et indirects)

(en ETP)

Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières.

L’ARAFER, dans l’élaboration de ces données, ne tient compte ni de l’ensemble des emplois créés dans la filière, en amont et en aval, ni des éventuels emplois induits. Cela signifie que le nombre global d’emplois créés, directs ou induits, est certainement plus élevé.

b. L’ouverture à une nouvelle clientèle

Les deux enquêtes réalisées par l’Observatoire des transports et de la mobilité de l’ARAFER ([71]) fournissent des données pour 2016 et 2017 sur les pratiques de mobilité des personnes voyageant sur les lignes régulières d’autocar. Ces données rejoignent par ailleurs les tendances observées dans le cadre de la consultation citoyenne initiée par vos corapporteurs.

L’essentiel des déplacements est effectué pour des motifs privés (93 %). La clientèle voyageant par autocar est composée d’une forte proportion d’étudiants (18 %). La part des retraités a augmenté par rapport à 2016 (21 %), même si cette catégorie reste sous-représentée par rapport à la population française. Le voyage par autocar correspond majoritairement à des voyages planifiés peu de temps avant le départ : 55 % des billets sont achetés moins d’une semaine avant le départ ; ce taux est de 65 % chez les moins de 25 ans.

Environ 17 % des voyageurs interrogés n’auraient pas effectué leur déplacement si l’offre d’autocar n’existait pas, ce qui révèle un accès à la mobilité pour de nouvelles personnes, pour des raisons économiques (le prix est considéré comme la raison principale du choix de ce mode de transport par 71 % des voyageurs) comme géographiques. Bien que légèrement en deçà des 25 % initialement estimés dans l’étude d’impact du projet de loi, qui s’appuyait sur les enquêtes réalisées dans le cadre du cabotage, vos corapporteurs saluent ces résultats, qui ont permis à 1,2 million de personnes supplémentaires de voyager en 2017.

c. L’accessibilité aux personnes à mobilité réduite

L’article 1er du décret n° 2015-1170 du 22 septembre 2015 ([72]) a précisé les modalités d’application de l’article L. 1112-3 du code des transports sur l’accessibilité aux personnes à mobilité réduite des autocars. « Les véhicules routiers acquis à l’occasion de la création ou de l’extension de services librement organisés […] ou du renouvellement du parc utilisé pour ces services, qu’il s’agisse d’autocars ou de tous autres véhicules automobiles », doivent ainsi être accessibles aux personnes à mobilité réduite.

Bien qu’elle ne concerne que les véhicules nouvellement acquis, cette disposition avait initialement été signalée par les opérateurs comme difficile à appliquer, certains véhicules ayant été acquis en août 2015 avant la parution du décret. Cependant, la Fédération nationale de transport de voyageurs (FNTV), lors de son audition ([73]), a indiqué que si les flottes d’autocars n’étaient pas encore complètement aux normes, leur renouvellement fréquent devrait permettre la mise en conformité intégrale des flottes d’ici la fin de l’année 2018.

3. Un bilan environnemental globalement positif au regard du report modal des voyageurs

Il convient tout d’abord de noter que les trois principaux opérateurs, auditionnés par vos corapporteurs, ont précisé que l’intégralité de leur flotte est en conformité avec les obligations prévues par l’article 2 de la loi ; depuis le 1er janvier 2018, tous les autocars sont de norme Euro VI.

Dans le cadre de la consultation citoyenne menée par vos corapporteurs, environ 41 % des personnes ayant répondu ([74]) considèrent que l’autocar est plus polluant que la voiture, ce qui révèle l’image négative de l’autocar en termes d’impact sur l’environnement. Cet élément est également ressorti au cours de plusieurs auditions menées par vos corapporteurs.

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) a remis en décembre 2016 un rapport au Parlement, disponible en ligne, sur l’évaluation de l’impact environnemental du transport par autocar ([75]). Ce rapport était prévu par l’article 9 de la loi du 6 août 2015. Pour établir ce bilan, l’ADEME a pris en compte :

– le profil des voyageurs, pour connaître le mode de transport qui aurait été choisi en l’absence d’autocar et ainsi déterminer l’impact (positif ou négatif) en termes de pollution du report modal vers l’autocar ;

– le niveau de consommation de carburant et d’émissions de polluants de la flotte d’autocars ;

– le taux d’occupation des autocars.

Il ressort de la combinaison de ces trois facteurs qu’aujourd’hui, le bilan environnemental est globalement positif pour l’autocar dès lors que le taux d’occupation moyen atteint 38 %. S’agissant des émissions de NOx, ce bilan est à l’avantage du transport par autocar dès 23 % de taux de remplissage ; il est enfin positif concernant les particules fines lorsque ce taux dépasse 7 %.

Cette analyse masque cependant des disparités régionales : sur l’axe Paris-Lille-Calais, sur lequel 47 % des voyageurs auraient autrement voyagé en TGV, le transport par autocar émet 69 % de CO2 de plus que l’offre alternative et 47 % de NOx de plus. Dans le centre de la France ou sur les axes Bordeaux-Lyon et Paris-Toulouse, les émissions de CO2 sont relativement similaires, celles de NOx sont 46 % inférieures à celles de l’offre alternative, et celles de particules fines 84 % inférieures.

Par ailleurs, le taux d’occupation des autocars a augmenté depuis l’ouverture du marché à la concurrence, comme le montre le graphique ci‑après.

Évolution trimestrielle du taux d’occupation moyen par autocar ([76])

Source : Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières.

Si la forte hausse au deuxième trimestre 2018 peut partiellement s’expliquer par le mouvement de grève au sein de la SNCF, qui selon les opérateurs auditionnés a contribué à un report modal en partie temporaire ([77]), la hausse des taux d’occupation ([78]) a certainement un impact positif sur l’environnement, sous réserve de pratiques de mobilité identiques.

Proposition n° 1 : Vos corapporteurs partagent le constat de l’ADEME sur le caractère prématuré du rapport d’évaluation de l’impact environnemental du transport par autocar, un an après l’ouverture de ces marchés. L’évolution des pratiques et la hausse des taux d’occupation des autocars constatée ont un impact sur ce bilan environnemental. Aussi, vos corapporteurs préconisent qu’un nouveau rapport soit remis par l’ADEME au Parlement sur l’impact environnemental du secteur, qui se pérenniserait ensuite sous la forme d’un rapport triennal.

Enfin, certains opérateurs ont indiqué leur souhait que soit introduit un critère écologique pour les tarifs des péages ([79]), notamment pour les autocars électriques ([80]).

L’ouverture des voies de covoiturage aux autocars est également une possibilité qui pourrait encourager le transport par autocar plutôt que l’usage de la voiture individuelle.

Proposition n° 2 : En lien avec les dispositions de la future loi d’orientation des mobilités (LOM), vos corapporteurs suggèrent de permettre aux autocars d’utiliser les voies de covoiturage et les voies réservées aux véhicules à faibles émissions.

4. Les questions de concurrence

a. Le contrôle de l’ARAFER sur les lignes de moins de 100 kilomètres

Les opérateurs doivent déclarer l’ensemble de leurs services assurant une liaison de 100 kilomètres ou moins (et plus de 40 kilomètres en région Île‑de‑France) à l’ARAFER. Les autorités organisatrices de transport (AOT) ont alors la possibilité d’interdire ou de limiter ces services, après avis conforme de l’ARAFER, s’ils sont « susceptibles d’avoir un impact économique substantiel sur l’équilibre d’une ligne ou d’un contrat de service public qu’elles organisent et qui assurent la desserte d’une liaison similaire à celle déclarée par l’opérateur de services librement organisés » ([81]).

Lors de son audition, l’ARAFER a évoqué un bilan contrasté de cette procédure. Elle a tout d’abord garanti le développement équilibré du marché pour ces liaisons de moins de 100 kilomètres, sans porter une atteinte excessive aux contrats de service public routiers ou ferroviaires. La méthode d’analyse utilisée par l’ARAFER, confirmée à ce jour par une dizaine de décisions du Conseil d’État, a ainsi conduit à interdire ou limiter de manière ciblée et proportionnée les liaisons les plus susceptibles de se développer au détriment de lignes de services publics conventionnés ([82]).

Ainsi, on dénombre, à la fin du deuxième trimestre 2018, 639 liaisons déclarées, 141 saisines de l’ARAFER, dont 33 favorables ou favorables avec réserve, conduisant à l’interdiction ou à la limitation du service librement organisé.

En 2017, 154 liaisons de moins de 100 kilomètres ont été commercialisées, ce qui représente plus de 365 000 passagers transportés, contre seulement 16 000 en 2016. Parmi celles-ci, les dessertes d’aéroports sont devenues prépondérantes.

Toutefois, l’ARAFER s’interroge sur la pertinence du seuil de 100 kilomètres quant au risque de concurrence entre les services librement organisés et les services conventionnés, notamment ferroviaires. En effet, pour ces derniers, le rapport de 2017 sur le marché du transport routier de voyageurs montre que la concurrence entre ces services est nettement plus forte sur le segment des liaisons comprises entre 100 et 200 kilomètres que sur le segment des liaisons inférieures à 100 kilomètres. Ces conclusions rejoignent celles du Groupement des autorités responsables de transport (GART), auditionné par vos corapporteurs ([83]), même s’ils estiment que l’essentiel du report s’effectue entre covoiturage et transport par autocar.

De plus, l’ARAFER regrette les faibles exigences imposées par le code des transports quant à la recevabilité des saisines : certaines autorités organisatrices produisent des dossiers de faible qualité, qui reçoivent systématiquement un avis défavorable de l’ARAFER ([84]).

Selon l’opérateur Flixbus France, cette procédure est trop longue : il estime à quatre mois la durée avant de pouvoir commercialiser une ligne de moins de 100 kilomètres.

Proposition n° 3 : Afin d’améliorer la qualité des saisines des AOT, d’en réduire les délais de traitement et d’aider les régions à apprécier les risques de concurrence avec leurs services de transport conventionnés, vos corapporteurs proposent d’encadrer les critères de recevabilité des saisines dans le code des transports.

S’agissant des dispositions de l’ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 ([85]) relatives à la collecte d’informations par l’ARAFER dans le secteur des services réguliers interurbains de transport routier et ferroviaire de personnes, vos corapporteurs proposent qu’elles soient harmonisées dans le cadre de la refonte, prévue par la future loi d’orientation des mobilités, du cadre juridique de l’ouverture des données de transport.

b. La concurrence avec les autres modes de transport : existante mais limitée

En 2017, l’ARAFER notait que « 943 liaisons ont été opérées à la fois par un service routier librement organisé et par (au moins) un service commercial (TGV, aérien, covoiturage), soit 56,6 % de l’ensemble des liaisons proposées par les services librement organisés » ([86]). Cette offre se superpose à 90 % à celle de covoiturage et à 65 % à celle du TGV, même si la fréquence du transport par autocar est inférieure. Il convient de noter que sur ces 943 liaisons opérées par deux services, seulement 13 % font moins de 100 kilomètres.

L’ARAFER estime, à partir des données collectées, le manque à gagner pour le secteur du transport ferroviaire. Il découle d’un report modal compris entre 2 et 3 millions de voyageurs en 2017 – sur un total de 7,1 millions de voyageurs par autocar – et représente un manque à gagner compris entre 50 et 100 millions d’euros, qui concerne à 70 % les TGV, à 20 % les Intercités et à 9 % les TER.

Par ailleurs, seule une petite majorité (53 %) de voyageurs a effectué un aller-retour par le biais d’un service routier librement organisé, les autres effectuant un aller simple : cela indique une adaptation de la clientèle en fonction des horaires et surtout des prix des modes concurrents à l’autocar, notamment du train, et révèle une concurrence entre ces modes de transport. Cela est contrebalancé par l’apparition, précédemment évoquée, d’une nouvelle clientèle représentant environ 1,2 million de voyageurs en 2017.

c. Une forte concurrence entre les opérateurs

Comme indiqué plus haut, aucun des trois opérateurs nationaux n’a, à ce jour, atteint son seuil de rentabilité. Flixbus France, au cours de son audition ([87]), a toutefois indiqué que la société espérait devenir rentable à la fin de l’année 2018. Une forte concurrence existe entre les opérateurs, qui ont parfois dénoncé des pratiques qu’ils considéraient comme anti-concurrentielles, notamment de la part de Ouibus, filiale de la SNCF.

Ainsi, selon Flixbus, Ouibus pratique des prix très faibles en compensant ses pertes par un financement de la SNCF, ce qui a pour but de décourager les acteurs privés du secteur.

Transdev avait saisi l’Autorité de la concurrence, par ailleurs auditionnée par vos corapporteurs ([88]), le 18 novembre 2016 pour « pratiques d’abus de position dominante mises en œuvre par la SNCF sur le marché émergent du transport interurbain régulier par autocar ». Dans son avis rendu le 1er juin 2017, l’Autorité a rejeté la plainte déposée par Transdev à l’encontre de la SNCF, au motif qu’« aucun élément au dossier relatif à son comportement tarifaire ou commercial ou à l’analyse de l’horizon de rentabilité de son activité dans le cadre d’un marché émergent, ne permettait de considérer que la politique commerciale de Ouibus était fixée dans le cadre d’un plan ayant pour but d’éliminer un ou des concurrents, ni qu’elle était susceptible de provoquer des effets, potentiels ou réels, d’éviction » ([89]).

Dans son avis du 18 janvier 2017 ([90]), l’ARAFER n’a pas soulevé de difficultés en matière de barrières à l’entrée sur le marché ou encore de comportements limitant le développement de la concurrence sur le marché.

d. Perspectives de développement

L’Autorité de la concurrence, dans la décision du 1er juin 2017 précitée, souligne qu’en termes de perspectives de développement du marché, les différents opérateurs s’accordent globalement sur une multiplication par quatre de la fréquentation d’ici 2020, en s’appuyant notamment sur les expériences étrangères, avec un marché à terme d’environ 21 à 22 millions de voyageurs par an. Le chiffre d’affaires du secteur, à l’horizon 2020, oscillerait entre 300 et 350 millions d’euros, avec une augmentation des prix de 8 à 15 % à court ou moyen terme.

5. Un développement progressif des gares routières

Le corollaire du développement du transport par autocar est l’aménagement des gares routières nécessaires à la prise en charge et au dépôt de voyageurs. La loi du 6 août 2015 a permis la modernisation du cadre juridique relatif aux gares routières, permettant d’assurer un accès transparent, objectif et non discriminatoire aux opérateurs au profit des voyageurs. Si ces améliorations sont à saluer, l’aménagement des gares routières reste un des principaux enjeux du marché du transport par autocar pour les années à venir.

Aujourd’hui, en l’absence de gares routières, ce sont les opérateurs qui doivent investir dans leur aménagement, sans que les collectivités n’aient à financer ces infrastructures. L’idée d’attribuer cette compétence aux communes avait été évoquée lors des débats parlementaires de la loi du 6 août 2015, mais écartée pour ne pas créer un transfert de charges trop important.

Cependant, le marché du transport par autocar étant émergent et de nombreuses lignes ayant au démarrage un caractère expérimental pour les opérateurs, ces derniers sont souvent réticents à construire de nouvelles infrastructures pour accueillir les autocars, sans savoir si la ligne et la desserte seront pérennes. Cette incertitude explique également les réticences des collectivités à développer de telles infrastructures, problème qui s’ajoute dans les zones urbaines à la rareté et au prix du foncier disponible.

Proposition n° 4 : Dans le cadre de la future loi d’orientation des mobilités qui prévoit d’affirmer le rôle des régions comme chefs de file pour l’organisation des mobilités, vos corapporteurs proposent de renforcer leur rôle de coordination des acteurs pour le développement des gares routières, déjà affirmé par la réalisation d’un schéma régional des gares routières. Ce développement nécessite une participation des transporteurs au financement de ces infrastructures, s’ils n’en sont pas propriétaires ou exploitants.

Par ailleurs, la loi du 6 août 2015 ayant prévu une obligation d’accessibilité des autocars aux personnes à mobilité réduite, il convient également de s’assurer de l’accessibilité des gares routières pour que cette mesure soit pleinement efficace.

a. La compétence de l’ARAFER en matière de gares routières

Depuis la publication de l’ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 ([91]), l’ARAFER a accompagné les exploitants des gares routières dans l’application du cadre juridique. Elle a précisé la structure-type des règles d’accès ([92]) ainsi que les règles relatives à l’allocation des capacités et à la tarification des aménagements ([93]).

Fin mai 2018, les exploitants de 86 gares routières avaient notifié des règles d’accès conformes aux dispositions législatives applicables et aux prescriptions édictées par l’ARAFER. Une vingtaine de notifications de conformité devraient intervenir d’ici la fin de l’année ([94]).

Vos corapporteurs partagent le constat de l’ARAFER d’une situation en progrès qui demeure hétérogène. Une minorité d’exploitants a ainsi notifié ses règles à l’Autorité. L’ARAFER a notamment engagé début avril deux procédures en manquement à l’encontre de deux exploitants (PARCUB – Bordeaux ; mairie de Paris) n’ayant pas notifié leurs règles d’accès ou pris d’engagement en ce sens, faute de réponse à ses demandes de mise en conformité. L’ARAFER rencontre également des difficultés pour obtenir des exploitants qu’ils déclarent leurs aménagements en vue de leur inscription au registre ou qu’ils mettent à jour leur déclaration.

Selon l’ARAFER, l’absence de réponse à ses demandes s’explique principalement par une mauvaise compréhension des compétences de l’ARAFER ou de ses attentes. Les cas de réticence des exploitants à se mettre en conformité avec le nouveau cadre juridique applicable demeurent rares.

b. L’enjeu des gares routières à Paris

Au cours des auditions menées par vos corapporteurs, deux principaux sujets liés à l’aménagement des gares routières à Paris ont émergé, concernant les gares routières Paris Centre – Bercy, dont la gestion a été déléguée à Ouibus par SNCF Gares et Connexions, et Bercy-Seine, dont la gestion a été déléguée par la ville de Paris à la société anonyme d’économie mixte d’exploitation du stationnement de la ville de Paris (SAEMES).

La gare routière Paris Centre – Bercy soulève, selon l’opérateur Flixbus France, un problème d’égal accès aux opérateurs. Si son accès est censé être ouvert à tout opérateur car elle est adossée à une gare ferroviaire, Flixbus considère que la SNCF verrouille l’accès à la gare, en demandant des informations aux opérateurs qui renseigneraient Ouibus sur leur stratégie (horaires, destinations, etc.). En réponse, Ouibus a précisé lors de son audition ([95]) que face à ces demandes, la nature des informations demandées avait évolué, en excluant notamment les destinations, mais que la connaissance des horaires demeurait nécessaire pour l’attribution des quais. Suite à cela, Ouibus déclare n’avoir reçu aucune nouvelle demande de la part de Flixbus. Pour éviter d’entretenir une suspicion de concurrence faussée, Ouibus a également indiqué qu’il avait informé l’ARAFER de son souhait de rendre la gestion de la gare routière de Bercy à SNCF Gares et Connexions d’ici la fin de l’année 2018. Enfin, Ouibus, à partir du mois de janvier 2019, va progressivement utiliser les quais de la gare de Bercy‑Seine à la place de ceux de la gare de Paris Centre – Bercy.

Les infrastructures de la gare routière Bercy-Seine ne permettent pas, selon Flixbus, d’accueillir correctement les voyageurs. Cette gare a accueilli un trafic de 12 000 entrées en 2015, 55 000 entrées en 2017 et 27 000 entrées au 1er semestre 2018 ([96]) ; la gare routière n’est pas saturée, la ville de Paris ayant précisé que le taux d’utilisation oscille aujourd’hui entre 30 et 40 % de la capacité de la gare, selon les mois. Au cours de son audition, cette dernière a également expliqué son choix de ne pas développer d’autres gares routières à l’intérieur de Paris par la volonté de ne pas renforcer le trafic déjà dense, mais plutôt d’inciter au développement de gares routières en périphérie de la ville, sur le modèle des parcs relais, pour que les voyageurs empruntent ensuite le métro pour se rendre dans Paris. Si Flixbus France, lors de son audition ([97]), a souligné le caractère sommaire des infrastructures de la gare et de son accès par l’extérieur, difficile par temps pluvieux, la ville de Paris a en réponse indiqué avoir investi 540 000 euros en 2017 pour améliorer cette installation, dont elle a reconnu le caractère insatisfaisant. Au cours de la visite de la gare, vos corapporteurs ont pu constater les travaux effectués pour transformer le site en gare routière (rampes d’accès pour les personnes à mobilité réduite, sanitaires, écrans d’affichage, éclairage), mais des investissements restent à mener rapidement pour améliorer l’infrastructure (espace d’attente, billetterie, service de restauration, accès extérieur par le parc de Bercy). La sécurité de la gare, ouverte tous les jours 24 heures sur 24, est assurée par la présence permanente d’agents de sécurité de la SAEMES et des opérateurs (actuellement Flixbus).

De façon générale, les gares routières sont considérées comme n’étant pas adaptées à l’accueil de voyageurs par 55 % des personnes ayant répondu à la consultation en ligne menée par vos corapporteurs ([98]).

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I. L’ouverture de l’accÈs aux professions juridiques réglementÉes : des premiers rÉsultats positifs, un mouvement qui doit se poursuivre

Par la loi du 6 août 2015, le législateur a souhaité ouvrir davantage l’accès aux professions juridiques réglementées. S’agissant des notaires, des huissiers de justice, des commissaires-priseurs judiciaires et des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, une liberté d’installation contrôlée a été introduite. La loi comprend par ailleurs différentes mesures réformant l’accès aux professions de greffier des tribunaux de commerce, d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire. Elle inclut également des dispositions visant à développer l’exercice salarié des différentes professions.

A. La mise en œuvre d’une libertÉ d’installation régulÉe de certaines professions

L’article 52 de la loi du 6 août 2015 définit les modalités de la liberté d’installation régulée des notaires, des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires. Il prévoit que les cartes des zones dans lesquelles les professionnels peuvent s’implanter sont établies par arrêté conjoint du ministre de la justice et du ministre de l’économie et des finances, sur proposition de l’Autorité de la concurrence. Le décret n° 2016-216 du 26 février 2016 ([160]) a précisé les critères devant être utilisés pour l’élaboration des cartes.

Par ailleurs, l’article 57 de la loi prévoit un assouplissement des conditions d’installation des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, sur la base des recommandations émises par l’Autorité de la concurrence.

1. La première vague d’installations des notaires (2016-2018)

Dans son avis du 9 juin 2016 ([161]), l’Autorité de la concurrence a identifié 247 zones où l’implantation de nouveaux offices notariaux apparaissait utile pour renforcer la proximité ou l’offre de services (zones « vertes ») et 60 zones où aucun besoin n’était identifié a priori (zones « orange »). Elle a recommandé l’installation de 1 650 nouveaux notaires libéraux dans les zones vertes sur la période 2016-2018.

Le 16 septembre 2016, un arrêté conjoint des ministres de la justice et de l’économie a validé la carte des zones d’installation telle que proposée par l’Autorité de la concurrence ([162]). Cet arrêté a également repris l’objectif de nomination de 1 650 notaires sur deux ans, et précisé qu’au cours de la première année, 1 002 offices devraient être créés puis, l’année suivante, autant d’offices que nécessaire pour atteindre l’objectif de 1 650 installations. Ces recommandations ont été déclinées pour chaque zone verte.

a. Un succès, même si l’objectif de 1 650 nouveaux notaires libéraux n’a pas été entièrement atteint

Au total, 36 451 dossiers de candidature à l’installation dans les zones vertes ont été déposés par voie électronique sur le site dédié du ministère de la justice (« portail OPM ») entre le 16 novembre 2016 et le 31 mars 2018 ([163]). Près de 30 000 de ces candidatures ont été déposées dans les 24 premières heures suivant la date d’ouverture, ce qui correspond environ à 7 500 candidats, compte tenu de la possibilité de présenter des candidatures dans plusieurs zones. Ces chiffres très élevés témoignent du fort intérêt suscité par la réforme chez les candidats à l’installation.

Les demandes reçues dans les 24 premières heures ayant excédé le nombre de créations recommandées dans toutes les zones vertes, il a été procédé à un tirage au sort pour chaque zone afin de déterminer un ordre d’instruction des dossiers, ainsi que le prévoyait le décret du 20 mai 2016 relatif aux officiers publics et ministériels ([164]). Les tirages au sort, manuels, se sont déroulés de février à septembre 2017, selon les modalités définies par un arrêté du Garde des sceaux du 24 janvier 2017 ([165]), en présence d’un rapporteur de l’Autorité de la concurrence, de représentants du Conseil supérieur du notariat (CSN) et d’un magistrat.

Un rang d’instruction par horodatage a été attribué aux dossiers déposés à l’issue des 24 premières heures.

Par une décision du 18 mai 2018 ([166]), le Conseil d’État a rejeté les requêtes en annulation du décret du 20 mai 2016 relatif aux officiers publics et ministériels et ainsi validé le principe du tirage au sort. Il a jugé que, en application des articles 52 et 53 de la loi du 6 août 2015, le ministre de la justice ne pouvait que vérifier que les demandeurs remplissaient les conditions d’aptitude à la profession de notaire mais qu’il ne pouvait pas apprécier leurs mérites comparés. Le décret se limitant à prévoir, par le recours au tirage au sort, un mécanisme de départage entre des demandeurs disposant d’un égal droit à être nommé en vertu de la loi, il n’est donc pas entaché d’illégalité.

Selon les chiffres communiqués par le ministère de la justice, 68 % des dossiers ont été clos après instruction :

– 1 849 ont été acceptés, soit 7,5 %, générant 13 404 caducités (demandes déposées par un demandeur déjà nommé dans une autre zone), soit 54,6 % ;

– 5 714 renonciations sont intervenues (renonciations explicites ou dossiers laissés incomplets), soit 23,3 % ;

– 2 455 demandes étaient surnuméraires (doublons), soit 10 % ;

– 1 147 décisions de rejet pour défaut d’honorabilité ont été prises, soit 4,6 %.

Le bilan définitif est le suivant :

créations d’offices notariaux et nominations de notaires dans les zones vertes

Offices	Notaires
1 849 créés	1 711 nominations
183 supprimés (refus de prestation de serment)	91 notaires déjà titulaires ou associés d’un office dans la même zone
Créations nettes : 1 666 offices	Notaires libéraux nouvellement nommés dans une zone : 1 620

Les décrets du 29 juin 2016 ([167]) et du 9 novembre 2016 ([168]) ont ouvert la possibilité aux sociétés d’exercice libéral (SEL) et aux autres formes de sociétés prévues par la loi du 6 août 2015, ainsi qu’aux sociétés civiles professionnelles (SCP), d’être titulaires de plusieurs offices, ce qui avait suscité l’inquiétude de la rapporteure quant aux conséquences potentielles sur le nombre final de primo‑installants effectivement nommés ([169]). Il importait en effet, d’une part, que ne soient décomptés de l’objectif de 1 650 notaires que les nominations de nouveaux notaires libéraux et, d’autre part, que les zones vertes ne se trouvent pas saturées de fait par des créations d’offices émanant de sociétés déjà installées dans la même zone.

Saisi d’un recours contestant la légalité du décret du 9 novembre 2016 précité, le Conseil d’État a jugé qu’il ne résultait pas des dispositions de la loi du 6 août 2015 que les offices nouvellement créés ne pourraient être pourvus que par des professionnels non encore installés et que ces dispositions ne faisaient pas obstacle à ce que des candidatures aux nouveaux offices puissent être présentées par des SCP déjà titulaires d’un office. Il a précisé qu’ « il appartiendra[it] aux ministres de la justice et de l’économie, à l’issue de la première série d’attribution des offices nouvellement créés et au vu notamment du nombre de nouveaux professionnels nommés en conséquence, de prendre, le cas échéant, sans attendre l’expiration du délai de deux ans fixé par la loi, un arrêté complémentaire permettant la création d’offices supplémentaires » ([170]).

Lors de la phase complémentaire qui s’est ouverte un an après l’ouverture des candidatures, les nominations de professionnels qui exerçaient déjà dans une zone verte n’ont pas été décomptées des objectifs de nomination dans cette zone ([171]), conformément aux recommandations de l’Autorité de la concurrence ([172]). En revanche, les notaires auparavant installés dans une autre zone ont été comptabilisés comme de nouveaux notaires. Pour l’Autorité de la concurrence, cette analyse se justifie dans la mesure où chaque zone constitue un « marché pertinent » d’un point de vue économique et où l’installation de notaires précédemment installés dans une autre zone accroît l’offre de services dans la zone donnée.

Sur les 1 666 offices créés :

– 1 385 sont des offices individuels, soit 83,1 % ;

– 128 ont pour titulaire une société d’exercice libéral nouvellement créée, généralement composée d’un associé unique (dans plus de 95 % des cas), soit 7,7 % ;

– 32 ont pour titulaire une société civile professionnelle, une SA, une SAS ou une SARL composée de plusieurs associés et nouvellement créées, soit 1,9 % ;

– 121 ont pour titulaire une société existante titulaire de plusieurs offices, composée de plusieurs associés, soit 7,2 %.

Si l’autorisation reconnue aux sociétés existantes de se porter candidates à la création d’un office en zone verte a bel et bien permis à de telles sociétés de se voir attribuer de nouveaux offices, elle ne semble cependant pas avoir remis fondamentalement en cause l’objectif de nomination de primo-installants. En effet, 90 % environ des notaires nommés sont des primo-installants, les 10 % restants se répartissant à égalité entre notaires déjà installés dans la même zone (et donc décomptés de l’objectif de 1 650 nouveaux notaires) et notaires installés dans une autre zone.

Au-delà de l’éventuel effet d’éviction des candidatures de primo‑installants, les corapporteurs ont recherché si des stratégies de contournement n’avaient pas été mises en œuvre à travers des cessions d’offices postérieures à leur création. Selon les informations communiquées par l’Autorité de la concurrence, il n’y a heureusement pas eu de généralisation d’une telle stratégie, un seul cas dans lequel un office attribué à un ancien notaire salarié a été cédé à son employeur ayant été constaté.

Au final, le nombre de nouveaux notaires libéraux nommés dans les zones vertes s’établit à 1 620, ce qui traduit un déficit d’une trentaine de nominations par rapport à l’objectif initial. Cette situation peut sembler paradoxale compte tenu de l’engouement important qu’avait suscité l’ouverture des candidatures. Elle résulte pourtant d’un manque de candidatures dans 18 zones vertes ([173]) à l’issue des nombreuses renonciations intervenues. Ce déficit n’a pu être comblé malgré les appels à manifestation d’intérêt lancés par le ministère de la justice et la politique de priorisation retenue, consistant à nommer prioritairement les candidats ayant déposé plusieurs dossiers en priorité dans les zones les moins attractives ([174]). Cette situation peut néanmoins s’expliquer par certaines imperfections de la procédure de nomination, qui seront détaillées infra.

Outre les 18 zones vertes dans lesquelles l’objectif de nomination n’a pas pu être atteint, des difficultés ont été rencontrées dans 16 autres zones, dans lesquelles l’objectif n’a pu être atteint que grâce à l’instruction de la dernière candidature disponible.

Le ministère de la justice a indiqué aux corapporteurs que le reliquat de nominations serait entièrement reporté sur la prochaine période de création d’offices notariaux, par ajout, zone par zone, du nombre de nouveaux notaires libéraux manquants au nombre de nouveaux notaires libéraux recommandé par l’Autorité de la concurrence dans son nouvel avis du 31 juillet 2018.

b. Un rajeunissement et une féminisation de la profession

Les créations d’offices notariaux ont favorisé le rajeunissement de la profession : avec un âge moyen de 37 ans des nouveaux notaires nommés et l’introduction d’une limite d’âge fixée à 70 ans, la moyenne d’âge de l’ensemble de la profession a diminué de deux ans par rapport à 2015, pour être ramenée à 46,8 ans.

La mise en œuvre de la liberté d’installation a également eu un effet positif sur la féminisation la profession. Au 1er janvier 2016, on comptait 3 506 femmes sur 9 802 notaires (soit 35,7 % de la profession). Les femmes représentaient 64 % des notaires salariés, mais seulement 32 % des notaires libéraux. Ainsi que le souligne l’Autorité de la concurrence dans son avis relatif à la nouvelle carte d’installation, « la proportion de femmes accédant à l’exercice libéral était [...] en très net décalage avec celle constatée chez les diplômés, les femmes représentant environ 70 % des dernières promotions. [....]. La libre‑installation a conduit à des nominations bien plus conformes à la démographie des diplômés. Au 31 décembre 2017, les femmes représentaient 43 % des notaires (+ 8 points). Surtout, 58 % de femmes figurent parmi les créateurs d’offices, ce qui représente une proportion bien plus importante que pour les nominations relevant du droit de présentation, y compris au titre de ces mêmes années (seulement 45 %) » ([175]).

Les corapporteurs se félicitent que l’objectif d’ouverture de la profession, par l’opportunité offerte aux jeunes et aux femmes de s’installer dans des zones où il existe un potentiel d’activité notariale, ait bien été atteint.

c. Un manque de recul pour évaluer l’impact complet des installations

En raison des délais induits par les tirages au sort et l’instruction des dossiers, mais aussi de l’ampleur des démarches préalables à l’installation, les premières installations ne sont intervenues qu’à partir de mars 2017 et les 1 620 nouveaux notaires nommés ne sont pas encore tous installés. Selon les données communiquées par la Chancellerie, qui assure un suivi des installations à travers le contrôle de la bonne activation des clés Réal permettant l’usage sécurisé des outils numériques de la profession, 1 150 installations étaient effectives fin août 2018. En outre, l’activité des notaires nouvellement installés est très récente et aucun exercice comptable complet n’est encore disponible. Il est donc difficile, dans ces conditions, d’établir un bilan approfondi de l’impact des installations. Les corapporteurs se limiteront par conséquent à faire état des premiers éléments portés à leur connaissance.

i. L’impact pour les notaires nouvellement installés

Les notaires nouvellement installés rencontrés par les rapporteurs saluent une réforme qui leur a ouvert des perspectives et permis de concrétiser un désir d’installation souvent ancien.

Beaucoup soulignent en revanche les difficultés qu’ils ont rencontrées lors de leur installation, qu’il s’agisse d’accéder aux financements, de trouver un local, de disposer de l’ensemble des logiciels professionnels ou encore d’obtenir les informations nécessaires au démarrage de leur activité, notamment auprès des instances professionnelles. Interrogé sur ce dernier point, le CSN a indiqué que les créateurs avaient fait l’objet d’une attention particulière des instances professionnelles, avec la mise à disposition d’un « kit d’accueil » récapitulant les démarches d’installation, la création d’une « cellule assistance installation » et l’organisation de plusieurs actions collectives au niveau local ou national.

Le caractère très récent des installations ne permet pas encore de disposer de données complètes sur l’activité des nouveaux offices. En outre, comme le souligne l’Autorité de la concurrence dans son avis de juillet 2018 sur le renouvellement de la carte, il est normal que ceux-ci ne deviennent rentables qu’au bout de plusieurs années et les chiffres d’affaires réalisés dans les premiers mois suivant l’installation doivent donc être analysés avec prudence.

Les auditions ont également fait ressortir certains effets négatifs de la procédure de tirage au sort. Pour multiplier leurs chances d’obtenir un office, de nombreux candidats ont déposé des dossiers dans plusieurs zones, sans avoir construit de véritable projet professionnel ni acquis une connaissance réelle du marché. Lorsque ces candidats ont été tirés au sort, l’absence de business plan a pu s’avérer pénalisante pour le démarrage de l’activité. Il est significatif, à cet égard, que plusieurs offices créés aient d’ores et déjà fait l’objet de transferts au sein de la zone vers un lieu jugé plus attractif ou moins soumis à la concurrence d’autres offices. Les corapporteurs tiennent cependant à souligner qu’ils ont pu rencontrer des nouveaux notaires ayant des projets professionnels précis, reposant sur un choix de spécialité et offrant des services innovants.

Au-delà des difficultés matérielles propres à l’installation, les corapporteurs ont reçu plusieurs témoignages de nouveaux notaires faisant état de pratiques contestables de certaines chambres départementales à leur égard, en particulier d’une multiplication des inspections et des procédures disciplinaires. L’Autorité de la concurrence a mené en octobre 2017 des opérations de visite et de saisies dans plusieurs départements. Elle a également lancé en mars 2018 une enquête sur les conditions d’installation des notaires, qui pourrait la conduire à se saisir d’office si elle estimait que des actions à visée anticoncurrentielle étaient menées (article L. 420-1 du code de commerce).

Les corapporteurs resteront très vigilants à ce sujet : il est essentiel à leurs yeux que la réforme de l’accès à la profession permette aux nouveaux notaires de s’installer et de démarrer leur activité dans de bonnes conditions et puissent être intégrés pleinement à la profession.

Enfin, plusieurs nouveaux notaires ont estimé que les règles déontologiques interdisant le recours à la publicité étaient inadaptées car elles les empêchaient de se faire connaître de leurs clients potentiels. Alors que l’article 3 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle prévoit que les notaires « peuvent recourir à la sollicitation personnalisée, notamment par voie numérique » et que les adaptations nécessaires des règles déontologiques seront fixées par décret en Conseil d’État, le règlement national des notaires interdit tout recours à la publicité, le décret prévu n’ayant toujours pas été publié. Une modification précisant que cette interdiction s’applique sur les réseaux sociaux a même été récemment introduite ([176]).

Les corapporteurs souhaitent donc, comme l’a également recommandé l’Autorité de la concurrence, que le décret prévu par la loi « Justice XXI » soit rapidement publié et que les pratiques autorisées dans le cadre de la sollicitation personnalisée soient précisées, afin de garantir la sécurité juridique des initiatives qui seront prises par les nouveaux notaires. Ils soulignent en particulier l’intérêt qu’aurait pour ces derniers, comme pour leurs clients potentiels, la possibilité de communiquer sur leur éventuelle pratique de remises tarifaires.

Proposition n° 1 : Publier dans de brefs délais le décret relatif au recours par les notaires à la sollicitation personnalisée, qui devra préciser les pratiques autorisées, parmi lesquelles devrait figurer la possibilité de communiquer sur les remises tarifaires.

ii. L’impact sur les offices existants

En application de l’article 52 de la loi du 6 août 2015, les recommandations relatives au rythme d’installation des nouveaux notaires dans les zones vertes doivent permettre « une augmentation progressive du nombre d’offices à créer, de manière à ne pas bouleverser les conditions d’activité des offices existants ».

Dans ses recommandations pour la première carte, l’Autorité de la concurrence a retenu deux seuils de chiffre d’affaires pour apprécier le potentiel de création de chaque zone d’installation : un seuil plancher de 450 000 euros par notaire libéral pour distinguer zones vertes et zones orange et un second seuil permettant de s’assurer que le chiffre d’affaires par notaire libéral ne diminue pas de plus de 35 % à l’horizon 2024. Le Conseil d’État a jugé que ces seuils n’étaient pas entachés d’erreur manifeste d’appréciation ([177]).

Dans son avis relatif au renouvellement de la carte, l’Autorité de la concurrence relève que l’installation des nouveaux notaires n’a pas remis en cause la rentabilité des offices existants : le chiffre d’affaires moyen par notaire libéral « ne dépasserait plus un million d’euros par tête que dans 6 zones d’installation (contre 12 sur la période 2012-2016), tandis qu’il demeurerait inchangé dans les zones où il s’établissait à moins de 400 k€ au cours de la même période. La médiane par zone d’installation se situerait désormais à 550 k€ de chiffre d’affaires par notaire libéral. »

De plus, les corapporteurs notent que l’Autorité a adopté une démarche très prudente, en n’intégrant pas les évolutions du marché immobilier à ses projections de chiffres d’affaires à l’horizon 2024, alors que ces évolutions se sont révélées favorables pour les notaires depuis 2016.

Indépendamment de la question du chiffre d’affaires, les représentants de la profession ont souligné un impact potentiel des installations sur les offices existants à travers le départ de certains collaborateurs. Le CSN constate de fin 2015 à mai 2018 une progression d’environ 40 % du taux de rotation moyen des collaborateurs affiliés à la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN). La chambre interdépartementale des notaires de Paris a quant à elle estimé que « l’impact sur la situation des collaborateurs salariés est réel car le notariat est, dans cette période de haut de cycle, confronté à une pénurie de main-d’œuvre conjoncturelle qui a été aggravée par la mise en place concomitante de la réforme. »

iii. L’impact pour les clients : accroissement de l’offre notariale et maillage territorial

La mise en œuvre de la première vague d’installations a indéniablement un effet positif d’accroissement et de diversification de l’offre notariale, avec un nombre total de notaires libéraux en progression de 15 % par rapport à 2016 et un nombre d’offices en augmentation de 30 % sur la même période, alors qu’il n’avait quasiment pas augmenté de 2005 à 2015. Le renforcement de la présence notariale permet un accès plus facile aux conseils et aux prestations, notamment pour des personnes qui n’en bénéficiaient pas avant la réforme.

La réforme avait également pour objectif d’améliorer le maillage territorial. L’Autorité de la concurrence avait constaté à cet égard un sous‑dimensionnement de l’offre notariale, essentiellement dans les zones densément peuplées, tandis que les notaires étaient proportionnellement plus nombreux dans les zones peu peuplées. La délimitation des zones vertes et orange a donc visé à accroître le nombre de notaires libéraux dans les zones de forte demande, essentiellement des zones urbaines ou littorales, et à maintenir la présence notariale dans les zones rurales et dans certaines collectivités d’outre‑mer.

Afin de déterminer les zones, en 2016, l’Autorité de la concurrence a retenu le périmètre des zones d’emploi de l’INSEE ([178]), qu’elle a jugé le plus approprié pour définir le marché géographique pertinent des prestations notariales. Elle a justifié ce choix par la dimension de ces zones jugée très proche du rayon d’attractivité des offices, la fréquence limitée du recours aux prestations notariales qui justifient des déplacements au moins égaux à ceux entre le domicile et le travail.

Au terme de la première vague d’installations, plusieurs observations peuvent être faites.

Comme évoqué supra, l’objectif de nominations n’a pas pu être atteint dans 18 zones vertes.

Dans les zones orange, les effectifs de notaires ont été maintenus, afin de ne pas déstabiliser les offices existants ([179]).

Par ailleurs, différents représentants de la profession ont estimé que l’étendue des zones vertes, conjuguée à la possibilité de transférer un office à l’intérieur d’une même zone par simple déclaration, conduisait à une concentration des notaires dans les grandes agglomérations au détriment des zones périphériques. L’exemple le plus fréquemment cité est celui de la Seine-Saint-Denis, qui est incluse dans les zones plus larges de Paris et de Roissy-Sud Picardie, ce qui a permis aux candidats retenus de choisir d’autres lieux d’installation.

En réponse aux corapporteurs, le ministère de la justice a indiqué qu’à l’exception de ce département « les transferts d’office n’ont eu ni d’effet positif, ni d’effet négatif réellement observé. L’effet semble plutôt neutre, à ce stade (peu de transferts d’offices existants et, à peu près, autant de transferts vers la ville-centre attractive que de sortie de la ville-centre saturée) ».

Dans son avis de juillet 2018 sur le renouvellement de la carte, l’Autorité de la concurrence ne propose pas de modifier l’étendue des zones d’installation. Elle estime en effet « qu’en l’absence de données précises relatives à l’origine géographique de la clientèle des offices, le zonage de l’INSEE, construit à partir des flux domicile-travail à des fins statistiques autres que les besoins du présent avis, est le plus pertinent pour identifier les offices qui sont substituables du point de vue des consommateurs » et souligne que « la permanence des critères d’analyse est par ailleurs gage d’équité et de lisibilité ». L’Autorité écarte par ailleurs le critère des tarifs moyens des actes, dont elle estime qu’il donnerait une indication de la localisation géographique principale de la clientèle d’un office mais ne permettrait pas de définir la zone au sein de laquelle cet office est susceptible de faire concurrence aux autres.

Si les corapporteurs prennent acte de l’absence de critères pouvant permettre de définir des zones géographiques alternatives, ils soulignent que la question du maillage territorial ne se limite pas aux zones vertes mais se pose également s’agissant des conditions de viabilité des offices en zone orange, et particulièrement dans les territoires ruraux ([180]).

2. Les leçons à tirer pour la deuxième étape

a. La nouvelle carte des zones d’installation : un objectif de 700 nouveaux notaires d’ici 2020

En application de l’article 52 de la loi du 6 août 2015, la carte des zones d’installation est renouvelée tous les deux ans. La validité de la carte pour la période 2016-2018 a expiré le 20 septembre 2018. L’Autorité de la concurrence a formulé de nouvelles recommandations dans un avis du 31 juillet 2018.

L’Autorité a fait le choix de conserver les critères et la méthodologie retenus pour la première carte, non seulement pour la délimitation des zones mais aussi pour la détermination de l’offre et de la demande notariales, l’utilisation des seuils de chiffres d’affaires et la progressivité des créations. À cet égard, elle estime que le potentiel de création à l’horizon 2024 est désormais compris entre 1 800 et 2 300 nouveaux notaires libéraux, ce qui l’amène à proposer, à partir d’un lissage linéaire des recommandations entre 2018 et 2024, la création d’offices supplémentaires correspondant à 700 nouveaux notaires pour la période 2018-2020, à laquelle devra s’ajouter le reliquat des nominations de la période 2016-2018.

Compte tenu du constat dressé par l’Autorité de la concurrence, ainsi que des éléments qu’ils ont recueillis au cours de leurs auditions, les corapporteurs se félicitent que le mouvement volontariste de création de nouveaux offices notariaux initié en 2016 se poursuive. Ils soulignent à cet égard que la première vague d’installation n’a épuisé ni le potentiel d’augmentation de l’offre notariale, ni le « vivier » de diplômés, dont un grand nombre n’ont pas eu la chance d’être tirés au sort.

Par rapport à la précédente carte, 16 zones vertes deviendront des zones orange (ce qui porte le nombre de ces zones à 76), les créations depuis 2016 ayant conduit, selon l’analyse de l’Autorité de la concurrence, à un équilibre entre l’offre et la demande de prestations notariales dans ces zones.

Les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle restent exclus de la réforme. Les corapporteurs regrettent à cet égard que le Gouvernement n’ait toujours pas présenté au Parlement le rapport prévu par le IV de l’article 52 de la loi du 6 août 2015 sur l’opportunité d’étendre à ces trois départements l’application de la libre installation, qui aurait dû l’être dans les deux ans suivant la promulgation de la loi.

Proposition n° 2 : Communiquer au Parlement le rapport sur l’opportunité d’étendre aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle l’application de la liberté d’installation régulée des notaires, prévu par le IV de l’article 52 de la loi du 6 août 2015.

b. Améliorer et fluidifier la procédure de nomination

L’expérience de la première vague d’installation a mis en évidence les imperfections de la procédure de nomination définie par voie réglementaire. Celle–ci a non seulement engendré des délais excessifs et des lourdeurs administratives mais elle a pu conduire, dans certains cas, à un détournement des objectifs de la réforme.

Si l’afflux de candidatures a certainement été mal anticipé, les corapporteurs tiennent néanmoins à saluer le travail considérable accompli par la direction des affaires civiles et du Sceau (DACS), qui a permis d’atteindre, à trente nominations près, l’objectif d’installations fixé.

La première difficulté rencontrée est liée à la possibilité pour une même personne de déposer des candidatures dans différentes zones, et, au sein d’une même zone, sous forme individuelle et sous forme de société. Cette possibilité a incité certains candidats à multiplier les candidatures, en variant les combinaisons d’associations au sein d’une même zone (candidatures « multi tickets »), pour augmenter leurs chances d’être tirés au sort. Elles ont également favorisé les candidatures irréfléchies, ayant conduit à des renonciations, qui ont encore alourdi la procédure.

Selon les informations communiquées par la Chancellerie, un projet de décret actuellement soumis au Conseil d’État vise à adapter la procédure de nomination.

Il est ainsi prévu de n’autoriser qu’une seule candidature par personne et par zone, en qualité d’individuel ou d’associé.

Les corapporteurs approuvent cette évolution qui permettra d’éviter certaines stratégies de contournement. Ils partagent la recommandation de l’Autorité de la concurrence tendant à ce que les candidats retenus puissent librement décider ensuite d’exercer individuellement ou en société car la limitation à une candidature aura pour effet de favoriser les candidatures individuelles (des candidatures distinctes ayant plus de chances d’être tirées au sort que des candidatures associées).

Proposition n° 3 : Parallèlement à la limitation des candidatures à la création d’un office notarial à une candidature par personne et par zone, autoriser les candidats retenus à décider librement d’exercer individuellement ou en société.

Le projet de décret ne prévoit pas de limiter le nombre de zones dans lesquelles une même personne peut se porter candidate, proposition qui avait été formulée par de nombreux professionnels au cours des auditions et qui figurait également dans l’avis de l’Autorité de la concurrence ([181]). Il est en revanche prévu d’encadrer les conditions de renonciation, dans un même objectif de limitation des candidatures ne reposant pas sur un projet professionnel sérieux. Les candidats ne pourraient renoncer à une demande que dans un délai de deux mois après l’ouverture des candidatures sur la zone considérée. Au-delà de ce délai, toute renonciation à une demande vaudrait renonciation à l’ensemble des demandes. Cela n’empêcherait pas en revanche la présentation ultérieure de nouvelles candidatures.

Dans ce délai de deux mois, aucun tirage au sort n’aurait été effectué – une disposition spécifique prévoyant que les tirages au sort ne peuvent intervenir qu’à l’issue du délai de deux mois après la date d’ouverture des candidatures – de sorte que tous les candidats seraient placés dans la même situation pour décider de renoncer ou non à certaines de leurs demandes.

Cet encadrement des renonciations devrait conduire de fait à une limitation du nombre de zones dans lesquelles une personne se portera candidate.

Les corapporteurs soulignent à cet égard la nécessité que les candidats soient pleinement informés des conséquences d’une renonciation intervenant après les tirages au sort.

Il est prévu, en outre, de fixer deux dates d’horodatage différentes pour les zones vertes et les zones orange, la seconde étant postérieure de six mois à la première. Cette mesure, conforme aux recommandations de l’Autorité de la concurrence, vise à éviter l’instruction inutile de demandes d’installation en zone orange par la Chancellerie et l’Autorité, celles-ci pouvant devenir caduques en raison d’une nomination intervenue par la suite en zone verte. En revanche, il n’est pas prévu d’inverser la logique de la procédure applicable aux zones orange : faisant le constat que l’instruction des dossiers avait mobilisé d’importantes ressources pour un résultat très limité (deux nominations seulement), l’Autorité de la concurrence proposait de prévoir que les créations d’offices n’y seraient pas possibles, sauf situation exceptionnelle dans laquelle le ministre de la justice pourrait accepter la création après son avis.

Au final, les corapporteurs estiment que les évolutions prévues vont dans le bon sens, même s’il aurait été possible de simplifier davantage la procédure. À cet égard, ils regrettent que le décret ne prévoie pas de recourir à des tirages au sort électroniques et non plus manuels, compte tenu des délais excessifs induits par les tirages au sort lors de la première vague de nominations ([182]). L’Autorité de la concurrence a estimé dans son avis que de tels tirages au sort ne poseraient pas de difficultés d’ordre juridique, sous réserve que soient définies des règles procédurales adaptées et que l’algorithme utilisé soit transparent, ou d’ordre technique, des solutions existant déjà.

Proposition n° 4 : Substituer aux tirages au sort manuels des candidatures à la création de nouveaux offices notariaux dans les zones vertes des tirages au sort électroniques.

c. Permettre aux nouveaux notaires de mieux anticiper leur installation

Les nouveaux notaires nommés dans les zones vertes ont rencontré des difficultés pour anticiper leur installation. La lourdeur des procédures de nomination a en effet généré une incertitude sur l’état d’avancement de l’instruction des candidatures puis sur la date de nomination. Certains candidats ont engagé trop tôt les démarches d’installation, ce qui a généré des charges financières, tandis que d’autres n’étaient pas prêts à s’installer au moment de leur prestation de serment, qui entraîne l’obligation d’instrumenter.

Les corapporteurs souhaitent donc que l’information des candidats sur l’état d’avancement de l’instruction de leur dossier soit renforcée. Des efforts ont été déployés par le ministère de la justice pour développer cette information au cours de la première vague de nominations, via le site OPM. Cependant, selon le dernier document disponible, les rubriques renseignées ne permettent pas d’évaluer les délais d’instruction : il est seulement indiqué si le dossier est « en cours d’instruction », « en attente de pièces supplémentaires », « en attente d’avis d’un organisme extérieur » ou « en cours d’instruction supplémentaire » ([183]).

L’allongement du délai entre la publication de l’arrêté de nomination et la prestation de serment, actuellement fixé à un mois par l’article 57 du décret n°73-609 du 5 juillet 1973 ([184]), serait également de nature à faciliter l’installation des nouveaux notaires.

Proposition n° 5 : Afin de permettre aux nouveaux notaires de mieux anticiper leur installation :

– renforcer l’information des candidats sur l’état d’avancement de l’instruction de leur dossier ;

– rallonger le délai entre la publication de l’arrêté de nomination et la prestation de serment, actuellement fixé à un mois.

Par ailleurs, l’association « Liberté d’installation des diplômés notaires » (LIDN) a appelé l’attention des corapporteurs sur le contrôle de l’honorabilité des candidats lors du processus de nomination, à l’origine de rejets de candidatures (1 147 rejets de candidatures présentées par 53 personnes physiques) et de contentieux. Les modalités de ce contrôle sont en effet peu encadrées. L’article 52 du décret n°73-609 du 5 juillet 1973 prévoit uniquement que le bureau du CSN « communique au Garde des sceaux, ministre de la justice, dans les vingt jours suivant sa demande, toute information dont il dispose permettant d’apprécier les capacités professionnelles et l’honorabilité de l’intéressé », sans préciser si cette demande est obligatoire ni les conséquences à tirer d’une absence de réponse dans le délai prévu.

Dans un communiqué du 12 juillet 2017, le ministère de la justice avait indiqué qu’il menait, dans le cadre de l’instruction des demandes, des enquêtes relatives à l’honorabilité « avec recueil de l’avis des procureurs généraux, investiguant selon des processus qu’ils décident librement. Les instances professionnelles peuvent être consultées à ce stade. » ([185]) Pour éviter que ces enquêtes ne soient traitées différemment selon les parquets et pour limiter le risque d’un poids excessif des instances professionnelles locales consultées, les corapporteurs jugent nécessaire de préciser les modalités des enquêtes et les critères de définition de l’honorabilité.

Proposition n° 6 : Préciser les modalités selon lesquelles les procureurs généraux peuvent mener les enquêtes d’honorabilité ainsi que les critères de définition de l’honorabilité.

3. Un processus moins avancé pour les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires

a. Une première vague d’installation qui a pris du retard

L’Autorité de la concurrence a émis ses propositions de cartes pour l’installation des huissiers de justice et des commissaires-priseurs judiciaires le 20 décembre 2016, en recommandant l’installation libérale, sur deux années, de 202 nouveaux huissiers de justice dans 35 zones vertes et de 42 nouveaux commissaires-priseurs judiciaires dans 37 zones vertes. Pour les deux professions, les zones correspondent aux départements.

Ce choix a été critiqué par les représentants de la chambre nationale des huissiers de justice entendus par les corapporteurs, qui ont souligné le fait que certains offices importants disposaient d’une clientèle au niveau national. Pour leur part, les représentants de la chambre nationale des commissaires-priseurs judiciaires ont exprimé leur désaccord sur la méthode de détermination de l’offre de services utilisée par l’Autorité de la concurrence, en particulier sur l’absence de prise en compte de certains professionnels dont l’Autorité a considéré qu’ils avaient une activité judiciaire trop faible.

Les cartes n’ont été adoptées par arrêté que le 28 décembre 2017, soit un an après l’avis de l’Autorité de la concurrence ([186]). Les arrêtés fixent un objectif de 127 créations d’offices d’huissiers de justice, correspondant à 202 nouveaux professionnels dans 35 zones, et de 36 créations d’offices de commissaires‑priseurs judiciaires, correspondant à 41 nouveaux professionnels dans 36 zones).

Les candidats ont pu déposer leurs demandes à partir du 1er février 2018.

Dans les 24 premières heures, 2 033 demandes de création d’office d’huissier de justice et 409 demandes de création d’office de commissaire-priseur judiciaire ont été enregistrées. 284 nouvelles demandes ont été déposées après les premières 24 heures suivant l’ouverture des candidatures.

Les tirages au sort, zone par zone, se sont déroulés du 15 mars au 3 mai 2018. Les procès-verbaux des tirages au sort sont tous publiés sur le site internet OPM.

Selon les informations communiquées par la Chancellerie, à ce stade, 51 offices seulement ont été créés, en raison de nombreuses renonciations inopinées et de la faiblesse du nombre de candidatures déposées dans certaines zones. Il est donc difficile dans ce contexte de dresser un bilan des installations.

Deux appels à manifestation d’intérêt ont été lancés en août 2018 afin de susciter des candidatures dans quatre zones pour les huissiers de justice ([187]) et dans quatre zones pour les commissaires-priseurs judiciaires ([188]). Ces appels n’ont à ce jour abouti à aucun dépôt de nouvelle candidature. De nouveaux appels seront donc lancés prochainement. Les candidatures restent possibles jusqu’au 1er août 2019.

S’il est encore trop tôt pour établir un bilan de la procédure de nomination, les corapporteurs notent que certaines imperfections déjà constatées pour l’installation des notaires semblent se retrouver, à une échelle moindre compte tenu du nombre plus réduit de candidatures.

b. La création de la profession de commissaire de justice

Par ailleurs, l’installation des nouveaux professionnels devra s’articuler avec la préparation de la création de la profession de commissaire de justice, qui remplacera, à partir de juillet 2022, les professions d’huissier de justice et de commissaire-priseur judiciaire, conformément à l’ordonnance du 2 juin 2016, prise en application de l’article 61 de la loi du 6 août 2015 ([189]).

Cette réforme nécessite une série de textes réglementaires d’application.

Dans un premier temps a été publié en février 2018 le décret précisant le contenu et les modalités de la formation spécifique à destination des professionnels en exercice et des candidats à ces professions, ainsi que les conditions d’octroi de la dispense de formation au profit des huissiers de justice bénéficiant d’une expérience professionnelle en matière de ventes judiciaires ([190]). Les instances nationales travaillent ensemble pour mettre en œuvre cette formation, qui devrait débuter fin 2018. Les modalités de la nouvelle formation initiale, dont la première promotion devrait débuter le cursus en 2020, seront ensuite définies par un décret que le ministère de la justice envisage de publier fin 2018.

Par ailleurs, la chambre nationale des commissaires de justice, fusionnant les chambres nationales existantes des deux professions, entrera en fonction le 1er janvier 2019. Le décret fixant ses modalités d’élection et son fonctionnement pour la période transitoire de 2019 à 2022 doit être prochainement publié. Selon les informations qui ont été communiquées, le futur décret prévoit que le président du bureau de la chambre nationale, qui sera composée à parité des deux professions, sera nécessairement un huissier de justice. Les corapporteurs regrettent ce choix, qui ne leur paraît pas conforme aux objectifs de la création de la profession de commissaire de justice. Celle-ci doit en effet reposer sur un rapprochement progressif des professions d’huissier de justice et de commissaire‑priseur judiciaire, et non sur l’absorption de la seconde par la première. C’est pourquoi ils estimeraient préférable un dispositif d’alternance pour la présidence de la future chambre. Interrogée sur ce point par les corapporteurs, la ministre de la justice a répondu que le choix opéré par le décret s’expliquait par les « situations objectives très différentes [des deux professions], tant au regard de leurs membres (3 251 huissiers de justice et 363 commissaires‑priseurs judiciaires au 1er janvier 2018) qu’au regard du budget dont elles disposent » et qu’ « en contrepartie et afin d’assurer un juste équilibre des fonctions au sein du bureau national, la vice-présidence ainsi que les fonctions de trésorier seront assurées par des commissaires-priseurs judiciaires ».

Enfin, les textes réglementaires portant sur les autres aspects de la réforme, comme l’accès à la profession, son exercice et sa gouvernance, devront être publiés en 2019.

4. La nomination de nouveaux avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation

En application de l’article 57 de la loi du 6 août 2015 ([191]), « l’Autorité de la concurrence rend au ministre de la justice, qui en est le garant, un avis sur la liberté d’installation des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation. Elle fait toutes recommandations en vue d’améliorer l’accès aux offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation dans la perspective d’augmenter de façon progressive le nombre de ces offices. [...]Ces recommandations sont rendues publiques au moins tous les deux ans ».

L’Autorité de la concurrence a rendu son premier avis le 10 octobre 2016, recommandant la création de quatre offices sur la période 2016 – 2018 (pour 60 existants depuis 1817, soit une augmentation de 7 %) ([192]). Le ministère de la justice a suivi cet avis et créé quatre offices par arrêté du 5 décembre 2016.

Il y a eu onze candidats pour ces offices, parmi lesquels six (quatre hommes et deux femmes) ont été retenus. Tous sont issus du barreau de Paris et étaient collaborateurs d’avocats aux Conseils. Deux nouveaux offices ont été attribués à des SCP ([193]) et les deux autres à des avocats qui exercent individuellement.

La commission chargée de classer les candidats aux offices vacants et créés et de donner un avis au Garde des sceaux avant la nomination ([194]) a été maintenue, contrairement aux recommandations formulées dans les précédents rapports d’information sur l’application de la loi du 6 août 2015 ([195]), qui avaient relevé le risque que perdure un entre-soi incompatible avec l’ouverture de l’accès à la profession voulue par le législateur. Selon les informations transmises par l’Ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, cette commission a eu recours à un critère objectif puisqu’elle a donné priorité aux demandes des avocats qui avaient obtenu leur diplôme depuis le plus longtemps (sans que ce critère, ni aucun autre d’ailleurs, ne soit précisé dans la loi ni dans les décrets d’application). Les corapporteurs réitèrent néanmoins la recommandation de suppression de cette commission, par parallélisme avec les autres professions, et son remplacement par un système d’horodatage des candidatures.

Proposition n° 7 : Supprimer la commission de classement des candidats à la création d’offices d’avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation et recourir à l’horodatage des candidatures.

L’Autorité de la concurrence a adopté le 25 octobre dernier une nouvelle recommandation ([196]). Elle estime que le bilan des avocats aux Conseils nouvellement nommés est positif, puisqu’ils ont dégagé des bénéfices dès le commencement de leur activité, avec un bénéfice moyen par associé de 4 500 euros bruts par mois pour le premier semestre d’activité. Se fondant sur le constat du « caractère très rentable de cette activité de niche », l’Autorité recommande la création de quatre nouveaux offices d’ici deux ans. Elle explique avoir retenu une approche prudente, compte tenu des incertitudes entourant l’évolution future du traitement des pourvois en cassation, à la suite des propositions de la Cour de cassation tendant à créer une procédure de filtrage de ces pourvois. Nonobstant ces incertitudes, les rapporteurs considèrent que la dynamique de création de nouveaux offices doit se poursuivre, conformément à l’esprit de la loi.

Cette recommandation de création d’offices s’accompagne de propositions visant à assouplir certaines règles déontologiques. Celles-ci visent notamment à permettre aux avocats aux Conseils nouvellement nommés de se faire connaître et d’attirer de nouveaux clients. Les corapporteurs soulignent en particulier la nécessité d’abroger les règles interdisant à un avocat aux Conseils de traiter d’un dossier déjà confié à un de ses confrères sans son accord préalable et l’obligeant à informer son confrère si l’un de ses clients souhaite faire appel à ses services. Les règles prévoyant l’obligation d’informer le président de l’Ordre du contenu et de la liste des destinataires des sollicitations personnalisées paraissent également trop restrictives.

Proposition n° 8 : Abroger les règles interdisant à un avocat aux Conseils de traiter d’un dossier déjà confié à un de ses confrères sans son accord préalable et l’obligeant à informer son confrère si l’un de ses clients souhaite faire appel à ses services et assouplir les règles relatives à la sollicitation personnalisée.

De manière plus générale, l’Autorité de la concurrence estime qu’ « il paraît légitime de s’interroger sur l’existence même [du] monopole, dès lors que les arguments traditionnellement avancés pour le justifier (compétences spécifiques des professionnels en matière de cassation et exercice du devoir de « déconseil ») paraissent fragilisés par le fait qu’une proportion importante des affaires est traitée par des collaborateurs. » Pour leur part, les rapporteurs considèrent nécessaire d’ouvrir une réflexion, en concertation avec les représentants de la profession, sur les modalités d’accès à celle-ci, qui pourraient par exemple évoluer vers la constitution de listes d’aptitude.

B. Les Évolutions de l’accÈs aux professions de greffier des tribunaux de commerce, d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire

1. Un accès à la profession de greffier des tribunaux de commerce s’opérant désormais par la voie du concours

Prise sur le fondement de l’article 61 de la loi du 6 août 2015, l’ordonnance n° 2016-57 du 29 janvier 2016 a réformé les modalités d’accès à la profession de greffier des tribunaux de commerce, en vue de garantir un accès plus méritocratique à cette profession ([197]). L’article L. 742-1 du code de commerce prévoit désormais que les conditions de cet accès comprennent un concours, un stage et un entretien de validation de stage. Le décret n° 2017-893 du 6 mai 2017 et l’arrêté du 11 août 2017 ([198]) ont précisé les modalités d’accès. Le concours a lieu une fois par an ; le jury est composé de deux magistrats de l’ordre judiciaire et d’un greffier de tribunal de commerce. Les lauréats choisissent leur stage dans leur ordre de réussite au concours, puis sont inscrits sur une liste d’aptitude à l’issue de ce stage. Les titulaires d’office peuvent choisir leurs associés au sein de cette liste, ce qui permet de préserver le principe de l’affectio societatis. L’ordre de classement s’impose en revanche pour l’examen des candidatures des salariés et des successeurs.

La première session du concours s’est tenue au premier trimestre de l’année 2018. Sur les 52 candidats admis à concourir, 38 se sont présentés aux épreuves écrites d’admissibilité. Le jury a déclaré admissibles 14 candidats puis admis 12 candidats à l’issue des épreuves orales.

Les corapporteurs observent que le nombre de candidats s’étant présentés est resté limité, bien que le concours soit ouvert aux titulaires du diplôme validant une première année de master en droit. En application de l’article A. 742-2 du code de commerce, le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce a assuré la publicité du concours sur son site internet ainsi que par voie de circulaires diffusées dans chaque office de greffier de tribunal de commerce et par voie d’insertion dans les revues professionnelles. L’information a également été publiée sur le site internet OPM du ministère de la justice et sur son compte twitter.

Les corapporteurs recommandent que la publicité dont fait l’objet ce concours, qui pourrait intéresser de nombreux diplômés en droit, soit développée, en particulier au sein des universités de droit.

Proposition n° 9 : Développer la publicité dont fait l’objet le concours d’accès à la profession de greffier des tribunaux de commerce, en particulier au sein des universités de droit.

Le nombre de places au concours au titre de l’année 2019 a été fixé à 9 par arrêté de la Garde des sceaux du 17 août 2018.

Cette réforme, associée à l’instauration d’un âge limite de 70 ans, aura un effet positif de renouvellement de la profession. Selon les chiffres communiqués par la Chancellerie, entre 2011 et 2015, moins de 10 greffiers des tribunaux de commerce étaient nommés par an. Depuis 2016, ce nombre a été porté à 17, ce qui représente une proportion importante de la profession, qui compte au total 230 personnes. La féminisation a progressé, avec un taux de 39 % de femmes en 2018, contre 36 % au 1er janvier 2016, tandis que l’âge moyen est passé de 53 ans début 2016 à 49 ans en 2018.

2. Vers une ouverture importante de l’accès aux professions d’administrateur et de mandataire judiciaires

Pour rappel, les administrateurs et mandataires judiciaires ne sont pas des officiers publics ou ministériels et ces deux professions ne sont pas soumises à un numerus clausus, même si le système du stage était un outil de régulation. Avant l’entrée en vigueur de la loi du 6 août 2015, l’accès à ces professions reposait en effet exclusivement sur la réussite à un examen d’accès à un stage professionnel puis, à l’issue de ce stage, à un examen d’aptitude aux fonctions d’administrateur judiciaire ou à celles de mandataire judiciaire.

Afin d’ouvrir davantage cet accès, l’article 61 de la loi du 6 août 2015 a créé une seconde voie d’accès, par un nouveau diplôme de master en administration et liquidation des entreprises en difficulté (ALED), complété par des conditions d’expérience et de stage précisées par le décret n° 2016-400 du 1er avril 2016.

À la suite de la publication d’un référentiel de compétences par la Chancellerie ([199]), élaboré en concertation avec les professionnels, cinq universités ont ouvert un master ALED ([200]). Le Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires (CNAJMJ) estime que la première année de ces formations s’est déroulée de manière satisfaisante, même s’il est encore trop tôt pour dresser un bilan de la nouvelle voie d’accès à la profession car les premières promotions d’étudiants ne sont pas encore diplômées.

Avec des effectifs de 20 étudiants par promotion, ce sont potentiellement 100 futurs stagiaires qui seraient formés chaque année, ce qui représente une ouverture importante de ces professions, puisqu’on compte 135 administrateurs judiciaires et 299 mandataires judiciaires. Les représentants du CNAJMJ ont souligné à cet égard que l’augmentation prévisible du nombre de professionnels ne devra pas dégrader le niveau d’exigence requis pour exercer ces fonctions importantes. Ils ont également estimé que l’ouverture de l’accès à ces professions allait accélérer le processus de concentration observé depuis une dizaine d’années. Pour leur part, les rapporteurs soulignent qu’il sera nécessaire de veiller à ce que les obligations relatives au stage ne constituent pas un obstacle à l’installation des jeunes diplômés.

C. Les effets des mesures visant à dÉvelopper l’exercice salariÉ des professions réglementÉes

L’article 59 de la loi du 6 août 2015 étend les possibilités pour les officiers publics ou ministériels d’exercer à titre salarié. Le législateur a ainsi souhaité favoriser l’accès d’un plus grand nombre de diplômés à ces professions, dans la perspective d’une évolution ultérieure vers l’association.

S’agissant des professions d’huissier de justice, de commissaire-priseur judiciaire et de greffier des tribunaux de commerce, le plafond, auparavant fixé à un salarié par titulaire ou associé a été relevé à deux pour un. Pour les notaires, le plafond, auparavant fixé à deux pour un, a été porté à quatre pour un jusqu’au 1er janvier 2020, parallèlement à la suppression de l’habilitation des clercs à donner lecture des actes et des lois et à recueillir la signature des parties ([201]).

Le CSN a indiqué que le nombre de notaires salariés avait plus que doublé depuis la fin de l’année 2015, passant de 1 186 à 2 400 fin avril 2018. Cependant, la progression du nombre de notaires salariés concerne surtout les offices jusqu’à l’ancien seuil de « deux pour un », 29 offices dans lesquels exercent 188 notaires salariés dépassant ce seuil au 31 décembre 2017.

Compte tenu de la volonté du législateur de développer l’exercice salarié de la profession et d’encourager le passage du statut de salarié à associé, les corapporteurs recommandent de simplifier la procédure de nomination d’un notaire salarié en tant que notaire associé, les délais constatés étant d’un an en moyenne, compte tenu de la charge qu’a représenté pour la DACS l’instruction des demandes de création d’offices. Il serait souhaitable de substituer au régime actuel d’autorisation un régime de déclaration, le ministère de la justice ayant la possibilité de s’opposer à la nomination dans un délai à définir.

Proposition n° 10 : Simplifier le passage du statut de notaire salarié à celui de notaire associé en substituant à l’actuel régime d’autorisation un régime de déclaration, le ministère de la justice ayant la possibilité de s’opposer à la nomination dans un délai à définir.

Les chiffres concernant l’évolution de l’exercice salarié pour les autres catégories d’officiers publics ou ministériels n’ont pas été communiqués aux corapporteurs.

Par ailleurs, l’article 236 de la loi du 6 août 2015 a autorisé l’exercice salarié de l’activité d’administrateur et de mandataire judiciaires. Les administrateurs ou mandataires judiciaires exerçant à titre salarié sont encore peu nombreux (deux administrateurs et un seul mandataire). Deux autres demandes sont en cours d’instruction. Cependant, les représentants du CNAJMJ pensent que cette forme d’exercice va se développer progressivement.

([1]) Rapport d’information n° 3596, enregistré le 22 mars 2016

([2]) Rapport d’information n° 4512, enregistré le 15 février 2017

([3]) La loi prévoyait ainsi un droit d’accès aux locaux mixtes (professionnels et d’habitation) ainsi qu’aux logiciels et données stockées ; la possibilité d’opérer sur la voie publique et de relever l’identité de la personne contrôlée ; la possibilité d’intervenir sans révéler immédiatement la qualité d’enquêteur – voire de recourir au nom d’emprunt sur internet – et celle de faire appel à une personne qualifiée pour les besoins de l’enquête ; la possibilité de remettre la seule copie du procès-verbal ; l’aggravation des peines en cas d’opposition à fonctions.

([4]) Autorité de la concurrence, décision n° 17-D-22 du 29 novembre 2017 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la gestion de musées et des monuments

([5]) ANSM, injonction n° 18MB003-INJ portant sur l’établissement pharmaceutique de la société « LFB BIOMEDICAMENTS », 3 mai 2018

([6]) Consortium constitué par les sociétés Atlantia SpA (65,01 % du groupement), Aeroporti di Roma SpA (10 %) et Électricité de France (EDF Invest, 24,9 % du groupement)

([7]) Les articles de la « loi Macron » examinés à ce titre sont :

article 243 : autorisation d’ouverture dominicale des établissements de vente au détail à disposition des biens et des services et qui sont situés dans les zones touristiques caractérisées par une affluence particulièrement importante de touristes ;
articles 246 et 247 : contreparties aux autorisations dérogatoires accordées dans les zones touristiques internationales, les zones touristiques et les zones commerciales ;
article 248 : extension aux commerces alimentaires du régime dérogatoire des zones touristiques internationales et des commerces situés dans l’emprise des gares ;
article 249 : nouveau régime applicable aux commerces situés dans l’emprise d’une gare.

([8]) Les ZTI sont définies par le Gouvernement, après concertation avec les maires des villes concernées et les organisations professionnelles et syndicales du commerce, 21 zones touristiques internationales ont été créées à ce jour : 12 à Paris et 9 en région.

([9]) Dont le régime juridique est prévu par l’article L. 3132-25-5 du code du travail

([10]) La liste complète des activités concernées figure à l’article R. 3132-5 du code du travail.

([11]) Les articles de la « loi Macron » concernant la création et la définition des zones touristiques sont les suivantes :

article 242 : définition des zones touristiques internationales ;
article 245 : procédure de création des zones touristiques internationales et des zones commerciales ;
article 257 : classement comme « zone touristique », de plein droit, des communes d’intérêt touristique ou thermales et des zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente créées en application de l’article L. 3132-25 du code du travail.

([12]) Pour les commerces ne bénéficiant pas d’une dérogation de plein droit sectorielle

([13]) Lettre de la direction générale des entreprises (DGE), novembre 2017

([14]) Par exemple, pour 4 magasins Darty a embauché en CDI 40 personnes sur un total de 250.

([15]) Par exemple, le centre Beaugrenelle, à Paris, enregistre le dimanche trois fois plus de clients qu’en semaine (45 000, qui représentent entre 18 et 20 % du chiffre d’affaire).

([16]) En février 2017, environ un tiers des établissements parisiens de zéro ou un salarié (32,8 %) et de plus de dix salariés (35,7 %) étaient ouverts le dimanche.

([17]) Pour les représentants de ces professions auditionnés par vos corapporteurs, cette différence de traitement entre commerces (selon la surface ou selon la dominante alimentaire) :

ne repose sur aucune justification objective ;
aboutit à exiger des entreprises de la branche qu’elles chôment la totalité des jours fériés pour pouvoir bénéficier de tous les dimanches du maire : il s’agit en effet d’une imputation de chaque jour férié travaillé sur le crédit de dimanches effectivement accordé par le maire, ce qui implique que dans une commune n’autorisant que trois dimanches dans l’année, ceux de décembre par exemple, aucun d’entre eux ne pourra être utilisé par un magasin ayant choisi d’ouvrir trois jours fériés dans l’année (y compris celui au titre de la journée de solidarité). À titre d’exemple, les maires de Nantes et Clermont donnent 3 dimanches, donc une enseigne n’en ouvre aucun ;
la restriction touche le magasin dans son ensemble : peu importe qu’aucun salarié ne soit commun entre les jours fériés travaillés et les dimanches du maire, alors même que les régimes juridique respectifs du dimanche et des jours fériés n’ont aucun point commun ;
pour les salariés concernés, ceci s’est traduit par une diminution de salaire sur l’année, du fait du paiement double tant des jours fériés travaillés que des dimanches du maire.

S’agissant des dimanches du maire, en l’absence de plancher et en l’absence de tout droit de tirage individuel, il n’y a donc globalement pas d’assouplissement : d’une part, le nombre de dimanche n’augmente pas forcément (un maire peut continuer à n’accorder aucun dimanche, et un maire qui souhaite en accorder plus de 5 peut être bloqué par l’établissement public de coopération intercommunale) ; lorsque ce nombre de dimanche augmente, le volontariat et la fixation jusqu’à un an à l’avance rigidifient le régime.

(1) décision n° 2014-373 QPC du 4 avril 2014

([19]) Dans la « loi Macron », cette question est traitée par l’article 133 : rapports entre hôteliers et plateformes de réservation en ligne.

([20]) Source Autorité de la concurrence rapport du 21 avril 2015 : Le groupe Priceline est un des principaux acteurs mondiaux de la réservation d’hôtels en ligne. Il exploite en particulier les sites suivants : Booking.com, géré par la société Booking.com B.V., un des principaux acteurs de la réservation d’hébergements en ligne ; Agoda.com (agence de voyages en ligne, basée à Singapour) ; Kayak.com (comparateur de sites de voyages) ; et Rentalcars.com (site de location de voitures). Le groupe Priceline a réalisé en 2013 un chiffre d’affaires de 6,8 milliards de dollars et un résultat opérationnel de 2,4 milliards de dollars, réalisant ainsi une marge opérationnelle de 35,5 %.

([21]) Ce redressement est contesté par la société.

([22]) Les OTA représentent en Europe et pour chaque année de la période 2011-2015 environ 70 % des réservations d’hôtels en ligne, les 30 % restants étant effectuées sur les sites internet des hôtels. Source : http://\vww.coachomnium.com/images/pdt7rapport.impactcommercial2012.pdf. 15.

([23]) Accorhotels.com, par exemple.

([24]) Claire Létroublon, « Le travail du dimanche en 2015. Souvent associé au travail le samedi et à des horaires tardifs », Dares Analyses, n° 83, décembre 2016

([25]) Décret n° 2015-1173 du 23 septembre 2015 portant application des dispositions de la loi n° 2015‑990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques relatives aux exceptions au repos dominical dans les commerces de détail situés dans certaines zones géographiques

([26]) Conseil d’État, 1ère et 6ème chambres réunies, 28 juillet 2017, n° 394732

([27]) Rapport n° 2498 de MM. Richard Ferrand, Christophe Castaner, Laurent Grandguillaume, Denys Robiliard, Gilles Savary, Alain Tourret, Stéphane Travert, Mmes Cécile Untermaier et Clotilde Valter, fait au nom de la commission spéciale, 19 janvier 2015, tome I, volume 2, p. 704.

([28]) Rapport d’information n° 3596 déposé par la mission d’information commune sur l’application de la loi n° 2015-990 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, présenté par M. Richard Ferrand, président-rapporteur, 22 mars 2016, p. 132

http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i3596.asp .

([29]) À titre d’exemple, la direction de la Fnac a signé, le 26 janvier 2017, avec les syndicats CFDT, CFE-CGC et CFTC un accord relatif au travail dominical et au travail de soirée. Les signataires, tout en réitérant leur « opposition à la généralisation et à la banalisation du travail du dimanche et du travail en soirée » estiment, néanmoins, que ces ouvertures le dimanche et en soirée « constituent une opportunité de préserver sa compétitivité et ses parts de marché dans un secteur ultra concurrentiel et de développer son chiffre d’affaires dans un contexte économique dégradé ». Le principe du volontariat des salariés concernés comprend également un « droit à l’indisponibilité ponctuelle » dans les établissements ayant recours au travail dominical régulier (ouverts plus de douze dimanches par an). Il appartient au responsable de département ou de service de veiller à répartir équitablement et par roulement le nombre de dimanches travaillés entre les salariés ayant exprimé la même option de travail. Un jour de repos hebdomadaire de remplacement sera attribué sur un autre jour de la semaine. S’agissant du travail en soirée, le repos quotidien est fixé à onze heures. Il est porté à douze heures lors de toute journée de travail finissant à minuit. Les cadres bénéficiant d’un forfait-jours ne pourront en aucun cas reprendre leur activité professionnelle avant midi, dès lors qu’ils auront terminé leur précédente journée de travail à minuit.

Pour les établissements ayant recours au travail dominical régulier, les majorations de salaire seront distinctes selon que le travail dominical génère ou non une très forte activité. Ainsi, les employés et agents de maîtrise percevront une majoration de salaire à hauteur de 200 % par dimanche pour les douze dimanches déclarés par l’employeur comme générant l’activité la plus importante sur l’année et de 100 % par dimanche pour les autres dimanches de l’année civile. Concernant les douze dimanches majorés à 200 %, le salarié pourra choisir entre la totalité de la majoration ou le paiement à hauteur de 100 % et un repos équivalent au nombre d’heures travaillées et crédité dans le compteur des heures à compenser.

Dans les établissements ayant au recours au travail dominical occasionnel (ouverts au plus douze dimanches par an), la majoration pour les employés et agents de maîtrise est fixée à 100 % des heures travaillées le dimanche, assortie d’un repos compensateur équivalent au nombre d’heures travaillées le dimanche, à prendre dans les quinze jours qui précèdent ou suivent le dimanche travaillé. La majoration des heures travaillées le dimanche pourra être remplacée, au choix du salarié, par un repos équivalent.

S’agissant du travail en soirée, chacune des heures travaillées entre 21 h et minuit est rémunérée le double de la rémunération normalement due pour les employés, agents de maîtrise et cadres autonomes. Elle donne aussi lieu à un repos compensateur équivalent en temps.

La Fnac s’engage à prendre en charge les frais de garde d’un enfant de moins de 12 ans, d’un enfant handicapé ou ayant un ascendant à charge sous la forme de chèques emploi service universel d’une valeur de 100 euros par dimanche travaillé. Concernant le travail en soirée, la Fnac s’engage à prendre en charge, dans les magasins ouverts tous les soirs de la semaine, 100 % du titre de transport en commun.

Source : « La Fnac se dote d’un accord organisant le travail dominical et en soirée », Liaisons sociales Quotidien, 27 janvier 2017

([30]) Aux Galeries Lafayette, 92 % des salariés se sont portés volontaires.

([31]) Christine Henry, « Les Galeries Lafayette ouvriront jusqu’à 20 heures le dimanche à Paris », Le Parisien, 10 avril 2018

([35]) Par exemple, en mars 2018, les Galeries Lafayette, ont conclu un avenant à l’accord sur le travail dominical élargissant les horaires d’ouverture le dimanche jusqu’à 20 heures, au lieu de 19 heures dans l’accord conclu en janvier 2017. L’avenant porte aussi à douze par année le nombre de dimanches pouvant être travaillés, contre huit auparavant.

([36]) Il s’agit, précisément, des « activités de production rédactionnelle et industrielle de presse, de radio, de télévision, de production et d'exploitation cinématographiques, de spectacles vivants et de discothèque ».

([38]) Ministère de l’économie, de l’industrie et du numérique, Dossier de presse du point d’étape de l’application de la loi, 1er mars 2016, p. 24. http://www.economie.gouv.fr/emmanuel-macron-reunit-parlementaires-application-loi-pour-croissance

([39]) Ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l’application du droit du travail

([40]) Les priorités nationales suivantes ont été fixées : le respect de l’égalité homme/femme en matière salariale, la prévention des chutes de hauteur, le repérage de l’amiante avant travaux, la mise en place des nouvelles institutions représentatives du travail, la lutte contre le travail illégal et le contrôle du détachement.

([41]) Alain Lacabarats, L’avenir des juridictions du travail : vers un tribunal prud’homal du XXIe siècle, Rapport à la garde des sceaux, ministre de la justice, juillet 2014

([42]) Décret n° 2016-660 du 20 mai 2016 relatif à la justice prud’homale et au traitement judiciaire du contentieux du travail

([43]) La commission sera saisie par le ministre de la justice ou par le premier président de la cour d’appel dont dépend le juge prud’homal mis en cause. Le premier président devra l’entendre préalablement (article L. 1442-13-3 du code du travail). La compétence disciplinaire des premiers présidents de cour d’appel ne se limitera pas à cette saisine : ils pourront aussi rappeler les intéressés à leurs obligations (article L. 1442-13-1 du code du travail).

([44]) Projet annuel de performance de la mission « Justice », annexé au projet de loi de finances pour 2019

([45]) TGI Paris, 18 janvier 2012, n° 11/02506 et suivants ou TGI Paris, 5 juin 2013, n° 12/04402

([46]) « Barème d’indemnités prud’homales : la gestion des dossiers contentieux s’alourdit », Liaisons sociales, 9 octobre 2018

([47]) À défaut du BCO, il revient au bureau de jugement d’assurer, si nécessaire, cette mise en état lorsque l’affaire lui est renvoyée. Un ou deux conseillers rapporteurs sont alors désignés. Ils peuvent prescrire toutes les mesures nécessaires à cet effet.

([48]) Arrêté du 28 avril 2017 relatif à la nature des informations d’identification et de traçabilité des produits d’optique-lunetterie et d’appareillage des déficients de l’ouïe (NOR : ECFC1709405A) ; arrêté du 28 avril 2017 relatif à l’information de l’assuré social ou de son ayant droit sur les conditions de vente des produits et prestations d’appareillage des déficients de l’ouïe et d’optique-lunetterie (NOR : ECFC1709406A)

([49]) Arrêté du 30 novembre 2017 (s’agissant de l’arrêté « Identification et traçabilité des produits ») et arrêté du 29 novembre 2017 (s’agissant de l’arrêté « Information de l’assuré social »)

([50]) En matière d’optique, un protocole d’accord a été signé par deux des trois syndicats d’opticiens : le Rassemblement des opticiens de France (ROF) et le Syndicat national des centres d’optique mutualistes (SYNOM), représentant plus de 80 % de la profession. L’ensemble des syndicats d’audioprothésistes – le Syndicat national des entreprises de l’audition (SYNEA), le Syndicat national des audioprothésistes (UNSAF) et le Syndicat national des centres audition mutualiste (SYNAM), ainsi que le Syndicat national de l’industrie des technologies médicales (SNITEM), représentant les industriels, sont également parvenus à un protocole d’accord.

([52]) Audition de l’ARAFER le 30 mai 2018

([53]) Exposé des motifs de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques

([54]) Article L. 3111-17 du code des transports

([55]) Décret n° 2015-1266 du 13 octobre 2015 relatif aux services réguliers interurbains de transport public routier de personnes librement organisés

([56]) Article L. 224-6 du code de l’environnement

([57]) Arrêté du 22 septembre 2015 fixant les normes d’émission de polluants atmosphériques des véhicules assurant des services réguliers interurbains de transport public routier de personnes librement organisés

([58]) Réponse écrite adressée par le ministère des transports le 26 octobre 2018

([59]) Arrêté du 2 juillet 1982 relatif aux transports en commun de personnes

([60]) Le schéma régional de l’intermodalité (SRI) est intégré dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) depuis l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l’intégration dans le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l’article 13 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

([61]) Ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du code des transports relatives à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

([62]) L’ordonnance octroie à l’ARAFER des compétences :

– de collecte d’informations, en lui permettant d’imposer la transmission régulière d’informations aux exploitants et aux personnes exerçant un contrôle sur ces derniers ;

– de définition des conditions dans lesquelles l’existence d’une demande de desserte d’une infrastructure par des services réguliers librement organisés est constatée ;

– d’édiction de prescriptions applicables « pour l’élaboration des règles d’accès […], notamment les règles tarifaires » ;

– d’établissement d’une liste des opérateurs « réputés exercer une influence significative sur chacun des marchés » du secteur des transports de personnes, assortie d’obligation spécifique pour ces opérateurs ;

– de sanctions, sur le modèle des compétences dont l’ARAFER dispose en matière ferroviaire, à l’encontre des traitements inéquitables, discriminations et préjudices liés aux conditions d’accès aux infrastructures.

([63]) Les activités commerciales de Megabus en Europe continentale ont été rachetées par Flixbus le 1er juillet 2016 et Starshipper s’est allié à Ouibus par un contrat de franchise prenant effet le 24 juillet 2016.

([64]) Audition du centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) le 12 septembre 2018

([65]) Transport routier de voyageurs : Les services librement organisés par autocar, étude bibliographique, état des lieux et analyse des tarifs, CEREMA, avril 2018

([66]) Analyse du marché libéralisé des services interurbains par autocar, bilan du deuxième trimestre 2018, Observatoire des transports et de la mobilité, ARAFER, septembre 2018

([67]) Les importantes hausses constatées au troisième trimestre de chaque année (et dans une moindre mesure au deuxième trimestre) correspondent au caractère saisonnier de ce mode de transport ; cela explique la hausse non linéaire du nombre de passagers transportés.

([68]) Rapport annuel de l’ARAFER sur le marché du transport par autocar et gares routières sur l’exercice 2017

([69]) Ce même constat est observable à chaque trimestre depuis fin 2015.

([70]) Données fournies par l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières au cours de son audition le 30 mai 2018

([71]) Les pratiques de mobilité de longue distance des voyageurs sur les lignes régulières d’autocar librement organisées, Observatoire des transports et de la mobilité de l’ARAFER, enquêtes 2016 et 2017

([72]) Décret n° 2015-1170 du 22 septembre 2015 relatif à l’accessibilité du matériel roulant affecté aux services réguliers interurbains de transport public routier de personnes librement organisés

([73]) Audition de la Fédération nationale de transport de voyageurs (FNTV) le 30 mai 2018

([74]) 346 personnes ont répondu à cette question de la consultation.

([75]) Évaluation de l’impact environnemental du développement du transport par autocar, rapport d’étude, ADEME, décembre 2016

([76]) La méthode de calcul du taux d’occupation prend en compte, à partir du 1er trimestre 2017, tous les passagers présents dans les autocars, y compris ceux qui réalisent des trajets internationaux, contrairement aux résultats 2015 et 2016 qui ne comptabilisaient que les passagers présents pour des trajets en France.

([77]) Ce report modal lié aux mouvements de grève a fait découvrir le transport par autocar à une catégorie de voyageurs qui n’auraient a priori pas voyagé par autocar. Il convient d’attendre les résultats des prochains trimestres pour savoir si une partie de cette nouvelle clientèle s’est pérennisée.

([78]) Cette hausse a également été constatée en Allemagne, où l’Office fédéral allemand de la statistique indique que le taux d’occupation a dépassé 50 % en 2016.

([79]) Il convient de noter que la Fédération nationale des transports de voyageurs (FNTV) a indiqué, au cours de son audition, que les sociétés concessionnaires d’autoroutes s’étaient initialement engagées à ne pas faire payer les frais de péages aux services librement organisés, mais que cet engagement n’a pas été tenu.

([80]) La première ligne d’autocars électriques a été développée entre La Défense et Amiens par Flixbus France. Afin de faciliter le développement des lignes d’autocars électriques, une standardisation des bornes de rechargement est souhaitable.

([81]) Audition de l’ARAFER le 30 mai 2018

([82]) Notamment les liaisons susceptibles de capter les utilisateurs les plus contributeurs à l’équilibre des services conventionnés concurrencés

([83]) Audition du Groupement des autorités responsables de transport (GART) le 12 septembre 2018

([84]) Ces dossiers sont déposés malgré les lignes directrices de l’ARAFER relatives à l’instruction des demandes d’interdiction ou de limitation, mises à jour par la décision n° 2017-046 du 24 mai 2017.

([85]) Ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du code des transports relatives à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

([86]) Rapport annuel de l’ARAFER sur le marché du transport par autocar et gares routières sur l’exercice 2017

([87]) Audition de Flixbus France le 24 mai 2018

([88]) Audition de l’Autorité de la concurrence le 12 juin 2018

([89]) Décision de l’Autorité de la concurrence n° 17-D-08 du 1er juin 2017 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur du transport de voyageurs

([90]) Avis rendu en application de l’article L. 1364-15 du code des transports

([91]) Ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du code des transports relatives à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

([92]) Décision de l’ARAFER n° 2016-101 du 1er juin 2016

([93]) Décision de l’ARAFER n° 2017-116 du 4 octobre 2017

([94]) Audition de l’ARAFER le 30 mai 2018

([95]) Audition de Ouibus le 25 juillet 2018

([96]) Audition de la ville de Paris le 5 juillet 2018

([97]) Audition de Flixbus France le 24 mai 2018

([98]) 200 personnes ont répondu à cette question de la consultation

([99]) Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

([100]) Article L. 122-4 du code de la voirie routière

([101]) Ces commissions comprennent au moins un représentant de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

([102]) Article L. 122-12 du code de la voirie routière

([103]) Article L. 122-23 du code de la voirie routière

([104]) Décret n° 2016-552 du 3 mai 2016 relatif à la passation des marchés par les concessionnaires d’autoroutes

([105]) L’article R. 122-30 du code la voirie routière exonère, sans condition de montant, certains marchés de fournitures et de services visés par l’article 30 du décret du 25 mars 2016 (urgence impérieuse, besoin nécessitant une solution innovante, marché comportant des prestations de conception, etc.).

([106]) Article L. 122-7 du code de la voirie routière

([107]) Article L. 122-8 du code de la voirie routière

([108]) Article L. 122-9 du code de la voirie routière

([109]) Décret n° 2016-234 du 1er mars 2016 relatif à la régulation des contrats dans le secteur des autoroutes

([110]) Décret n° 2016-552 du 3 mai 2016 relatif à la passation des marchés par les concessionnaires d’autoroutes

([111]) Un délai de dix-huit jours doit en principe être respecté entre la réception du dossier par l’ARAFER et la signature du contrat, afin que l’ARAFER puisse, le cas échéant, engager un recours.

([112]) Arrêté du 4 août 2016 fixant le contenu du dossier de présentation à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières relatif aux marchés et avenants passés par les concessionnaires d’autoroutes prévu au II de l’article R. 122-39 du code de la voirie routière

([113]) Arrêté du 4 août 2016 fixant les éléments du dossier de saisine en vue de la demande de l’agrément prévu à l’article L. 122-27 du code de la voirie routière

([114]) Arrêté du 8 août 2016 fixant les conditions d’organisation du service public sur les installations annexes situées sur le réseau autoroutier concédé

([115]) L’ARAFER, au cours de son audition le 30 mai 2018, a indiqué qu’une approche plus complète et rétrospective serait présentée en 2019 à l’occasion de la publication du premier rapport quinquennal sur l’économie générale des concessions.

([117]) Compensation indue d’opérations, surestimation des charges associées, sur-rémunération des capitaux investis, etc

([118]) Décision de l’ARAFER n° 2016-029 du 23 mars 2016

([119]) Article L. 122-20 du code de la voirie routière

([120]) Audition de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) le 24 mai 2018

([121]) Article L. 122-12 du code de la voirie routière

([122]) Table ronde des syndicats de salariés du secteur autoroutier le 5 juillet 2018

([123]) Audition de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer DGITM) le 26 juillet 2018

([124]) Article L. 122-4 du code de la voirie routière

([125]) Audition de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer le 26 juillet 2018

([126]) Audition de l’Association des sociétés françaises d’autoroutes (ASFA) le 4 juillet 2018

([127]) Article L. 221-4 du code de la route

([128]) Décret n° 2016-516 du 26 avril 2016 relatif à l’organisation de l’épreuve théorique générale du permis de conduire

([129]) Article L. 221-5 du code de la route

([130]) Décret n° 2015-1379 du 29 octobre 2015 fixant les conditions permettant à des agents publics ou contractuels de faire passer les épreuves pratiques du permis de conduire

([131]) Article L. 211-4 du code de la route

([132]) Décret n° 2015-1537 du 25 novembre 2015 portant diverses dispositions relatives à la formation à la conduite et à la sécurité routière

([133]) Article R. 213-2 du code de la route

([134]) Décret n° 2015-1571 du 1er décembre 2015 relatif aux conditions d’application de l’article L. 213-2 du code de la route

([135]) Arrêté du 21 juillet 2016 modifiant l’arrêté du 22 octobre 2014 fixant la méthode nationale d’attribution des places d’examen du permis de conduire

([136]) Audition de la délégation à la sécurité routière (DSR) le 25 juillet 2018

([137]) En statistiques, la moyenne est la somme des valeurs numériques divisée par le nombre de valeurs, alors que la médiane partage la série de valeurs en deux parties de même effectif

([138]) Les quatre autres organismes sont SGS Automotive Services, Pearson Vue, Bureau Veritas et Dekra.

([139]) Audition du groupe La Poste le 30 mai 2018

([140]) Arrêté du 28 avril 2016 relatif aux obligations des organisateurs agréés de l’épreuve théorique générale du permis de conduire en matière de tarif et de couverture territoriale

([141]) En dehors de Saint-Pierre-et-Miquelon, où le quota de huit places toutes les deux semaines peut être assuré par plusieurs organismes.

([142]) Prix fixé par l’arrêté du 28 avril 2016 relatif aux obligations des organisateurs agréés de l’épreuve théorique générale du permis de conduire en matière de tarif et de couverture territoriale

([143]) Chiffres fournis par le groupe La Poste au cours de son audition le 30 mai 2018

([144]) Audition du groupe La Poste le 30 mai 2018

([145]) Arrêté du 21 juillet 2016 modifiant l’arrêté du 22 octobre 2014 fixant la méthode nationale d’attribution des places d’examen du permis de conduire

([146]) Table ronde des syndicats d’auto-écoles le 26 juillet 2018

([147]) Données fournies par la délégation à la sécurité routière. Le nombre de candidats libres était de 3 686 en 2016, de 9 386 en 2017 et de 15 427 de janvier à septembre 2018

([148]) Article L. 211-16 du code de la route

([149]) 123 personnes ont répondu à cette question de la consultation.

([150]) Table ronde des syndicats d’auto-écoles le 26 juillet 2018

([151]) Données issues de l’étude trimestrielle réalisée par Altares sur les sauvegardes et défaillances d’entreprises au 1er trimestre 2018

([152]) Cour d’appel de Paris, arrêt n° 16/13982 du 29 juillet 2016 ; cour d’appel de Paris, arrêt n° 16/14258 du 11 janvier 2018 ; tribunal administratif de Lyon, ordonnance n° 1803117 du 22 mai 2018

([153]) Audition de la délégation à la sécurité routière (DSR) le 12 septembre 2018

([154]) Cour de cassation, 24 mai 2017, n° 15-28.439

([155]) Article R. 213-3 du code de la route

([156]) Données fournies par la délégation à la sécurité routière

([157]) La somme des pourcentages peut ne pas être égale à 100 si plusieurs réponses à la question sont possibles, ou du fait de l’arrondi au centième.

([158]) La somme des pourcentages peut ne pas être égale à 100 si plusieurs réponses à la question sont possibles, ou du fait de l’arrondi au centième.

([159]) Rapports d’information n° 3596 du 22 mars 2016 et n° 4512 du 15 février 2017 sur l’application de la loi n °2015-990 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, présentés par M. Richard Ferrand, président-rapporteur

([160]) Décret n° 2016-216 du 26 février 2016 relatif à l’établissement de la carte instituée au I de l’article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques

([161]) Avis n° 16-A-13 du 9 juin 2016 relatif à la liberté d’installation des notaires et à une proposition de carte des zones d’implantation, assortie de recommandations sur le rythme de création de nouveaux offices notariaux

([162]) Arrêté du 16 septembre 2016 pris en application de l’article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques

([163]) Depuis le 1er avril 2018, le dépôt de nouvelles demandes n’est plus possible.

([164]) Article 53 du décret n° 2016-661 du 20 mai 2016 relatif aux officiers publics et ministériels

([165]) Cet arrêté a renforcé les garanties entourant les opérations, à la suite de la suspension des opérations de tirage au sort par le juge des référés du Conseil d’État (ordonnance n° 405269 du 14 décembre 2016).

([166]) Conseil d'État, 18 mai 2018, M. K... et autres, n° 400675, 400698, 400858, 401795, 401810

([167]) Décret n° 2016-883 du 29 juin 2016 relatif à l'exercice des professions d'huissier de justice, de notaire et de commissaire-priseur judiciaire sous forme de société autre qu'une société civile professionnelle ou qu'une société d'exercice libéral

([168]) Décret n° 2016-1509 du 9 novembre 2016 relatif aux sociétés constituées pour l'exercice de la profession de notaire

([169]) Rapport d’information n° 4512 sur l’application de la loi n °2015-990 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, 15 février 2017

([170]) Conseil d’État, 19 mai 2017, n° 406017

([171]) Réponse à la question écrite n° 2903 de M. Yves Blein publiée le 6 mars 2018

([172]) Délibération du 1er juillet 2016 portant adoption, en complément de l’avis n° 16-A-13 du 9 juin 2016 d’une notice explicative sur la notion de « recommandations sur le rythme d’installation compatible avec une augmentation progressive du nombre de professionnels » dans les zones mentionnées au I de l’article 52 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques

([173]) Zones d’Amiens, Arras, Beauvais, Besançon, Chartres, Cholet, Cosne–Clamecy, Compiègne, Dreux, Laval, Le Havre, Le Mans, Limoges, Lisieux, Maubeuge, Morteau, Rouen et Saint-Dié-des-Vosges

([174]) Article 3 de l’arrêté du 24 janvier 2017 fixant les modalités des opérations de tirages au sort

([175]) Avis n° 18-A-08 du 31 juillet 2018 relatif à la liberté d’installation des notaires et à une proposition de carte révisée des zones d’implantation, assortie de recommandations sur le rythme de création de nouveaux offices notariaux

([176]) Arrêté de la Garde des sceaux du 22 mai 2018 portant approbation du règlement national et du règlement intercours du Conseil supérieur du notariat

([177]) Conseil d’État, 16 octobre 2017, n° 403815

([178]) Ces zones sont définies par l’INSEE comme « un espace géographique à l’intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent, et dans lequel les établissements peuvent trouver l’essentiel de la main d’œuvre nécessaire pour occuper les emplois offerts ».

([179]) Deux offices seulement ont été créés à Castres et à Saint-Pierre-et Miquelon (qui ne disposait plus de notaire depuis 1945).

([181]) Celle-ci recommandait de limiter, par exemple à trois, le nombre de zones dans lesquelles un demandeur peut se porter candidat un même jour.

([182]) Ces tirages au sort ont mobilisé 5 personnes pendant 76 demi-journées.

([183]) Notice « Suivre l’état d’instruction de ma demande », Site OPM, octobre 2018

([184]) Décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 relatif à la formation professionnelle dans le notariat et aux conditions d'accès aux fonctions de notaire

([185]) « Liberté d’installation des notaires : dernière ligne droite pour la nomination de nouveaux notaires dans des offices créés ! », 12 juillet 2017, consultable à l’adresse : http://www.justice.gouv.fr/justice-civile-11861/liberte-dinstallation-des-notaires-30698.html

([186]) Arrêté du 28 décembre 2017 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques pour la profession d'huissier de justice et arrêté du 28 décembre 2017 pris en application de l'article 52 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques pour la profession de commissaire-priseur judiciaire

([187]) Eure-et-Loir, Guyane, Meuse, Nièvre

([188]) Côtes-d’Armor (hors Dinan), Deux-Sèvres, Guyane, La Réunion

([189]) Ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice

([190]) Décret n° 2018-129 du 23 février 2018 relatif à la formation spécifique prévue au III de l'article 25 de l'ordonnance n° 2016-728 du 2 juin 2016 relative au statut de commissaire de justice

([191]) Article 462-4-2 du code de commerce

([192]) Avis n° 16-A-18 du 10 octobre 2016 relatif à la liberté d’installation et à des recommandations de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation

([193]) L’une de ces SCP a pris fin, l’un des associés ayant demandé son retrait, qui a été accepté en septembre 2018.

([194]) Articles 27 et 28 du décret du 28 octobre 1991. Cette commission est composée du directeur des affaires civiles et du Sceau au ministère de la justice; d’un conseiller d'État, d’un conseiller à la Cour de cassation, d’un avocat général à la Cour de cassation et d’un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation. Elle est présidée successivement par le conseiller d'État, par le conseiller à la Cour de cassation et par l'avocat général à la même cour.

([195]) Rapports d’information n° 3596 du 22 mars 2016 et n° 4512 du 15 février

([196]) Avis n° 18-A-11 du 25 octobre 2018 relatif à la liberté d’installation et à des recommandations de créations d’offices d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation

([197]) Cet accès s’opérait auparavant dans le cadre du droit de présentation à un office existant (aucune nomination à un office créé ou vacant n’étant intervenue dans la période récente), sous réserve que le candidat remplisse les conditions d’honorabilité, soit titulaire soit d’une maîtrise de droit soit d’un titre ou diplôme équivalent, qu’il ait accompli un stage de formation d’un an et réussi un examen professionnel.

([198]) Décret n° 2017-893 du 6 mai 2017 relatif aux conditions d'accès à la profession de greffier de tribunal de commerce et arrêté du 11 août 2017 fixant les modalités d'organisation et le programme des épreuves du concours d'accès à la profession de greffier de tribunal de commerce ainsi que les conditions de validation du stage et les modalités d'organisation de l'entretien de fin de stage

(1) Arrêté du 7 mars 2017 relatif à l’accès aux professions d’administrateur judiciaire et de mandataire judiciaire

([200]) Nice Sophia Antipolis, Paris I Panthéon Sorbonne, Jean Moulin-Lyon 3, Aix-Marseille et Toulouse 1‑Capitole

([201]) L’article 53 de la loi du 6 août 2015, modifié par la loi n° 2016-1000 du 22 juillet 2016 tendant à prolonger le délai de validité des habilitations des clercs de notaire, prévoit la suppression de cette habilitation à compter du 31 décembre 2020.

([202]) Article L. 444-1 du code de commerce

([203]) Article, L. 444-2 du code de commerce

([204]) Inspection générale des finances, Rapport sur les professions réglementées, mars 2013, Synthèse p. 1

([205]) Arrêtés du 26 février 2016 fixant les tarifs réglementés

([206]) Arrêtés du 27 février 2018 fixant les tarifs réglementés

([208]) Décret n° 60-323 du 2 avril 1960 portant règlement d'administration publique et fixant le tarif des avoués

([209]) Article L. 444-4 du code de commerce

([210]) Article 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques

([211]) Cour d’appel d’Aix-en-Provence, 19 décembre 2017, n° 16/19160

([212]) Conseil d’État, 6ème et 1ère chambre réunies, 24 mai 2017, n° 398801, cons. 17

([213]) Article 2 du décret n° 2018-200 du 23 mars 2018 modifiant certaines dispositions de la partie réglementaire du code de commerce et du décret n° 2016-230 du 26 février 2016 relatif aux tarifs de certains professionnels du droit et au fonds interprofessionnel de l'accès au droit et à la justice

([214]) Article A. 444-174 du code de commerce

([215]) Contribution de l’Autorité de la concurrence

([216]) Par exemple, augmentation de 3,1 % des minimas salariaux sur la période 2016-2017 et mise en place d’un treizième mois (source : Association nationale des greffiers des tribunaux de commerce)

([217]) Chiffres du Conseil supérieur du notariat

([218]) Article R. 444-9 du code de commerce

([219]) Chiffres de l’Autorité de la concurrence

([220]) Article L. 444-2 du code de commerce

([221]) Conseil constitutionnel, n° 2015-715 DC du 5 août 2015, Loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques et n° 2016-743 DC du 29 décembre 2016, Loi de finances rectificative pour 2016

([222]) Délibération du 3 juillet 2018

([223]) Société anonyme (SA), société par actions simplifiées (SAS) ou société à responsabilité limitée (SARL)

([224]) Contribution écrite de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME)

([225]) Article 51 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 modifiant les conditions d’ouverture des bureaux secondaires pour les avocats (article 8-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques)

([226]) Arrêté du 27 juillet 2018

([227]) Contribution écrite de la Confédération des petites et moyennes entreprises

([228]) Articles L. 814-1 et suivants du code de commerce

([229]) Article L. 123-6 du code de commerce

([230]) Conseil d’État, 6ème et 1ère chambres réunies, 24 mai 2017, n° 398801, cons. 17

([231]) Conseil d’État, 6ème et 1ère chambres réunies, 12 juillet 2017, n° 397403, cons. 20

([232]) Chiffres de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI)

([233]) Article 2 du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises

([234]) Contribution du ministère de la justice

([235]) Contribution du ministère de la justice

([239]) Article L. 721-8 du code de commerce

([240]) Article L. 631-19-2 du code de commerce

([241]) Article L. 631-19-2 du code de commerce

([243]) Contribution du ministère de la justice

([244]) Article L. 621-4-1 du code de commerce

([245]) Article 2 du décret n° 2016-400 du 1er avril 2016 relatif aux administrateurs judiciaires et aux mandataires judiciaires

([246]) Contribution du ministère de la justice

([247]) Article 3 du décret n° 2016-400 du 1er avril 2016 relatif aux administrateurs judiciaires et aux mandataires judiciaires

([248]) Le nombre moyen de salariés par étude est de sept salariés (source : Conseil national des administrateurs judiciaires et mandataires judiciaires)

([249]) Conseil d'État, 6ème chambre, 28 décembre 2017, n° 408420

([250]) L’ensemble des organisations professionnelles représentatives des employeurs et des salariés de chaque profession a été consulté.

Décisions	Libellés
16-D-05	relative à des pratiques mises en œuvre par la société Eurochef dans le secteur de la fourniture, l’installation et la maintenance d’équipements professionnels de cuisine
16-D-06	relative à des pratiques mises en œuvre par le GAFIC dans le secteur de la fourniture, l’installation et la maintenance d’équipements professionnels de cuisine
16-D-15	relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la distribution des produits de grande consommation en outre-mer
16-D-27	relative à des pratiques mises en œuvre sur le marché de l’assistance foncière de l’établissement public foncier de l’Ouest Rhône-Alpes
17-D-01	relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des arts de la table et de la cuisine
17-D-02	relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des boules de pétanque de compétition
17-D-06	relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la fourniture de gaz naturel, d’électricité et de services énergétiques
17-D-14	relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la distribution des produits de grande consommation en outre-mer
17-D-20	relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des revêtements de sols résilients

	2016	2018
Notaires	– 2,5 %	0 %
Huissiers	– 2,5 %	0 %
Commissaires-priseurs judiciaires	0 %	0 %
Greffiers des tribunaux de commerce	– 5 %	– 5 %
Administrateurs judiciaires	– 5 %	– 5 %
Mandataires judiciaires	– 5 %	– 2,5 %