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N° 2210

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 septembre 2019.

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE LÉconomie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

en conclusion des travaux d’une mission d’information

relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances


M. Éric WOERTH,
président de la commission des finances, de léconomie générale
et du contrôle budgétaire

M. Laurent SAINT-MARTIN,
rapporteur

 

——

 

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La mission dinformation est composée de : M. Éric WOERTH, président ; M. Joël GIRAUD, rapporteur général, M. Laurent SAINT-MARTIN, rapporteur ; M. Charles de COURSON, Mme Véronique LOUWAGIE, Mme Valérie RABAULT, M. Éric COQUEREL, Mme Lise MAGNIER, M. Fabien ROUSSEL, Mme Sarah EL HAÏRY.


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SOMMAIRE

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  Pages

Avant-propos de M. Éric Woerth, prÉsident

Liste des propositions du rapporteur

Introduction

I. RATIONALISER LE CALENDRIER et la procédure dexamen budgétaire pour plus de transparence et de lisibilité

A. Mieux articuler la définition des stratégies pluriannuelles des finances publiques avec les lois de finances

1. Mieux insérer la loi de finances dans le cadre pluriannuel des finances publiques

a. Des outils de programmation financière préexistant aux lois de programmation des finances publiques

b. Les lois de programmation des finances publiques : un outil programmatique utile et désormais ancré dans la pratique budgétaire

i. Un outil ancré dans notre système budgétaire

ii. Un outil utile dans la gouvernance des finances publiques malgré ses limites

c. La tentation dintroduire une hiérarchie entre les lois de programmation des finances publiques et les lois de finances

i. Le rapport du groupe de travail visant à réaliser lobjectif constitutionnel déquilibre des finances publiques en 2010

ii. Le projet de loi constitutionnelle déposé en 2011

d. Introduire une dimension pluriannuelle au projet de loi de finances par la présentation dune programmation triennale dans les annexes budgétaires et renforcer la portée des lois de programmation des finances publiques

i. Introduire une dimension pluriannuelle au projet de loi de finances en présentant à titre indicatif une programmation triennale glissante des dépenses du budget général et en complétant larticle liminaire

ii. Renforcer la portée de la loi de programmation des finances publiques en la complétant et en favorisant le contrôle de son exécution

2. Consacrer dans la LOLF un débat sur le programme de stabilité et prévoir un moment de débat sur la dette publique

a. Consacrer dans la LOLF un débat annuel unique sur les orientations pluriannuelles des finances publiques au moment de la présentation du programme de stabilité

i. Consacrer dans la LOLF un débat sur le programme de stabilité

ii. Supprimer le DOFP

b. Prévoir un débat sur la dette publique, sur les conditions de son financement et sur la couverture des besoins de financement des dépenses publiques dinvestissement et de fonctionnement

B. Améliorer lorganisation de la discussion parlementaire

1. Rationaliser la structure de la loi de finances en rassemblant les dispositions relatives aux recettes de lÉtat en première partie

2. Repenser la loi de finances rectificative de fin dannée

3. Récapituler lensemble des dispositions fiscales adoptées hors loi de finances au moment de lexamen de la loi de finances

II. Renforcer LA PORTÉE DE LAUTORISATION PARLEMENTAIRE

A. améliorer LA PERTINENCE DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE

1. La structuration du budget de lÉtat par politiques publiques permet une meilleure lisibilité de laction publique et un élargissement du droit damendement des parlementaires

a. Une nouvelle architecture du budget de lÉtat

b. Une relative stabilité de la structure budgétaire

c. Lexistence de missions interministérielles

2. Lexercice apparaît cependant inachevé

a. Le rôle limité du Parlement dans la définition de la maquette

b. Le développement excessif des programmes support

c. Lisolement de crédits dinvestissement dans les PIA : la poursuite des efforts entrepris pour améliorer la lisibilité de ces dépenses est nécessaire

B. RÉAFFIRMER LES GRANDS PRINCIPES DU DROIT BUDGÉTAIRE

1. Renforcer le principe dunité budgétaire en encadrant plus strictement le recours aux budgets annexes, comptes spéciaux et aux fonds sans personnalité juridique

a. Des budgets annexes obsolètes dont lexistence est remise en cause

b. Rationaliser le nombre de comptes daffectation spéciale

c. Poursuivre la dynamique dencadrement des opérateurs

d. Supprimer les fonds sans personnalité juridique, sources dopacité

2. Replacer le Parlement au cœur de laffectation des recettes

a. Une dérogation encadrée à certains principes budgétaires cardinaux

i. Une dérogation aux principes budgétaires

ii. Des dérogations encadrées par la LOLF

b. Le niveau élevé des taxes affectées

i. Des conditions de création souples qui favorisent une meilleure acceptabilité de limpôt

ii. Un usage excessif des taxes affectées

c. Des mesures nécessaires à la réaffirmation du pouvoir budgétaire du Parlement et du législateur financier

i. Un encadrement progressif des taxes affectées par le mécanisme de lécrêtement et les lois de programmation des finances publiques

ii. Rendre son sens au principe duniversalité un renforcement des règles organiques encadrant laffectation des recettes à des tiers

d. Le cas particulier des prélèvements sur recettes

III. RENOUVELER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE et CONFORTER LA LOGIQUE DE RÉSULTATS

A. DÉVELOPPER LA CULTURE DE LA PERFORMANCE

1. La budgétisation tournée vers la performance, une des ambitions fortes de la LOLF

a. La performance, une priorité des inspirateurs de la LOLF…

b. …fait lobjet dun dispositif consacré

2. Des acquis tangibles mais largement en deçà des attentes initiales

a. La notion de performance, sans être contestée…

b. …nest pas devenue un outil incontournable de la gestion budgétaire

3. Donner une nouvelle ampleur à la démarche de performance

a. Revoir le panel des objectifs et indicateurs de performance

b. Assurer un pilotage administratif de la performance au niveau de la mission

c. Associer davantage le Parlement à la conception et au suivi du dispositif de performance

B. Poursuivre la RESPONSABILISation dES GESTIONNAIRES PAR UN CHANGEMENT DES PRATIQUES BUDGÉTAIRES

1. Lespoir déçu dune responsabilisation des gestionnaires sur les résultats

a. La responsabilisation des gestionnaires

b. Des pratiques peu propices au développement dune culture du résultat chez les gestionnaires

2. Assurer une régulation et une gestion budgétaires plus respectueuses de lautorisation du Parlement

a. Rendre aux décrets davance leur caractère exceptionnel

b. Limiter les mises en réserves

c. Accroître et sincériser la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles

3. Inscrire les contrôles budgétaires et comptables dans la logique de résultats

4. Ajuster le pilotage de lemploi public.

a. Malgré lintroduction des plafonds demplois, un contrôle peu effectif du Parlement

b. La fongibilité asymétrique

IV. RENFORCER LINFORMATION ET LE CONTRÔLE DU PARLEMENT

A. assurer la qualité des documents budgétaires

1. La forte augmentation du volume dinformations transmises au Parlement

a. La loi organique prévoit la transmission dun nombre important de documents au Parlement

b. Laccroissement du nombre de pages annexées aux lois de finances

2. Une information incomplète dont la profusion ne permet pas lexploitation optimale

a. Une information incomplète

i. Des évaluations préalables limitées

ii. Une évaluation insuffisante des dépenses fiscales

b. Une rationalisation du contenu des documents budgétaires indispensable

i. Renforcer lutilité des annexes générales

ii. Perfectionner linformation contenue dans les PAP et les RAP

3. Repenser la procédure des questionnaires budgétaires

a. Des questionnaires volumineux dont la qualité des réponses est variable

b. Un allégement nécessaire du volume des questionnaires budgétaires

B. Consolider et valoriser le contrôle exercÉ par la commission des finances

1. Un panel doutils cohérent et exhaustif des pouvoirs des commissions des finances prévu par la LOLF

2. Affermir le pouvoir de contrôle du Parlement notamment par la consécration du Printemps de lévaluation

a. Une appropriation partielle par le Parlement de ses pouvoirs de contrôle

i. Un rapport de force favorable au Gouvernement, maître de la construction et de lexécution du budget

ii. Une relation enrichie entre la Cour des comptes et le Parlement, caractérisée par lexpertise de la Cour dans lévaluation des politiques publiques

b. Ancrer le Printemps de lévaluation dans la LOLF et dans la pratique

i. Inscrire le printemps de lévaluation dans la LOLF

ii. Accroître la visibilité des travaux de la commission des finances

Travaux de la commission

Annexe 1 : Liste des jaunes annexés

Annexe 2 : Liste des documents de politique transversale

Annexe 3 : travaux de la MILOLF depuis 2003

Liste des personnes auditionnées

 


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   Avant-propos de M. Éric Woerth, prÉsident

Avec la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la France entendait se doter d’une nouvelle « constitution financière », se substituant à l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Cette loi organique avait pour origine une initiative parlementaire, grâce à l’engagement déterminant de nos anciens collègues Didier Migaud, alors rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale, et Alain Lambert, alors président de la commission des finances du Sénat.

C’est donc naturellement que, de 2003 à 2011, notre commission a souhaité poursuivre la réflexion parlementaire sur ce texte fondamental et a pour cette raison constitué en son sein une mission d’information relative à la mise en œuvre de la LOLF (MILOLF), associant des membres de l’ensemble des groupes politiques représentés à l’Assemblée nationale. Ce premier cycle de travaux de la MILOLF a conduit à la publication de dix rapports successifs ([1]).

Après une interruption de huit ans, et selon le même état desprit que celui dans lequel lopposition et la majorité ont conjointement initié le « printemps de lévaluation », jai souhaité que la MILOLF entame un nouveau cycle. Le rapport ci-après, présenté par Laurent Saint-Martin, synthétise nos réflexions. J’approuve la méthodologie qui a été retenue, avec l’organisation d’une trentaine d’auditions permettant de croiser les points de vue et une large entente entre les députés impliqués, de même que j’en soutiens l’objectif.

Il s’agit non seulement de dresser un bilan de l’application de la LOLF dix-huit ans après son adoption – et après sa pleine entrée en vigueur à l’occasion de la discussion et du vote du budget pour l’année 2006 – mais aussi de formuler des préconisations pour renforcer l’efficacité de la préparation et de l’exécution de la loi de finances, et ce faisant pour répondre aux attentes légitimes de nos concitoyens en matière de services publics que l’impôt finance.

Parmi les ambitions du texte figurait le passage dune logique de moyens à une logique de résultat. Ce développement de la culture de la performance passait par une plus grande responsabilisation des gestionnaires et par l’indispensable réduction des dépenses de l’État.

*

Le rapport permet d’apprécier dans quelle mesure les objectifs fixés par la réforme de 2001 restent d’actualité. Puisque la MILOLF a vocation à se réunir et à publier des rapports supplémentaires jusqu’à la fin de l’actuelle législature, je suis d’avis que plusieurs questions devront faire l’objet d’un approfondissement.

En premier lieu, l’enjeu de la maîtrise de la dette publique mérite une attention renouvelée. Ainsi, en 2001, la dette au sens du traité de Maastricht ([2]) représentait 58,3 % du produit intérieur brut (PIB) – à peine en-deçà du seuil de 60 % exigé par le pacte de stabilité et de croissance (PSC). Cinq ans après, lors du premier exercice budgétaire en mode LOLF, ce ratio était de 66,4 %.

À l’été 2019, la Cour des comptes notait que la dette, dont le niveau atteignait 98,4 % du PIB en 2018, avait « cessé daugmenter, pour la première fois depuis plus de dix ans », mais elle relevait également que, d’une part, cette dette « croîtrait à nouveau [en 2019], à rebours de lévolution de la majorité de nos partenaires de la zone euro » et que, d’autre part, la trajectoire pour 2022 affichée par le Gouvernement dans son programme de stabilité (PSTAB) d’avril 2019 était « moins ambitieuse » que celles de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) de janvier 2018 et du précédent PSTAB, la réalisation de cette projection étant de surcroît « affectée de nombreux risques » ([3]).

Certes, la loi organique de 2001 ne peut être directement tenue pour responsable de l’augmentation de la dette publique. Néanmoins, dans la mesure où le cadre qu’elle a mis en place était censé favoriser la réalisation d’économies (grâce à un questionnement permanent sur le rapport entre le coût et l’efficacité des politiques publiques, un pilotage plus fin de la masse salariale de l’État et une organisation plus rationnelle des administrations centrales et de leurs opérateurs), la LOLF na pas été un outil aussi efficace quon aurait pu lespérer pour infléchir laccumulation des déficits publics.

Depuis quelques mois, le thème de l’endettement de l’État a gagné en visibilité, tant la prépondérance accordée à la politique monétaire après la crise financière de 2008 semble ne plus parvenir à soutenir la croissance en Europe.

Il faut donc se saisir du retour de cette question dans le débat public et des réflexions quant à une actualisation de la LOLF afin de consolider les garde-fous prévenant la hausse de la dette et de conforter l’information dont disposent les parlementaires et les citoyens, via l’établissement d’une discussion annuelle spécifique au Parlement et une clarification de la documentation budgétaire.

Toute analyse de la dette implique de distinguer celle qui permet de financer des charges de fonctionnement et celle qui permet de financer des dépenses dinvestissement.

Si chaque projet de loi de finances est déjà accompagné d’un tableau retraçant les recettes et les dépenses en une section de fonctionnement et une section d’investissement, conformément à ce que prévoit le 3° de l’article 51 de la LOLF, et si les annexes au PSTAB complètent cette information, l’emplacement des données concernées rend malaisées leur consultation et leur exploitation.

Au contraire, les supports de comptabilité doivent servir d’outils de pilotage. Dès lors, il serait possible d’enrichir la documentation en adjoignant cette clef de lecture en investissement et en fonctionnement à la nomenclature actuelle des projets (PAP) et rapports annuels de performance (RAP). Une telle présentation, en vigueur dans les collectivités territoriales, favoriserait une meilleure appropriation des données financières par les contribuables.

Au-delà de ce sujet de la dette publique, d’une importance majeure pour la pérennité de notre modèle social et la souveraineté de notre pays, la MILOLF pourrait, au cours de ses prochains travaux, poursuivre sa réflexion autour de quelques problématiques fondamentales.

Ainsi, la discussion budgétaire reste étroitement corsetée par le principe d’annualité, et même si la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a permis d’instaurer un cadre pluriannuel (au travers des lois de programmation des finances publiques), l’enjeu de la construction pluriannuelle de la trajectoire budgétaire (et de son éventuelle révision) est encore insuffisamment appréhendé.

De même, alors que les dépenses sociales et les dépenses des collectivités territoriales représentent désormais une part de la dépense publique supérieure à celle de l’État, la prise en compte de lensemble des dépenses des administrations publiques demeure un impensé de la discussion budgétaire, et la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale totalement distincte de celle du projet de loi de finances.

Par ailleurs, il convient de réaffirmer des principes clairs, puis surtout de les appliquer au plus vite, s’agissant des taxes affectées. L’affectation doit correspondre à un champ d’intervention bien défini ; à l’inverse, le plafonnement, qui permet d’augmenter les recettes du budget général de l’État, apparaît comme un contournement de la notion essentielle du consentement à l’impôt.

Un raisonnement similaire devra mener le législateur financier à réduire le nombre et recentrer le périmètre des comptes daffectation spéciale (CAS) : certains sont non seulement peu opportuns, mais aussi contraires à la LOLF. La réflexion pourra notamment porter sur le CAS Transition énergétique.

Enfin, il pourrait également être fructueux de se pencher sur l’intérêt et les difficultés de l’application de la LOLF dans les services déconcentrés, qui mobilisent une nette majorité des agents et des crédits de l’État. Par exemple, les règles entourant la fongibilité asymétrique limitent la capacité de l’autorité préfectorale à redéployer les crédits d’un budget opérationnel de programme (BOP) afin de faire face, en cours de gestion, à une crise locale ou à une réorientation des priorités politiques pertinentes pour le territoire considéré.

 


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   Liste des propositions du rapporteur

RATIONALISER LE CALENDRIER ET LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRES
POUR PLUS DE TRANSPARENCE ET DE LISIBILITÉ

 

 

Proposition

Niveau normatif

Porteur du projet

1

Prévoir dans la LOLF une présentation indicative, en annexe au projet de loi de finances, de la programmation triennale glissante des dépenses de l’État par programme.

Organique

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2

Prévoir un débat sur la dette publique et sur les conditions de son financement. Il doit être l’occasion de discuter de la couverture des besoins de financement en distinguant les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement.

Organique

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3

Prévoir un objectif de dépenses publiques exprimé en euros courants dans la loi de programmation des finances publiques, décliné chaque année dans l’article liminaire de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale.

Organique

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4

Rassembler l’ensemble des dispositions fiscales ayant un impact sur les recettes de l’État en première partie de la loi de finances, que cet impact ait lieu l’année de la loi de finances ou à partir d’une année ultérieure.

Organique

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5

Restreindre le champ du collectif de fin d’année aux opérations de fin de gestion et prévoir qu’il ne peut comporter de dispositions fiscales autres que celles relatives à l’année en cours.

Organique

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6

Prévoir dans la LOLF l’organisation d’un débat sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne et supprimer le débat d’orientation des finances publiques.

Organique

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7

Prévoir que la loi de programmation des finances publiques présente de manière plus détaillée qu’actuellement les agrégats et objectifs de dépenses dans le champ de chacun des sous‑secteurs d’administrations publiques.

Organique

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8

Compléter les articles liminaires des lois financières par une présentation actualisée de la trajectoire de programmation des ratios de soldes public et structurel, de leurs décompositions par sous‑secteurs, ainsi que des ratios de dépenses publiques, de prélèvements obligatoires et de dette publique, pour permettre une comparaison aisée à la trajectoire de la loi de programmation.

Organique

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9

Prévoir dans la LOLF qu’est jointe au projet de loi de finances de l’année une annexe explicative récapitulant de manière exhaustive les dispositions fiscales adoptées hors lois de finances.

Organique

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RENFORCER LA PORTÉE DE L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE

 

Proposition

Niveau normatif

Porteur du projet

10

Restreindre dans la LOLF les conditions de recours aux taxes affectées à des tiers.

Organique

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11

Prévoir une rebudgétisation, éventuellement à effet différé, des taxes affectées ne répondant pas à la doctrine d’emploi ; à court terme, pour les taxes y répondant, poursuivre la démarche de plafonnement du produit qui est affecté à un organisme tiers.

Organique

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12

Prévoir un vote en loi de finances sur l’ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

Organique

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13

Clarifier la définition des prélèvements sur recettes et mettre en place un dispositif de performance exigeant pour améliorer l’information du Parlement.

Organique

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14

Supprimer les budgets annexes.

Organique

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15

Faire une revue approfondie de la pertinence des 11 comptes d’affectation spéciale existants et engager une réflexion sur les modalités de suppression des comptes qui ne respectent pas les règles inscrites dans la LOLF.

Législatif/ Règlementaire

 

16

Faire converger la comptabilité de l’ensemble des opérateurs et celle de l’État afin de permettre la consolidation des comptes des opérateurs.

Règlementaire

 

17

Faire une revue des fonds sans personnalité juridique en identifiant les fonds qui doivent être supprimés, ceux qui doivent être rebudgétisés et ceux qui doivent être transférés à un opérateur et prévoir un document recensant l’information sur ces fonds qui serait transmis au Parlement dans le cadre des débats budgétaires.

Règlementaire

 


 

Proposition

Niveau normatif

Porteur du projet

18

Faire une revue des programmes « support », sur la base de critères d’encadrement plus stricts des fonctions « support », afin d’en exclure les dépenses qui n’en relèveraient pas.

Règlementaire

Direction du Budget (logo, 2017).svg

19

Supprimer la mission PIA 3 et ventiler les crédits d’investissement par mission concernée, en conservant les modalités de gestion spécifique au PIA.

Législatif

20

Recentrer le périmètre de la MIRES sur les quatre programmes gérés par le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation et redistribuer les autres programmes dans le champ de compétence ministériel auxquels ils appartiennent. Compléter la nouvelle mission créée par un document de politique transversale pour garantir la qualité de l’information transmise au Parlement.

Législatif

 

21

Scinder la mission Écologie, développement et mobilité durables en deux nouvelles missions, ce qui permettrait d’isoler la politique relative aux transports de la politique de l’énergie et du développement durable, de supprimer les comptes d’affectation spéciale et d’inscrire leurs crédits sur la mission correspondante.

Législatif

 

 

 


RENOUVELER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE
ET CONFORTER LA LOGIQUE DE RÉSULTATS

 

Proposition

Niveau normatif

Porteur du projet

22

Alléger le nombre d’objectifs et d’indicateurs en distinguant les objectifs politiques des objectifs administratifs et clarifier les responsabilités associées.

Règlementaire

 

 

23

Aligner les objectifs et indicateurs suivis par les ministères avec ceux présentés au Parlement.

Règlementaire

 

 

24

Désigner un responsable administratif pour chaque mission qui serait garant du dispositif de performance à cet échelon.

Règlementaire

 

 

25

Instaurer une revue régulière des objectifs et indicateurs de performance, en particulier ceux du niveau politique, en associant le Parlement, la direction du budget et les ministères.

-

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+

26

Prévoir des revues de dépenses à l’issue du Printemps de l’évaluation qui permettraient d’identifier des économies possibles ou d’améliorer l’efficience de la dépense publique.

-

 

27

Pérenniser la présentation par le Gouvernement des projets de décrets d’avance aux commissions des finances.

Coutumier

28

Allonger le délai d’examen par les commissions des finances des décrets d’avance de sept à dix jours.

Organique

 

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29

Réduire la mise en réserve des crédits hors personnel, y compris les réserves supplémentaires, à un taux inférieur à 3 %.

Législatif / Règlementaire

30

Identifier les dépenses qui ne peuvent faire l’objet d’un gel car obligatoires ou inéluctables et les exclure de la possibilité de mise en réserve.

Règlementaire

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+

31

Accroître les montants de la dotation pour les dépenses accidentelles et imprévisibles et sincériser l’usage des crédits alloués à ce programme.

Législatif

32

Rendre plus effectif le pilotage de l’emploi public en élevant au rang organique les règles de plafonnement de l’emploi des opérateurs, ainsi que le dispositif de sincérisation des plafonds d’emplois dans les ministères.

Organique

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33

Engager une réflexion sur la possibilité de procéder à un pilotage plus souple de l’emploi public en recourant alternativement, selon les politiques publiques, au plafond d’emploi ou au plafond de titre II.

-

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+

34

Engager une réflexion sur la possibilité d’assouplir la fongibilité asymétrique pour le recrutement de contractuels sur des contrats de projet.

-

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+

 

RENFORCER L’INFORMATION ET LE CONTRÔLE DU PARLEMENT

 

Proposition

Niveau normatif

Porteur du projet

35

Borner l’ensemble des dépenses fiscales dans le temps et prévoir dans la LOLF l’évaluation obligatoire de toute dépense fiscale qui fait l’objet d’une prorogation.

Organique

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36

Établir une revue des dépenses fiscales sur la base d’un programme pluriannuel prioritaire d’évaluation.

Règlementaire

37

Améliorer significativement l’information relative aux dépenses fiscales dans le tome II Évaluation des voies et moyens.

-

Direction du Budget (logo, 2017).svg

38

Inscrire le Printemps de l’évaluation dans la LOLF.

Organique

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39

Inscrire dans la LOLF le droit d’accès à l’information fiscale des rapporteurs spéciaux dans leur champ d’intervention.

Organique

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40

Avancer le délai de dépôt des annexes générales au moment du dépôt du projet de loi de finances.

Organique

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41

Faire une revue de la valeur ajoutée de chaque document de politique transversale pour identifier les documents caducs et non utilisés.

Règlementaire

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+

42

Recenser dans un article de loi de finances la liste des jaunes budgétaires et en confier le monopole de création à la loi de finances.

Législatif

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+

43

Alléger les questionnaires budgétaires des rapporteurs spéciaux et en concentrer le champ sur les problématiques exclusivement budgétaires.

Coutumier

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+

44

Renommer la « loi de règlement du budget et d’approbation des comptes » en « loi d’approbation des comptes et de résultats de gestion ».

Organique

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45

Engager une concertation entre la direction du budget et les parlementaires pour améliorer la qualité des évaluations préalables.

-

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+

 

 

 


—  1  —

   Introduction

Un outil, quelle qu’en soit la qualité propre, ne vaut que par son utilité et par l’usage qui en est fait. Est-il bien conçu : sa conception répond-elle à la finalité prévue ? Est-il facile à manier ? Est-il bien utilisé : ceux à qui il est destiné s’en sont-ils approprié le fonctionnement ?

La loi organique relative aux lois de finances a cette particularité d’avoir été pensée à la fois comme le cadre normatif du budget de l’État et comme l’outil privilégié de la réforme de l’État.

Le premier objectif a été largement atteint, bien que la mission ait identifié certaines lacunes ainsi que de nouveaux enjeux dont la prise en compte justifie une révision du texte. Qu’il s’agisse de la présentation des dépenses par destination plutôt que par nature, de la création de la mission comme unité de vote et du programme comme unité de spécialité des crédits, du développement de l’information budgétaire à la disposition du Parlement ou du renforcement des pouvoirs de contrôle et d’évaluation des commissions des finances des deux assemblées, la LOLF a permis d’indéniables progrès, reconnus tant par les praticiens que par les théoriciens des finances publiques.

Ces progrès bien réels n’ont cependant pas été à la hauteur des attentes qu’avait suscitées la refonte du cadre et de la procédure budgétaires de l’État. Au-delà des améliorations et corrections qu’il est possible d’apporter à l’ensemble du dispositif, la mission fait le constat de plusieurs lacunes particulièrement prononcées. Malgré l’importance des enjeux liés aux conditions de financement de l’État, il n’existe pas de débat spécifique sur la dette. La structure de la loi de finances semble perfectible au vu des redondances que sa forme actuelle implique lors de son examen. Plus généralement, et de façon plus préoccupante, la LOLF n’a pas su rééquilibrer les relations entre le Parlement et le Gouvernement.

Le second objectif, celui de « faire la réforme de l’État par la réforme du budget », est, quant à lui, largement tombé dans l’oubli – et c’est normal, tant les 13 ans d’application du texte ont déçu sur ce point. Mais pouvait-il en être autrement ? Réformer l’État exige, certes, de mobiliser des leviers normatifs, qu’ils soient organiques, législatifs ou réglementaires, mais implique surtout une révolution culturelle dans les pratiques de management public.

 

D’une part, le succès de l’ambition portée par la LOLF dépendait ainsi de facteurs sur lesquels le droit lui-même n’a pas ou peu de prise ; d’autre part, l’application initiale de la LOLF a souffert de la dégradation brutale de nos finances publiques à la suite de la crise de 2008.

La loi organique, qui avait été conçue par temps calme, s’est retrouvée, à peine entrée en vigueur, confrontée à une tempête d’une ampleur inédite. L’impératif de maîtrise de la dépense publique a pris une place prépondérante, qui a conduit la recherche d’économies à s’imposer à la logique de performance. Malgré de très récentes avancées, la promesse d’une responsabilisation accrue des gestionnaires, élément pourtant essentiel de la culture du résultat que se proposait d’instiller la LOLF, est restée inachevée.

L’actuelle majorité a bien compris ces difficultés. Elle s’est attelée à renforcer, par la pratique, la culture de la performance, du contrôle et de la responsabilité en matière budgétaire. C’est le sens du « Printemps de l’évaluation », qui a donné un nouveau cadre ainsi qu’une visibilité nouvelle à l’examen de la loi de règlement, afin d’en faire un incontournable maillon du « chaînage vertueux » entre évaluation des résultats, autorisation budgétaire et exécution annuelle.

Elle a fait de la transformation de l’action publique l’un de ses chantiers prioritaires, d’abord dans le cadre du programme transversal « Action publique 2022 », puis au moyen de réformes sectorielles de la fonction publique et de l’organisation territoriale de l’État.

Au vu des exemples passés, il est apparu clairement qu’il était inconcevable d’entreprendre de réformer l’État sans remettre sur l’ouvrage le cadre budgétaire dans lequel s’inscrivent son action et son organisation. Plutôt que de parier sur la réforme de l’État par la seule réforme du budget, le choix a été fait de mener de front les deux démarches, l’une ayant naturellement vocation à nourrir l’autre et à s’appuyer sur elle.

Pour réformer efficacement l’administration, il faut que le cadre budgétaire suive. Mais rénover le cadre budgétaire n’a de sens que si le changement dans la lettre du texte s’accompagne d’une évolution des pratiques administratives.

Enfin, davantage qu’un simple cadre juridique ou qu’un outil de modernisation, la LOLF est également la traduction technique des principes fondamentaux de notre modernité politique.

Quel est l’horizon de la logique de performance de la dépense publique, si ce n’est in fine d’assurer le consentement des citoyens à l’impôt qui la finance ? Pourquoi améliorer l’information budgétaire du Parlement et clarifier la présentation des lois de finances, si ce n’est pour permettre aux citoyens et à leurs représentants de suivre l’emploi des deniers publics ? Dans quel but renforcer les pouvoirs de contrôle et d’évaluation des commissions des finances, si ce n’est pour garantir l’effectivité du droit qui, au titre de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, revient à la Société de demander compte à tout Agent public de son administration ?

Aussi, au regard des enjeux actuels de transformation publique comme du besoin identifié de modernisation du cadre budgétaire en vigueur, la commission des finances a-t-elle décidé de recréer en son sein la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. La mission, composée de 10 membres, a procédé à 27 auditions. Au-delà du présent rapport, la mission a vocation à poursuivre ses travaux tout au long de la XVe législature.

Éclairés par 13 ans de pratique de la LOLF, les membres de la mission ont entrepris d’en épurer la lettre afin de retrouver l’esprit de performance et de lisibilité qui avait guidé son élaboration, d’améliorer les dispositifs de pilotage de la dépense dont l’application a pu décevoir, d’adapter enfin la gouvernance budgétaire de l’État aux nouveaux enjeux financiers qui ont émergé au niveau national et européen.

La mission a identifié quatre axes de travail prioritaires qui structurent le présent rapport.

Le premier porte sur le calendrier budgétaire et la procédure d’examen des textes financiers (I).

Ce premier chantier vise d’abord à mieux inscrire l’autorisation budgétaire annuelle dans la stratégie pluriannuelle de finances publiques, et à renforcer la lisibilité des lois de finances. La mission estime ensuite que la procédure budgétaire gagnerait à être articulée plus harmonieusement avec les obligations qui incombent à la France en vertu du cadre budgétaire européen.

À cette fin, elle propose que le programme de stabilité, que le Gouvernement transmet à la Commission européenne en avril, fasse l’objet d’un débat obligatoire où le Parlement se prononcerait concomitamment sur les orientations des finances publiques. Il n’y aurait dès lors plus lieu de maintenir le débat d’orientation des finances publiques en juillet, que la mission recommande de supprimer.

Au vu des atteintes aux principes budgétaires qu’elle a constatées, la mission estime également nécessaire de renforcer la portée de l’autorisation budgétaire (II).

Par souci de souplesse, la LOLF avait ouvert des possibilités de déroger aux principes budgétaires d’unité et d’universalité, dont la vocation première est de garantir l’information et le respect des prérogatives du Parlement.

Mais le développement excessif du recours à ces dérogations, pourtant de bon sens, a abouti à pervertir l’esprit même de performance de la gestion publique et de lisibilité des textes financiers qui était celui de la LOLF.

La multiplication des dispositifs dérogatoires aux principes d’unité et d’universalité a contribué à la fois à fragmenter le budget de l’État, nuisant à son bon pilotage comme à la qualité de l’information à disposition des parlementaires, et à amoindrir de fait le pouvoir budgétaire du Parlement et du législateur financier.

À cet égard, le recours excessif aux taxes affectées apparaît particulièrement problématique, de même que le défaut d’informations sur les opérateurs de l’État. La mission propose ainsi de poursuivre l’encadrement des opérateurs, de revoir l’encadrement normatif des taxes affectées, et de lancer une réflexion sur l’évolution des prélèvements sur recettes.

Ensuite, les travaux de la mission ont mis en lumière la nécessité de renouveler la démarche de performance et de conforter la culture du résultat en aménageant la lettre de la LOLF afin d’en retrouver l’esprit (III).

Or, le Parlement est relativement peu associé à la conception et au suivi du dispositif de performance. Une première étape serait d’impliquer davantage les parlementaires dans le processus d’élaboration et de révision des objectifs et indicateurs de performance qui guident l’exécution du budget.

La mission tient par ailleurs à saluer l’effort de « sincérisation budgétaire » accompli par l’actuel Gouvernement qui, conformément à ses engagements, a mis un terme à la pratique des sous-budgétisations de dépenses en lois de finances initiales, réduit le taux de mise en réserve de crédits et renoncé à recourir aux décrets d’avance. Cette pratique, plus respectueuse de l’autorisation parlementaire comme des exigences de gestion, constitue un premier pas important vers une responsabilisation accrue des gestionnaires.

Sur ce point, la mission identifie deux enjeux d’avenir : la poursuite de la réduction des contrôles budgétaires et comptables, ainsi que l’évolution du pilotage de l’emploi public.

Pour être pleinement effective, la démarche de performance exige enfin de consolider l’information du Parlement, ainsi que les pouvoirs d’évaluation et de contrôle de la commission des finances (IV).

Il s’agit de la condition d’effectivité d’un véritable « chaînage vertueux » entre l’évaluation des résultats passés, l’autorisation budgétaire pour l’année à venir, la programmation pluriannuelle et l’exécution en cours d’année.

 

Or, en la matière, la pratique parlementaire a dépassé le texte. La création du « Printemps de l’évaluation », qui a rénové le cadre de l’examen de la loi de règlement, a constitué une avancée notable qu’il importe désormais de consacrer au niveau organique.

Pour assurer le « chaînage » entre évaluation et autorisation, la mission estime enfin que le « Printemps de l’évaluation » pourrait être utilement complété par un exercice de revue des dépenses, qui permettrait ainsi tantôt d’identifier des économies potentielles, tantôt d’améliorer l’efficience des dépenses existantes.

 

 

 

 


—  1  —

I.   RATIONALISER LE CALENDRIER et la procédure d’examen budgétaire pour plus de transparence et de lisibilité

La LOLF est le résultat d’une volonté commune d’améliorer la gestion des finances publiques en tentant de faire primer une approche par les résultats, sur une approche par les moyens. Elle visait également à revaloriser l’autorisation parlementaire en matière budgétaire et le contrôle du Parlement sur l’exécution des lois de finances.

Les travaux préparatoires à la LOLF n’ont donc pas été centrés sur la gestion pluriannuelle des finances publiques ni sur la consolidation des finances de l’ensemble des administrations publiques. Le droit budgétaire européen, qui irrigue désormais les règles nationales, n’est pas non plus mentionné dans la version en vigueur de la LOLF.

Si ces questions n’étaient pas absentes de l’esprit du législateur organique, comme l’a d’ailleurs rappelé M. Didier Migaud lors de son audition par la commission des finances le 6 mars 2019 ([4]), elles n’ont pas été des axes structurants de la réforme. La constitution progressive d’un cadre juridique à la programmation pluriannuelle des finances de l’ensemble des administrations publiques entraîne des difficultés en termes de calendrier budgétaire et d’articulation entre les textes financiers, de sorte que le Parlement n’est pas assez associé à l’élaboration des stratégies de finances publiques.

Or, la présentation par le Gouvernement de sa stratégie pluriannuelle de finances publiques n’est pas seulement l’application formelle de règles budgétaires d’inspiration européenne et non dénuées de complexité, mais elle est devenue un moment politique fort. Une révision du calendrier budgétaire et une amélioration de l’articulation entre les textes financiers programmatiques et la loi de finances paraissent donc nécessaires.

Sur le champ des finances de l’État, des modifications relatives aux catégories des lois de finances et à la structure des lois de finances permettraient d’approfondir le principe de sincérité budgétaire consacré par la LOLF et d’améliorer la lisibilité du budget de l’État.

 

A.   Mieux articuler la définition des stratégies pluriannuelles des finances publiques avec les lois de finances

Depuis l’élaboration de la LOLF, deux tendances de fond s’imposent aux théoriciens et praticiens des finances publiques : le cadre pluriannuel des finances publiques et l’approche consolidée des finances de lensemble des administrations publiques. Les règles budgétaires européennes du pacte de stabilité et de croissance (PSC) d’abord et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) ensuite ne sont pas étrangères à ces évolutions. Elles ne sont toutefois pas l’unique explication au développement de ces deux axes structurants.

L’approche pluriannuelle permet d’abord au Gouvernement de présenter une stratégie de finances publiques de moyen terme dont il lui revient d’expliquer la cohérence aux citoyens et au Parlement et, le cas échéant, les écarts constatés par rapport à la programmation. Elle offre ensuite davantage de visibilité aux gestionnaires publics et aux citoyens pour programmer leurs actions à moyen terme ou leur permettre de s’adapter à d’éventuelles mesures à venir. Telle avait d’ailleurs été l’analyse de MM. Alain Lambert et Didier Migaud dans leur rapport d’octobre 2006 sur la mise en œuvre de la LOLF ([5]).

Le raisonnement consolidé est prévu par les règles budgétaires européennes applicables aux finances publiques présentées en comptabilité nationale ([6]). Il est surtout nécessaire à la lisibilité des comptes publics, alors que les transferts entre l’État et ses opérateurs, entre l’État et les organismes de sécurité sociale et entre l’État et les collectivités territoriales se sont multipliés et complexifiés. Il semble ensuite pertinent de rapporter l’ensemble des recettes publiques à l’ensemble des dépenses publiques, les engagements financiers de la France et sa situation financière devant bien entendu s’apprécier sur le champ de l’ensemble des administrations publiques. En définitive, l’approche dite « toutes APU » est celle qui rassemble le contribuable national, le contribuable local et l’assuré social, qui sont un seul et unique citoyen.

Il est devenu nécessaire de mieux prendre en compte la dimension pluriannuelle et consolidée de nos comptes publics dans la LOLF en améliorant l’articulation entre les lois de finances et la loi de programmation des finances publiques et en améliorant l’information du Parlement sur la stratégie pluriannuelle des finances de l’État.

1.   Mieux insérer la loi de finances dans le cadre pluriannuel des finances publiques

Les lois de programmation des finances publiques ne sont pas les premiers outils budgétaires de programmation pluriannuelle. Leur apparition a toutefois amélioré les modalités de la programmation et a enrichi les débats. Il n’était d’ailleurs pas illogique que le Constituant envisage d’instaurer une hiérarchie entre la loi de programmation et les textes financiers annuels. En définitive, il semblerait davantage pertinent de permettre une analyse pluriannuelle des crédits du budget de l’État au moment de la loi de finances en prévoyant que les documents budgétaires annexes présentent un budget triennal glissant décliné par programme.

a.   Des outils de programmation financière préexistant aux lois de programmation des finances publiques

● Avant même l’apparition des lois de programmation, les concepteurs de la LOLF avaient eu le souci d’inscrire dans le droit l’existence d’un outil de programmation. Ainsi, la proposition de loi organique initiale prévoyait l’inscription au niveau organique du « débat dorientation budgétaire », pratique budgétaire bien ancrée au Parlement depuis 1996, mais sans fondement juridique écrit. Il s’engageait de façon classique sur la base d’un rapport du Gouvernement, d’un rapport de la Cour des comptes qui retraçait les résultats de l’année précédente et d’un rapport d’information du Rapporteur général du budget.

Depuis la promulgation de la LOLF, ce moment budgétaire pluriannuel est prévu dans le corpus des règles organiques. Désormais appelé « débat d’orientation des finances publiques » (DOFP), son contenu a été enrichi par rapport à l’ancien débat d’orientation budgétaire. Le Gouvernement doit en effet présenter un rapport décrivant les grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France et une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions.

Outre le DOFP, la LOLF a intégré un autre élément de programmation budgétaire pluriannuelle sur le champ de l’ensemble des administrations publiques, en prévoyant à l’article 50 que le Gouvernement remette, en annexe au PLF, un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) qui est en réalité une version actualisée et enrichie de l’ancien rapport économique, social et financier prévu par l’ordonnance de 1959. Parmi les éléments nouveaux que le législateur organique a souhaité ajouter à l’ancien RESF figure une présentation des « perspectives dévolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de lensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale » ([7]).

L’article 52 de la LOLF prévoyait enfin que le Gouvernement présente un rapport à l’ouverture de la session ordinaire comportant une évaluation financière pour l’année en cours et les deux années suivantes de chacune des dispositions de nature législative ou réglementaire relatives aux prélèvements obligatoires qu’il envisage. La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) ([8]) a fondu ce rapport dans le RESF.

● Au niveau du budget de l’État, une circulaire du Premier ministre du 11 février 2008 a défini le cadre de mise en œuvre du budget triennal en dépenses pour la période 2009-2011. Il s’agit d’une programmation pluriannuelle semi‑glissante qui constitue depuis lors le cadre des négociations budgétaires des ministères dans le processus de préparation du projet de loi de finances. Elle na donc pas de valeur législative.

Ce cadre est construit de la manière suivante :

– le plafond de dépenses globales est fixé de manière définitive pour trois années ;

– des plafonds de dépenses par missions sont fermes les deux premières années, mais révisables concernant la troisième année dans le respect du plafond global ;

– des plafonds sont fixés par programme la première année de la période triennale, en cohérence avec la spécialisation des crédits par programme en loi de finances.

Depuis la programmation pour la période triennale 2009‑2011, quatre programmations triennales ont été appliquées ([9]).

Le principe du budget triennal

Source : direction du budget (lien).

La programmation triennale a permis de donner aux gestionnaires de la visibilité quant à l’évolution de leurs moyens. Par contre, elle ne porte que sur les dépenses de l’État et ne s’adresse pas en priorité au Parlement et aux citoyens. En outre, seule la loi de finances met à disposition de l’exécutif des crédits qu’elle l’autorise à consommer dans la limite de plafonds fixés par programme. Pour les années ultérieures à l’année de la loi de finances, ces plafonds n’ont donc pas de valeur contraignante et il est loisible au législateur financier de les modifier dans le cadre de l’autorisation budgétaire annuelle et dans la limite des contraintes constitutionnelles qui s’imposent à lui ([10]). D’ailleurs, la programmation triennale est rarement respectée dans son intégralité.

b.   Les lois de programmation des finances publiques : un outil programmatique utile et désormais ancré dans la pratique budgétaire

i.   Un outil ancré dans notre système budgétaire

● Les lois de programmation des finances publiques ont été introduites dans la Constitution par la révision du 23 juillet 2008 ([11]). Aux termes de son article 34, « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles sinscrivent dans lobjectif déquilibre des comptes des administrations publiques. »

 

 

Cette consécration constitutionnelle résulte d’un amendement présenté par MM. Charles de Courson, Jean-Christophe Lagarde et plusieurs de leurs collègues pour conforter la démarche suivie lors de la publication annuelle du programme de stabilité du PSC. Cet amendement lui-même est l’aboutissement de réflexions conjointes entre plusieurs parlementaires et le Gouvernement ([12]).

Elles complètent les instruments programmatiques présentés supra. Ainsi, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2009 à 2012 ([13]) présentait pour chacune des années de la programmation le solde et la dette des administrations publiques et de chacun des sous-secteurs rapportés au PIB.

Elle fixait également des objectifs d’évolution des administrations publiques centrales (APUC), de certains concours aux collectivités territoriales et de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM). En cohérence avec la programmation triennale dont le principe a été décrit supra, la LPFP 2009‑2012 présentait à titre indicatif les autorisations d’engagement et les crédits de paiement pour chacune des missions du budget de l’État pour les années 2009 à 2011.

Elle contenait aussi des dispositions relatives à la mise en œuvre de la programmation qui touchaient, en particulier, à l’encadrement des dépenses fiscales.

Elle comportait enfin un rapport annexé décrivant les hypothèses macroéconomiques retenues, les perspectives des finances publiques, l’architecture et la méthode de la programmation triennale dans le champ du budget de l’État et des prévisions relatives aux autres sous‑secteurs d’administration publique.

Les lois de programmation de finances publiques promulguées depuis 2009

Depuis 2009, cinq lois de programmation des finances publiques ont été promulguées, couvrant entre quatre et six années civiles :

– la loi n° 2009‑135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ;

– la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ;

– la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ;

– la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ;

– la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Deux années séparent donc généralement la promulgation de deux lois de programmation successives. La LPFP 2018-2022 a toutefois été promulguée plus de trois années après la promulgation de la LPFP 2014-2019.

Il convient de remarquer que les deux premières lois de programmation des finances publiques par ordre chronologique ne s’appuient pas sur des règles organiques, mais se fondent directement sur l’article 34 de la Constitution.

● L’importance des lois de programmation des finances publiques s’est accrue sous l’impulsion du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) signé le 2 mars 2012 par vingt‑cinq États de l’Union européenne (UE). Ce traité intergouvernemental renforce certaines règles européennes du PSC dans sa version révisée par le « six‑pack » et le « two‑pack ». Parmi ces stipulations figurent des règles relatives au solde structurel des États signataires à moyen terme et en particulier l’objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel qu’ils doivent atteindre en suivant une « trajectoire dajustement ». De même, le traité fixe des règles relatives à l’évolution du ratio de dette publique. Par nature, ces prescriptions commandent donc la définition d’une programmation pluriannuelle à moyen terme des finances publiques.

Le TSCG prévoit que ses stipulations soient transposées en droit interne « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon » selon les termes de son article 3, laissant donc aux États-membres une alternative.

La France a choisi la voie de la transposition par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP) ([14]) dont le chapitre Ier est venu préciser le dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution en définissant le champ des lois de programmations des finances publiques (voir encadré infra). Ces dernières présentent les orientations pluriannuelles des finances publiques pour une période minimale de trois années civiles.

Le domaine des lois de programmation des finances publiques

Le domaine obligatoire

Les LPFP doivent comporter :

– l’objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel des administrations publiques, les trajectoires de soldes structurels et effectifs annuels successifs et l’évolution de la dette publique (article 1er de la LOPGFP) ;

– les perspectives de dépenses, de recettes, de solde et d’endettement des administrations publiques (article 6).

Elles doivent également comporter, pour chacun des exercices auxquels elles se rapportent :

– l’effort structurel (article 1er) ;

– la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques (article 1er) ;

– un montant maximal pour les crédits du budget général de lÉtat, pour les prélèvements sur les recettes de l’État, pour les créations, suppressions ou modifications d’impositions de taxes affectées à des personnes publiques ou privées autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale (article 2) ;

– l’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et l’objectif national de dépenses d’assurance maladie – ONDAM (article 2);

– l’incidence minimale des dispositions nouvelles, législatives ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, relatives aux impositions de toutes natures et aux cotisations sociales (article 2) ;

– les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État (article 2) ;

– l’indication de l’ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en œuvre en cas d’écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies par le TSCG (article 2).

Le domaine facultatif

Les LPFP peuvent comporter :

– des orientations pluriannuelles relatives à l’encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques (article 2) ;

– des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à l’information et au contrôle du Parlement sur cette gestion (article 4).

Source : Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Outre les dispositions relatives aux lois de programmation des finances publiques, la LOPGFP a créé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui a permis de renforcer la portée du principe de sincérité budgétaire consacré par larticle 32 de la LOLF. Parmi ses missions, le HCFP, organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes, se prononce en effet sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de loi de finances.

ii.   Un outil utile dans la gouvernance des finances publiques malgré ses limites

Si les LPFP fixent la stratégie de finances publiques pour le pays en présentant leurs orientations pluriannuelles, leurs dispositions ne s’imposent pas à celles des lois de finances (voir infra) et elles présentent plusieurs limites. Leur utilité s’agissant de la programmation et de la gouvernance des finances publiques n’est pourtant que peu contestée, comme le rapporteur a pu le constater lors des auditions qu’il a menées.

● Les lois de programmation des finances publiques ne peuvent pas, par nature, s’imposer aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel ([15]). Or, l’évolution du contexte macroéconomique, la survenance d’événements difficilement prévisibles aux impacts budgétaires majeurs et les mesures nouvelles décidées par le Gouvernement ou le législateur ont pour effet d’écarter les prévisions annuelles des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale des trajectoires de la loi de programmation.

M. Didier Migaud, lors de son audition par la mission, a rappelé cette limite, constatant que « dans la pratique, [les lois de programmation des finances publiques] se trouvent rapidement dépassées, souvent même quelques mois après leur adoption » ([16]). On ne peut d’ailleurs que constater que les objectifs de déficit public inscrits dans les lois de programmation sont rarement atteints.

objectifs de déficit public fixÉs par les différentes lois de programmation des finances publiques (LPFP) et déficit public constatÉ

(en rouge, les objectifs qui n’ont pas été atteints ; en vert, les objectifs qui ont été tenus)

(en % du PIB)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

LPFP 2009–2012

4,4

3,1

2,3

1,5

LPFP 2011–2014

– 

– 

6,0

4,6

3,0

2,0

– 

– 

– 

LPFP 2012–2017

– 

– 

– 

4,5

3,0

2,2

1,3

0,6

0,3

LPFP 2014–2019

– 

– 

– 

– 

– 

4,4

4,1

3,6

2,7

1,7

LPFP 2018-2022

2,9

2,8

Déficit public constaté

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,8

2,5

Source : commission des finances.

 

Les dispositions relatives à la trajectoire des finances publiques ne sont d’ailleurs par les seules dont le respect n’est pas assuré. Le Premier président de la Cour des comptes a souligné que les dispositions fixant des règles de gouvernance ou de pilotage, à l’instar de celles relatives aux dépenses fiscales, ne sont que rarement respectées.

Une autre limite des lois de programmation des finances publiques tient à la complexité des règles budgétaires quelles transposent, comme l’a d’ailleurs fait remarquer lors de son audition par la mission Mme Delphine Moretti, analyste des politiques senior à l’OCDE et co-auteure d’un rapport sur le système budgétaire français ([17]). Elle a indiqué que l’appropriation des lois de programmation par les parlementaires et par les citoyens n’était pas évidente ([18]), car elles mettent en application des dispositions complexes, qui portent en particulier sur l’objectif de moyen terme (OMT) de solde structurel ou les prescriptions en matière d’ajustement structurel annuel. La complexité de ces règles, qui dépasse largement le champ de la mission d’information, nuit sans doute à la lisibilité des lois de programmation des finances publiques.

● Malgré ces limites, l’apparition des LPFP dans notre système budgétaire constitue sans nul doute un progrès. Certes, les trajectoires financières qu’elles proposent sont rapidement caduques, mais il ne peut en aller autrement tant elles dépendent de facteurs exogènes et changeants, comme l’évolution de la situation macroéconomique. Il est également indispensable que le législateur puisse disposer d’une certaine marge de manœuvre pour ajuster la stratégie financière de la France à de multiples circonstances et événements de nature sociale, économique ou politique. L’objet des lois de programmation des finances publiques n’est pas de figer un cadre financier et budgétaire rigide sur une période couvrant au moins trois exercices. Ces lois ne sont ni des lois de finances, ouvrant des autorisations de dépenser dans une certaine limite ni des lois de financement de la sécurité sociale.

Il s’agit plutôt de permettre au législateur d’afficher la stratégie de finances publiques de la France, l’inscrivant, selon les termes de la Constitution, « dans lobjectif déquilibre des comptes des administrations publiques ». Leur élaboration, leur examen et leur publication ont un but pédagogique pour les citoyens et ont la valeur d’un engagement politique pour le Gouvernement. Il lui revient en effet régulièrement d’expliquer les écarts entre la programmation de la loi de programmation des finances publiques et les projets de loi de finances ou les projets de loi de financement de la sécurité sociale qu’il présente au Parlement.

L’écart des programmations et exécutions annuelles à la trajectoire pluriannuelle fait systématiquement l’objet de débats au Parlement, en particulier depuis la promulgation de la LOPGFP ([19]). Ce débat est désormais prévu par les lois de programmation elles-mêmes. L’article 32 de la LPFP 2018-2022, s’inspirant de l’article 33 de la LPFP 2014-2019, prévoit que le Gouvernement intègre dans son rapport préparatoire au DOFP, prévu à l’article 48 de la LOLF, un bilan de la mise en œuvre de la LPFP qui présente les données d’exécution des objectifs de finances publiques et justifie les écarts constatés.

La loi de programmation est enfin l’une des principales références utilisées par les rapporteurs généraux des commissions des finances dans leurs rapports sur les projets de loi de finances, sur les programmes de stabilité ou sur le débat d’orientation des finances publiques et, plus généralement, par l’ensemble des parlementaires dans le cadre des examens de textes financiers ou de projets de lois de programmation sectorielles.

En définitive, l’apparition des lois de programmation des finances publiques a modifié le processus budgétaire au Parlement, en enrichissant les débats d’une vision pluriannuelle et agrégée des finances publiques dans un système budgétaire qui demeure trop fragmenté.

Les lois de programmation des finances publiques sont également utiles pour l’exécutif en ce qu’elles ont rationalisé le cadre de négociation entre les ministères sectoriels et les ministères financiers et ont conféré aux gestionnaires de la visibilité sur les moyens dont ils disposent à moyen terme. Dans son rapport sur le système budgétaire français ([20]), l’OCDE relève que les lois de programmation ont « profondément transformé le processus budgétaire » et ont favorisé la transition vers un processus de budgétisation descendant ou « top down ». Dans le champ du budget de l’État, par le projet de loi de programmation, le Gouvernement s’engage politiquement, devant le Parlement, sur le montant du plafond des crédits qui seront alloués à chacune des missions sur une période d’au moins trois ans.

Il convient d’ailleurs de souligner que l’article 2 de la LOPGFP prévoit que la loi de programmation présente obligatoirement les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État. Ces plafonds doivent être fixés pour au moins trois années civiles, conformément à l’article 3 de cette même loi organique. S’il est loisible au législateur d’inscrire dans la LPFP certaines des orientations pluriannuelles qu’elle doit comporter pour une durée excédant trois années civiles – comme c’est le cas par exemple pour les orientations pluriannuelles de déficit public ou de dette publique de la LPFP 2018‑2022 –, il n’est pas dans l’obligation de présenter chacune des orientations pluriannuelles prévues par la LOPGFP pour l’ensemble de la période couverte par le titre de la LPFP.

c.   La tentation d’introduire une hiérarchie entre les lois de programmation des finances publiques et les lois de finances

Dans un contexte où les finances publiques européennes et françaises étaient fortement contraintes, il était logique que la question d’une hiérarchisation entre la LPFP et les lois financières annuelles se pose. Une réflexion, entamée en 2010, a débouché sur une tentative de révision constitutionnelle qui n’a pas abouti.

i.   Le rapport du groupe de travail visant à réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques en 2010

Ayant pour ambition daméliorer les moyens à la disposition du Parlement pour tendre vers lobjectif désormais constitutionnel « déquilibre des comptes des administrations publiques », le Premier ministre avait confié par une lettre de mission datée du 1er mars 2010 à un groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France, le soin de faire des propositions pour instaurer une « règle déquilibre des finances publiques ».

Dans son rapport ([21]), le groupe de travail a formulé plusieurs séries de propositions visant à inscrire la gouvernance et le pilotage des finances publiques dans une logique pluriannuelle et consolidée. Il a notamment préconisé l’institution d’une « loi‑cadre de programmation pluriannuelle des finances publiques (LCPFP) ». Celle-ci devait répondre à trois défauts alors :

– l’inexistence d’un « instrument assurant la primauté sur les lois financières annuelles des lois pluriannuelles organisant le cheminement vers un objectif déquilibre » ;

– l’absence d’un instrument permettant un vote du Parlement sur les engagements européens de la France ;

– l’insuffisante portée du contrôle du Conseil constitutionnel sur les lois financières.

Ainsi, certaines dispositions de la LCPFP se seraient imposées aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Le groupe de travail envisageait que ces lois soient discutées au printemps, à la place de l’actuel DOFP. Une fois les dispositions de la LCPFP adoptées, il n’aurait pas été possible pour le Parlement de modifier l’équilibre qu’elle aurait prévu. Le législateur aurait pu, en revanche, augmenter le plafond du niveau des dépenses ou diminuer le montant des mesures nouvelles en recettes à condition que cette proposition de modification soit gagée par une proposition de réduction du niveau des dépenses prévues ou d’augmentation des recettes à due concurrence par des mesures nouvelles.

Le dispositif des LCPFP aurait comporté, en euros constants :

– un plafond du niveau des dépenses de l’État entrant dans le champ de la loi de finances ;

– un plafond du niveau des dépenses de la sécurité sociale entrant dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale ;

– un plancher des recettes de l’État et de la sécurité sociale résultant de facteurs autres que l’évolution spontanée des produits, notamment les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires.

Un rapport annexé à la LCPFP aurait présenté la trajectoire des comptes de l’ensemble des administrations publiques et aurait compris des objectifs ou informations financières relatifs aux administrations de sécurité sociale ou aux administrations publiques locales.

Le groupe de travail suggérait par ailleurs que le rapport annexé de la LCPFP soit discuté annuellement pour être actualisé et rendu cohérent avec le programme de stabilité transmis à la Commission européenne à la fin du mois d’avril. En revanche, le dispositif de la LCPFP lui-même n’aurait pas fait l’objet de modifications annuelles, compte tenu de « sa portée solennelle et des engagements quelle traduit » ([22]).

Pour rendre opérant ce mécanisme, il était suggéré de confier au Conseil constitutionnel le contrôle du respect des LCPFP par le législateur financier.

ii.   Le projet de loi constitutionnelle déposé en 2011

 Suivant ces recommandations, le Gouvernement a déposé le projet de loi constitutionnelle relatif à léquilibre des finances publiques (n° 3253) à lAssemblée nationale en mars 2011. Ses articles 1er à 10 visaient précisément à introduire dans la Constitution les loiscadres déquilibre des finances publiques ([23]), à définir les modalités de leur examen, leur articulation avec les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale et les modalités de leur contrôle.

Comme le préconisait le groupe de travail, une hiérarchie ‑ incomplète – aurait été établie entre ces lois-cadres d’une part et les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale d’autre part, le texte de l’article 1er du projet de loi constitutionnelle tel que déposé à l’Assemblée nationale reprenant mot pour mot la proposition de rédaction du groupe s’agissant de la définition constitutionnelle de ce nouveau type de lois.

Après deux lectures dans chacune des chambres, l’Assemblée nationale a adopté un texte le 13 juillet 2011 en des termes identiques au texte issu de la deuxième lecture par le Sénat. Le Président de la République n’a toutefois pas décidé de soumettre le projet de révision constitutionnelle au Parlement réuni en Congrès ni de le soumettre au référendum.

● Certaines des personnes auditionnées par la mission se sont déclarées favorables à un système similaire à celui des lois-cadres décrit ci-dessus, comme M. Philippe Josse, ancien directeur du budget (2006-2011) ([24]).

Un tel système présenterait toutefois des inconvénients importants et ne serait pas nécessairement plus efficace que le système actuellement en vigueur pour assurer la qualité de la gouvernance et du pilotage des finances publiques. D’ailleurs, ainsi que l’a fait remarquer Mme Delphine Moretti lors de son audition ([25]), peu de pays ont fait le choix de règles budgétaires pluriannuelles contraignantes.

Selon elle, l’efficacité des règles budgétaires n’est pas corrélée au degré de contrainte qui leur est associé, mais à la façon dont la culture politique évolue. Dans plusieurs pays, une exécution de crédits à un niveau supérieur à la programmation ou un dépassement de la programmation pluriannuelle entraîne un « coût politique » pour le Gouvernement suffisant pour que cette situation ne se produise que dans des cas exceptionnels.

d.   Introduire une dimension pluriannuelle au projet de loi de finances par la présentation d’une programmation triennale dans les annexes budgétaires et renforcer la portée des lois de programmation des finances publiques

Le rapporteur insiste sur la nécessité de développer « un réflexe pluriannuel » lors de l’examen de chaque texte financier annuel. Pour ce faire, il préconise d’enrichir le contenu des annexes au projet de loi de finances de documents présentant une programmation triennale glissante du budget de l’État et de renforcer la portée des lois de programmation des finances publiques en facilitant le contrôle de leur respect.

i.   Introduire une dimension pluriannuelle au projet de loi de finances en présentant à titre indicatif une programmation triennale glissante des dépenses du budget général et en complétant l’article liminaire

● Sur le champ du budget de l’État, la pratique de la programmation triennale glissante qui sert parfois de base aux négociations budgétaires en amont de la présentation du PLF ne trouve pas de fondement au niveau organique permettant qu’un budget triennal glissant soit présenté au Parlement lors de l’examen du PLF. Ainsi, comme l’a fait remarquer M. Charles de Courson lors de la seconde audition de Mme Amélie Verdier, directrice du budget, par la mission d’information ([26]), le Parlement n’a pas de visibilité sur les plafonds glissants par mission arbitrés en amont du PLF pour les années postérieures à l’année du PLF.

La présentation dans le dispositif même de la loi de finances d’un budget triennal glissant ne paraît pas souhaitable. Il nécessiterait d’abord une modification de la Constitution, comme l’a souligné le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2011 ([27])  : « le principe de lannualité budgétaire, dont le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle en tant quil découle de larticle 47 de la Constitution et répond au double impératif dassurer la clarté des comptes de lÉtat et de permettre un contrôle efficace par le Parlement, impose comme la prévu la LOLF que la loi de finances se prononce chaque année sur lensemble des recettes et des charges de lÉtat afférentes à lannée suivante. Ce même principe fait obstacle à ce que le législateur, fût-il le législateur organique, confère un caractère impératif à des plafonds de dépenses établis pluriannuellement ou même prévoie que, sauf dispositions contraires de la loi de finances de lannée, de tels plafonds pluriannuels simposeront par euxmêmes, année après année ».

Il s’agirait ensuite d’un bouleversement du cadre pluriannuel des finances publiques qui poserait des problèmes d’une grande complexité pour des avantages incertains. Le cadre pluriannuel actuel des lois de programmation, qui figure dans la Constitution, embrasse l’ensemble des administrations publiques. L’introduction d’une règle pluriannuelle contraignante pour le seul budget de l’État impliquerait donc une modification des dispositions relatives aux lois de programmation des finances publiques pour assurer l’articulation de ces deux outils pluriannuels qui ne coexisteraient que difficilement.

En revanche, le rapporteur préconise de prévoir dans la LOLF une présentation triennale glissante indicative des dépenses en annexe du projet de loi de finances, sur le champ des normes de dépenses et sur le champ de chacune des missions.

La LOPGFP prévoit certes que des plafonds soient fixés par mission du budget général pour une période minimale de trois années, mais il n’existe pas de présentation claire d’un budget triennal glissant lors du projet de loi de finances. Les modifications intervenues en cours de programmation pour les années postérieures à la première année couverte par la LPFP ne sont en effet pas retranscrites.

Il est vrai que le Parlement dispose de certaines informations sur les plafonds par mission en amont du PLF, lors du DOFP. Conformément à l’article 48 de la LOLF, le Gouvernement doit transmettre au Parlement avant la fin de la session ordinaire un rapport préparatoire au DOFP comportant en particulier une évaluation des charges de l’État « ventilées par grandes fonctions ». Le document publié par le Gouvernement – régulièrement dans des délais qui ne sont pas conformes aux prescriptions de la LOLF – ne présente pourtant pas nécessairement de ventilation par mission. La ventilation des « grandes fonctions » présentée en juillet 2019 ne recoupait par exemple pas la nomenclature des missions budgétaires ([28]).

De même, dans son rapport préparatoire au DOFP, conformément à l’article 32 de la LPFP 2018-2022, le Gouvernement expose pour chaque mission l’écart entre le plafond inscrit en LPFP et le plafond exécuté. Mais cette présentation n’équivaut pas à celle d’un triennal glissant.

Pour qu’elle ait davantage de signification, le rapporteur propose que cette programmation triennale soit présentée dans sa globalité, dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances ou dans ses informations annexées. Elle serait fixée par programme, pour que les écarts à la prévision soient justifiés à un niveau relativement fin. Chaque projet annuel de performance (PAP) présenterait de plus la programmation triennale en cours concernant les programmes de chaque mission et, le cas échéant, les programmations triennales qui ont fait l’objet de révisions, pour permettre aux parlementaires de faire des analyses comparatives.

En miroir, le projet de loi de règlement comparerait en annexe l’exécution budgétaire aux programmations triennales de chaque programme relatives à l’année de la loi de règlement. Les rapports annuels de performance (RAP) annexés au projet de loi de règlement déclineraient cette présentation pour chacun des programmes.

Proposition : prévoir dans la LOLF une présentation indicative, en annexe au projet de loi de finances, de la programmation triennale glissante des dépenses de l’État par programme.

ii.   Renforcer la portée de la loi de programmation des finances publiques en la complétant et en favorisant le contrôle de son exécution

La portée de la loi de programmation des finances publiques pourrait être renforcée sans pour autant prévoir que sa valeur normative soit supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

● Si les LPFP comportent plusieurs dispositions relatives à la dépense des administrations publiques, elles ne comportent pas d’objectif pluriannuel de dépenses portant sur le montant des dépenses en valeur de lensemble des administrations publiques. Les dispositions organiques pourraient y remédier en prévoyant qu’elles présentent un tel objectif. Il serait alors décliné chaque année dans larticle liminaire des lois financières, comme l’a recommandé la Cour des comptes dans plusieurs de ses rapports ([29]) et devant la mission d’information ([30]).

En miroir, la loi de règlement afficherait la dépense constatée de l’ensemble des administrations publiques, permettant une comparaison avec l’objectif fixé dans la LPFP et avec celui qui figure dans les articles liminaires des projets de lois financières annuelles. Ce système aurait pour avantage de rendre plus lisible la stratégie de finances publiques. Les règles et objectifs actuels – règles d’ajustement structurel, présentation de la dépense publique en points de PIB – ont toute leur utilité, mais ils doivent être complétés par des informations facilement compréhensibles.

Bien entendu, l’évolution de la dépense publique en euros courants appréhendée dans un champ aussi large dépend de facteurs exogènes puissants, à commencer par l’inflation. Comme l’a expliqué la Cour des comptes ([31]), cette difficulté peut être surmontée dans la déclinaison annuelle de l’objectif en loi de finances et en loi de financement de la sécurité sociale.

● Pour favoriser le contrôle de l’exécution de la loi de programmation, outre la déclinaison de l’objectif de dépenses, les articles liminaires des lois financières pourraient présenter une actualisation de la trajectoire de programmation des soldes publics et structurels, de leurs décompositions par soussecteurs, des ratios de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires et du ratio de dette publique, sur lensemble de la période de programmation de la LPFP, afin de permettre une comparaison avec cette dernière.

 

 

Propositions :

 prévoir que les lois de programmation des finances publiques comportent un objectif de dépenses publiques exprimé en euros courants, décliné chaque année dans les articles liminaires de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale ;

– compléter les articles liminaires des lois financières par une présentation actualisée de la trajectoire de programmation des ratios de soldes public et structurel, de leurs décompositions par sous‑secteurs, des ratios de dépenses publiques, de prélèvements obligatoires et de dette publique pour permettre une comparaison aisée à la trajectoire de la loi de programmation.

● La LOPGFP ([32]) prévoit que le rapport annexé à la LPFP comporte, pour chacun des sous‑secteurs d’administration publique, les perspectives de dépenses en comptabilité nationale, pour chaque exercice de la programmation. Au sein de chaque soussecteur, ces objectifs ne sont pas déclinés avec le même degré de précision. Les enveloppes des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales sont très larges, ce qui n’incite pas les gestionnaires à la responsabilisation. Dans son rapport précité, l’OCDE indique que l’écart entre les objectifs des lois de programmation et les résultats constatés s’explique notamment, selon la plupart des observateurs, par l’absence de règles en dépenses sur une large part de la dépense publique pour chacun des sous‑secteurs d’administration.

Sagissant de lÉtat, le 4° de l’article 2 de la LOPGFP prévoit une présentation des plafonds de crédits par mission, c’est-à-dire une présentation relativement détaillée de la ventilation des dépenses. Sur le champ des administrations de sécurité sociale, le 2° de l’article 2 prévoit un objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, de l’ONDAM. Le rapport annexé doit en outre comporter une présentation des perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage, selon le 4° de l’article 5. Il s’agit donc d’agrégats bien plus larges que ceux définis sur le champ de l’État. Enfin, sagissant des administrations publiques locales, aucune disposition ne prévoit de présentation spécifique et précise de leurs dépenses.

Néanmoins, la LOPGFP, aux termes de son article 4, permet au législateur de prévoir dans les LPFP « des règles relatives à la gestion des finances publiques, ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi quà linformation et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet dencadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à lendettement de tout ou partie des administrations publiques ».

 

La LPFP 2018‑2022 comporte ainsi plusieurs dispositions sur ce fondement qui concernent chacun des sous‑secteurs d’administration publique. Sur le champ de lÉtat et de ses opérateurs, deux nouvelles normes de dépenses ont été consacrées et définies de manière précise. Ces règles sont complétées par des objectifs relatifs au schéma d’emploi et à la consommation des autorisations d’emploi, à l’évolution des restes à payer, à l’évolution du niveau des dépenses fiscales et à la conclusion de contrats de crédit‑bail. L’information du Parlement a par ailleurs été renforcée sur l’exécution des garanties octroyées en lois de finances et sur la situation financière des opérateurs.

Sur le champ des administrations de sécurité sociale, des dispositions de la dernière LPFP renforcent l’information du Parlement sur la situation financière des hôpitaux, sur les relations financières entre l’État et la sécurité sociale, sur la décomposition du solde entre les régimes obligatoires de base, les organismes concourant à leur financement, ceux concourant à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, les autres régimes d’assurance sociale et les organismes divers de sécurité sociale. Certaines dispositions encadrent en outre l’évolution des « niches sociales ».

Enfin, s’agissant des administrations publiques locales, la LPFP 2018‑2022 présente l’évolution prévisionnelle du total des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales pour chacune des années de 2018 à 2022. Elle comporte surtout un objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre et un objectif national d’évolution du besoin annuel de financement de cet agrégat. Pour atteindre ces objectifs, le législateur a créé un dispositif novateur de contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales.

Éléments de base de la loi de programmation des finances publiques de la France pour 2018-2022

Source : Mme Delphine Moretti et M. Dirk Kraan, OCDE, Budgeting in France, 2018.

Les agrégats de dépenses présentés pourraient être plus fins pour chacun des soussecteurs dadministration publique, de manière que le Parlement puisse exercer plus efficacement son contrôle et puisse faire plus facilement le lien entre la programmation pluriannuelle et les textes financiers annuels. Si les efforts de détail des dépenses doivent principalement porter sur le champ des ASSO et des APUL, la présentation des dépenses des APUC pourrait également être plus détaillée. Sur le champ du budget de lÉtat, la LPFP pourrait présenter des plafonds non plus par missions, mais par programmes.

Une modification de la LOPGFP peut être envisagée à cette fin, mais il est possible de prévoir une présentation plus détaillée des dépenses de l’ensemble des administrations publiques à droit organique constant, sur le simple fondement de l’article 4 de la LOPGFP.

Proposition : prévoir que la loi de programmation des finances publiques présente de manière plus détaillée qu’actuellement les agrégats et objectifs de dépenses dans le champ de chacun des sous‑secteurs d’administrations publiques.

● La loi de programmation des finances publiques, les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale et les documents annexés aux projets de ces lois comportent un grand nombre d’informations permettant au Parlement de disposer de plusieurs grilles d’analyse.

Le respect de tous les objectifs fixés dans les lois de programmation n’est toutefois pas aisé à apprécier, qu’il s’agisse des orientations pluriannuelles ou des règles de gestion. Certaines dispositions prévoyant d’améliorer l’information du Parlement ne sont d’ailleurs pas respectées. C’est le cas s’agissant de la remise de plusieurs rapports ou de la présence d’informations dans les annexes au PLF. Par exemple, l’article 18 de la LPFP 2018‑2022 prévoit que les dérogations au principe de plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les organismes de sécurité sociale et les collectivités territoriales et leurs groupements doivent être justifiées, pour chacune d’entre elles, en annexe au PLF. Ces justifications n’ont pas été présentées en annexe au PLF pour 2019.

Les documents annexés au PLF et au PLR devraient permettre de comparer systématiquement les programmations annuelles successives et les exécutions aux objectifs de la LPFP. De même, les informations du rapport préparatoire au DOFP concernant la programmation triennale du budget de l’État devraient être présentées sous la même forme que la programmation triennale du budget de l’État par mission dans la LPFP. Le rapport du Gouvernement préparatoire au DOFP de juillet 2018 comparait explicitement la programmation prévue pour 2019 pour chaque mission aux prévisions de la LPFP.

Tel n’a pas été le cas pour le rapport relatif au DOFP de juillet 2019. Les crédits envisagés n’ont pas été présentés par mission, mais par ministère, rendant impossible la comparaison par mission avec le triennal présenté dans le DOFP de juillet 2018 et celui présenté dans la LPFP 2018‑2022.

2.   Consacrer dans la LOLF un débat sur le programme de stabilité et prévoir un moment de débat sur la dette publique

Conformément aux stipulations du TSCG, transposées par la LOPGFP, le Gouvernement présente sa stratégie pluriannuelle de finances publiques dans un projet de loi de programmation des finances publiques. Il expose également ses orientations pluriannuelles chaque année dans le programme de stabilité qu’il transmet à la Commission « de préférence pour la miavril et au plus tard le 30 de ce mois » ([33]). Il présente enfin au Parlement un rapport contenant « une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France » ([34]) en vue du DOFP qui a lieu au début du mois de juillet.

Les orientations pluriannuelles des finances publiques font donc l’objet d’au moins deux publications annuelles par le Gouvernement. Trois types de trajectoire pluriannuelle des finances publiques coexistent donc actuellement : les trajectoires des lois de programmation des finances publiques, qui découlent respectivement du TSCG et de la LOPGFP, les trajectoires des programmes de stabilité, qui découlent du pacte de stabilité et de croissance (PSC) et les trajectoires des DOFP qui découlent de la LOLF.

Il y a matière à rationaliser le calendrier budgétaire de la pluriannualité en limitant le nombre de « moments budgétaires » consacrés à la pluriannualité et en permettant qu’un débat ait systématiquement lieu au moment de la publication du programme de stabilité. Le DOFP serait donc supprimé. Un moment budgétaire pourrait à linverse être créé pour que le Parlement débatte du thème spécifique de la dette publique.

a.   Consacrer dans la LOLF un débat annuel unique sur les orientations pluriannuelles des finances publiques au moment de la présentation du programme de stabilité

i.   Consacrer dans la LOLF un débat sur le programme de stabilité

● Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) a institué les programmes de stabilité pour les États membres de la zone euro et les programmes de convergence pour les États non‑membres, ayant pour objet de présenter leurs objectifs budgétaires à moyen terme. Ces documents sont transmis annuellement par les États au Conseil et à la Commission européenne ([35]).

 

Le contenu des programmes de stabilité

Le règlement (CE) n° 1466/97 du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques dispose que les programmes de stabilité doivent comprendre :

– un OMT de solde public corrigé des variations conjoncturelles et déductions faite des mesures ponctuelles et temporaires, la trajectoire d’ajustement en vue de la réalisation de cet OMT, l’évolution prévisible du ratio d’endettement public, la trajectoire de croissance prévue pour les dépenses publiques y compris l’allocation correspondante pour la formation brute de capital fixe, la trajectoire de croissance prévue pour les recettes publiques sur la base de politiques inchangées, et une évaluation chiffrée des mesures discrétionnaires prévues en matière de recettes ;

– des informations sur les passifs implicites liés au vieillissement et aux engagements conditionnels, comme les garanties publiques ;

– des informations sur la cohérence du programme de stabilité avec les grandes orientations des politiques économiques et le programme national de réforme ;

– les principales hypothèses concernant l’évolution prévisible de l’économie et les variables économiques importantes susceptibles d’influer sur la réalisation du programme, comme les dépenses publiques d’investissement, la croissance du PIB en termes réels, l’emploi et l’inflation ;

– une évaluation quantitative des mesures budgétaires et des autres mesures de politique économique qui sont mises en œuvre ou envisagées pour réaliser les objectifs du programme, comprenant une analyse coûts/avantages des réformes structurelles majeures qui entraînent des effets budgétaires positifs directs à long terme, y compris en renforçant la croissance potentielle durable ;

– une analyse de l’incidence que tout changement des principales hypothèses économiques aurait sur la situation budgétaire et la dette ;

– les raisons d’un écart par rapport à la trajectoire d’ajustement requise en vue de la réalisation de l’OMT.

Les trajectoires des agrégats financiers et les hypothèses macroéconomiques doivent couvrir l’année en cours, la précédente et au moins les trois années suivantes.

Source : article 3 du règlement 1466/97.

 

 

 

 

 

Depuis 2011 et la mise en place de la procédure du « semestre européen » ([36]), les programmes de stabilité ou de convergence, ainsi que les programmes nationaux de réforme doivent être transmis aux autorités européennes avant la fin du mois d’avril ([37]). Il est obligatoirement rendu public ([38]). Sans les rendre obligatoire, le PSC ([39]) mentionne plusieurs cas où le Parlement aurait à connaître du programme de stabilité :

– le cas où le programme de stabilité serait « présenté au parlement national » ;

– le cas où le parlement national « a eu la possibilité de débattre de lavis du Conseil sur le programme précédent, ou, le cas échéant, dune éventuelle recommandation ou dun éventuel avertissement » ;

– le cas où le programme a reçu « lapprobation du parlement ».

Une communication de la Commission souligne de plus que « les États membres seraient en outre invités à faire participer leurs parlements nationaux à ce processus, dans le plein respect des règles et procédures nationales, avant que les programmes de stabilité et de convergence et les programmes nationaux de réformes ne soient présentés aux fins de la surveillance multilatérale au niveau de lUnion » ([40]).

● La question de l’articulation des règles budgétaires européennes et des règles budgétaires nationales n’est pas nouvelle, puisqu’elle était déjà présente dans la saisine au Conseil d’État sur les conditions dans lesquelles l’ordonnance du 2 janvier 1959 pouvait être modifiée. La secrétaire d’État, Mme Florence Parly sollicitait l’analyse du Conseil d’État sur la possibilité d’inscrire dans la LOLF l’obligation pour le Gouvernement de transmettre au Parlement le programme de stabilité avant sa présentation aux instances communautaires.

 

Dans son avis du 21 décembre 2000 sur la réforme de la LOLF ([41]), le Conseil d’État a estimé qu’il est nécessaire de réviser la Constitution pour prévoir la transmission systématique du programme de stabilité au Parlement. Il a rappelé qu’il avait été nécessaire de modifier l’article 88‑4 de la Constitution afin de prévoir la transmission au Parlement des projets et propositions d’actes communautaires comportant des dispositions de nature législative « et permettre au Parlement de voter des résolutions ». La transmission obligatoire du programme de stabilité présente donc un risque d’inconstitutionnalité. Une disposition prévoyant un vote obligatoire du Parlement sur le programme de stabilité serait sans doute également inconstitutionnelle.

En pratique néanmoins, il est de coutume que le Gouvernement transmette systématiquement au Parlement le programme de stabilité, d’autant plus que les règles européennes de droit dérivé (voir supra) prévoient sa publication.

Malgré tout, l’article 14 de la LPFP 2011‑2014 ([42]), encore en vigueur, prévoit qu’à compter de 2011 :

– le Gouvernement adresse au Parlement le projet de programme de stabilité, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne ;

 le Parlement débat de ce projet de programme ;

– le Parlement se prononce par un vote.

Cet article dont la constitutionnalité est douteuse n’a pas été systématiquement respecté depuis 2011. En effet, l’organisation d’un débat et d’un vote sur le programme de stabilité ne peut relever que d’une décision du Gouvernement, lequel se fonde alors sur l’article 50‑1 de la Constitution.

Ce dernier permet au Gouvernement, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire, de faire une déclaration sur un sujet déterminé qui donne lieu à un débat et peut faire l’objet d’un vote, s’il le décide, sans que sa responsabilité soit engagée.

Lors de la présentation des neuf programmes de stabilité de 2011 à 2019, le Gouvernement a procédé à cinq déclarations, suivies dun débat et dun vote en séance publique.

 

procédure d’examen du programme de stabilité

Année

2011

2012

2013

2014

2015

Modalités dexamen

Débat et vote en séance publique

Présentation en commission

Débat et vote en séance publique

Débat et vote en séance publique

Présentation en commission

Année

2016

2017

2018

2019

Modalités dexamen

Présentation en commission

Présentation en commission

Débat et vote en séance publique

Débat et vote en séance publique

Source : commission des finances.

À quatre reprises, il s’est contenté d’une présentation en commission des finances, sans débat ni vote en séance publique. Il est à noter que le calendrier des élections présidentielles a été présenté en 2012 et en 2017 comme rendant impossible la tenue d’un débat en séance, suivi d’un vote, en raison de l’interruption des travaux de l’Assemblée nationale à la fin du mois de février ou au début du mois de mars. En clair, seuls deux exercices (2015 et 2016) n’ont pas fait l’objet d’un débat et d’un vote en séance publique sur le programme de stabilité pendant les travaux de l’Assemblée nationale.

● La LOLF – à la différence de la LOPGFP – ne fait pas référence au programme de stabilité ni au programme de réforme. Ainsi, elle ne prévoit pas les modalités de présentation du document au Parlement et d’examen par le Parlement.

Le rapporteur propose que soit inscrite au niveau organique la possibilité d’organiser un débat annuel sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne, afin de renforcer la portée des modalités de participation et d’expression du Parlement sur le contenu de ce document.

ii.   Supprimer le DOFP

Le débat d’orientation des finances publiques, autrefois appelé débat d’orientation budgétaire, a été enrichi par la LOLF. Il s’agit d’un rendez-vous budgétaire annuel durant lequel le Gouvernement présente, d’une part, les orientations de sa politique budgétaire « toutes APU » et, d’autre part, les orientations du projet de loi de finances. Par nature, cet exercice est donc hybride, mais les débats qui ont eu lieu ces dernières années ont davantage porté sur la stratégie densemble des finances publiques que sur les missions du budget de lÉtat ou sur la liste des indicateurs de performance que le Gouvernement présente dans son rapport préparatoire. Concrètement, les remarques et les observations des parlementaires portent en pratique quasi-exclusivement sur le contenu du tome I du rapport du Gouvernement et rarement sur la maquette du prochain projet de loi de finances présentée dans le tome II.

Le débat d’orientation des finances publiques

L’article 48 de la LOLF prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire.

Traditionnellement composé de deux tomes, le rapport présente :

– une analyse des évolutions économiques (tome I) ;

– une description des grandes orientations de politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France (tome I) ;

– une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions (tome I) ;

– la liste des missions, programmes et indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante (tome II).

Aux termes du présent article, ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. En 2018, le rapport a été transmis le 29 juin au Parlement et a fait l’objet d’un débat le 12 juillet à l’Assemblée nationale en matinée et au Sénat l’après-midi.

Comme le montre la pratique, le DOFP est par bien des aspects redondant avec les débats qui peuvent avoir lieu lors de la présentation par le Gouvernement du programme de stabilité trois mois plus tôt.

Selon le rapport de Didier Migaud sur la proposition de LOLF, le rapport prévu dans le cadre du DOFP visait à compléter les informations du Parlement en incluant des orientations des finances publiques « au regard du programme annuel de stabilité et de son actualisation annuelle, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à la France sur le fondement des articles 99 et 104 du traité instituant la Communauté européenne » ([43]). Il souhaitait que les dispositions de la LOLF relatives au DOFP mentionnent le programme de stabilité, soulignant que « la référence au programme annuel de stabilité doit permettre de replacer le futur de la loi de finances dans une perspective pluriannuelle, puisque chaque programme de stabilité doit concerner, outre lannée en cours et lannée précédente, au moins les trois années suivantes ».

Ainsi, le lien entre le DOFP et le programme de stabilité était déjà clairement établi au moment de la discussion de la LOLF. Il conviendrait de clarifier ce lien en fusionnant les débats consacrés au programme de stabilité et aux orientations de finances publiques. Un débat unique permettrait d’avoir chaque année une actualisation de la trajectoire des finances publiques, cohérente avec les informations transmises aux institutions européennes.

 

Cette solution présenterait le double avantage :

– de faire coïncider le calendrier national et le calendrier européen ;

– et d’accroître la lisibilité des actualisations de finances publiques.

Le rapporteur considère qu’il serait utile de supprimer le DOFP dans sa forme actuelle, à condition que la tenue d’un débat sur le programme de stabilité devienne une pratique aussi bien ancrée que le débat annuel sur le DOFP.

Proposition : prévoir dans la LOLF l’organisation d’un débat sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne et supprimer le débat d’orientation des finances publiques.

b.   Prévoir un débat sur la dette publique, sur les conditions de son financement et sur la couverture des besoins de financement des dépenses publiques d’investissement et de fonctionnement

Le temps actuellement consacré au DOFP pourrait être utilisé pour l’organisation d’un débat sur le thème spécifique et majeur de la dette publique dans ses trois composantes : la dette de l’État, la dette des ASSO et la dette des APUL. Si la dette publique fait partie des thèmes abordés lors des discussions sur les grands indicateurs budgétaires de la nation, aucun débat n’est spécifiquement consacré au sujet, alors que les enjeux qui lui sont liés sont primordiaux.

● Ce débat permettrait d’éclairer la représentation nationale sur le niveau de la dette publique, sur son évolution et sur sa soutenabilité et sur les risques qui pèsent en cas de remontée des taux d’intérêt. Le thème de la dette publique revêt une importance d’autant plus particulière que l’environnement de taux d’intérêt faibles depuis plusieurs années nourrit des controverses d’économistes ([44]) qui ont des incidences politiques évidentes.

Le débat pourrait ainsi comporter un volet relatif aux liens économiques entre la dette publique et la dette privée, dont on a vu toute l’importance au moment de la crise financière débutée en 2008.

Il permettrait également de réfléchir aux déterminants de la dette publique, en distinguant la part de l’augmentation de la dette qui s’explique par des dépenses que l’on pourrait qualifier « d’investissement » et celle s’expliquant par d’autres types de dépenses. Les informations fournies dans les documents budgétaires, peu utilisées jusqu’à présent, seraient utiles aux parlementaires dans cette perspective. Elles pourraient certainement être améliorées et mieux mises en valeur.

Ainsi, la LOLF prévoit actuellement quest jointe au projet de loi de finances de lannée une présentation des recettes et des dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section dinvestissement ([45]). Cette disposition résulte des conclusions du groupe de travail préparatoire aux travaux de la LOLF, présidé par le Président Fabius, qui avait recommandé cette présentation inspirée de la comptabilité locale ([46]). Concrètement, chaque année, les informations annexes au projet de loi de finances comportent la présentation exigée par la LOLF. Elle est toutefois succincte et ne comporte que peu de précisions, alors que la méthodologie utilisée pour distinguer les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement est primordiale. Elle a également pour limite de ne concerner par définition que le champ de l’État.

Sur le champ de l’ensemble des administrations publiques, des informations précises sur les dépenses d’investissement existent dans le programme de stabilité. Le PSC ([47]) prévoit ainsi que le programme de stabilité comporte une trajectoire de croissance des dépenses publiques, « y compris lallocation correspondante pour la formation brute de capital fixe », de manière à déterminer la part de l’évolution des dépenses publiques qui relève de l’investissement. La formation brute de capital fixe publique peut en effet être assimilée aux dépenses d’investissement public et d’aide publique à l’investissement. Les annexes du programme de stabilité pour les années 2019 à 2022 comportent également le montant en valeur des dépenses publiques de formation brute de capital fixe pour l’année 2018 et le montant en pourcentage du PIB pour les autres années de la période de prévision. On apprend à leur lecture qu’en 2019, les dépenses publiques de formation brute de capital fixe s’élèveraient en comptabilité nationale à environ 3,5 % du PIB.

L’organisation du débat sur la dette publique permettrait sans doute aux parlementaires de se saisir davantage de ces informations, lesquelles pourraient au demeurant être enrichies.

● S’agissant de la date du débat, le rapporteur propose une alternative.

Il pourrait ainsi avoir lieu au moment de lactuel DOFP, cestàdire au début du mois de juillet. Le débat impliquerait alors la transmission au Parlement de documents par le Gouvernement pour l’éclairer.

Il pourrait également avoir lieu, pendant lexamen du PLF, au moment de la discussion des dispositions relatives aux autorisations demprunts, à la trésorerie de lÉtat et à lévaluation des ressources et charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de léquilibre financier, présentées dans le tableau de financement ([48]). Ces dispositions se trouvent en pratique à l’article d’équilibre, à la fin de la première partie de la loi de finances. Le débat sur la dette pourrait ainsi matérialiser la fin de la discussion de la première partie. Il se ferait sur le modèle du débat qui a lieu tous les ans sur le prélèvement européen, au moment de la discussion des crédits relatifs au prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne.

Le rapporteur constate toutefois que les rapports du Gouvernement préparatoires au DOFP permettent aux parlementaires de disposer d’informations relatives au prochain projet de loi de finances. Il pourrait être opportun de communiquer au Parlement ces travaux en amont, le cas échéant au mois de mai ou au mois de juin. Ils viendraient enrichir le « printemps de l’évaluation » (voir infra). Une telle configuration supposerait que le Gouvernement avance son calendrier de préparation du projet de loi de finances et soit capable de présenter au Parlement un projet de maquette, des indicateurs de performance et surtout une programmation triennale dès le mois d’avril. Lors de son audition, la directrice du budget a indiqué qu’il s’agirait d’un changement radical des pratiques. Selon elle, le Gouvernement et l’administration pourraient être en mesure de se conformer à cette pratique, à condition que des ajustements soient encore possibles entre avril et l’automne ([49]).

Proposition : prévoir un débat sur la dette publique et sur les conditions de son financement. Il doit être l’occasion de discuter de la couverture des besoins de financement en distinguant les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement.


B.   Améliorer l’organisation de la discussion parlementaire

La poursuite de la démarche de renforcement de la portée de l’autorisation parlementaire passe par une rationalisation de la structure des lois de finances pour la clarifier. La séparation entre première et seconde partie de la loi de finances comporte actuellement des inconvénients qui la rendent peu lisible et entraînent des redondances dans la discussion parlementaire.

Elle passe aussi, selon le rapporteur, par la concentration des discussions relatives aux dispositions de nature fiscale dans le projet de loi de finances et la limitation de ces dispositions dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année.

1.   Rationaliser la structure de la loi de finances en rassemblant les dispositions relatives aux recettes de l’État en première partie

● Le contenu et la structure des lois de finances sont précisément définis et protégés par l’article 34 de la LOLF.

Selon cet article, la loi de finances comporte un domaine obligatoire, un domaine exclusif et un domaine partagé. Une disposition ne respectant pas les règles relatives au champ de la loi de finances est un cavalier budgétaire qui risque la censure du Conseil constitutionnel. Par ces règles, le législateur organique a non seulement souhaité protéger le contenu de la loi de finances de dispositions qui n’y ont pas leur place, mais également réserver aux lois de finances le monopole de certaines dispositions qui, si elles figurent dans une loi ordinaire, sont contraires à la Constitution. Cette définition stricte du champ de la loi de finances se justifie par les modalités particulières d’examen qui s’y attachent.

Outre le contenu de la loi de finances, l’article 34 définit sa structure bipartite, héritée de la IVe République. Elle permet d’organiser la discussion budgétaire selon une procédure logique : la première partie a pour objet l’évaluation des recettes de l’année et la fixation d’un équilibre budgétaire ; il en résulte un plafond de dépenses auquel doivent se conformer les dispositions de la seconde partie ([50]). Cet enchaînement logique doit être lisible pour les parlementaires et faciliter le déroulement de l’examen du projet de loi de finances.

Le champ de la loi de finances de l’année

 

Domaine obligatoire

Domaine exclusif

Domaine partagé

Article liminaire présentant le solde effectif et le solde structurel des administrations publiques

 

Première partie

Domaine obligatoire

Domaine exclusif

Domaine partagé

Modification de l’autorisation de perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à une autre personne morale (1° du I de l’article 34)

 

 

Dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire (2° du I)

 

 

Affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État (2° du I)

 

 

Ratification des décrets établissant des rémunérations pour service rendu (2° du I)

 

 

Affectation de recettes au sein du budget de l’État (3° du I)

 

 

Évaluation des prélèvements sur recettes (4° du I)

 

 

Évaluation de chacune des recettes budgétaires (5° du I)

 

 

Fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d’emplois (6° du I)

 

Données générales de l’équilibre budgétaire (tableau d’équilibre)

(7° du I)

 

Autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État (8° du I)

 

 

Évaluation des ressources et des charges de trésorerie (tableau de financement) (8° du I)

 

 

Dérogation à l’obligation de dépôt auprès de l’État des disponibilités des collectivités territoriales (8° du I)

 

 

Dérogation à l’obligation de libeller les emprunts de l’État en euros (8° du I)

 

 

Plafond de variation nette de la dette (9° du I)

 

 

Utilisation des éventuels surplus du produit des impositions de toute nature (10° du I)

 

 

Seconde partie

Domaine obligatoire

Domaine exclusif

Domaine partagé

Fixation du montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement du budget général (1° du I)

 

 

Fixation des plafonds des autorisations d’emplois (2° du I)

 

 

Fixation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ou des découverts des budgets annexes et des comptes spéciaux
(3° du I)

 

 

Majoration du plafond de reports (4° du II)

 

 

Autorisation de l’octroi de garanties de l’État et fixation de leur régime (5° du II)

 

 

Autorisation des prises en charge des dettes de tiers et fixation de leur régime (6° du II)

 

 

Dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire (a du 7° du II)

 

 

Dispositions affectant directement les charges budgétaires de l’État (b du 7° du II)

 

 

Modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales (c du 7° du II)

 

 

Approbation des conventions financières (d du 7° du II)

 

 

Information et contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (e du 7° du II)

 

 

Dispositions relatives à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics
(f du 7° du II)

 

 

Source : MM. Philippe Lamy et Gérald Sutter, ouvrage coordonné par MM. Jean-Pierre Camby et Gérald Sutter, Le budget de lÉtat : la LOLF, 4e édition, LGDJ, 2019, pp. 243‑245.

La clarté de la structure et du contenu de la loi de finances est d’autant plus importante qu’un amendement ne respectant pas les dispositions de l’article 34 ne pourra pas être déposé. Le dernier alinéa de l’article 47 de la LOLF selon lequel « les amendements non conformes aux dispositions de la [LOLF] sont irrecevables », empêche en effet le dépôt de tout amendement parlementaire ou gouvernemental, qui ne respecte pas les dispositions relatives au champ ou à la structure de la loi de finances ([51]).

Or, en dépit d’une apparente simplicité, la structure de la loi de finances présente des subtilités qui nuisent à la fluidité des débats parlementaires et à leur bonne compréhension.

● Schématiquement, la première partie de la loi de finances comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire de l’année de la loi de finances. Ainsi, en octobre de l’année N‑1, lors de l’examen du projet de loi de finances de l’année N, une disposition indexant les seuils d’imposition de l’impôt sur le revenu ayant un effet en année N a sa place dans la première partie de la loi de finances, puisqu’elle a un impact financier sur le budget de l’État en année N.

En revanche, une disposition de même nature, mais dont l’entrée en vigueur est différée de sorte qu’elle a un impact en année N+1 ou ultérieurement n’a pas sa place en première partie de la loi de finances, mais en seconde partie. Dans la conception actuelle de l’article 34 de la LOLF, l’adoption de cette dernière disposition n’aurait pas d’effet sur l’équilibre budgétaire et il n’a donc pas à figurer en première partie.

 

 

Dans la même veine, une disposition de nature fiscale qui a un impact en année N, mais qui n’a pas d’impact sur le budget de l’État n’a pas sa place en première partie, mais en seconde partie. Il peut s’agir, par exemple, d’une disposition relative à une imposition de toute nature dont le produit n’est pas affecté à l’État, comme les taxes affectées à la sécurité sociale, les taxes transférées aux collectivités territoriales ou les taxes affectées aux opérateurs de l’État dès lors que l’État ne se voit pas reverser une part du produit de la taxe quand ce dernier excède un certain plafond (voir infra la partie sur les taxes affectées).

On constate d’ailleurs que toute disposition relative à l’assiette, au taux ou aux modalités de recouvrement d’une imposition de toute nature peut être discutée en loi de finances, qu’elle ait un impact sur l’équilibre budgétaire de l’année N ‑ sur le fondement du 2° du I de l’article 34 ‑ ou qu’elle n’en ait pas – sur le fondement du a du 7° du II ‑ soit parce que son produit n’est pas affecté à l’État, soit parce que son impact budgétaire est postérieur à l’année N.

 La structure actuelle a pour avantage damener logiquement la discussion de larticle déquilibre et des plafonds de dépenses après lexamen des articles relatifs aux recettes de lannée de la loi de finances. Elle a en revanche pour inconvénient dentraîner des redondances dans la discussion budgétaire entre la première et la seconde partie. Ainsi, tout amendement proposant une disposition relative à lassiette, au taux ou aux modalités de recouvrement dune imposition de toute nature dont le produit est affecté à lÉtat pourra être discuté en première partie, mais également en seconde partie pourvu que son auteur prévoie une entrée en vigueur différée dau moins une année par rapport à la disposition discutée en première partie. Le débat a lieu deux fois quand bien même l’amendement discuté en première partie aurait été rejeté par l’une des chambres sur son principe même.

Le rapporteur propose donc de rassembler en première partie de la loi de finances lensemble des dispositions fiscales qui auraient un impact sur les finances de lÉtat, quand bien même cet impact aurait lieu à partir dune année postérieure à celle de la loi de finances ([52]). Les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n’ont pas d’impact sur l’équilibre budgétaire ni en année N ni à partir d’une année ultérieure demeureraient en seconde partie. Il en irait ainsi des dispositions relatives à la fiscalité affectée aux organismes de sécurité sociale ([53]), des dispositions relatives à la fiscalité locale et des dispositions relatives aux taxes affectées aux opérateurs (dès lors qu’elles ne sont pas plafonnées…).

Pour le rapporteur, l’examen des articles et amendements de seconde partie pourrait être centré sur ces dispositions fiscales et l’examen des crédits des missions eux‑mêmes devrait être plus réduit qu’actuellement, le débat sur la loi de finances n’ayant pas pour objet de passer en revue l’ensemble des politiques publiques sectorielles.

Le rapporteur est conscient que l’équilibre budgétaire arrêté à la fin de la première partie ne découlerait pas de l’ensemble des dispositions relatives aux recettes de la première partie, mais seulement de celles des dispositions qui ont un impact budgétaire sur l’année de la loi de finances. Il ne pense toutefois pas que cet obstacle soit dirimant. Il suffirait en effet d’accepter que l’équilibre budgétaire ne prenne en compte qu’une partie des dispositions adoptées avant le vote de l’article d’équilibre, tout comme il est aujourd’hui accepté que soient discutées dans la seconde partie de la loi de finances des dispositions qui n’ont et n’auront aucun impact sur les finances de l’État.

Proposition : rassembler l’ensemble des dispositions fiscales ayant un impact sur les recettes de l’État en première partie de la loi de finances, que cet impact ait lieu l’année de la loi de finances ou à partir d’une année ultérieure.

2.   Repenser la loi de finances rectificative de fin d’année

● De façon significative, l’article 1er de la LOLF dresse une typologie des lois de finances. Sont des lois de finances :

– la loi de finances de l’année et les lois de finances rectificatives ;

– la loi de règlement ;

– la loi spéciale autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année lorsque le projet de loi de finances n’a pu être déposé en temps utile par le Gouvernement, dans le cas prévu au quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution.

Les lois de finances rectificatives ont pour objet de modifier la loi de finances de lannée, la LOLF leur en confère d’ailleurs le monopole ([54]). En toute logique, le contenu et la structure des lois de finances rectificative sont donc définis par référence au contenu et à la structure des lois de finances.

Ainsi, comme la loi de finances, les lois de finances rectificatives sont structurées en deux parties. Elles ont donc un domaine obligatoire, un domaine exclusif et un domaine partagé identiques à ceux présentés dans le tableau supra.

 

● Les lois de finances rectificatives sont des outils juridiques permettant d’atteindre un équilibre entre l’impératif de respect de l’autorisation budgétaire du Parlement et la nécessité de laisser au Gouvernement la possibilité de consommer des crédits à un niveau supérieur à ce qui a été prévu en loi de finances initiale ou de proposer au Parlement des mesures nouvelles en recettes.

À ce titre, les lois de finances rectificatives sont des instruments concourant à laffirmation du principe de sincérité budgétaire que la LOLF a consacré. Dans sa décision ([55]) sur la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier ([56]), le Conseil constitutionnel a estimé que la Constitution et les dispositions organiques ([57]) exigeaient que le Gouvernement dépose un projet de loi de finances rectificative dans le cas où il apparaîtrait que « les grandes lignes de léquilibre économique et financier définies par la loi de finances de lannée se trouveraient, en cours dexercice, bouleversées ». Les lois de finances rectificatives constituent donc une garantie du pouvoir de contrôle du Parlement en matière budgétaire.

La loi de finances rectificative a de plus la compétence particulière ‑ partagée avec la loi de règlement ‑ de ratification des ouvertures de crédits opérées par les décrets davance prévus à l’article 13 de la LOLF (voir le 1 du A du III sur le régime des décrets d’avance). En cas d’ouverture de crédits par décrets d’avance en cours d’année, l’adoption par le Parlement d’une loi de finances rectificative les ratifiant permet de ne rendre que temporaire l’atteinte à l’autorisation parlementaire.

Il convient d’ailleurs de noter que dans le cas où le Gouvernement prend des décrets d’avance dits « non‑gagés », c’est‑à‑dire en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national au sens du dernier alinéa de l’article 13 de la LOLF, il lui revient de déposer immédiatement ou à l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement un projet de loi de finances portant ratification des crédits ainsi ouverts. Compte tenu des contraintes de calendrier et de forme – s’agissant en particulier des annexes budgétaires ‑ qui s’attachent au dépôt des lois de finances initiales et des lois de règlement, l’existence des lois de finances rectificative donne au Gouvernement la possibilité de satisfaire relativement facilement cette exigence à tout moment de l’année civile.

● Lusage qui a été fait jusquà récemment des lois de finances rectificatives, tant par le Gouvernement que par les parlementaires, a pu susciter des interrogations, voire des critiques de la part des parlementaires euxmêmes et des observateurs. Il n’est en effet pas certain qu’il ait été en totale conformité avec l’esprit du législateur organique. Deux types de dévoiements ont ainsi été relevés.

 

En premier lieu, s’il est vrai que les lois de finances rectificatives ratifient les ouvertures par décrets d’avance, l’abus de ce type de mouvements réglementaires de crédits a affaibli leur portée. En même temps qu’elles ont ratifié des décrets d’avance, certaines lois de finances rectificatives ont également ouvert des montants importants de crédits pour combler des sous‑budgétisations initiales, marquant par là un contournement du principe de sincérité budgétaire pourtant consacré explicitement par l’article 32 de la LOLF. Les ouvertures de crédits opérés en cours de gestion en 2016 et en 2017 sont des exemples paroxystiques de ce dévoiement, dénoncé par la Cour des comptes ([58]).

En second lieu, les projets de loi de finances rectificative de fin d’année ont constitué à plusieurs reprises des véhicules législatifs commodes permettant au Gouvernement d’inscrire des dispositions de nature fiscale sans impact sur l’année en cours et qui auraient pu figurer dans le projet de loi de finances initiale si elles avaient été prêtes quelques semaines plus tôt dans l’année. À titre d’exemple, le projet de loi de finances rectificative pour 2017 (n° 384) comportait initialement 24 articles qui auraient pu figurer dans le projet de loi de finances initiale. Le Gouvernement a par ailleurs déposé 35 amendements portant article additionnel en première lecture à l’Assemblée nationale. Cette pratique a suscité la réprobation de certains parlementaires. Le président de la commission des finances, M. Éric Woerth, a ainsi noté que le dépôt d’un si grand nombre d’amendements équivalait en réalité au dépôt d’un collectif budgétaire supplémentaire ([59]).

Une telle pratique pose également problème en matière de délais dexamen. Les projets de loi de finances rectificative ne bénéficient pas des délais d’examen minimums garantis par l’article 42 de la Constitution ni du délai de soixante-dix jours prévu pour les lois de finances initial à l’article 47. Dans les faits, les projets de loi de finance rectificative sont parmi les projets de loi dont les délais d’examen sont les plus courts.

Les parlementaires euxmêmes ont participé au dévoiement des projets de loi de finances rectificative de fin dannée en les utilisant pour déposer des amendements de nature fiscale, dans certains cas identiques à des amendements qui avaient été déposés quelques semaines plus tôt au projet de loi de finances. De nombreux débats qui ont lieu en octobre se répètent donc quelques semaines plus tard. Ainsi, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017 (2) précité, 180 amendements portant articles additionnels ont été déposés par des députés en première lecture.

 

 

Ces pratiques ne sont satisfaisantes ni pour le Parlement ni pour le Gouvernement. Le Parlement découvre des dispositions de nature fiscale qu’il n’a pas examinées dans le cadre du projet de loi de finances, ce qui suscite immanquablement des suspicions de sa part et peut donner à certains parlementaires l’impression d’être mis devant le fait accompli. Cette impression est renforcée lorsque le Gouvernement dépose en séance publique un nombre d’amendements important relativement au nombre d’articles du projet de loi pour lesquels le Parlement ne dispose pas d’évaluation préalable. Sachant que le Gouvernement prend des risques en agissant de la sorte, les dispositifs fiscaux ainsi introduits dans le projet de loi ne bénéficiant pas de l’expertise juridique du Conseil d’État.

● Compte tenu des objections faites par les parlementaires lors de la discussion du second projet de loi de finances rectificative pour 2017 et des critiques adressées par la Cour des comptes sur la gestion de l’exercice 2017 ([60]), le Gouvernement sest engagé dans la voie de lamélioration de la qualité de la programmation et de la gestion budgétaires. D’une part, en 2018, pour la première fois depuis 1985, aucun décret d’avance n’a été pris et le montant des crédits ouverts en loi de finances rectificative de fin d’année net du montant des annulations a été relativement faible, s’établissant à 80 millions d’euros.

D’autre part, le projet de loi de finances rectificative de fin d’année n’a pas comporté de dispositions de nature fiscale, conformément à l’engagement du Gouvernement.

● Cette amélioration ne dépend que de la pratique et de la bonne volonté du Gouvernement. Sa réitération n’est pas certaine. Le rapporteur estime qu’il serait utile de modifier la LOLF pour prévoir un nouveau type de lois de finances correspondant aux actuelles lois de finances rectificative de fin dannée, dont le domaine serait réduit : il ne pourrait pas contenir de dispositions de nature fiscale à lexception de celles qui ont un impact sur le budget de lÉtat de lannée en cours. Cette loi de finances rectificative serait ainsi une véritable loi de rectification des finances de lannée en cours, qu’il s’agisse des recettes, de l’équilibre ou des dépenses.

Le rapporteur souhaite que ce nouveau type de lois de finances rectificatives devienne le vecteur de droit commun des dispositions législatives de rectification des comptes. Dans le cas où le Gouvernement aurait besoin d’introduire des mesures fiscales nouvelles qui auraient pu figurer en projet de loi de finances, il devrait alors déposer un autre projet de loi, éventuellement un projet de loi de finances rectificative tel que prévu actuellement par la LOLF.

● Il s’agira toutefois de veiller à ce que cette limitation des mesures fiscales de fin dannée hors projet de loi de finances ne vienne pas dégrader la qualité de la loi de finances elle-même.

Il se pourrait en effet que cette contrainte pousse le Gouvernement à déposer davantage d’amendements en projet de loi de finances, le cas échéant proposant des dispositifs fiscaux nouveaux. Le Parlement serait alors privé d’évaluation préalable sur ces documents et se trouverait enserré dans de courts délais d’examen. Le Gouvernement, quant à lui, ne pourrait pas bénéficier, au moins formellement, de l’expertise du Conseil d’État. En somme, le risque est de reporter sur l’examen du projet de loi de finances les désavantages actuellement liés à l’examen de dispositions fiscales dans le projet de loi de finances rectificative.

Proposition : Restreindre le champ du collectif de fin d’année aux opérations de fin de gestion et prévoir qu’il ne peut comporter de dispositions fiscales autres que celles relatives à l’année en cours.

3.   Récapituler l’ensemble des dispositions fiscales adoptées hors loi de finances au moment de l’examen de la loi de finances

Le projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques de 2011 dont certaines dispositions ont été décrites supra prévoyait à l’origine un monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale pour traiter de la fiscalité et des principes fondamentaux concernant les ressources de la sécurité sociale.

L’instauration d’un tel monopole aurait plusieurs avantages. Il permettrait d’abord la discussion des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires dans le même cadre que la discussion relative aux équilibres budgétaires et sociaux. Il conférerait ensuite davantage de lisibilité et de transparence pour les parlementaires et les citoyens en organisant l’examen des dispositions de nature fiscale ou sociale dans des textes bien identifiés. Les discussions budgétaires s’en trouveraient simplifiées. Il limiterait enfin le « contournement des procédures budgétaires » et l’« insuffisante protection des recettes fiscales et sociales » décrits par la circulaire du 4 juin 2010 qui a préconisé la présentation par le Gouvernement des mesures fiscales et des recettes afférentes à la sécurité sociale dans les projets de lois financières ([61]).

Plutôt favorable à ce que les dispositions fiscales soient réservées aux lois de finances, le rapporteur n’ignore toutefois pas les difficultés que poserait à court terme une proposition en ce sens, comme l’ont montré les débats parlementaires lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle de 2011 ([62]).

Il estime toutefois qu’il est indispensable que les parlementaires disposent d’une vision claire au moment de l’examen du projet de loi de finances de l’ensemble des dispositions fiscales adoptées en cours d’année dans des lois autres que la loi de finances. Actuellement, l’article 12 de la loi de règlement pour 2007 ([63]) impose au Gouvernement que soit jointe au projet de loi de finances de l’année une annexe récapitulant les dispositions de nature fiscale adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l’année précédente. Concrètement, ces informations figurent dans le tome I de l’annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances.

Le rapporteur constate que ces informations ne sont pas assez mises en valeur. Elles pourraient par exemple faire l’objet d’une annexe à part plutôt que de figurer parmi la multitude de données présentées au tome I de l’annexe « Voies et moyens ». Leur présentation pourrait de plus être une exigence organique, au même titre que la présentation de la liste et de l’évaluation par bénéficiaire des impositions de toutes natures à des personnes morales autres que l’État prévue au 1° de l’article 51 de la LOLF.

Proposition : Prévoir dans la LOLF qu’est jointe au projet de loi de finances de l’année une annexe explicative récapitulant de manière exhaustive les dispositions fiscales adoptées hors lois de finances.

 


—  1  —

II.   Renforcer LA PORTÉE DE L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE

La LOLF avait un double objectif initial d’amélioration de la gestion publique et de renforcement de l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement, qui se sont notamment traduits par une augmentation significative de la lisibilité de la dépense publique. L’organisation de la maquette budgétaire y a fortement contribué : la globalisation des crédits au sein de missions, spécialisés selon une logique de destination, c’est-à-dire en fonction de politiques publiques définies, a permis de mieux rendre compte de l’utilisation des crédits, de responsabiliser les gestionnaires et d’élargir le droit d’amendement des parlementaires tandis que l’institution de la justification au premier euro a contribué à renforcer le contrôle parlementaire sur la dépense.

Ces avancées ont cependant été limitées par l’éclatement des circuits de financement, en particulier en raison de la persistance de nombreuses affectations de recettes à des tiers (y compris à des fonds sans personnalité juridique). Dans son rapport Budget review ([64]), publié en 2018, l’OCDE a souligné le problème de la fragmentation budgétaire en France, qui est bien plus forte que dans les autres pays de l’OCDE. Cette fragmentation est issue de deux caractéristiques particulières :

– d’une part, il existe deux budgets distincts en France, les députés votant séparément les recettes et les dépenses de la Sécurité sociale et celles du budget général de l’État ;

– d’autre part, le nombre dopérateurs, disposant de leur budget propre, cest-à-dire hors du budget de lÉtat, a fortement augmenté. Ces opérateurs sont de plus souvent financés par des taxes affectées, ce qui accroît le caractère fragmenté des finances publiques et participe à la débudgétisation de la dépense.

Cette partie se concentrera sur la deuxième forme de fragmentation des finances publiques, qui porte sur l’ensemble des débudgétisations (hors champ de la sécurité sociale). Ces débudgétisations rendent complexe l’évaluation du coût réel des politiques publiques mises en œuvre, soustraient au contrôle de la représentation nationale des dépenses qui devraient être retracées dans le budget de l’État et limitent la capacité des gestionnaires à allouer les ressources en fonction des priorités publiques.

 

Le nécessaire rapprochement de la discussion sur les recettes du PLF et du PLFSS

À l’automne, sont examinés de façon concomitante le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, sans discussion commune sur les deux textes, ce qui pose plusieurs difficultés.

En premier lieu, en dehors des années où l’on examine des projets de loi de programmation des finances publiques, il n’y a pas de discussion dun texte de niveau législatif portant sur lensemble des administrations publiques.

En deuxième lieu, le champ du PLF et le champ du PLFSS se recoupent. Ainsi, les lois de financement de la sécurité sociale peuvent comporter toutes dispositions relatives à leurs recettes et, en particulier, les dispositions relatives à la fiscalité affectée, comme la CSG ou la taxe sur les salaires. Or, la LOLF permet que la seconde partie de la loi de finances puisse contenir des dispositions relatives aux impositions de toute nature, même si elles ne sont pas affectées à l’État. Ainsi, une modification du taux de CSG peut à la fois être portée par un PLF et par un PLFSS. Des amendements sur ces taxes affectées peuvent donc être déposés et discutés en PLF et en PLFSS.

En troisième lieu, lampleur des flux financiers entre lÉtat et la sécurité sociale pourrait également justifier une meilleure articulation de ces textes et une discussion commune de certaines dispositions, notamment des dispositions relatives aux flux entre ces deux sous-secteurs d’administration publique. En effet, la sécurité sociale prend en charge certaines prestations pour le compte de l’État et il existe des subventions d’équilibre pour certains régimes spéciaux (régime des marins et des militaires, personnels de RATP, SNCF). De plus, la compensation des exonérations de cotisations sociales et des pertes de recettes a largement contribué à la complexité des circuits de financement.

Dans leur rapport, publié en 2018, MM. Charpy et Dubertret préconisent de simplifier les recettes affectées à la sécurité sociale et de refonder les règles dexonération ([65]), notamment en définissant les ressources propres à la sécurité sociale et en faisant évoluer le principe général de compensation des mesures générales de baisses des prélèvements obligatoires.

La mission estime qu’a minima une discussion commune portant sur les recettes du PLF pourrait être institutionnalisée dans les débats budgétaires. Selon le secrétariat général du Gouvernement (SGG), cette discussion commune pourrait présenter un risque constitutionnel ; le rapporteur souhaite que cette question soit approfondie et argumentée.


A.   améliorer LA PERTINENCE DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE

La LOLF a mis en place une organisation nouvelle de la structure du budget de l’État, basée sur une présentation des crédits par destination. Ce bouleversement a permis d’améliorer de façon significative l’information du Parlement sur l’utilisation des crédits et d’élargir son droit d’amendement, qui s’exerce désormais au niveau de la mission budgétaire.

Si cette nouvelle organisation ne doit pas être remise en cause, nous assistons aujourd’hui à une forme de retour de la spécialisation des crédits par nature avec la concentration des crédits dans des programmes « support » et l’isolement des crédits d’investissements au sein des programmes d’investissement d’avenir.

En outre, cette nouvelle organisation de la structure budgétaire ne s’est pas accompagnée d’une association plus importante des parlementaires à ses évolutions, d’où une certaine déception par rapport aux espoirs initiaux.

1.   La structuration du budget de l’État par politiques publiques permet une meilleure lisibilité de l’action publique et un élargissement du droit d’amendement des parlementaires

La Cour des comptes a souligné l’importance de la maquette budgétaire : « la structure de présentation, dexamen et de vote du projet de loi de finances est déterminante. Elle constitue le cadre du dialogue entre le Gouvernement et le Parlement. Si cette structure est trop globale, elle peut se voir reprocher son opacité par le Parlement, son vote étant alors insuffisamment étayé. Trop précise, elle risque de donner au travers du budget une vision morcelée de laction de lÉtat, au détriment de lessentiel » ([66]).

Les profonds changements induits par la LOLF sur l’organisation du budget de l’État sont globalement sources de satisfaction, ils ont permis à la fois de clarifier la destination des crédits inscrits en loi de finances et d’élargir le droit d’amendement des parlementaires.

a.   Une nouvelle architecture du budget de l’État

La présentation du budget de l’État a radicalement changé avec l’entrée en vigueur de la LOLF. Alors que sous le régime de l’ordonnance de 1959, le budget était organisé en 848 chapitres, la LOLF structure la présentation des dépenses de l’État au regard des politiques publiques. Son article 7 définit un nouveau cadre budgétaire par lequel lautorisation de dépenses est fondée sur une présentation des crédits par destination, organisée en missions et programmes, et non plus par nature, organisée en titres, parties, sections et chapitres.

Une mission, interministérielle ou ministérielle, « comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Les missions constituent les unités au sein desquelles s’exerce le droit d’amendement : l’article 47 de la LOLF prévoit en effet que la charge s’entend au niveau de la mission. Elles servent également dunité de vote, ce qui signifie que le droit d’amendement des parlementaires s’exerce au niveau de la mission. Il faut néanmoins souligner que la mission n’a pas d’existence réelle au niveau de la gestion et de l’exécution des crédits, ce qui est paradoxal étant donné l’importance qu’elle revêt en tant qu’unité de vote. Il serait pertinent de repenser la notion même de mission et du sens à lui donner aujourd’hui.

Les missions sont composées de programmes, regroupant les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère. Unité de spécialité des crédits, ils constituent le cadre dexécution du budget. Un programme est décliné, pour l’exécution des lois de finances, en budgets opérationnels de programme (BOP), eux-mêmes subdivisés en unités opérationnelles (UO). À la différence des missions, les programmes ne peuvent relever que d’un seul ministère, afin d’identifier un responsable unique de la gestion des crédits chargé de rendre compte de leur utilisation.

Au sein des programmes, les crédits doivent être déclinés par actions, qui précisent de façon indicative leur destination. Ces actions permettent de rendre compte de façon plus détaillée de la répartition des crédits en fonction des politiques publiques qu’ils financent. Si dans les faits, les gestionnaires ne sont pas tenus de respecter cette répartition, ces crédits sont très souvent le critère d’analyse utilisé par les rapporteurs spéciaux pour présenter les crédits ouverts ou exécutés.

Cette nouvelle architecture budgétaire permet, pour les parlementaires, une meilleure lisibilité du budget, pour les ministères, une plus grande liberté de gestion, et conduit les pouvoirs publics à mettre en place un schéma plus pertinent dorganisation ([67]). La structuration du budget en politiques publiques incite à une meilleure vision stratégique.

L’enjeu est de taille : la nouvelle architecture budgétaire conditionne la portée de l’autorisation de dépense donnée par le Parlement et la capacité de celui-ci à contrôler l’utilisation de cette autorisation.

 

Le choix d’une présentation du budget par politiques publiques n’empêche pas une présentation par nature de dépenses. Ainsi, les charges budgétaires de l’État sont regroupées par titres, dont l’un est consacré aux dépenses de personnel. Cette présentation sert d’information au Parlement mais demeure purement indicative, les crédits d’un programme étant fongibles entre les différents titres, à l’exception notable des dépenses de personnel. L’article 7 de la LOLF dispose que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature » et qu’ils sont « assortis de plafonds dautorisation des emplois rémunérés par lÉtat », lesquels sont spécialisés par ministère.

 

Un droit d’amendement renouvelé des parlementaires

La LOLF a permis daccroître de façon sensible le droit damendement des parlementaires en leur permettant de réallouer des crédits entre programmes dune même mission, à condition que le montant des crédits de la mission dans son ensemble n’augmente pas. Elle leur permet également de créer de nouveaux programmes au sein d’une mission, sous la même condition.

Cette possibilité est utilisée par les parlementaires : 557 amendements de crédits ont été déposés par des parlementaires en séance publique lors de l’examen en première lecture du PLF pour 2019 à l’Assemblée nationale. Cependant, seulement 9 amendements ont été adoptés, ce qui montre les limites pratiques de ce droit d’amendement élargi.

nombre damendements de crÉdits À lAssemblÉe nationale

 

PLF 2008

PLF 2009

PLF 2010

PLF 2011

PLF 2012 

PLF 2013

PLF 2014

PLF 2015

PLF 2016

PLF 2017

PLF 2018

PLF 2019

Déposés

122

154

118

124

139

119

97

151

149

143

303

599

Adoptés

52

46

39

63

71

38

14

44

56

48

46

51

dont initiative gouvernementale

37

34

33

39

63

35

9

37

47

40

41

42

dont initiative parlementaire

15

12

6

24

8

3

5

7

9

8

5

9

Source : J-P. Camby et G. Sutter, Le budget de l’État : la LOLF, 4e édition, 2019 et commission des finances de lAssemblée nationale.

 

Une autorisation parlementaire dédoublée

L’article 8 de la LOLF précise que les crédits ouverts en loi de finances sont constitués d’autorisations d’engagement, qui encadrent l’engagement des dépenses de l’État, et de crédits de paiement qui reflètent les phases ultérieures de la dépense, jusqu’au paiement par le comptable public. Cette distinction permet notamment de mieux rendre compte de la dimension pluriannuelle de la dépense puisque des autorisations d’engagements consommées peuvent être soldées par des crédits de paiement sur des exercices ultérieurs.  

Dans l’objectif de simplifier la compréhension de ce double mécanisme, le rapporteur s’interroge sur l’opportunité d’une évolution sémantique. Il souhaiterait que le terme « crédits de paiement » soit désormais remplacé par celui « dautorisations de paiement » afin de mieux rendre compte de la dynamique de décaissement de la dépense autorisée par le comptable public.

b.   Une relative stabilité de la structure budgétaire

La maquette budgétaire est restée relativement stable depuis 2006. Si l’on ne prend pas en compte les comptes spéciaux et les budgets annexes, la comparaison entre le premier budget voté en format « LOLF », la loi de finances pour 2006, et le dernier budget voté fait apparaître un nombre presque constant de missions au budget général, passant de 33 missions à lorigine à 32 pour lexercice actuel. Cette stabilité cache cependant quelques modifications :

– quatre regroupements de deux missions ;

– une division de mission en deux missions ;

– la création de deux missions spécifiques : « Action et transformation publiques » et « Investissements d’avenir ».

L’évolution des programmes a été un peu plus fluctuante mais la structure reste stable dans l’ensemble. Par exemple, deux programmes ont été créés en loi de finances initiale pour 2019 et un programme supprimé. La loi de finances initiale pour 2019 comportait 125 programmes contre 133 dans la loi de finances initiale pour 2006.

La souplesse accordée à la structure budgétaire permet dadapter à la conjoncture les contours des politiques publiques menées. Par exemple, comme en 2011, un programme budgétaire temporaire Présidence française du G7, rattaché à la mission Action extérieure de lÉtat, a été créé en 2018 pour deux ans, afin de retracer les dépenses liées à la préparation, à l’organisation et au déroulé du sommet du G7 dont la France exerce la présidence en 2019.

 

Si la création d’une mission est un monopole gouvernemental, ce n’est pas le cas de celle des programmes. Certains programmes sont donc créés par amendement parlementaire, ce cas restant tout de même assez minoritaire. Ainsi, le programme Fonds pour laccélération du financement des start-up dÉtat, rattaché à la mission Action et transformations publique, a été créé dans la loi de finances initiale pour 2019 sur initiative du rapporteur de la mission d’information, en tant que rapporteur spécial ([68]).

Cette stabilité sexplique principalement par lindépendance entre lorganigramme gouvernemental et la structure du budget. En effet, si les gouvernements affichent généralement leurs priorités à travers l’organisation ministérielle, ce qui implique des modifications substantielles des champs ministériels, ce n’est pas le cas de l’architecture budgétaire. À titre d’exemple, si le Gouvernement d’Édouard Philippe a choisi de rattacher les secrétariats d’État chargés de l’égalité entre les femmes et les hommes et des personnes handicapées au Premier ministre, les crédits des programmes Égalité entre les femmes et les hommes et Handicap et dépendance sont restés rattachés à la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

Un autre facteur d’explication de cette stabilité réside également dans la réticence du Gouvernement à l’égard de la création de nouveaux programmes par les parlementaires. Ces derniers utilisent de toute façon majoritairement cette possibilité pour déposer des amendements dappel et attirer lattention du Gouvernement sur la nécessité de sanctuariser ou d’augmenter des crédits destinés à une politique publique spécifique. Sauf rares exceptions, l’organisation de la maquette reste donc une prérogative du Gouvernement.

Évolution de la maquette du budget général
2006-2019

Missions de la loi de finances pour 2006

Missions de la loi de finances pour 2019

 

Action et transformation publique

Action extérieure de lÉtat

Action extérieure de l’État

Administration générale et territoriale de lÉtat

Administration générale et territoriale de l’État

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Sécurité sanitaire

Aide publique au développement

Aide publique au développement

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Conseil et contrôle de lÉtat

Conseil et contrôle de l’État

Culture

Culture

Défense

Défense

Direction de laction du Gouvernement

Direction de l’action du Gouvernement

Écologie et développement durable

Écologie, développement et mobilités durables

Transports

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

Économie

Engagements financiers de lÉtat

Engagements financiers de l’État

Enseignement scolaire

Enseignement scolaire

Gestion et contrôle des finances publiques

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

 

Investissements davenir

Justice

Justice

Médias

Médias, livres et industries culturelles

Outre-mer

Outre-mer

Politique des territoires

Cohésion des territoires

Ville et logement 

Pouvoirs publics

Pouvoirs publics

Provisions

Crédits non répartis

Recherche et enseignement supérieur

Recherche et enseignement supérieur

Régimes sociaux et de retraite

Régimes sociaux et de retraite

Relations avec les collectivités territoriales

Relations avec les collectivités territoriales

Remboursements et dégrèvements

Remboursements et dégrèvements

Santé

Santé

Sécurité

Sécurités

Sécurité civile

Solidarité et intégration

Solidarité, insertion et égalité des chances

Immigration, asile et intégration

Sport, jeunesse et vie associative

Sport, jeunesse et vie associative

Travail et emploi

Travail et emploi

Source : commission des finances, d’après les lois de finances pour 2006 et 2019.

 

c.   L’existence de missions interministérielles

L’article 7 de la LOLF permet de définir des missions regroupant des programmes de différents ministères s’ils participent d’une même politique publique. Dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF, le Conseil constitutionnel a validé cette disposition, « considérant que le caractère interministériel éventuellement conféré par le Gouvernement à certaines missions est sans effet sur la conformité de ces dispositions à la Constitution » ([69]). À noter que la plupart des missions recoupent un périmètre ministériel, les missions interministérielles étant plutôt l’exception : sur les 32 missions du budget général pour 2019, 22 sont ministérielles, 8 sont interministérielles et deux sont constituées de dotations (Crédits non répartis et Pouvoirs publics).

Les missions interministérielles rassemblent pour la plupart des programmes de deux ministères, à l’instar de la mission Enseignement scolaire qui comprend cinq programmes rattachés au ministre de l’éducation nationale et un programme Enseignement technique agricole rattaché au ministre chargé de l’agriculture. La mission Recherche et enseignement supérieur fait figure d’exception avec ses neuf programmes rattachés à six ministères différents.

La LOLF ne prévoit pas de déterminer un ministère « chef de file » sur les missions interministérielles. Si l’on observe que, de facto, l’un des ministres concernés défend parfois seul la mission au Parlement, cela ne fait pas de lui un « chef de file » puisqu’il ne dispose pas d’une capacité d’arbitrage, apanage du Premier ministre.

Pour la Cour des comptes, « les missions interministérielles souffrent de labsence de lexpression dune stratégie densemble quelles sont censées incarner » ([70]). Dans les projets annuels de performance transmis au Parlement, une présentation stratégique des missions a été insérée en 2009, mais elle juxtapose généralement les priorités des différents programmes qui la composent.

En outre, certaines politiques, bien quinterministérielles, ne disposent pas dun budget transversal identifié par une mission. Il en est ainsi, par exemple, de l’égalité entre les femmes et les hommes : cette politique bénéficie d’un programme spécifique de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances et fait l’objet d’un suivi interministériel dans un document de politique transversal (DPT) qui ne recense pas moins de 33 programmes concourant à cette politique. Les DPT permettent ainsi de relier les dépenses concourant à une même politique publique sans en faire une unité de gestion (voir infra).

 

les missions interministérielles du budget de L’ÉTAT
(au PLF pour 2019)

Mission

Ministères concernés

Aide publique au développement

Ministre de l’économie et des finances

Ministre de l’Europe et des affaires étrangères

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Ministre des armées

Premier ministre

Cohésion des territoires

Ministre de la cohésion des territoires

Premier ministre

Enseignement scolaire

Ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse

Ministre de l’agriculture et de l’alimentation

Recherche et enseignement supérieur

Ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation

Ministre de la transition écologique et solidaire

Ministre de l’économie et des finances

Ministre des armées

Ministre de la culture

Ministre de l’agriculture et de l’alimentation

Régimes sociaux et de retraite

Ministre de la transition écologique et solidaire

Ministre de l’action et des comptes publics

Solidarité, insertion et égalité des chances

Ministère de la Solidarité et de la santé

Premier ministre

Sport, jeunesse et vie associative

Ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse

Ministre des sports

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La plupart des missions interministérielles sont issues de lorganisation de la structure gouvernementale qui est fluctuante ou résultent de spécificités historiques. Ces dernières ne sont pas composées de masses budgétaires importantes et ne comportent pas d’enjeux réels en termes de pilotage.

– la jeunesse et les Sports ne sont pas toujours un ministère autonome et ne sont pas non plus toujours dans le même périmètre ministériel ;

– le caractère interministériel de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances résulte aujourd’hui du rattachement de deux secrétaires d’État au Premier ministre (une chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes et de la lutte contre les discriminations, l’autre des personnes handicapées) ;

– le programme Interventions territoriales de lÉtat de la mission Cohésion des territoires représente des montants budgétaires marginaux (25 millions d’euros en CP en LFI 2019) et est issu du caractère très spécifique des actions menées dans ce cadre, pilotées par les préfets ;

– le programme Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale de la mission Anciens combattants représente aussi un volume financier limité (105 millions d’euros en LFI 2019) et son rattachement au Premier ministre s’explique historiquement par le fait que les décisions accordant les mesures de réparation financières sont prises par le Premier ministre ;

– le programme Enseignement technique agricole de la mission Enseignement scolaire ne représente qu’une partie réduite des crédits de la mission (1,4 milliard d’euros en LFI 2019 sur les 72,7 milliards d’euros de la mission) et a pour objectif de retracer une partie spécifique de l’activité d’enseignement scolaire ;

– la mission Régimes sociaux de retraite, enfin, ne présente pas d’enjeux en termes de pilotage puisqu’elle regroupe des crédits destinés à financer des dépenses de guichet sous la forme de pensions.

Finalement, seules deux missions revêtent un caractère interministériel ayant des conséquences en termes de pilotage des crédits, la mission Aide publique au développement et la mission Recherche et enseignement supérieur. Cette dernière pose des problématiques récurrentes liées à l’impossibilité de piloter une mission qui rassemble neuf ministères.

Une interrogation pourrait également se poser sur la pertinence de conserver le caractère interministériel de la mission Aide publique au développement, le choix pouvant être fait de créer un ministère à part entière, comme c’est le cas dans de nombreux pays européens. Cette décision est de nature politique et le maintien de la mission telle qu’elle existe aujourd’hui ne pose pas de problème à la mission d’information. Cependant, il lui apparaît nécessaire de revoir en profondeur l’organisation de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur.

La mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES)

28,1 milliards d’euros sont inscrits en LFI 2019 sur la MIRES, ce qui en fait la cinquième mission la plus importante du budget général en montant. Cette mission interministérielle regroupe neuf programmes rattachés à six ministères différents, dans l’objectif de retracer l’effort de chaque ministère concerné en faveur de la recherche dans une seule mission.

Une analyse de ces programmes montre cependant que le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation est responsable de quatre programmes qui représentent presque 90 % des crédits de la mission. Les programmes rattachés aux autres ministères concernés rassemblent donc un volume de crédits marginaux, tant dans la mission concernée que relativement aux autres programmes que ces ministères pilotent à titre principal. Ainsi, dans les faits, le caractère interministériel de cette mission est source de confusion et ne permet pas de dégager un pilotage efficace de la politique publique menée puisqu’elle rassemble des ministères qui ne sont concernés qu’à titre accessoire.

La mission d’information estime qu’il est nécessaire de recentrer le périmètre de la MIRES sur les quatre programmes gérés par le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation et de redistribuer les autres programmes dans le champ de compétence ministériel auxquels ils appartiennent. Un document de politique transversale pourrait ensuite venir utilement retracer l’ensemble des crédits dédiés à la politique de recherche et d’enseignement supérieur.

 

Proposition : recentrer le périmètre de la MIRES sur les quatre programmes gérés par le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation et redistribuer les autres programmes dans le champ de compétence ministériel auxquels ils appartiennent. Compléter la nouvelle mission créée par un document de politique transversale pour garantir la qualité de l’information transmise au Parlement.

2.   L’exercice apparaît cependant inachevé

Pour la Cour des comptes, « la traduction des politiques publiques en missions et programmes reste un exercice inachevé » ([71]).

Elle relève en effet des logiques contraires : « entre le souci légitime de disposer de la vision la plus exhaustive possible des politiques publiques, la volonté incontestable, sur un plan démocratique, de valoriser certains choix politiques, celle, réaliste du ministère du budget et des comptes publics de disposer de structures budgétaires cohérentes, dotées dune certaine taille critique, et celle des gestionnaires visant à maintenir une concordance la plus étroite possible entre leur périmètre de gestion et leur périmètre administratif, des compromis multiples, cumulant les défauts, ont été élaborés » ([72]). Elle préconise une revue périodique des missions dans le cadre de la préparation de chaque loi de programmation.

La spécialisation des crédits par destination reste incomplète. On observe aujourd’hui le retour d’une spécialisation des crédits par nature avec le renforcement des programmes support et l’isolement des crédits d’investissement dans les programmes d’investissement d’avenir (PIA).

a.   Le rôle limité du Parlement dans la définition de la maquette

La phase de préparation de la loi de finances appartient au Gouvernement. La création d’une mission est un monopole gouvernemental, le Parlement peut uniquement créer ou supprimer des programmes. Il ne peut pas déplacer des dépenses d’une mission à une autre. Dans la pratique, le rôle du Parlement dans la définition de la structure budgétaire reste trop réduit.

Le Parlement a dabord été associé à la définition de la nouvelle maquette budgétaire lors de la mise en œuvre de la LOLF. Ainsi, le législateur organique a prévu, parmi les dispositions transitoires ([73]), que le Parlement soit spécifiquement informé de la nomenclature proposée par le Gouvernement en amont du premier exercice budgétaire en format « LOLF », et ce, avant qu’elle ne fût définitivement arrêtée par le Gouvernement.

La première structure du budget en missions et programmes a ainsi été présentée le 21 janvier 2004 au Parlement, soit un an avant les dispositions prévues par la LOLF.

La procédure de l’article 66 LOLF prévoyait une simple information du Parlement sans procédure d’avis, mais les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ont publié des recommandations. Parmi les recommandations de la MILOLF, on peut notamment citer le refus des missions mono-programmes, qui aurait pour effet de limiter le droit d’amendement prévu par l’article 47. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs depuis censuré cette pratique dans sa décision n° 2005-530 du 29 décembre 2005.

Ces échanges n’ont pas connu de suite durable. Aujourdhui, les évolutions de la maquette sont presque exclusivement le fait de décisions gouvernementales malgré linstauration du débat dorientation des finances publiques (DOFP) ([74]) qui est supposé être loccasion pour les parlementaires dintervenir sur la structure budgétaire. Dans les faits, ce n’est jamais le cas, les questions de maquette n’étant pas abordées.

Le manque dintérêt des parlementaires peut certes être mis en avant, mais le problème réside surtout dans le calendrier budgétaire qui nest pas optimal. En effet, lors de la tenue du DOFP en séance publique (première quinzaine de juillet), les arbitrages gouvernementaux sont déjà majoritairement effectués et la structure budgétaire n’est plus réellement susceptible de bouger. Ainsi, l’influence du Parlement sur la structure budgétaire ne peut se faire qu’à horizon plus lointain.

Très peu de programmes sont finalement créés par les parlementaires, ces derniers utilisant surtout cette possibilité au cours des débats budgétaires comme amendements dappel à destination du Gouvernement. Ces amendements ont pour objectif d’isoler les crédits destinés à une action spécifique pour la mettre en valeur dans un objectif d’affichage politique ou pour contourner l’impossibilité de modifier les dépenses d’une mission à l’autre. En effet, isoler les crédits au sein d’un nouveau programme permet d’attirer l’attention du Gouvernement et de l’influencer dans le sens d’une suppression du nouveau programme dans la mission initiale et d’ajouter la dépense dans la mission de destination.

C’est par exemple qu’a tenté de faire Mme Marie-Ange Magne, rapporteure spéciale de la mission Médias, livre et industries culturelles lors du PLF 2019 en proposant la création d’un nouveau programme Aides au transport postal de la presse dans la mission Économie ([75]).

L’objectif était d’isoler les crédits alloués à ces aides à la presse, d’attirer l’attention sur le manque de cohérence de la structure de la mission et d’inciter à une modification de la maquette du prochain budget avec le rattachement de ce programme à la mission Médias, livre et industries culturelles.

D’autres parlementaires formulent dans leurs rapports spéciaux des recommandations au Gouvernement concernant des changements de maquette. Par exemple, Julien Aubert, rapporteur spécial sur la mission Écologie, développement et mobilités durables, a proposé dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2018 et de celui pour 2019 des modifications de la maquette budgétaire ([76]) qui n’ont, à ce stade, pas été retenues par le Gouvernement.

La création de programmes par initiative parlementaire est rare mais il existe quelques exceptions. Par exemple, le programme Fonds pour laccélération du financement des start-up dÉtat, rattaché à la mission Action et transformations publique, a été créé dans la loi de finances initiale pour 2019 sur initiative du rapporteur de la mission, en tant que rapporteur spécial ([77]).

 

Proposition de modification de la mission Écologie, développement et mobilité durables

La Mission souhaite qu’une revue périodique des missions soit mise en œuvre. Si la plupart des missions lui semblent pertinentes, il apparaît que la mission Écologie, développement et mobilités durables est quelque peu confuse. Elle agrège des politiques très différentes, relatives aux transports, à l’énergie, ou à la préservation de l’environnement. Cette situation résulte de la disparition de la mission Transports du budget général en 2008, qui a été fusionnée avec la mission Écologie et développement durable.

À noter quil existe aussi trois comptes daffectation spéciale (Transition énergétique, Aides à lacquisition de véhicules, Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs) et un budget annexe (Contrôle et exploitation aériens) en relation avec ces politiques publiques dont lexistence pourrait être remise en cause (voir infra).

 

Proposition : scinder la mission Écologie, développement et mobilité durables en deux nouvelles missions, ce qui permettrait disoler la politique relative aux transports de la politique de l’énergie et du développement durable, de supprimer les comptes d’affectation spéciale et d’inscrire leurs crédits sur la mission correspondante.

b.   Le développement excessif des programmes support

Le principe de ventilation des crédits par politique publique instauré par la LOLF a connu dès sa mise en œuvre une dérogation importante avec le développement de programmes « support ».

La MILOLF a recensé 13 programmes « support » sur le budget de lÉtat dans le PLF 2019 sachant qu’elle a retenu comme définition de ces programmes la concentration des moyens de soutien et de mise en œuvre d’une ou de plusieurs politiques publiques.

Ces programmes avaient à lorigine pour objectif de prendre en compte les exceptions liées aux cas de polyvalences et aux missions détatmajor ([78]). Cependant, leur nombre a augmenté au moment de la mise en œuvre de la LOLF en 2006 dans un contexte de mutualisation des activités afin de réduire la dépense publique. En effet, les fonctions mutualisées entre plusieurs services ou ministères sont intégrées dans ces programmes dans la mesure où il est complexe de les ventiler en fonction de la politique publique à laquelle ils concourent. Un même bâtiment peut en effet accueillir des agents qui mettent en œuvre différentes politiques publiques et des agents peuvent être polyvalents dans leurs tâches. Les programmes « support » sont donc parfois utiles pour assurer une bonne gestion des crédits puisqu’ils permettent une globalisation des crédits de fonctionnement adaptée à la réalité des pratiques des gestionnaires.

Depuis 2006, le nombre de programmes « support » est globalement stable. La tendance est plutôt à sa légère diminution avec un phénomène de concentration des dépenses de support sur un nombre plus réduit de programmes : ainsi, par exemple, les dépenses de conduite et de pilotage des politiques d’équipements ont été fusionnées avec celles des politiques environnementales et de développement durable en 2008 dans un nouveau programme Conduite des politiques de lécologie, du développement et de laménagement durables. De même, jusqu’en 2011, les dépenses de soutien des politiques sociales et sanitaires étaient séparées entre deux programmes distincts. Un seul programme « support » a été ajouté ces dernières années, le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées mais il sera bientôt fusionné avec le programme 307 Administration territoriale.

On observe également qu’au cours du temps, de nombreux ministères ont centralisé leurs dépenses de personnel sur le seul programme support. Ainsi, le nombre de programmes portant des dépenses de titre 2 est passé de 69 en 2006 à 50 en 2018.

Le coût global de ces programmes est en augmentation mais il faut prendre en compte plusieurs facteurs qui induisent des variations importantes :

– les crédits inscrits sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense » augmentent de près de 21 milliards d’euros du fait d’une mesure de périmètre, la majorité des crédits du programme « Emploi des forces » ayant été déplacée sur ce programme support, mais une hausse significative d’environ 9 milliards d’euros est observée ;

– les dépenses de soutien de la politique d’équipement de l’État ont fortement diminué avec l’évolution de la politique publique menée.

Si l’on prend en compte ces deux mesures de périmètre, les crédits inscrits sur les programmes « support » ont augmenté de 40 % entre 2006 et 2019, passant de 25,3 milliards deuros à 35,5 milliards deuros, soit dans les mêmes proportions que les dépenses du budget général sur cette période.

Cependant, une analyse plus précise du type de crédits concernés montre que l’augmentation des volumes financiers inscrits sur les programmes support concerne presque exclusivement des dépenses de personnel, ce qui confirme le phénomène de concentration de ces dépenses sur les programmes « support ». Lensemble des dépenses de titre 2 des programmes support a été multiplié par trois entre 2006 et 2019, passant de 10,4 milliards deuros en 2006 à 32,32 milliards deuros en 2019 alors que l’ensemble des dépenses de personnel a augmenté de 60 % sur la période.

Par exemple, les dépenses de personnel de la mission Défense ont toutes été regroupées sur le programme support d’où la très forte augmentation des crédits ci-dessus. Autre exemple plus anecdotique, alors que les dépenses de personnel relatives à la politique du culte étaient budgétées sur le programme Vie politique, cultuelle et associative en 2006, elles ont été regroupées sur le programme support du ministère de l’intérieur (programme Conduite et pilotage des dépenses de lintérieur).

programmes support sur le budget de l’État PLF 2019 ([79])

Programme

Mission

Ministères concernés*

P 216 Conduite et pilotage des politiques de lintérieur

Administration générale et territoriale de l’État

Ministère de l’Intérieur

P 307 Administration territoriale

Administration générale et territoriale de l’État

Ministère de l’Intérieur

P 215 Conduite et pilotage des politiques de lagriculture

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Ministère de l’Agriculture et alimentation

P 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture (une partie seulement des crédits)

Culture

Ministère de la Culture

P 212 Soutien de la politique de défense

Défense

Ministère des Armées

P129 Coordination du travail gouvernemental

Direction de l’action du Gouvernement

Premier ministre

P 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

Direction de l’action du Gouvernement

Premier ministre

P 217 Conduite et pilotage des politiques de lécologie de lénergie, du développement durable et de la mer

Écologie, développement et mobilités durables

Ministère de la Transition écologique et solidaire et Ministère de la Cohésion des territoires

P 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Ministère de l’économie et ministère de l’action et des comptes publics

P 214 Soutien de la politique de léducation nationale

Enseignement scolaire

Ministère de l’Éducation nationale et ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation

P 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

Solidarités

Ministère des Solidarités et de la santé, ministère de la Cohésion des territoires, ministères des Sports, ministère de l’Éducation nationale et de la jeunesse

P 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice

Justice

Ministère de la Justice

P 155 Conception gestion et évaluation des politiques de lemploi et du travail

Travail et emploi

Ministère du Travail

* Un programme ne pouvant pas être interministériel, les programmes support qui regroupent les dépenses de plusieurs ministères sont rattachés au premier ministère mentionné.

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires

 

 

 

Plusieurs critiques peuvent être avancées concernant ces programmes « support ». Pour la Cour des Comptes, « ces programmes ne respectent pas la lettre de larticle 7 de la LOLF puisquils ne correspondent pas à une politique publique et privent dautres programmes de lidentification des moyens permettant de les mettre en œuvre ([80]) ». Outre leur caractère dérogatoire à larticle 7 de la LOLF, cette présentation nuit à la lisibilité de la dépense et réduit les marges de manœuvre des gestionnaires des programmes vidés des dépenses de mise en œuvre de la politique publique (notamment des dépenses de personnel), limitant de fait les possibilités d’utilisation de la fongibilité asymétrique, ce qu’avait déjà mis en avant la MILOLF en 2004 ([81]).

Un dialogue important entre le responsable de programme et le responsable du programme « support » devient donc nécessaire pour lier la politique publique aux moyens de fonctionnement et aux effectifs prévus pour la mettre en œuvre. En 2010, le comité interministériel d’audit des programmes recommandait d’ailleurs la mise en place d’une charte de gestion ministérielle des programmes afin d’organiser les relations entre ces deux acteurs ([82]).

Ces programmes « support » nuisent également à la lisibilité de l’autorisation parlementaire qui ne dispose pas de linformation complète sur le coût d’une politique publique déterminée. De plus, ils rendent impossibles la détermination lors de lexamen du PLF de la politique publique sur laquelle se concentrent les variations deffectifs puisque les plafonds d’autorisation d’emplois sont indiqués par programme mais non par action.

La déresponsabilisation des gestionnaires est enfin accentuée par la tendance à rassembler lensemble des moyens de fonctionnement dans des programmes « support » même quand la polyvalence des agents ou la mutualisation des tâches ne le justifie pas entièrement, un risque souligné par la MILOLF en 2004 : « il apparaît que plusieurs ministères ont imputé les moyens des directions opérationnelles de leur administration centrale à des programmes de soutien, alors que ces crédits peuvent aisément être rattachés aux programmes que ces directions mettent en œuvre. Ce choix, contraire au principe de responsabilisation, aura pour effet de « sanctuariser » les moyens des services dans un programme spécifique, et dempêcher les responsables de programme de « politique » davoir la maîtrise des agents mettant en œuvre « leur » politique » ([83]).

Par exemple, le programme 217, qui sert de support à la mise en œuvre des politiques publiques des ministères de la transition écologique et de la cohésion des territoires, porte depuis la LFI 2018 l’ensemble des effectifs et de la masse salariale du ministère de la Cohésion des territoires ([84]), en plus de ceux du ministère de la transition écologique. Si le rassemblement des effectifs « support » des deux ministères se justifie par les efforts importants de mutualisation engagés par les deux ministères (notamment le regroupement des fonctions comptables, des missions de gestion administrative et de paie, des fonctions achats et commande publique), le rapatriement des autres crédits de personnel (effectifs « métier ») du ministère de la cohésion des territoires nest pas justifié.

En effet, le PAP indique simplement que ce regroupement offre « une gestion plus souple et optimisée du plafond d’emplois ministériel et des crédits de personnel attachés » et « facilite également la mise en œuvre des réformes en permettant une plus grande fluidité dans la gestion des ressources humaines », ce qui paraît significativement éloigné de l’esprit de la LOLF et de la dérogation accordée à l’origine. Il faut noter que ces dépenses de personnel étaient déjà regroupées avec les dépenses « support » de la politique publique en faveur de l’écologie entre 2006 et 2012, avant qu’un changement de périmètre ministériel ne conduise à les isoler dans un programme spécifique (le programme 337 Conduite et pilotage des politiques du logement et de lhabitat durables).

En outre, il faut souligner que l’utilisation de ces programmes est hétérogène d’un ministère à l’autre, ce qui est source de complexité : certains programmes « support » sont communs à plusieurs ministères, d’autres rassemblent l’ensemble des dépenses d’un ministère tandis que pour d’autres ministères, il existe des actions support au sein de chaque programme de la mission.

Ainsi, la Mission recommande a minima une présentation claire et détaillée dans les documents budgétaires de la ventilation des dépenses de soutien, afin de permettre au Parlement d’identifier les coûts complets des politiques publiques. Surtout, elle souhaite que lencadrement de ces programmes « support » soit renforcé pour que la logique initiale soit respectée. Les programmes « support » devraient ainsi se limiter aux fonctions réellement transversales ou aux seuls crédits qu’il n’est pas possible d’affecter à un programme de politique publique défini. Une revue des programmes support est aujourdhui nécessaire pour recentrer les crédits inscrits sur ces programmes sur les dépenses qui sapparentent réellement à des fonctions support.

Propositions : Faire une revue des programmes « support », sur la base de critères d’encadrement plus stricts des fonctions « support », afin d’en exclure les dépenses qui n’en relèveraient pas.

 

Le cas particulier de l’administration déconcentrée

L’organisation déconcentrée a également fait l’objet du regroupement de ses moyens de fonctionnement dans un programme dédié.

Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été mis en place dans le PLF pour 2011 dans le cadre de la création des directions départementales interministérielles, afin de garantir la mutualisation des fonctions support et de réduire les coûts de fonctionnement des services déconcentrés. Depuis la loi de finances pour 2017, le programme comprend également les moyens de fonctionnement des directions régionales métropolitaines sous l’autorité des préfets de région (soit 13 DIRECCTE, 12 DREAL, 13 DRAAF et 13 DRAC et les directions régionales spécifiques à l’Île‑de‑France) ainsi que de ceux des SGAR métropolitains, suite aux recommandations du rapport IGF-IGA publié en avril 2016, sur la « mutualisation des moyens de fonctionnement courant des services déconcentrés placés sous l’autorité des préfets ».

La logique de mutualisation se poursuit dans le PLF 2020 qui prévoit la création d’un nouveau programme au sein de la mission Administration générale et territoriale de lÉtat, intitulé Administration territoriale de lÉtat, qui fusionnerait d’une part le programme 307 « Administration territoriale » de la mission Administration générale et territoriale de lÉtat et d’autre part le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées de la mission Direction de laction du Gouvernement. Si cette fusion réduit de facto le nombre de programmes « support », elle accroît le volume du programme dédié et réduit la lisibilité de la dépense qui agrège désormais les moyens de deux ministères différents (ministère de l’Intérieur et Premier ministre).

c.   L’isolement de crédits d’investissement dans les PIA : la poursuite des efforts entrepris pour améliorer la lisibilité de ces dépenses est nécessaire

Le choix politique d’une sanctuarisation des crédits d’investissement a conduit à accentuer la tendance à la reconcentration des crédits par nature, ce qui est contraire à l’esprit de la LOLF. Des crédits d’investissements ont en effet été regroupés dans de grands plans spécifiques, les programmes dinvestissements davenir (PIA), dont les fonds sont confiés à des opérateurs de l’État. Ces PIA conduisent donc aussi à accentuer le phénomène de fragmentation des finances publiques puisqu’au 31 décembre 2018, près de 46 milliards d’euros avaient été versés à des opérateurs pour financer des projets d’investissement.

Le pilotage de ces programmes d’investissement repose sur une cellule dédiée placée auprès du Premier ministre, le commissariat général à l’investissement, devenu en 2018 le secrétariat général pour l’investissement (SGPI).

 

Trois PIA ont été mis en œuvre. Les deux premiers PIA étaient portés par des programmes budgétaires éphémères, supprimés l’année suivant celle de leur création, ce qui limitait très largement la portée de l’autorisation budgétaire et la lisibilité du Parlement sur ces dépenses.

À la suite des critiques de la Cour des comptes ([85]) et du Parlement, le Gouvernement a choisi de créer, en LFI pour 2017, une mission du budget de lÉtat dédiée aux investissements davenir du PIA 3. Cette mission permet un suivi parlementaire des crédits du PIA 3 et l’amélioration de l’information du Parlement par la publication annuelle d’un projet annuel de performance en PLF et d’un rapport annuel de performance sur l’exécution annexé au projet de loi de règlement. Elle a entraîné la nomination d’un responsable de programme, commun aux trois programmes de la mission, principal interlocuteur du Parlement.

De plus, le nombre dopérateurs a été considérablement réduit, ce qui améliore la lisibilité du dispositif. Alors que la mise en œuvre des PIA 1 et 2 reposait sur 12 opérateurs, ils ne sont plus que 4 dans le cadre du PIA 3 : la Caisse des dépôts et consignations, Bpifrance, l’Ademe et l’ANR.

La mise en place de cette mission a été accompagnée de la publication par la Cour d’une note d’analyse de l’exécution budgétaire annuelle sur la mission Investissements d’avenir. En mars 2018, elle a publié un rapport public thématique sur Les outils du PIA consacrés à la valorisation de la recherche publique.

Cette amélioration de l’information du Parlement ne résout néanmoins pas les problèmes de fonds soulevés par ce mode de présentation et d’utilisation des crédits d’investissement de l’État. Lexistence même des PIA reste contraire à lesprit de la LOLF et à son article 7 puisque ces crédits ne concourent pas à la mise en œuvre d’une seule politique publique définie.

La Mission estime qu’il est aujourd’hui nécessaire de mettre en conformité l’utilisation des crédits d’investissement avec les règles instaurées par la LOLF. Si le mode de gestion des crédits par une cellule dédiée reste pertinent, la Mission recommande de supprimer la mission PIA et de ventiler les crédits d’investissement par mission budgétaire concernée.

Proposition : supprimer la mission PIA 3 et ventiler les crédits d’investissement par mission concernée, en conservant les modalités de gestion spécifique au PIA.

 

La Mission recense d’autres problématiques qui pourraient faire l’objet d’améliorations :

– la question de la responsabilité politique devant le Parlement doit être tranchée. En effet, la mission Investissements davenir est sous la responsabilité du Premier ministre. Cependant, c’est toujours un secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances qui défend ce budget lors de l’examen parlementaire alors que les autres missions sous la responsabilité du Premier ministre sont défendues par le ministre chargé des relations avec le Parlement ;

– il semble nécessaire dinclure les dépenses des PIA dans la norme de dépenses pilotables de la prochaine loi de programmation des finances publiques (LPFP), ce qui n’avait pas été fait lors de la précédente LPFP ;

– il faut renforcer lévaluation globale des retombées économiques et financières des PIA qui reste aujourd’hui très limitée. Seul un rapport du comité d’examen à mi-parcours a été publié par France Stratégie en 2016 et France stratégie est chargée d’évaluer en 2019 l’application du PIA 1 ;

– une attention particulière doit être portée au respect du principe dadditionnalité des crédits des PIA, ce principe n’étant pas toujours appliqué ;

– enfin, il faut réagir rapidement face au risque de débudgétisation des recettes mis en avant par la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l’État en 2017. En effet, les PIA ont vocation à s’accompagner de retours financiers sur investissement, dont le retour n’est pas assuré à l’heure actuelle du fait d’un manque de coordination des différents acteurs.


B.   RÉAFFIRMER LES GRANDS PRINCIPES DU DROIT BUDGÉTAIRE

1.   Renforcer le principe d’unité budgétaire en encadrant plus strictement le recours aux budgets annexes, comptes spéciaux et aux fonds sans personnalité juridique

Principe fondamental du droit budgétaire, l’unité budgétaire suppose le regroupement dans un texte unique de l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. Ce principe conditionne la clarté du budget et la portée du vote annuel du budget par les parlementaires. Il implique donc qu’il existe un texte de loi unique avec un compte unique qui récapitule la totalité des recettes et des dépenses, que les recettes et les dépenses soient présentées de façon homogène et qu’elles ne soient pas contractées.

Ce principe est menacé par la tendance des Gouvernements successifs à favoriser les débudgétisations, afin de soustraire certaines dépenses au contrôle du Parlement et pour des raisons de facilité de gestion.

La LOLF a prévu la possibilité de recourir aux budgets annexes et comptes spéciaux dans le but de prévenir ces risques de débudgétisation de la dépense. Il semble néanmoins nécessaire d’en adapter l’usage aux pratiques actuelles.

En effet, ces outils n’ont pas permis de limiter réellement le phénomène de débudgétisation des dépenses, qui apparaît aujourd’hui comme un des facteurs principaux de la fragmentation de nos finances publiques. Après la multiplication des opérateurs, c’est maintenant le développement des fonds sans personnalité juridique qui vient remettre profondément en cause l’unité du budget de l’État.

a.   Des budgets annexes obsolètes dont l’existence est remise en cause

La LOLF a fortement encadré les possibilités de recours à un budget annexe. Limitées dès l’ordonnance de 1959 aux services de l’État dépourvus de la personnalité morale, elles ont été restreintes aux seuls cas de leurs opérations résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services, et donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par ces services (article 18 LOLF). Ces règles excluent de fait les activités donnant lieu au paiement d’un simple prix, financées principalement par des taxes ou effectuées à titre non principal par un service de l’État. Leur création ainsi que l’affectation de recettes doivent impérativement faire l’objet d’une disposition de loi de finances.

Seuls trois budgets annexes qui existaient en 2005 répondaient à ces nouvelles règles : le budget des Journaux officiels, celui de l’Aviation civile et celui des Monnaies et médailles. Ce dernier budget a été supprimé par l’article 36 de la loi de finances pour 2007 et transformé en établissement public.

Les trois autres budgets annexes qui existaient préalablement à l’entrée en vigueur de la LOLF ont été transformés en établissement public (pour l’ancien budget annexe des prestations sociales agricoles) ou ont vu leurs crédits réintégrés au budget général (c’est le cas des budgets annexes de la Légion d’honneur et de l’Ordre de la libération, dont les crédits ont été réintégrés dans la mission Justice).

Ainsi, le volume des dépenses des budgets annexes a diminué de 90 % entre 2002 et 2005 ([86]).

Les budgets annexes sont régis par des règles de présentation et de fonctionnement particulières, qui ont notamment pour intérêt de refléter la spécificité de leur activité économique et commerciale. Comprenant une section des opérations courantes et une section des opérations en capital, ils fonctionnent avec des crédits limitatifs auxquels peut s’appliquer, le cas échéant, une fongibilité asymétrique. Présentés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, les budgets annexes sont répartis en programmes. Chaque budget annexe est assimilable à une mission et fait donc l’objet d’un vote lors de l’examen par le Parlement du projet de loi de finances initiale.

Depuis 2007, il ne reste plus que deux budgets annexes, Publications officielles et information administrative (ancien Journaux officiels) et Contrôle et exploitation aériens (ancien Aviation civile), qui représentent respectivement 177,8 millions d’euros et 2,1 milliards d’euros en LFI 2019.

La Cour des comptes dénonce depuis 2008 la non-conformité aux règles de la LOLF du budget annexe Contrôle et exploitation aérien puisqu’il finance des missions régaliennes de laviation civile ([87]). Elle recommande donc de le transformer en établissement public et examine ce sujet dans le cadre d’une enquête menée en 2019.

La Mission sinterroge sur la pertinence de conserver cette catégorie spécifique de dérogation au principe duniversalité budgétaire. Elle a conscience que ces budgets annexes ont été créés pour limiter les débudgétisations et renforcer l’information du Parlement sur ce type de dépenses mais elle estime désormais que la complexité de ce dispositif prend le pas sur les avantages qu’il peut comporter, surtout si l’on considère qu’un seul des deux budgets annexes existants respecte entièrement les règles de la LOLF. Cette suppression impliquerait la création de deux établissements publics. Une réflexion plus approfondie pourrait également être menée sur la possibilité de budgétiser ces crédits.

Proposition : supprimer les budgets annexes.

b.   Rationaliser le nombre de comptes d’affectation spéciale

Les comptes spéciaux sont une autre dérogation au principe d’universalité budgétaire. Prévu par l’ordonnance de 1959, leur régime a été encadré par la LOLF afin de garantir l’équilibre entre une gestion efficace et lisible de la dépense publique et le respect de l’autorisation budgétaire du Parlement.

Il existe quatre types de comptes spéciaux, qui obéissent à des règles différentes :

– les comptes de commerce « retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de lÉtat non dotés de la personnalité morale » (article 22 LOLF). À noter que l’article 22 de la LOLF prévoit l’existence du compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de lÉtat qui permet au Trésor de gérer la dette à travers des interventions sur les divers produits financiers sans s’opposer à la règle de non-contraction des dépenses et des recettes ;

– les trois comptes dopérations monétaires « retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire » (article 22 LOLF) ;

– les comptes de concours financiers « retracent les prêts et avances consentis par lÉtat » (article 26 LOLF). Le plus important en volume financier est le concours Avances aux collectivités territoriales (110,6 milliards en LFI 2019).

– les comptes daffectation spéciale, sur lesquels se concentre l’analyse de la mission.

Les comptes daffectation spéciale (CAS) qui retracent « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » (article 21 LOLF). Cette règle est plus stricte que l’article 25 de l’ordonnance de 1959 qui n’encadrait pas la décision d’affectation (seules les « ressources particulières » étaient mentionnées). Par exemple, dans sa décision du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, le Conseil constitutionnel a censuré pour non-respect de cette règle la disposition qui prévoyait que le compte d’affectation spéciale Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route pourrait financer la compensation versée par l’État aux banques au titre des prêts souscrits par les jeunes en vue du financement de leur permis de conduire ([88]).

Il est important de souligner que cette nouvelle règle résulte d’un compromis entre les deux chambres du Parlement, l’Assemblée nationale ayant supprimé en première lecture les CAS et le Sénat ayant voté leur maintien.

Chaque compte d’affectation spéciale constitue une mission et voit ses crédits spécialisés par programme (article 20 LOLF) sachant qu’il ne peut exister de compte mono-programme ([89]).

La LOLF encadre plus strictement les modalités de gestion de ces comptes. Ainsi, les crédits du budget général ne peuvent compléter les recettes particulières des comptes que dans la limite de 10 % des crédits initiaux du compte concerné (contre 20 % dans l’ordonnance de 1959). De plus, la LOLF précise quaucun versement ne peut être effectué à partir dun compte spécial au profit du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial, sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances.

La LOLF reprend la règle prévue par l’ordonnance de 1959 selon laquelle en cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées ne peut pas dépasser le total des recettes constatées (sauf pendant les trois mois suivants sa création). Cependant, il est considéré que ce total des recettes constatées regroupe les recettes encaissées en cours d’année et le solde du compte en début d’année, afin de permettre le financement des crédits reportés ou des dépenses pluriannuelles. Cela signifie donc que le solde cumulé du compte doit toujours être positif ou égal à zéro ; il ne peut en aucun cas être déficitaire.

Enfin, les nouvelles règles de gestion des crédits sont applicables aux CAS, ce qui implique d’une part que les crédits inscrits sur les CAS ne peuvent plus être évaluatifs et d’autre part, que les commissions des finances doivent être informées préalablement lorsque les recettes sont majorées par décrets d’avance.

Deux comptes d’affectation spéciale sont prévus par l’article 21 de la LOLF : le compte Participations financières de lÉtat et le compte Pensions, du fait de leur caractère très particulier.

Le CAS Participations financières de lÉtat retrace sur un compte unique les « opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de lÉtat, à lexclusion de toute opération de gestion courante ». Ce CAS retrace donc lactivité de lÉtat actionnaire. Les recettes issues des produits de cession de participations sont affectées prioritairement aux dépenses nécessitées par les investissements en capital dans diverses sociétés et organismes. Ce compte d’affectation spéciale peut également être alimenté par des versements du budget général et participer au désendettement de l’État ou d’établissements publics.

Il faut cependant souligner que les montants inscrits dans ce compte sont fixés de façon conventionnelle, afin de ne pas donner d’information au marché sur l’activité stratégique d’actionnaire envisagée ([90]). Le montant de 5 milliards d’euros en recette est généralement retenu (LFI 2018 par exemple) mais ce montant a été doublé en 2019 afin de prendre en compte les privatisations envisagées. Cette présentation nuit cependant à linformation du Parlement qui ne dispose pas des données nécessaires à l’analyse des crédits du CAS.

Introduite à l’initiative du Sénat, une dérogation pour les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires est prévue par l’article 21 de la LOLF. Intitulé CAS Pensions, ce compte devait permettre, selon Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat au moment de l’examen de la LOLF, « une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions, en recettes comme en dépenses ([91])  ». Le CAS Pensions retrace ainsi les opérations budgétaires relatives à l’ensemble des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État à la charge. Le solde cumulé du CAS atteint en 2018 un niveau de 6,8 milliards d’euros, ce qui implique que, malgré le dynamisme de progression des dépenses face à l’évolution limitée des recettes, le CAS Pensions peut afficher des soldes prévisionnels déficitaires pendant quelques années, sans entraîner une augmentation immédiate des taux de cotisations.

Il existe aujourd’hui 9 autres comptes d’affectation spéciale (en comprenant les CAS Participations financières de l’État et CAS Pensions([92]) qui représentent un total de 89,9 milliards d’euros en LFI 2019 contre 7 comptes d’affectation spéciale lors de la première année de mise en œuvre de la LOLF en 2006 (60,4 milliards d’euros).

Évolution des comptes d’affectation spéciale 2006-2019

Loi de finances pour 2006

Loi de finances pour 2019

Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale

 

Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Développement agricole et rural

Développement agricole et rural

Gestion du patrimoine immobilier de lÉtat

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

Participations financières de lÉtat

Participations financières de l’État

Pensions

Pensions

 

Aides à l’acquisition de véhicules propres

 

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

 

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage*

 

Participation de la France au désendettement de la Grèce

 

Services nationaux de transport des voyageurs

 

Transition énergétique

* Le CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage sera supprimé à la fin de l’année 2019.

Source : commission des finances, d’après les lois de finances pour 2006 et 2019.

Si une partie de ces CAS sont entièrement justifiables et répondent à des impératifs de clarté et de présentation des recettes et des dépenses, il semble que certains d’entre eux sont plutôt utilisés pour sanctuariser des dépenses en leur affectant des ressources pérennes, ces dépenses ne différant pas, par nature, des dépenses retracées dans le budget général. Ainsi, il apparaît indispensable détablir une revue du bien-fondé des comptes spéciaux existant.

La Cour des comptes remet en cause l’existence de plusieurs comptes d’affectation spéciale :

 le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs permet de financer lactivité des Intercités dont lÉtat est lautorité organisatrice depuis 2011 par une compensation à la SNCF. Ce compte est alimenté par des taxes qui reposent principalement sur la SNCF. Daprès la Cour, ce mode de financement « conduit à faire financer par la SNCF près des deux tiers de la compensation dexploitation quelle reçoit de lÉtat, déséquilibrant ainsi structurellement la relation entre lexploitant ferroviaire et lautorité organisatrice ([93]) ». Il est dautant plus complexe dans un contexte douverture à la concurrence où il serait nécessaire délargir lassiette de ces taxes aux autres entreprises de transport ;

 le CAS Aide à lacquisition de véhicules sur lequel repose le dispositif « bonus-malus » automobile, dispose de recettes alimentées par une taxe sur les véhicules polluants et les dépenses sont constituées daides à lachat de véhicules propres et au retrait de véhicules polluants. Ce CAS est caractérisé par un excédent budgétaire très fort, qui a conduit à sortir le financement de la prime à la conversion de ce compte, pour le rattacher au programme 174 Énergie, climat et après-mines. La Cour des comptes estime que lexclusion de la prime à la conversion entraîne un affaiblissement significatif du lien entre les recettes collectées au titre du malus automobiles et les aides versées, doù une remise en cause de la justification de lexistence du CAS. De plus, elle souligne que « le fait que lexcédent récurrent du compte est systématiquement versé au budget de lÉtat en fin dexercice et que la taxe annuelle additionnelle prévue par larticle 1011 ter du code général des impôts abonde le budget de lÉtat et non le CAS justifie dautant plus cette interrogation ([94])  » ;

 la Cour sinterroge également sur la pertinence du maintien du CAS Transition écologique, financé très majoritairement par une fraction de la TICPE dont la composante carbone est de plus en plus marginale et le lien avec la nature de la dépense de plus en plus réduit. Certaines dépenses financées par le CAS nont pas de lien avec la transition énergétique (par exemple le soutien à leffacement) et devraient être inscrites dans le budget général. De plus, la Cour met en avant la spécificité de lengagement pluriannuel des dépenses liées à la transition écologique, qui ne peut pas être retracé dans un CAS du fait de linscription obligatoire en AE=CP. Elle estime donc que la suppression du CAS doit être envisagée ([95]) ;

– la Cour souligne enfin le manque de lien direct entre les recettes et les dépenses du CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routier, les dépenses du programme 755 Désendettement de lÉtat étant sans rapport avec les recettes du CAS. De même, elle pointe la confusion accrue sur la nature du CAS liée au fait qu’une part importante des recettes issues des amendes de circulation et de stationnement ne soit pas affectée au CAS (près de 24 % des recettes). Elle estime aussi que « les programmes 754 et 755 ne sont pas à proprement parler des programmes, mais des supports budgétaires qui permettent des reversements de recettes ([96])». La Cour plaide ainsi pour que l’ensemble de la politique de sécurité routière soit portée par le budget général puisque les amendes de circulation et de stationnement y sont affectées mais reconnaît que cette réforme est complexe dans le contexte actuel du fait de sa symbolique.

Proposition : faire une revue approfondie de la pertinence des 11 comptes d’affectation spéciale existants et engager une réflexion sur les modalités de suppression des comptes qui ne respectent pas les règles inscrites dans la LOLF.

c.   Poursuivre la dynamique d’encadrement des opérateurs

Le recours à des opérateurs ou des agences a été favorisé pour mettre en œuvre des politiques publiques conduites par lÉtat. Organismes distincts de l’État, ils sont placés sous son contrôle direct, financé majoritairement par lui et assurent une activité de service public mettant en œuvre une politique d’État. Ce nouveau mode de gestion publique, que l’on qualifie de phénomène d’« agencisation », concerne la plupart des pays de l’OCDE.

Ce phénomène d’« agencisation » participe à la fragmentation de nos finances publiques puisqu’il réduit le champ du contrôle de la représentation nationale sur la dépense publique. Il génère de plus une tendance inflationniste de la dépense, du fait notamment des dépenses de fonctionnement associées.

Ce caractère est accentué par la nature de leurs ressources, qui sont souvent issues de recettes affectées. Les concours aux opérateurs ont en effet connu une évolution dynamique : ils sont passés de 19,2 milliards d’euros en 2007 à 38,9 milliards d’euros en 2012 et 51,8 milliards d’euros en 2017 en incluant le produit des taxes qui leur sont affectées, soit une hausse de 170 % en dix ans. Le produit des taxes affectées est passé de 7 milliards d’euros à 10 milliards d’euros en 2012.

Après avoir fortement augmenté, les concours aux opérateurs ont diminué depuis 2017 (– 1,4 % à champ constant en 2019) pour s’établir à 50,5 milliards d’euros, notamment grâce au plafonnement de leurs ressources affectées (dont le produit représente 7 milliards d’euros en LFI 2019).

Parallèlement, leur nombre est passé de 798 en 2007 à 484 en 2019. Cette diminution du nombre d’opérateurs s’explique notamment par la fusion de certains d’entre eux (notamment les universités et les Agences régionales de santé).

Les circulaires du 9 avril 2013 relative au recours à la formule de l’agence et du 23 juin 2015 relative au pilotage des opérateurs ont permis dencadrer la création des nouvelles agences, d’instaurer des contrats d’objectifs et de performance et de réaliser des revues périodiques des opérateurs.

Malgré ces améliorations sensibles, la Cour des comptes a mis en évidence lexistence de plusieurs problématiques relatives aux opérateurs ([97]). Elles concernent notamment le manque de rationalisation de la fiscalité affectée (voir infra), le caractère peu effectif des contrats dobjectifs et de performance qui sont, de plus, peu nombreux, et une consolidation des comptes encore trop lointaine.

En effet, si l’on note une convergence entre la gestion budgétaire et comptable des différentes administrations publiques depuis le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, lensemble des opérateurs na pas lobligation de tenir une comptabilité budgétaire (28 opérateurs n’y sont pas soumis en 2016), ce qui empêche, à ce stade, la consolidation de linformation financière les concernant.

La Mission souhaiterait que les modalités de mise en œuvre de cette consolidation soient étudiées plus en détail par le Gouvernement. Aujourd’hui, environ 60 % des pays de l’OCDE présentent des budgets qui couvrent à la fois l’État et ses opérateurs ou agences.

Proposition : faire converger la comptabilité de l’ensemble des opérateurs et celle de l’État afin de permettre la consolidation des comptes des opérateurs.

d.   Supprimer les fonds sans personnalité juridique, sources d’opacité

Si la forte hausse du nombre d’opérateurs et du volume des concours qui leur sont versés a été la forme principale de débudgétisation des dépenses depuis la mise en œuvre de la LOLF, le développement des fonds sans personnalité juridique, notamment depuis 2010 et la mise en œuvre des PIA, apparaît comme une forme nouvelle de débudgétisation non contrôlée.

Les fonds sans personnalité juridique, des « véhicules financiers contrôlés par lÉtat ou dautres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers » ([98]), sont au moins au nombre de 154 d’après une enquête de la Cour des comptes, dont les principales conclusions ont été publiées dans son rapport sur le budget de l’État en 2017 ([99]). La Caisse des dépôts et consignations (CDC), la Banque publique d’investissement (BPI) et la Caisse centrale de réassurance (CCR) gèrent 86 % de ces fonds.

D’après cette même enquête de la Cour des comptes, au 31 décembre 2016, ces fonds représentaient au moins 11,8 milliards d’euros dans les comptes de l’État (mais tous les fonds n’y sont pas intégrés) et au moins 31,2 milliards deuros au total, sachant que la moitié de ce volume concerne le fonds national d’aide au logement (16,3 milliards d’euros). À titre d’exemple, on peut citer le fonds de cohésion sociale, créé par la loi du 18 janvier 2005 pour la cohésion sociale, qui est géré par la CDC ou le fonds pour l’innovation et l’industrie, créé par arrêté du 15 janvier 2018 et convention du 9 juillet 2018, géré par Bpifrance.

Ces fonds peuvent être créés par une disposition législative, par décret ou simplement par convention. Leurs dépenses correspondent à un objet précis et ils reçoivent comme ressources des subventions ou des recettes affectées, ainsi quune rémunération spécifique pour la dépense effectuée. La Cour classe ces fonds en deux catégories :

– les fonds d’intervention (30 %) dont font partie les régimes de retraite et de prévoyance, ainsi que d’autres fonds accordant des concours sans contrepartie ;

– les fonds de garantie et gestion d’actifs.

La mise en place des PIA a entraîné une augmentation de 45 % de ces fonds sans personnalité juridique ; une grande partie de l’exécution des 57 milliards d’euros prévus s’effectuant dans ce cadre. Le fonds national pour la société numérique est par exemple chargé de mettre en œuvre une partie des crédits du Plan très haut débit.

Outre leur volume financier conséquent, qui pose des problématiques de pilotage de la dépense publique, ces fonds sans personnalité juridique sont une dérogation forte aux principes du droit budgétaire et participent à la fragmentation de nos finances publiques. À mi-chemin entre le budget de lÉtat et la gestion autonome par le biais dun opérateur, ils ne font lobjet daucune définition juridique et il apparaît très difficile de retracer leurs ressources, qui ne figurent généralement plus dans les comptes d’aucune personne morale ni d’aucun budget. C’est notamment le cas lorsqu’il s’agit de ressources affectées. Les dépenses sont quant à elles exécutées hors budget, d’où un suivi très limité.

Ces fonds sont surtout utilisés pour sanctuariser les moyens dune politique publique, ce qui s’oppose au principe d’universalité budgétaire. De plus, leurs modalités de gestion sont dérogatoires aux règles budgétaires classiques : les reports de crédits ne sont par exemple pas limités, le principe de spécialité ne s’applique pas, les recettes issues des taxes affectées peuvent être immédiatement dépensées, les crédits ne font pas l’objet d’une mise en réserve ou d’annulations et l’obligation de dépôt des fonds au Trésor n’est pas applicable à ces fonds sans personnalité juridique.

Face à ce constat, la mission d’information soutient les conclusions et recommandations de la Cour des comptes. Elle estime qu’il est nécessaire de supprimer une grande partie de ces fonds, hors fonds gérant des régimes de retraite et de prévoyance financés par des cotisations et fonds de garantie, qui existent depuis longtemps et répondent à des besoins précis. Une revue des fonds sans personnalité juridique devrait donc être réalisée par le Gouvernement en distinguant les fonds qui doivent être purement et simplement supprimés sils sont devenus sans objet (par exemple, le fonds d’assurance de la construction), ceux qui doivent être rebudgétisés (par exemple, le fonds d’accompagnement vers et dans le logement ou le fonds pour l’innovation et l’industrie) et ceux qui doivent être transférés à un opérateur (par exemple, le fonds public pour le capital-risque), dans la perspective d’assumer le caractère autonome de l’activité menée.

À noter que l’encadrement prévu par l’article 37 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi « PACTE ») des conditions dans lesquelles la Caisse des dépôts et consignation peut se voir confier par mandat la gestion des fonds sans personnalité juridique (nécessité d’une autorisation des ministres, précisions sur la nature des dépenses et des recettes pouvant être concernées, échéance de mise en conformité des fonds existants, réexamen périodique) constitue un progrès notable. Cependant, il est aujourd’hui nécessaire d’aller plus loin dans la rationalisation du nombre de fonds juridiques sans personnalité morale.

Proposition : faire une revue des fonds sans personnalité juridique en identifiant les fonds qui doivent être supprimés, ceux qui doivent être rebudgétisés et ceux qui doivent être transférés à un opérateur.

Cette revue doit s’accompagner à court terme d’une amélioration significative de linformation fournie au Parlement sur ces fonds sans personnalité juridique puisqu’à l’heure actuelle, il n’existe aucun document budgétaire les concernant. Une annexe spécifique au PLF ou un développement dans chaque PAP ou RAP pourrait être envisagé.

Proposition : prévoir un document recensant l’information sur les fonds sans personnalité juridique qui serait transmis au Parlement dans le cadre des débats budgétaires.


2.   Replacer le Parlement au cœur de l’affectation des recettes

Les principes budgétaires sont protecteurs des droits du Parlement en ce qu’ils donnent un sens à l’autorisation budgétaire, rendent effective sa mission de contrôle budgétaire et permettent aux citoyens de disposer d’une information claire sur le financement des politiques de l’État. L’affectation de taxes à des dépenses particulières constitue une dérogation à ces principes, encadrée par la LOLF.

Il n’existe pas de définition précise des taxes affectées. Dans une acception large, les taxes affectées désignent l’ensemble des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Sont donc incluses dans le champ de cette définition les taxes affectées aux organismes de sécurité sociale – comme les contributions sociales généralisées (CSG) – mais aussi la fiscalité affectée au secteur local. Dans une acception plus restreinte, elles désignent les taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

Leur nombre et le niveau élevé de leur produit posent problème du point de vue de l’autorisation parlementaire. Bien que ces taxes aient fait l’objet d’encadrement par plusieurs méthodes, il est nécessaire dengager une démarche résolue de rationalisation du paysage des taxes affectées en réaffirmant leur caractère exceptionnel et d’améliorer le contrôle du législateur financier sur ce mode de financement. Une pratique plus raisonnée de l’emploi des taxes affectées permettrait au législateur de rapprocher le système fiscal et budgétaire de l’esprit de la LOLF. Une modification organique est souhaitable pour accompagner les changements pratiques que le rapporteur appelle de ses vœux.

a.   Une dérogation encadrée à certains principes budgétaires cardinaux

L’affectation de taxes à des dépenses particulières, pratique ancienne et spécifique au système fiscal français ([100]), déroge à des principes budgétaires cardinaux pourtant protecteurs des droits du Parlement.

i.   Une dérogation aux principes budgétaires

 Le principe dunité budgétaire exige la présentation et le vote dun texte unique regroupant lensemble des recettes et des dépenses de lÉtat car, selon les mots de Gaston Jèze, « il ny a aucune raison pour soustraire une dépense quelconque au contrôle du Parlement ([101]) ». Il est consacré à larticle 6 de la LOLF qui dispose que « les ressources et les charges budgétaires de lÉtat sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses » et que « le budget décrit, pour une année, lensemble des recettes et des dépenses budgétaires de lÉtat ». Affecter une recette fiscale à une dépense extérieure au budget de lÉtat va doublement à lencontre de la logique du principe dunité. Dune part, la recette elle-même, si elle est fiscale, est une recette publique ([102]). On pourrait donc raisonnablement sattendre à ce quelle figure dans le budget de lÉtat. Son affectation à une personne morale autre que lÉtat soppose donc au principe dunité. Dautre part, les recettes affectées financent par construction des dépenses publiques qui ne sont pas dans le champ de lÉtat et donc pas dans le champ de la loi de finances. Laffectation de recettes entraîne donc la débudgétisation des dépenses.

Le principe de sincérité budgétaire, consacré par l’article 32 de la LOLF, fait écho au principe d’unité, en ce qu’il dispose que « les lois de finances présentent de façon sincère lensemble des ressources et des charges de lÉtat », leur sincérité devant s’apprécier « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Ces deux principes s’opposent donc à la logique de débudgétisation. Ils tendent à ce que la présentation des dépenses de l’État soit exhaustive. Certes, les recettes et dépenses « débudgétisées » n’appartiennent plus au champ du budget de l’État et, par conséquent, le fait qu’elles ne soient pas présentées conformément aux dispositions que l’on vient de rappeler ne contrevient pas aux dispositions de la LOLF. Elles sont toutefois contraires à son esprit.

Le principe duniversalité budgétaire a pour corollaire la règle de nonaffectation, énoncée avec clarté par l’article 6 de la LOLF dans une formulation qui la lie étroitement au principe d’unité : « Lensemble des recettes assurant lexécution de lensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général. » Le respect de ce principe conditionne l’unité de l’action de l’État et l’égalité devant les services publics. Il permet à l’autorité budgétaire d’exercer son pouvoir de décision et de permettre une solidarité nationale s’agissant du financement des politiques publiques.

Par définition, l’affectation de recettes à un tiers contrevient manifestement à ces préceptes.

ii.   Des dérogations encadrées par la LOLF

Bien que dérogeant aux principes classiques d’unité et d’universalité, la fiscalité affectée respecte les dispositions organiques. Les modalités d’application de ces principes étant définies par la LOLF, cette dernière a dessiné le cadre dans lequel elles s’exerçaient et a prévu des dérogations à leur application.

La LOLF permet ainsi l’affectation de recettes fiscales à des tiers sous plusieurs conditions que le Conseil constitutionnel a précisées ([103]).