N° 3061

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 juin 2020.

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION
sur la gestion des conflits dusage en situation de pénurie deau

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ([1])
ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Loïc PRUDHOMME,
Président,

ET

Mme Frédérique TUFFNELL,
Rapporteure,

Députés.

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La mission dinformation sur la gestion des conflits dusage en situation de pénurie deau est composée de : Mmes Sophie Auconie, Danielle Brulebois, MM. Paul-André Colombani, Guillaume Garot, Pascal Lavergne, Mme Sandrine Le Feur, MM. Jean-Claude Leclabart, Patrick Loiseau, Mme Sandra Marsaud, MM. Alain Perea, Loïc Prud’homme, Martial Saddier, Mme Nathalie Sarles, M. Vincent Thiébaut, Mme Frédérique Tuffnell, M. Hubert Wulfranc.

 


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SOMMAIRE

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Pages

Préface de M. Loïc Prudhomme, Président de la mission dinformation

Préface de Mme Frédérique Tuffnell, Rapporteure de la mission d’information

Introduction

Première partie : Des situations de conflits entre usagers amenÉes À se multiplier dans un contexte de pression croissante sur la ressource en eau

I. Les changements climatiques intensifient les situations de pÉnurie et dÉtériorent la qualitÉ de leau

A. DES PÉRIODES DE PÉNURIE DEAU QUI SINTENSIFIENT ET QUI SONT AMENÉES À SAGGRAVER

1. Pénurie, sécheresse, stress hydrique : de quoi parle-t-on ?

2. Limpact des changements climatiques sur la ressource et les réserves deau

a. Une baisse de la pluviométrie en période estivale entraînant des pénuries deau plus fréquentes, plus longues et plus intenses

b. Des réserves deau qui vont connaître dimportantes tensions

i. Une baisse des débits et des volumes deau en surface aggravée en période détiage

ii. Une ressource souterraine dans les aquifères qui sera également impactée

B. UNE DÉGRADATION DE LA QUALITÉ DE LEAU DISPONIBLE DU FAIT DES CHANGEMENTS CLIMATIQUES

1. Une hausse attendue des températures de leau impactant les milieux aquatiques

2. Une augmentation de la pollution dégradant la potabilité de leau

II. Des usages de leau juridiquement encadrés mais peu priorisés

A. UNE RÉGULATION QUANTITATIVE DE LEAU BASÉE SUR LA CONCILIATION DES INTÉRÊTS

1. Une répartition de la ressource peu priorisée dans le droit

2. La survie des milieux et la protection de la santé et de lalimentation humaines pour seules limites aux usages

a. Un régime de déclaration ou dautorisation

b. Le maintien obligatoire dun débit réservé dans les cours deau

B. DES ENJEUX AUSSI VARIÉS QUE LES USAGES DE LEAU

1. Une eau potable aux multiples usages

2. Une agriculture irriguée incitée à rationaliser ses prélèvements

3. Un secteur industriel qui prélève des quantités importantes deau, mais les consomme peu

a. De nombreux acteurs industriels concernés

b. Les exigences de sécurité de lindustrie électrique

c. La polyvalence des hydroélectriciens

4. Le rôle méconnu des gestionnaires de canaux

5. Certains usagers ne prélèvent pas la ressource

6. Des usages légitimes qui peuvent devenir concurrents

Deuxième partie : Une rÉgulation des conflits dusage qui nÉcessite de prendre la mesure de lurgence climatique afin de les anticiper et de les prÉvenir

I. UN PRÉALABLE ESSENTIEL : « BIEN COMPTER POUR BIEN PARTAGER »

A. LES MOYENS PERMETTANT DABOUTIR À UN CONSTAT COMMUN SUR LÉTAT DE LA RESSOURCE EN EAU

1. Des outils de mesure publics dont le financement doit être assuré

a. Un réseau national de piézomètres dont le budget diminue

b. Une connaissance des cours deau qui peut dépendre de leur classification

2. Des outils de prospective dont lactualisation doit être réalisée

a. Une prospective nécessaire sur létat des masses deau souterraines

b. La nécessité dactualiser Explore 2070 pour mieux anticiper les changements climatiques

3. Des données détenues par des acteurs privés qui doivent être plus largement ouvertes aux acteurs publics

4. Des indicateurs dont la pertinence est parfois remise en question

B. DES SEUILS DE DÉCLENCHEMENT DES MESURES DE RESTRICTION À CONSOLIDER

1. Le nécessaire renforcement du dispositif dalerte

2. Lidentification des seuils pertinents

II. Un dispositif de gestion de crise en situation de pÉnurie deau À amÉliorer

A. le conflit dusage, notion issue des sciences sociales

1. La spécificité des conflits dusage liés à la ressource en eau

2. Le conflit dusage comme réponse à un dysfonctionnement territorial

3. Une théorie confirmée par les déplacements de la mission dinformation

a. La construction de retenues deau dans les Deux-Sèvres

b. Pression dune activité industrielle sur la ressource en eau à Vittel

c. La gestion dune sécheresse aggravée et récurrente en territoire rural : lIndre

d. La régulation dun conflit dusage fortement médiatisé : le barrage de Sivens

4. Une théorie de la proximité permettant dexpliquer les conflits dusage relatifs à la ressource en eau

a. Des conflits découlant dune proximité géographique entre usagers

b. Des conflits qui sorganisent en fonction de la proximité relationnelle entre usagers

5. Des contraintes de proximité contribuant à expliquer les conflits

6. Une typologie des outils de régulation des conflits dusage qui permet denvisager des solutions concrètes

B. La rÉpartition rÉglementaire de leau en pÉriode de sÉcheresse : un dispositif opÉrationnel mais À amÉliorer

1. Des mesures de restriction très encadrées et inégalement mises en œuvre

2. Légalité des usagers devant leffort : une exigence de légalité et déquité

a. La diversité des efforts demandés aux différents usagers

i. Pour les agriculteurs

ii. Pour les industriels

iii. Pour les usages domestiques

b. Des dérogations aux restrictions dusage qui nourrissent les conflits

3. Une anticipation et une coordination des mesures de restriction à renforcer

4. Bien informer la population pour mieux la mobiliser et réduire les incompréhensions

C. Le rÔle central dune concertation rÉellement ÉQUILIBRÉe dans la rÉgulation des conflits

1. Lutilité dune concertation en amont et pendant la crise

a. Des réunions souvent utiles, avant comme après la crise

b. Des réunions permettant de nouer un véritable dialogue sur la base de constats partagés

2. Lenjeu dune représentation équilibrée des différents usagers

D. La nÉcessitÉ dappliquer des contrÔles et des sanctions rÉellement dissuasifs

1. Des sanctions parfois insuffisantes en droit

2. Des contrôles trop peu fréquents et inégalement répartis sur le territoire

3. Des contrôles ne débouchant que sur de faibles sanctions

III. La nÉcessité absolue danticiper et prÉvenir les conflits dusage afin dÉviter une guerre de leau

A. Le dÉveloppement de la ressource en eau doit prioritairement sappuyer sur les solutions fondÉes sur la nature

1. Un développement de solutions fondées sur la nature essentiel pour sadapter aux conséquences des changements climatiques et protéger la ressource en eau

2. Des luttes contre les fuites des réseaux de distribution permettant détendre loffre deau potable

3. Des solutions de réutilisation des eaux non conventionnelles

a. La réutilisation des eaux de pluie

b. La réutilisation des eaux usées traitées et des eaux grises

c. Lutilisation deau de mer pour la production destinée à la consommation humaine

4. La recharge artificielle des nappes

5. Des retenues de substitution au cœur de nombreux contentieux

B. La nÉcessaire incitation À la sobriÉTÉ : moins consommer, mieux consommer

1. Un accompagnement des acteurs vers la transition écologique

a. Réduire la vulnérabilité des cultures et accroître leur résilience

b. Des solutions techniques permettant de mieux consommer leau

2. Des mécanismes financiers pour soutenir les changements des pratiques

a. Une tarification de leau qui nincite pas assez à la réduction de la consommation deau

b. Des paiements pour services environnementaux qui doivent encourager les pratiques vertueuses

C. Lurgence de dÉfinir ensemble une rÉgulation collective de leau

1. Une gouvernance de leau multiple

a. Des services et opérateurs de lÉtat chargés de la définition du cadre national, de lexpertise et de la régulation

b. Des responsables territoriaux multiples qui posent la question de léchelle pertinente de gouvernance

c. Des acteurs publics dont la capacité à agir dépend de leurs moyens

2. Des outils de planification potentiellement puissants

a. Le SDAGE pour une planification cohérente à léchelle dun bassin

i. Les modalités de son élaboration

ii. Le contenu du SDAGE

iii. Sa mise en œuvre

b. Le SAGE pour une programmation opérationnelle

i. Le contenu du SAGE

ii. La mise en œuvre du SAGE

3. Des stratégies et plans de territoire pour agir sans tarder

a. Lapproche contractuelle des PGRE sur les territoires en déficit structurel

b. Des stratégies territoriales permettant de répondre à des difficultés locales

c. Des projets de territoire permettant de préfigurer létablissement de SAGE

Recommandations de la mission dinformation

EXAMEN EN COMMISSION

Annexes

Annexe I : Glossaire

Annexe II : Le cadre juridique complexe de la gestion de leau

Annexe III : Lintervention dorganismes dÉtat spÉcialisÉs dans le domaine de leau

Annexe IV : Missions des acteurs impliquÉS dans la gouvernance de leau

Annexe V : Contributions écrites des membres de la mission d’information

Annexe VI : Liste des personnes auditionnÉes

Annexe VII : Liste des déplacements


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   Préface de M. Loïc Prud’homme,
Président de la mission d’information

Été 2019 : 85 départements de la métropole ont pris des mesures de restrictions d’eau.

Tout le territoire a été touché par la sécheresse. L’Est de la France a fait face à un phénomène d’une ampleur inédite dans sa durée. La rivière de l’Indre a disparu un matin du mois de septembre au fond de son lit, comme d’autres cours d’eau, de moindre importance, en Dordogne.

La situation a surpris par son ampleur géographique et son intensité. Pourtant, elle était anticipable, si ce n’est prévisible.

Bien évidemment, lorsqu’une ressource se raréfie avec une telle ampleur, les conflits pour y avoir un accès prioritaire, voire exclusif, se multiplient et s’exacerbent. Une fois les tensions installées, leur régulation par la puissance publique est alors particulièrement difficile faute de dispositifs préalables suffisamment normatifs.

Moins d’un an après cet épisode, malgré un automne et un hiver relativement pluvieux et à l’heure où ce rapport est écrit – mai 2020 –, les premières alertes sur des ressources en eau en tension concernent déjà une cinquantaine de départements de métropole et d’outre-mer.

 Nous sommes déjà percutés par le choc climatique

Lévidence ne peut plus être niée : si nous pensions anticiper la nécessaire adaptation de notre gestion de leau aux bouleversements en cours, il est factuel que le choc des changements climatiques a déjà commencé. Les modifications des volumes de précipitations, leur concentration lors d’évènements extrêmes, la modification de leur répartition géographique ou saisonnière, l’accroissement de la fréquence et de la durée des épisodes de sécheresse mettent en danger notre organisation sociale et économique, absolument désarmée face à ces changements profonds et durables.

Pourtant prévenus, alertés, les décideurs politiques n’ont engagé ces dernières années aucune stratégie d’envergure à la hauteur des enjeux. Les conflits se sont pourtant multipliés et durcis depuis quelques années maintenant. Sivens, Lac de Caussade, retenues de « substitution » en Sèvres niortaise, bataille pour la ressource à Vittel, etc. : autant de signaux d’alarme qui ont été regardés au cas par cas, ou minimisés, alors que l’impasse est sous nos yeux.

 Il nest plus possible de consommer autant

L’urgence première est de sortir du modèle agricole industriel aussi vite que les politiques publiques nous y ont fait entrer il y a plus de sept décennies. Sa dépendance aux intrants (engrais, pesticides, irrigation) plaide pour une réorientation des systèmes agronomiques : choix des cultures, de leur saisonnalité ou de leur répartition géographique, réduction et sélection des cheptels. Tout doit être revu.

Pour cela, nous ne pourrons pas faire l’économie d’un accompagnement fort de l’État qui doit assurer une conversion qui ne mette pas en péril l’équilibre économique d’un monde agricole déjà très malmené par les politiques menées depuis des décennies.

La rémunération des services écosystémiques rendus par les agriculteurs et les agricultrices doit inévitablement faire partie de la feuille de route que notre pays doit leur donner et devenir de toute urgence une réalité tangible pour ces dizaines de milliers de paysans qui ne vivent pas de leur travail. Pour cela, nous préconisons dans ce rapport qu’un fonds de paiement pour services environnementaux (FPSE) soit créé, alors que tout le système actuel des aides est tourné vers le rendement. Il devrait être doté d’un milliard d’euros à léchéance de 4 ans et ainsi pallier les atermoiements de l’Union européenne sur un réel verdissement de la politique agricole commune (PAC) ainsi que la faible motivation du ministère de l’agriculture à organiser un débat sur les objectifs de notre agriculture.

Pour les activités industrielles, la question est également vitale, même si elle n’a pas le caractère saisonnier de l’agriculture : pouvoir disposer d’une ressource en eau suffisante, sinon abondante, à long terme pour l’alimentation des process de façon stable sur l’année. Voilà une quadrature du cercle à résoudre pour permettre au pays de ne pas devenir un désert, y compris économique, sans choisir entre environnement et activité économique. Comme pour d’autres secteurs, les efforts de réduction des consommations sont déjà engagés, mais il ne saurait être question de se satisfaire des niveaux actuels de consommation. Le recyclage et la réutilisation doivent encore progresser mais la sobriété des process reste le levier le plus efficace.

 Ralentir la vitesse de leau et mieux surveiller la ressource

Avec une ressource qui se raréfie et dont la répartition spatio-temporelle se modifie, l’urgence est de la retenir au mieux : la réponse la plus puissante à cette nouvelle situation est de ralentir drastiquement la vitesse de l’eau, en usant, à grande échelle, de tous les leviers dont nous disposons. Il faut sans délai rendre à nouveau nos villes perméables pour permettre l’infiltration, reconquérir de larges surfaces de zones humides, reboiser massivement et replanter des milliers de kilomètres de haies : en peu de mots, restaurer le cycle de l’eau.

La lutte contre les pollutions diffuses et industrielles est un second impératif afin que nous puissions disposer des masses d’eau actuelles dont une partie importante n’est pas en bon état écologique, ce qui en limite la potabilité. À ce sujet, il me semble impératif d’abroger l’arrêté du 4 mai 2017 ([2]) qui déclasse le réseau hydrologique « chevelu » en amont des bassins versants et l’expose ainsi aux molécules chimiques, industrielles ou agricoles. Plus de 2 millions de Français sont déjà exposés aux pesticides, mais ce chiffre est très largement sous-estimé dans la mesure où leurs métabolites ne sont pas dans les radars des analyses sanitaires. Si elles létaient, elles révèleraient un scandale sanitaire tu : situation potentiellement explosive à l’heure de la prise de conscience que l’accès à l’eau potable est vital et doit être garanti comme un droit humain fondamental.

Dans la même logique, l’eau étant un bien rare et essentiel à la vie, il n’est pas possible que son accès soit conditionné à la possession de ressources financières, pas plus que son prix soit dégressif. Il faut donc instaurer la gratuité sur les premiers mètres cubes d’eau vitaux, puis faire payer les mésusages de façon progressive.

Cette situation révèle la nécessité d’une surveillance accrue de la ressource et d’un contrôle plus strict de son utilisation. Il nous faut également, sans tergiverser, sanctuariser nos réserves deau douce. Que dire de cette folie dictée par le dogme de la Commission européenne : livrer aux « lois du marché », à la concurrence libre et non faussée, la principale réserve d’eau douce du pays, rien moins que 75 % des volumes stockés.

Oui les 7,5 milliards de mètres cubes des 622 barrages hydro-électriques, au mépris de l’article L. 210-1 du code de l’environnement – qui dispose que « l’eau fait partie du patrimoine commun de la nation » –, pourraient être vendus à la découpe à des opérateurs qui n’auront aucun souci des tensions sur notre alimentation en eau. Seule la maximisation du prix guidera leur action.

Sur cette question de la ressource en eau, de son suivi et son partage, les opérateurs de l’État sont en première ligne. Ils ont produit de nombreux rapports, expertises, alertes et sont les premières vigies des tensions qui s’exacerbent sur le terrain : Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), Office français de la biodiversité (OFB), Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), Météo-France et le ministère de la transition écologique et solidaire sont pourtant soumis sans discontinuité à la contraction de leurs moyens, budgétaires et donc humains. Alors qu’il faudrait particulièrement et massivement les augmenter pour faire face, anticiper, bien quantifier nos ressources en eau pour mieux les répartir. Alors que la transition écologique et solidaire (du nom du ministère) devrait avoir tous les leviers pour accompagner la réorientation de nos pratiques ayant un impact direct ou indirect sur la ressource en eau.

Augmenter les moyens des opérateurs de lÉtat pour quantifier et surveiller les ressources concrètement et immédiatement, cela veut dire renforcer le réseau piézométrique piloté par le BRGM et les contrôles des usages par lOFB.

 Réguler les conflits pour mieux partager

Pour autant, aussi grave et urgente que soit la situation, il y a de quoi tracer un autre avenir : la structure existante organisée en agences de bassin est adaptée pour faire face à la situation. Si ce découpage et cette gouvernance ont été bâtis sur d’autres motivations que celles actuelles de faire face au défi climatique, il n’en reste pas moins pertinent, bien que perfectible. Il est urgent de couvrir entièrement le territoire avec des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Des agences l’ont anticipé et pris à bras-le-corps l’avenir des ressources et les modes de répartition basés sur l’intérêt commun, à l’exemple de l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse.

D’autres, pourtant plus concernées par une concentration des déficits hydriques, n’ont pas pris la mesure des changements de stratégie à initier chez les usagers de la ressource. Dans ces bassins, la réorientation du modèle agricole aurait dû être la plus forte, la plus accompagnée et la plus anticipée. La question budgétaire est bien évidemment centrale, notamment si nous décidons collectivement d’accompagner des changements profonds avec le dispositif de FPSE que nous proposons. La pratique du « plafond mordant », instituée par le Gouvernement, sur les redevances collectées par les agences de leau doit être abandonnée sans délai avant d’avoir provoqué des situations irréparables.

Pour agir efficacement dans cette anticipation et dans la régulation des conflits à venir, il faut enfin acter un réel rééquilibrage au sein des instances de gouvernance de leau, tels que les comités de bassin. La représentation doit se faire plus juste au regard des besoins essentiels de chaque type d’usagers, de leur contribution aux redevances collectées par les agences de l’eau et des enjeux environnementaux soulevés. Le lobbying corporatiste ne peut pas être une voie de régulation équitable et apaisée dans les instances de gestion de la ressource en eau, à tout niveau.

Le travail d’analyse engagé dans cette mission parlementaire me permet d’affirmer que pour modifier notre gestion de la ressource en eau et son partage, les engagements volontaires des consommateurs, quels quils soient, ne fonctionnent pas. Il faut que des bornes soient posées pour cette réorientation : ces limites doivent être clairement tracées par des contraintes normatives nouvelles ou par la révision de celles existantes.

Par ailleurs, et comme exposé dans la première partie du rapport, il est un fait admis que le régime des précipitations est en cours de modification : répartition temporelle, intensité des pluies. Pour un nombre important de cours d’eau, leur régime hydraulique dépend très directement de ces précipitations. Il est donc évident qu’à leur tour, leur « fonctionnement historique » est devenu caduc : régimes de crue et d’étiage modifiés dans leur amplitude et leur répartition, nouvelles périodes d’assecs ou allongement des étiages sévères. Il va donc falloir intégrer ces nouvelles situations dans le cadre de la régulation des conflits, notamment dans les discussions sur les mesures environnementales qui ne sauraient dépendre d’ouvrages existants ou futurs, qui ne pourraient pallier durablement une nouvelle réalité climatique.

Éviter une guerre de l’eau passera par une régulation des conflits plus efficace. Elle ne pourra avoir de réalité que si la mesure est prise aux nouvelles échelles de réflexion que nous imposent les changements climatiques. Il n’est plus temps de bricoler avec des outils institutionnels datés du temps de l’abondance ou des ouvrages ponctuels et dispendieux. Il est temps d’une réflexion globale et d’une révolution dans le partage de l’eau et la restauration de son cycle naturel.


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   Préface de Mme Frédérique Tuffnell,
Rapporteure de la mission d’information

Inégalement répartie sur notre planète, l’eau, source de toute vie, ne suit pas un long fleuve tranquille. Plus que jamais exposé à l’influence du réchauffement climatique, le cycle de l’eau évolue, fluctue en rythme et en intensité sur nombre de ses étapes, ce qui modifie la disponibilité de la ressource sur notre planète et nos territoires. Récurrents à l’échelle de notre histoire, les phénomènes d’inondation et de sécheresse sont de plus en plus fréquents au fur et à mesure que le climat change, perturbant les milieux naturels et les activités humaines dont ils sont le support et générant ou exacerbant les tensions entre leurs usagers.

Accompagnant ces changements hydrologiques au cours des dernières décennies, la main de l’homme s’est également faite plus pesante sur les espaces naturels, agricoles et forestiers, conduisant à la destruction des plus fragiles. C’est le cas notamment des milieux humides et des écosystèmes aquatiques, victimes de l’intensification des pratiques agricoles, de pollutions diffuses ou encore d’une urbanisation galopante, soutenues par des politiques publiques anachroniques.

L’allongement dans le temps des périodes de sécheresse et la multiplication des usages, dont les besoins se font surtout ressentir en période d’étiage, devaient nécessairement aboutir à des conflits – ce que nous observons de plus en plus fréquemment depuis quelques dizaines d’années et qui nécessite des règles claires et concertées en termes de répartition de la ressource.

L’alimentation en eau potable reste, bien entendu, une priorité aux yeux de la loi, ainsi que ses bénéfices associés : la dignité, la santé. L’agriculture, l’industrie, l’énergie et l’ensemble des activités économiques arrivent ensuite, mais ne doivent pas faire oublier que le milieu naturel est un autre usager de l’eau éminemment prioritaire. La biodiversité joue en effet un rôle majeur dans le cycle de l’eau et son érosion menace considérablement la disponibilité de la ressource et l’ensemble de ses usages.

Ce rapport n’a pas pour ambition de refaire le constat des pénuries qui se succèdent, mais explore la façon dont les conflits d’usage de l’eau prennent naissance. Il réfléchit à la mise en œuvre, selon les spécificités propres à chaque territoire, des différents modes de régulation de conflits avant d’en arriver à la judiciarisation. Une chose est certaine, c’est sur des projets communs que se construisent des territoires résilients aux changements climatiques et, par là même, aux conflits d’usage de l’eau.

L’enjeu de la ressource en eau a le potentiel pour devenir, au cours de ce siècle, le point focal des conflits à l’échelle de notre pays, de l’Europe et même de la planète. Il mérite donc d’être abordé indépendamment de toute posture partisane et de tout parti pris. L’ensemble des usagers, acteurs, spécialistes comme profanes, méritent d’être considérés avec la même importance et d’être associés aux processus locaux de détermination des modalités d’usage et de préservation de l’eau. Le conflit ne sera évité que dans la concertation et le partage de la juste information, rendue intelligible pour tous. Bref, si la démocratie de l’eau est mise en œuvre dans des conditions exemplaires.

Au terme de plusieurs mois de mission, interrompus par la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19, nous avons réussi à auditionner différents acteurs au centre de quatre conflits d’usage de l’eau emblématiques. Le premier, celui dit des « bassines » des Deux-Sèvres, dont les tensions se concentrent autour de projets d’irrigation, le deuxième à Vittel, où industriels de l’eau en bouteille et fromagerie sont au cœur d’un conflit avec consommateurs et protecteurs de la nature et qui, comme le premier, dure depuis de plus de 10 ans. Le troisième, dans l’Indre, est au contraire révélateur d’un manque d’anticipation du niveau de la ressource dans un département malchanceux géologiquement. Le quatrième, celui du « barrage de Sivens », est tristement célèbre à la suite du décès d’un militant écologiste.

Le constat sous-jacent commun à ces divers conflits est une évidence : un manque d’adaptation et d’anticipation de l’évolution de la ressource en eau disponible et une difficulté à réunir tous les acteurs autour de la table afin d’aboutir à un projet de territoire commun, clé d’une réponse concertée. Les petits ruisseaux font de grandes rivières. Il en va de même des petites crispations négligées qui peuvent se transformer en conflit et s’enliser pendant des décennies.

Un élément de régulation du conflit passe d’abord, je le crois, par une bonne connaissance de la ressource en eau et par l’adaptation des pratiques à ce que sera demain, à l’aune des changements climatiques, l’état de la ressource en eau.

En ce qui concerne le monde agricole, au cœur de bien des tensions, la liste des solutions est longue et c’est une bonne nouvelle. Elle passe par une transition agroécologique et implique l’adaptation des cultures aux périodes de sécheresse (décalage dans le temps), voire le déplacement d’une culture (décalage géographique). Ces choix méritent d’être encouragés par des aides relevant du régime agricole. J’insiste sur le fait que l’eau doit être un moyen de sécuriser le revenu agricole et non un moyen d’intensifier une culture déjà intensive. C’est la raison pour laquelle ce rapport met également en évidence la nécessité de rémunérer les agriculteurs qui s’engagent pour la résilience de leur territoire via les paiements pour services environnementaux qui viendraient rémunérer des pratiques sortant du strict champ agricole (entretien de canaux, plantation de haies, etc.).

Ces solutions fondées sur la nature sont essentielles pour s’adapter aux conséquences des changements climatiques et protéger la ressource en eau. Ainsi, maîtriser le ruissellement et la vitesse d’écoulement des eaux de pluie tout en limitant l’artificialisation des sols améliorera l’infiltration de ces eaux dans les nappes souterraines.

Enfin, la gouvernance de l’eau est un élément clé de l’apparition et de la régulation des conflits d’usage. Ainsi nous observons que plus les instances de gouvernance sont démocratiques, moins les conflits ont de risque de naître ou de perdurer. Dans cette optique, nous sommes convaincus par la démarche qui consiste à mieux gérer la ressource dans le cadre de projets de territoire pour la gestion de leau (PTGE), basés sur une approche globale et la co-construction multi-acteurs dans l’objectif de faire correspondre besoins et ressource.

Nous sommes aussi convaincus qu’il existe un facteur d’échelle à prendre en compte dans la gouvernance – reposant sur un principe de cohérence hydrologique et non sur un simple cadre administratif –, l’exemple type étant celui du sous-bassin, la bonne échelle pour servir de base pour les SAGE mais qui ne coïncide jamais avec l’échelon départemental. Il existe également un facteur d’opportunité à bien choisir la structure porteuse des SAGE. Ces derniers facilitent l’émergence de solutions, même s’ils prennent du temps à se mettre en place, et méritent, à ce titre, d’être renforcés et ouverts.

Quoi qu’il en soit, après cette crise qui s’ajoute à la crise sanitaire, environnementale et climatique, nous n’avons d’autre choix que de privilégier dès que possible les actions de gestion durable, de préservation et de restauration des milieux naturels, dans une logique de maintien de l’approvisionnement en eau douce.

L’eau, bien commun, doit réunir plus qu’elle ne doit diviser et sa préservation, en quantité comme en qualité, doit guider nos politiques publiques. Toutes les personnes et acteurs auditionnés dans le cadre de cette mission d’information l’ont bien compris et je les remercie très chaleureusement de nous avoir confié leur récit le plus objectivement possible.

Il en va de la cohésion de tous nos territoires. Il en va plus largement de notre avenir.


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   Introduction

La mission d’information de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire sur la gestion des conflits d’usage en situation de pénurie d’eau a été créée à l’automne 2019, en application de l’article 145 du Règlement de l’Assemblée nationale. Elle a désigné, le 13 novembre 2019, M. Loïc Prud’homme président et Mme Frédérique Tuffnell rapporteure.

Les auditions de la mission se sont déroulées du 20 novembre 2019 au 4 mars 2020. Afin d’étudier des exemples de conflits d’usage liés à la ressource en eau, la mission s’est déplacée :

– dans les Deux-Sèvres le 24 janvier 2020, afin d’aborder les tensions liées à la création de retenues de stockage ;

– dans les Vosges les 19 et 20 février 2020, afin d’examiner le conflit d’usage sur la ressource en eau à Vittel ;

– dans l’Indre le 27 février 2020, afin d’étudier la gestion d’une sécheresse aggravée et récurrente.

La mission devait également se rendre le 26 mars 2020 dans le Tarn afin d’étudier le conflit d’usage lié à la création d’une retenue de stockage dans la vallée du Tescou. Toutefois, ce déplacement a dû être annulé du fait de l’épidémie de covid-19 : les enseignements que la mission tire de ce conflit proviennent des contributions écrites des personnes qu’il était prévu d’auditionner.

Au total, la mission d’information a mené plus de 50 auditions, durant lesquelles plus de 150 personnes ont été rencontrées. Les travaux de la mission se sont déroulés en deux temps.

Dans un premier temps, fin 2019, la mission s’est principalement consacrée à l’étude des épisodes de pénurie d’eau et à l’impact des changements climatiques sur la ressource. Le constat est indéniable : les changements climatiques vont intensifier et aggraver les situations de pénurie deau.

L’année 2019 a été marquée en France par des épisodes de pénurie d’eau d’une intensité exceptionnelle : 85 départements ont fait l’objet de mesures de restriction d’eau décidées par le préfet, dont 20 ont connu des difficultés d’alimentation en eau potable. Si la pénurie d’eau de 2019 a été remarquable tant par sa durée que par son amplitude géographique, elle s’inscrit dans une tendance plus globale.

Les données et les projections dont nous disposons montrent que si la pluviométrie annuelle ne va que peu évoluer d’ici la seconde moitié du XXIe siècle – elle devrait légèrement augmenter dans la moitié nord du pays et diminuer dans la moitié sud – la fréquence et lintensité des épisodes de sécheresse vont augmenter : la moitié sud du pays devrait voir le nombre de jours de précipitations par an se réduire, pour se concentrer essentiellement sur les périodes automnale et hivernale. Dans la moitié nord du pays, les contrastes saisonniers se renforceraient également, avec une baisse de la pluviométrie estivale estimée, d’ici 2070, entre 15 et 25 %. En conséquence, les débits des cours d’eau en période d’étiage devraient diminuer de 10 à 40 % à l’horizon 2050-2070, touchant particulièrement les bassins Seine-Normandie et Adour-Garonne ; la recharge des aquifères devrait quant à elle diminuer de 10 à 25 %. Par ailleurs, les changements climatiques vont impacter la qualité de la ressource en eau et, de ce fait, la quantité d’eau potable disponible.

Alors que la recharge annuelle d’eau est estimée aujourd’hui à 175 milliards de mètres cubes, les usages de la ressource s’élèvent, hors barrages hydroélectriques, à 37 milliards de mètres cubes. Si ces données de prélèvements agrégées semblent à première vue relativement faibles au regard de la recharge annuelle, elles masquent la réalité des besoins et de la ressource en eau disponible : les conflits dusage émergent quand la ressource, à un instant, en un lieu donné et pour une qualité donnée, ne permet pas, ou plus, de satisfaire les différents usagers. Dès lors, les changements climatiques vont réduire la quantité d’eau disponible durant la période de sécheresse estivale, ce qui ne va qu’accroître les risques de conflits d’usage.

Dans un second temps, début 2020, la mission d’information a donc concentré ses travaux autour de la question des conflits d’usage : lorsque la ressource devient localement insuffisante pour répondre à l’ensemble des demandes, il devient essentiel de se poser la question de son partage entre usages, mais surtout entre usagers. Or à l’exception de certains usages, légalement définis comme prioritaires – santé, salubrité, sécurité civile, alimentation en eau potable et respect des équilibres naturels –, ceux-ci ne sont pas hiérarchisés et doivent être conciliés.

Un préalable, qui peut sembler évident, est pourtant essentiel : pour bien partager la ressource en eau, il est nécessaire de bien la compter. Cela implique d’en connaître tant l’état et les perspectives d’évolution que les différents usages. Nombre de conflits que la mission d’information a étudiés sont nourris par des incertitudes quant aux données sur l’état de la ressource localement disponible et sur les volumes captés par les différentes parties prenantes au conflit.

Dès lors qu’ils se font jour, les conflits d’usage doivent être régulés. Si le dispositif de gestion en période de crise, qui repose essentiellement sur les « arrêtés sécheresse » pris par le préfet, est opérationnel, il doit, aux yeux de la mission d’information, être amélioré. La concertation, en amont mais également a posteriori, doit y jouer un rôle central, les sanctions, parfois trop peu dissuasives, doivent être renforcées et les contrôles, souvent trop rares, doivent être accrus.

Mais indépendamment des améliorations que l’on peut apporter aux dispositifs de gestion des crises, les changements climatiques nécessitent d’aller plus loin : il nest plus possible de se contenter de mesures durgence, prises lorsque la situation est déjà dégradée.

Cela peut passer par le développement de la ressource en eau disponible. À cet égard, si le développement de solutions fondées sur la nature est indispensable pour s’adapter aux changements climatiques, les solutions techniques permettant une augmentation de l’offre d’eau, qui peuvent aider à la régulation de conflits d’usage, ne doivent pas faire oublier la nécessité de faire évoluer nos usages pour tenir compte des évolutions de la ressource.

Il est donc important d’inciter les différents usagers à la sobriété : cela signifie moins consommer, mais également mieux consommer. C’est en ce sens qu’il est ressorti des Assises de l’eau, en juillet 2019, l’objectif de réduire les prélèvements en eau de 10 % en cinq ans, puis de 25 % en quinze ans, objectif auquel la mission souscrit. Cela passe par exemple par une évolution des pratiques et de la consommation, par la lutte contre le gaspillage et les pertes d’eau, ou encore par une meilleure utilisation de la ressource : tout ceci ne pourra se faire sans accompagnement des acteurs concernés, en particulier ceux du secteur agricole. À cette fin, les paiements pour services environnementaux sont des outils qu’il est urgent de développer – et de financer – pour accompagner le secteur agricole dans la transition écologique et la réduction de sa consommation d’eau.

Enfin, il est essentiel de réfléchir à une gestion réellement collective de la ressource sur le long terme afin danticiper et de prévenir des conflits dusage à venir. L’urgence climatique mérite que l’on s’engage dans une démarche ambitieuse, dans sa portée, ses objectifs et ses actions, ce qui nécessite la mobilisation de tous les acteurs du territoire. Cette stratégie doit être globale, volontaire et définie – ainsi que mise en œuvre – au bon échelon géographique, en s’appuyant sur un diagnostic partagé de l’état de la ressource en eau et des prélèvements qu’elle supporte.

Telles sont les principales conclusions auxquelles est parvenue la mission d’information, que le présent rapport s’emploie à détailler. La mission formule vingt-cinq recommandations, dont la synthèse figure à la fin du rapport, et qu’elle espère voir mises en œuvre dans les meilleurs délais afin de réguler, mais surtout d’anticiper, les conflits d’usage concernant la ressource en eau, que les changements climatiques menacent d’aggraver.

 

 


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   Première partie :
Des situations de conflits entre usagers amenÉes À se multiplier dans un contexte de pression croissante sur la ressource en eau

I.   Les changements climatiques intensifient les situations de pÉnurie et dÉtériorent la qualitÉ de l’eau

A.   DES PÉRIODES DE PÉNURIE DEAU QUI SINTENSIFIENT ET QUI SONT AMENÉES À SAGGRAVER

En France, la pluviométrie annuelle s’élève en moyenne à 400 milliards de mètres cubes d’eau de pluie. 225 milliards sont transférés vers l’atmosphère par le phénomène d’évapotranspiration* ([3]). Les 175 milliards de mètres cubes restants constituent la ressource en eau, qui vient alimenter la réserve d’eau : 100 milliards sont stockés dans les aquifères* (leur recharge s’effectuant essentiellement en période hivernale) et 75 milliards dans les eaux de surface. La ressource est ainsi un flux (précipitations) qui vient alimenter le stock d’eau que constitue la réserve d’eau.

La ressource en eau peut varier géographiquement et selon les années ; de ces variations peuvent naître des situations de pénurie d’eau. En effet, pour assurer la durabilité des réserves d’eau, il est essentiel de ne pas prélever plus de ressource que de volume d’eau rechargé. Cette gestion peut toutefois s’équilibrer sur plusieurs années : c’est ce qu’on appelle la gestion active de leau.

1.   Pénurie, sécheresse, stress hydrique : de quoi parle-t-on ?

Il est d’ores et déjà important de distinguer le stress hydrique – qui correspond à une situation où la demande d’eau pour satisfaire les différents usages excède la quantité d’eau disponible en un temps et un lieu donnés – de la pénurie d’eau, qui est une situation de stress hydrique aggravée. Si la littérature scientifique ([4]) considère qu’un pays est en situation de stress hydrique lorsque la population dispose de moins de 1 700 mètres cubes d’eau par habitant et par an et est en situation de pénurie lorsque ce niveau est abaissé à 1 000 mètres cubes par habitant et par an, ces valeurs masquent de fortes disparités saisonnières, desquelles peuvent découler des situations de pénurie importantes. De plus, elles ne tiennent pas compte des besoins de prélèvements spécifiques aux différents usages de la ressource.

Les pénuries d’eau se distinguent par ailleurs des situations de sécheresse car une pénurie deau peut intervenir même en labsence de sécheresse, du fait de la mauvaise qualité de l’eau disponible – cela peut notamment être le résultat de pollutions ou d’inondations. La sécheresse est une situation de déficit hydrologique du fait d’une période anormalement longue de temps sec. Si elle est généralement liée à un déficit de précipitations, elle est accentuée par l’augmentation, liée au réchauffement climatique, de l’évapotranspiration.

2.   L’impact des changements climatiques sur la ressource et les réserves d’eau

L’année 2019 a été marquée en France par des épisodes de pénurie d’eau d’une intensité exceptionnelle. Alors qu’en moyenne, une vingtaine de départements sont concernés chaque année par des mesures de restriction d’eau prononcées par le préfet, l’année 2019 a vu 85 départements concernés par de telles mesures. Fin septembre, 51 départements faisaient encore l’objet, au moins partiellement, d’« arrêtés sécheresse ». Cela s’est également traduit par des difficultés d’alimentation en eau potable dans 20 départements.

Cette forte pénurie d’eau a également été remarquable par sa durée. Sur la période allant du 1er septembre 2018 au 31 août 2019, le cumul de précipitations a été déficitaire de près de 20 %, ce qui explique une recharge insuffisante des eaux souterraines. Les bassins Loire-Bretagne et Adour-Garonne ainsi que le nord-est du pays ont été les plus impactés par cette crise. La sécheresse de 2019 fut donc exceptionnelle tant par sa durée – l’étiage* s’étant poursuivi durant l’automne – que par son amplitude géographique et les vagues de fortes chaleurs qui l’ont accompagnée.

Cet épisode, bien que particulièrement marqué, s’inscrit dans une trajectoire d’augmentation des températures et d’intensification des périodes de sécheresse – et notamment des deux années consécutives de sécheresse prononcée sur une partie de la France en 2017-2018.

Ainsi, le cinquième rapport d’évaluation du Groupement intergouvernemental d’experts pour le climat (GIEC) datant de 2013 soulignait déjà le fait que « chacune des trois dernières décennies a été plus chaude […] que toutes les décennies précédentes depuis 1850 ». Alors que le sixième rapport d’évaluation, attendu pour 2021‑2022, est en cours de préparation, les experts du GIEC affirmaient déjà, en 2013, qu’il était « certain à 95 % que lhomme est la première cause du réchauffement planétaire actuel ». Ces changements climatiques anthropiques induisent d’importantes perturbations pour le cycle de l’eau, que la présente partie vise à présenter.

a.   Une baisse de la pluviométrie en période estivale entraînant des pénuries d’eau plus fréquentes, plus longues et plus intenses

Les précipitations constituent le flux de ressource en eau venant alimenter les réserves d’eau en surface (à hauteur de 75 milliards de mètres cubes par an) et les réserves d’eau souterraines (à hauteur de 100 milliards de mètres cubes par an). De ces précipitations, dont la variation géographique et interannuelle peut-être forte, dépend donc la reconstitution des réserves d’eau disponible pour les différents usages de la ressource.

Les travaux du GIEC montrent que l’augmentation des températures tout au long du XXIe siècle ira de pair avec une évolution du climat, se traduisant, en France, par une réduction des précipitations annuelles mais également par un allongement des épisodes de sécheresse. Les cartes ci-après montrent l’évolution des précipitations moyennes entre la période 1986-2005 et la période 2081-2100.

Évolution des prÉcipitations moyennes
entre 1986-2005 et 2081-2100

Source : GIEC.

Si la baisse des précipitations paraît à première vue limitée, cela masque plusieurs éléments importants. Il s’agit tout d’abord d’une moyenne des précipitations, qui occulte les disparités annuelles et régionales.

Cela masque également une augmentation des précipitations extrêmes, qui sont accompagnées, à l’inverse, de périodes de sécheresse plus longues et plus intenses. Ainsi, selon la climatologue Mme Valérie Masson-Delmotte, auditionnée par la mission, le doublement des vagues de chaleur anticipé à l’horizon 2050 entraînerait une augmentation de la fréquence, de la durée et de lintensité des épisodes de sécheresse.

La carte ci-après, issue des données fournies par l’Agence européenne de l’environnement, montre l’augmentation de la fréquence des sécheresses en Europe dans le cas d’un scénario d’émissions de gaz à effet de serre élevées (réchauffement de 3°C à l’horizon 2050).

FrÉquence des Épisodes de sÉcheresse à l’horizon 2041-2070
par rapport À la pÉriode 1981-2010

(Évolution à partir de l’indice standardisé des précipitations)

Source : Infographie réalisée par Le Monde, données de l’Agence européenne de l’environnement.

Ainsi, si les pays d’Europe du Nord – et la moitié nord de la France – devraient connaître une augmentation des précipitations annuelles moyennes, tel n’est pas le cas des pays du bassin méditerranéen qui verraient leur pluviométrie diminuer. Une telle situation pourrait concerner la France jusqu’au centre du pays. En d’autres termes, le climat de la moitié sud du pays devrait se rapprocher du climat que connaît aujourd’hui le pourtour méditerranéen : des épisodes d’intense sécheresse de plus en plus fréquents et une réduction du nombre de jours de précipitations par an, rares mais intenses et essentiellement concentrés sur les périodes automnale et hivernale ([5]).

Les épisodes de pluies torrentielles que connaissent les villes du pourtour méditerranéen, en très forte augmentation depuis la fin des années 1970, sont amenés à s’étendre à la moitié sud du pays ; ajoutées aux effets d’imperméabilisation des sols liés à l’urbanisation, ces évolutions climatiques freinent la recharge des réserves d’eau souterraines.

S’agissant de la moitié nord du pays, le bilan du projet ministériel Explore 2070 ([6]) tend à montrer que les précipitations annuelles moyennes devraient augmenter d’ici à 2070, mais que les contrastes saisonniers se renforceraient, avec une hausse de la pluviométrie en hiver et une baisse l’été – cette dernière pouvant être de l’ordre de 15 à 25 %.

Quelles que soient les hypothèses de réchauffement climatique, les résultats des modélisations tendent à montrer que plus les émissions de gaz à effet de serre seront importantes, plus l’impact sur les précipitations sera fort.

b.   Des réserves d’eau qui vont connaître d’importantes tensions

i.   Une baisse des débits et des volumes d’eau en surface aggravée en période d’étiage

Le réseau des cours d’eau représente environ 270 000 kilomètres en France, tandis que le stock des eaux de surface (dans les lacs ou les barrages) s’élève à 109 kilomètres cubes.

S’agissant de l’hydrologie de surface, le projet Explore 2070 s’est attaché à comprendre les impacts des changements climatiques sur les écoulements de la ressource en eau et les risques de crue à l’horizon 2050‑2070. En partant de plusieurs hypothèses d’évolution des températures (allant en métropole de + 1,4 à + 3°C), les résultats indiquent une diminution importante des débits moyens annuels de 10 à 40 %, avec, pour la plupart des cours d’eau, une diminution des débits d’étiage encore plus prononcée. Les bassins Seine-Normandie et Adour-Garonne seraient particulièrement touchés par ces évolutions, ainsi que le bassin Rhin-Meuse pour les débits d’étiage.

Les cartes ci-après montrent l’évolution respective des débits moyens et des débits d’étiage à l’horizon 2046‑2065.

S’agissant des débits de crue*, les données d’Explore 2070 ne peuvent permettre de conclure à leur augmentation généralisée sur l’ensemble du territoire, même si leur intensité semble augmenter, à l’horizon 2046-2065, dans les Cévennes et dans la partie est du bassin Rhin-Meuse. De tels phénomènes pourraient conduire, en période d’inondations, à une raréfaction de l’eau potable disponible.

Ces simulations, couplées aux travaux du GIEC, montrent ainsi qu’il faut s’attendre à une réduction des volumes d’eau écoulés en surface et des débits en période d’étiage. Le climat sera plus sec, ce qui se traduira par des écoulements plus faibles mais également par des sols plus secs, plus tôt dans l’année.

 


Évolution des dÉbits moyens (à gauche) et des dÉbits d’Étiage (à droite) à l’horizon 2046/2065