N° 3357

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 septembre 2020

RAPPORT DINFORMATION

DÉPOSÉ

en application de larticle 146 du Règlement

 

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE LÉconomie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

 

relatif à lintégration professionnelle des demandeurs dasile et des réfugiés

 

 

Rapporteurs spéciaux : M. Jean-Noël BARROT et Mme Stella DUPONT

 

Députés

 

 


 

 

 


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SOMMAIRE

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Pages

SYNTHÈSE

LISTE DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS

INTRODUCTION

I. LÉTAT DU DROIT APPLICABLE ET DES POLITIQUES PUBLIQUES

A. Laccès des demandeurs dasile au marché du travail et à la formation sinscrit dans un cadre juridique distinct de celui des réfugiés

1. Les demandeurs dasile : un accès restreint au marché du travail et à la formation

a. Un accès restreint et peu incitatif au marché du travail

b. Un accès très limité à la formation

c. Une transposition de la directive « Accueil » conforme au droit européen et se situant dans la moyenne européenne

2. Les réfugiés : un accès au marché du travail et à la formation proche du droit commun des étrangers non communautaires

a. Un accès au marché du travail proche, voire plus favorable, que celui des autres étrangers non communautaires

b. Un accès à la formation proche de celui des autres étrangers non communautaires

B. Des politiques publiques restrictives en direction des demandeurs dasile et volontaristes en faveur des réfugiés

1. Une approche restrictive en direction des demandeurs dasile

a. Un récent assouplissement législatif limité des conditions daccès au marché du travail

b. Des assouplissements pratiques plus significatifs en matière daccès à la formation

2. Des engagements volontaristes en faveur des réfugiés

a. Les réfugiés bénéficient de mesures proposées à un public plus large

b. Les réfugiés bénéficient de mesures spécifiques

c. Lorganisation administrative des politiques publiques engagées

II. LÉVALUATION DES POLITIQUES ENGAGÉES

A. Des résultats très limités en direction des demandeurs dasile

1. Un accès au marché du travail et à la formation difficilement mesurable mais probablement peu effectif

a. Un accès au marché du travail très réduit

b. Louverture mesurée des formations aux demandeurs dasile

2. Les éléments dexplication et les interrogations

a. Les éléments dexplication

b. Des politiques publiques trop restrictives ?

B. Un bilan favorable pour les réfugiés en dépit de certaines faiblesses

1. Un bilan favorable pour les réfugiés

a. La mise en œuvre réussie du volet « intégration professionnelle » de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés

b. La mobilisation de moyens financiers conséquents

c. Des politiques publiques largement relayées par les acteurs publics et privés

2. Les limites des actions engagées en faveur des réfugiés

a. Les insuffisances statistiques

b. Les marges de progrès en matière de formation linguistique

c. Limparfaite coopération entre Pôle emploi et lOFII

d. Une gestion des crédits pouvant être améliorée en certains points

III. LES PROPOSITIONS

A. Un préalable, dissiper le « brouillard statistique » et poursuivre la démarche dévaluation des politiques publiques

1. Dissiper le « brouillard statistique »

2. Poursuivre la démarche dévaluation engagée

B. Rendre plus effectif laccès au marché du travail et à la formation des demandeurs dasile

1. Rendre plus effectif laccès au marché du travail

2. Rendre plus effectif laccès à la formation linguistique

C. Affiner la mise en œuvre de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés en en corrigeant certaines faiblesses

1. Mettre en œuvre la seule action de la stratégie nationale non encore engagée

2. Améliorer la formation linguistique proposée dans le cadre du CIR

3. Améliorer la coopération entre Pôle emploi et lOFII et reconnaître lextension des missions de lOFII aux actions de repérage des candidats

4. Améliorer la consommation des crédits dédiés à la coopération avec les collectivités territoriales et privilégier le conventionnement pluriannuel des contrats passés par le ministère de lintérieur

CONCLUSION : LA CRISE SANITAIRE NE DOIT PAS INTERROMPRE LÉLAN ENGAGÉ en faveur de lintégration des bénéficiaires de la protection internationale

TRAVAUX DE LA COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES

SOURCES UTILISÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Annexe 1  Étude de M. Jean-Noël Barrot sur les formations linguistiques du contrat dintégration républicaine

Annexe 2  Synthèse de létude du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP) réalisée par le service des affaires européennes de lAssemblée nationale

Annexe 3 - Contrat d’intégration républicaine - données relatives à l’activité professionnelle des signataires du CIR sur la période du 1er mars 2019 au 31 mai 2020

Annexe 4 - Nombre dautorisations administratives de travail intéressant des demandeurs dasile (2016-2017)

 


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   SYNTHÈSE

L’accès au marché du travail et à la formation des demandeurs d’asile s’inscrit dans un cadre juridique différent de celui des réfugiés. Si les demandeurs dasile disposent dun accès restreint et peu incitatif au marché du travail et à la formation, les bénéficiaires dune protection internationale disposent dun accès au marché du travail et à la formation comparable à celui des autres étrangers non communautaires.

Les politiques publiques mises en œuvre depuis 2018 se caractérisent par une approche restrictive en direction des demandeurs dasile et des engagements volontaristes en faveur des réfugiés. Si les conditions d’accès au marché du travail et à la formation des demandeurs d’asile ont fait l’objet d’un assouplissement mesuré (la durée d’attente avant de pouvoir solliciter une autorisation de travail a été ramenée de neuf à six mois et l’accès à certains dispositifs de formation a été ouvert), des engagements volontaristes ont été pris en faveur des bénéficiaires d’une protection internationale dans le cadre de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés.

L’évaluation du résultat des politiques mises en œuvre se heurte pour partie à un « brouillard statistique » : aucune donnée publique ne permet de mesurer le nombre d’autorisations de travail demandées et accordées à des demandeurs d’asile depuis 2017 et le taux de chômage des réfugiés n’est pas connu.

En dépit de ces incertitudes quantitatives, les résultats des politiques publiques engagées en direction des demandeurs d’asile semblent très limités. Si laccès des demandeurs dasile au marché du travail et à la formation est, sous certaines conditions, possible en droit, il est très réduit dans les faits. En 2017, moins de 1 000 demandeurs d’asile ont été autorisés à travailler alors que 100 755 nouvelles demandes d’asile ont été enregistrées par l’OFPRA durant cet exercice. En ce domaine, un assouplissement de la réglementation est envisageable dans le but de rendre ce droit plus effectif.

Le bilan des actions engagées en faveur des bénéficiaires de la protection internationale est en revanche nettement plus favorable. Les engagements pris en 2018 dans le cadre de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés ont été tenus. Des moyens financiers conséquents - estimés aux environs de 250 millions d’euros - ont été mobilisés, plus de 5 millions dheures de formation linguistique ont été dispensées dans le cadre du contrat dintégration républicaine et les politiques publiques ont été largement relayées par les acteurs publics et privés. Certaines faiblesses ont cependant été identifiées en matière de formation linguistique, de coopération entre Pôle emploi et l’OFII et de gestion des crédits.

Sur la base de ces constats, les rapporteurs formulent 15 recommandations destinées à dissiper le « brouillard statistique », à rendre plus effectif l’accès au marché du travail et à la formation des demandeurs d’asile et à affiner la mise en œuvre de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés.

 


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   LISTE DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS

N°

Proposition

Vecteur normatif

 

Dissiper le « brouillard statistique » et poursuivre la démarche dévaluation

 

1

Publier annuellement des informations relatives au nombre et aux caractéristiques des demandes d’autorisation de travail présentées par les demandeurs d’asile.

Loi (article L111-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [CESEDA])

2

Adapter les systèmes d’information publics pour pouvoir mesurer finement l’intégration professionnelle des bénéficiaires de la protection internationale

Bonnes pratiques

3

Poursuivre la démarche d’évaluation engagée et publier les résultats des évaluations réalisées

Bonnes pratiques

 

Rendre plus effectif laccès au marché du travail et à la formation des demandeurs dasile

 

4

Aménager les procédures d’autorisation de travail des demandeurs d’asile pour les rendre moins lourdes, plus ouvertes et plus claires :

● Des procédures moins lourdes : faire bénéficier les demandeurs d’asile de la prochaine réforme des procédures d’autorisation de travail des travailleurs étrangers (dématérialisation des formalités, liste des « métiers en tension », etc.) et réduire le délai d’instruction dévolu à l’autorité administrative ;

● Des procédures plus ouvertes : autoriser les demandeurs d’asile en procédure normale à déposer une première demande d’autorisation de travail durant la phase de recours CNDA ;

● Des procédures plus claires : publier une instruction ministérielle pour homogénéiser les conditions d’instruction des demandes d’autorisation de travail.

Loi (code du travail et article L744-11 du CESEDA) et instruction ministérielle

5

Autoriser l’accès au marché du travail de certains demandeurs d’asile dès l’introduction de leur demande d’asile (recommandation formulée par Mme Stella DUPONT uniquement)

Loi (article L744-11 du CESEDA).

6

Inclure l’OFII dans le circuit de l’ensemble des autorisations de travail délivrées aux demandeurs d’asile

Réglementaire
(article R5221-18 du code du travail)

7

Autoriser certains demandeurs d’asile à percevoir une allocation de retour à l’emploi dans les conditions de droit commun

Réglementaire
(code du travail)

8

Autoriser les demandeurs d’asile à cumuler partiellement l’allocation pour demandeur d’asile avec un revenu d’activité en s’inspirant des règles autorisant le cumul partiel d’un revenu d’activité avec le revenu de solidarité active

Législatif et réglementaire (article L744-9 et D744-23 du CESEDA).

9

Favoriser un accès anticipé de certains demandeurs d’asile aux formations linguistiques

Loi (nouvel article dans le CESEDA)

 

Améliorer la mise en œuvre de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés

 

10

Mettre en application l’engagement de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés non encore mis en œuvre (incitation des employeurs publics à recruter en apprentissage des bénéficiaires d’une protection internationale)

Réglementaire (instruction ministérielle)

11

Autoriser l’entrée dans les formations linguistiques du CIR sur la base de la présentation de la décision d’attribution d’une protection internationale et non plus sur la base de la présentation d’un (récépissé) de titre de séjour

Bonnes pratiques

12

Renforcer la formation linguistique du contrat d’intégration républicaine en :

– étendant la prescription des modules de 600 heures à certains bénéficiaires des forfaits actuels de 400 heures,

– proposant, comme en Allemagne, un nouveau module de 900 heures en faveur de certains bénéficiaires des forfaits actuels de 600 heures

Réglementaire
(arrêté du 27 février 2019)

13

Améliorer la coopération entre Pôle emploi et l’OFII en instituant des conseillers emploi « réfugiés » sur le modèle des « conseillers emploi justice »

Bonnes pratiques et accord-cadre Pôle emploi - OFII

14

Étendre officiellement les missions de l’OFII aux actions de repérage de candidats et accorder à l’OFII les moyens correspondants

Loi (article L. 5223-1 du code du travail) et loi de finances

15

Améliorer la consommation des crédits dédiés à la coopération avec les collectivités territoriales et privilégier un conventionnement pluriannuel des contrats passés par le ministère de l’intérieur.

Bonnes pratiques et loi de finances

 


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   INTRODUCTION

Dans la perspective du troisième Printemps de l’évaluation appelé à se dérouler en mai–juin 2020, M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont, rapporteurs spéciaux de la mission Immigration, asile et intégration du budget de l’État, avaient souhaité procéder à l’évaluation de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés dont le contenu fut présenté lors du Comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018. Deux ans plus tard, il s’agissait de dresser le bilan du déploiement, du coût et de l’efficacité des sept priorités et des soixante-sept actions décidées dans le prolongement des préconisations formulées par notre collègue Aurélien Taché dans son rapport Pour une politique ambitieuse dintégration des étrangers arrivant en France remis le 19 février 2018.

Le contexte sanitaire a cependant conduit la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire à modifier son programme de travail et à recentrer les travaux d’évaluation engagés sur une première mesure de l’incidence de l’épidémie de Covid 19 sur les crédits des différentes missions composant le budget de l’État. À la suite du Printemps de l’évaluation ainsi modifié, les rapporteurs spéciaux ont souhaité reprendre leur travail initial en recentrant cependant celui-ci sur l’évaluation de lintégration professionnelle des demandeurs dasile et des réfugiés.

Le champ de l’étude ainsi retenu est à la fois plus limité et plus vaste que celui initialement projeté. Ce périmètre est plus réduit puisqu’il se concentre sur l’examen des politiques publiques visant à améliorer l’accès à la formation et à l’emploi des réfugiés, c’est-à-dire un domaine correspondant à une des sept priorités (la priorité n° 3, « Améliorer la maîtrise de la langue française et l’accès à la formation et l’emploi des réfugiés ») de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés et non à l’ensemble de ses composantes. Le champ d’étude retenu est également plus vaste que celui envisagé initialement puisque la réflexion ne se limite plus aux seuls réfugiés (c’est-à-dire aux personnes ayant ont obtenu le bénéfice dune protection internationale ([1])) mais inclut désormais également les demandeurs dasile (c’est-à-dire les personnes sollicitant la reconnaissance dune protection internationale).

L’évaluation effectuée s’est limitée aux demandeurs d’asile et aux réfugiés majeurs dans la mesure où les crédits intéressant les mineurs non accompagnés ne relèvent pas de la mission Immigration, asile et intégration ([2]).

Cette étude s’inscrit dans un contexte marqué par des tensions sur l’asile, un projet de réforme des procédures d’immigration économique et des incertitudes liées à l’épidémie de Covid 19.

Les tensions sur l’asile coïncident avec l’important accroissement du nombre de demandes dasile déposées en France depuis 2015. Si en 2015, 80 075 demandes d’asile furent enregistrées par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), 100 755 le furent en 2017 et 132 826 l’ont été en 2019 ([3]). Sur cette période, le nombre de protections internationales accordées par la France est passé (mineurs accompagnants inclus) de 19 450 en 2015 à 42 840 en 2017 et à 45 988 en 2019.

En dépit de la mobilisation des services de lÉtat et dun effort financier sans précédent, cette évolution a été difficilement accompagnée par les pouvoirs publics. Les conditions d’accueil des demandeurs d’asile se caractérisent par des difficultés persistantes en termes dhébergement (seule la moitié des demandeurs d’asile est hébergée dans le dispositif national d’accueil) et dinstruction des demandes (le délai moyen entre le dépôt d’une demande d’asile et la décision définitive est supérieur à 12 mois ([4])). Les tensions observées sont également financières puisque les crédits de la mission Immigration, asile et intégration, qui supportent le coût des politiques liées à l’asile et à l’intégration des étrangers primo-arrivants, croissent de manière régulière : les crédits de paiement exécutés de cette mission sont passés de 677,5 millions d’euros en 2015 à 1 779,9 millions d’euros en 2019. Ces tensions sont également sociales puisque, selon l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), deux tiers des réfugiés signataires du contrat dintégration républicaine sont sans activité professionnelle à lissue de ce contrat.

Dans ce contexte, le précédent Gouvernement envisageait de modifier les procédures relatives à l’immigration économique en retenant « une approche pragmatique en relation avec nos besoins de main-d’œuvre » destinée à simplifier des procédures « archaïques » et « draconiennes » ([5]). Si la demande d’asile diffère de l’immigration économique, ce projet de réforme intéresse néanmoins indirectement les demandeurs d’asile puisque, en certaines circonstances, ces derniers peuvent être autorisés à travailler en étant – selon l’article L744–11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) – « soumis aux règles de droit commun applicables aux travailleurs étrangers pour la délivrance d’une autorisation de travail ». L’engagement attendu d’une réforme des autorisations de travail relevant de l’immigration professionnelle pourrait concerner les demandeurs d’asile.

Le contexte actuel est par ailleurs marqué par l’incidence de l’épidémie de Covid 19. La dégradation de lactivité économique due au contexte sanitaire est susceptible de compromettre lintégration professionnelle des populations étrangères dont l’accès à l’emploi est plus difficile que celui des nationaux.

La question de l’intégration professionnelle des demandeurs d’asile et des réfugiés s’inscrit dans ce contexte général et fait l’objet de débats. Si lengagement de politiques publiques soutenant lintégration professionnelle des réfugiés est relativement consensuel, la mise en œuvre de politiques publiques soutenant lintégration professionnelle des demandeurs dasile est discutée bien que des études économétriques récentes aient souligné son intérêt. Si les demandeurs d’asile peuvent, sous certaines conditions, être autorisés à travailler, l’opportunité de les y encourager est parfois contestée au regard notamment du taux limité d’admission des demandes d’asile (environ deux demandes d’asile sur trois sont rejetées) et de la volonté de réduire les délais d’instruction (des délais d’instruction plus courts rendraient inutiles tout aménagement des conditions d’accès au marché du travail des demandeurs d’asile).

Les rapporteurs ont travaillé en conservant ces éléments à l’esprit et en s’attachant à comparer la politique de la France avec celle mise en œuvre par d’autres pays européens. À cet effet, ils ont transmis un questionnaire au Centre européen de recherche et de documentation parlementaires auquel dix-sept assemblées ont répondu ([6]).

Sur ces bases, ce rapport s’attache à dresser un état des lieux du droit applicable et des politiques publiques mises en œuvre depuis 2018 (I), évalue la pertinence et l’efficacité de ces politiques (II) et formule différentes recommandations (III). Ces éléments sont complétés par une étude économétrique réalisée par M. Jean-Noël Barrot et portant sur l’évaluation du coût et de l’efficacité de la rénovation des formations linguistiques proposées dans le cadre du contrat d’intégration républicaine ([7]).

I.   LÉTAT DU DROIT APPLICABLE ET DES POLITIQUES PUBLIQUES

L’accès des demandeurs d’asile à la formation et au marché du travail s’inscrit dans un cadre juridique distinct de celui des réfugiés (A) et les politiques publiques mises en œuvre à l’égard de ces populations reposent sur une approche restrictive en direction des demandeurs d’asile et volontariste en faveur des réfugiés (B).

A.   L’accès des demandeurs d’asile au marché du travail et à la formation s’inscrit dans un cadre juridique distinct de celui des réfugiés

Si les demandeurs d’asile disposent d’un accès restreint au marché du travail et à la formation, les réfugiés bénéficient d’un accès proche du droit commun applicable aux autres étrangers non communautaires.

1.   Les demandeurs d’asile : un accès restreint au marché du travail et à la formation

a.   Un accès restreint et peu incitatif au marché du travail

En 2019, 177 822 demandes d’asile ont été adressées à la France soit un nombre en progression de 9,3 % par rapport à 2018. Dans cet ensemble, 130 826 demandes ont été introduites auprès de l’OFPRA par un public majoritairement composé d’hommes (67,5 %) jeunes (l’âge moyen est de 31 ans), célibataires (55 %) dont le niveau de qualification n’est pas connu ([8]).

L’accès au marché du travail des demandeurs d’asile est restrictif et peu incitatif.

Cet accès est tout d’abord limité aux seuls emplois salariés. Comme la direction générale des étrangers en France (DGEF) du ministère de l’intérieur l’a rappelé lors de son audition, l’attestation de demande d’asile ne constitue pas, selon le code de commerce, un document de séjour « permettant à un ressortissant étranger de créer une entreprise commerciale ou artisanale, y compris sous le statut fiscal de l’autoentrepreneur ». Un demandeur dasile ne peut donc pas créer dentreprise ou de microentreprise durant la phase d’instruction de son dossier.

Si laccès à un emploi salarié est possible, cet accès nest pas de droit. L’article L311-4 du CESEDA dispose ainsi que la détention d’une attestation de demande d’asile ou d’une autorisation provisoire de séjour autorise la présence de l’étranger en France (sans préjuger de la décision définitive qui sera prise au regard de son droit au séjour) mais n’autorise pas son titulaire à exercer une activité professionnelle « sauf dans les cas expressément prévus par la loi ou les règlements ». Depuis 1991 ([9]), l’accès des demandeurs d’asile à un emploi salarié est ainsi subordonné à la sollicitation et à la délivrance dune autorisation administrative spécifique dans les conditions définies par l’article L744-11 du CESEDA.

L’article L744-11 du CESEDA

La rédaction actuelle de cet article est la suivante :

« Laccès au marché du travail peut être autorisé au demandeur dasile lorsque lOffice français de protection des réfugiés et apatrides, pour des raisons qui ne sont pas imputables au demandeur, na pas statué sur la demande dasile dans un délai de six mois à compter de lintroduction de la demande. Selon des modalités définies par décret en Conseil dÉtat, le mineur non accompagné qui bénéficie des dispositions du deuxième alinéa de larticle L. 5221-5 du code du travail et qui dépose une demande dasile est autorisé à poursuivre son contrat pendant la durée de traitement de la demande. Le demandeur dasile est soumis aux règles de droit commun applicables aux travailleurs étrangers pour la délivrance dune autorisation de travail. Toutefois, lautorité administrative dispose dun délai dinstruction de deux mois à compter de la réception de la demande dautorisation de travail pour sassurer que lembauche de létranger respecte les conditions de droit commun daccès au marché du travail. À défaut de notification dans ce délai, lautorisation est réputée acquise. Elle est applicable pour la durée du droit au maintien du séjour du demandeur dasile.

Le demandeur dasile qui accède au marché du travail, dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article, bénéficie des actions de formation professionnelle continue prévues à larticle L. 6313-1 du code du travail. »

Quatre éléments caractérisent cette procédure :

L’accès au marché du travail peut être autorisé au demandeur d’asile lorsque l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, pour des raisons qui ne sont pas imputables au demandeur, n’a pas statué sur la demande d’asile dans un délai de six mois à compter de l’introduction de la demande. Seul un demandeur dasile ayant déposé sa demande auprès de lOFPRA depuis au moins six mois peut donc exercer une activité salariée sous réserve que l’absence de décision de l’OFPRA ne soit pas imputable à l’intéressé.

Invité par les rapporteurs à préciser la nature des « raisons qui ne sont pas imputables au demandeur », l’OFPRA a indiqué que celles-ci recouvraient les « mesures d’instruction effectuées auprès de tiers » ou « un contexte dans lequel le flux de la demande d’asile introduite à l’OFPRA dépasse sa capacité de traitement ». En revanche, si, durant la phase d’instruction de son dossier, un demandeur d’asile fait preuve d’un « défaut avéré de diligence ou de coopération », l’absence de décision prise par l’OFPRA dans le délai de six mois pourra être imputée au demandeur et s’opposer à son accès au marché du travail.

La demande d’autorisation de travail déposée auprès de « l’autorité administrative » est appréciée selon les « règles de droit commun applicables aux travailleurs étrangers ».

Lautorité administrative compétente est actuellement le service de la main-d’œuvre étrangère des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Direccte) mais cette compétence sera transférée aux préfectures à compter du 1er janvier 2021 en application de la circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État.

L’application des « règles de droit commun applicables aux travailleurs étrangers » conduit l’autorité administrative à apprécier la demande sur la base de sept éléments déterminés par l’article R5221-20 du code du travail parmi lesquels figure « la situation de l’emploi dans la profession et dans la zone géographique pour lesquelles la demande est formulée » ou « l’adéquation entre la qualification, l’expérience, les diplômes ou titres de l’étranger et les caractéristiques de l’emploi auquel il postule ».

L’autorité administrative « dispose dun délai dinstruction de deux mois » pour se prononcer. L’absence de réponse dans ce délai vaut accord, ce qui distingue la réglementation applicable aux demandeurs d’asile de celle régissant les demandes d’introduction de travailleurs étrangers non communautaires pour lesquels l’absence de réponse dans un délai de deux mois suivant le dépôt de la demande complète d’autorisation de travail vaut rejet implicite ([10]).

Si la demande d’autorisation de travail présentée par un demandeur d’asile est acceptée, l’employeur devra acquitter une taxe spécifique (dite « taxe employeur ») auprès de l’OFII ([11]).

Les modalités dapplication de larticle L744-11 du CESEDA nont pas fait lobjet dune instruction ou dune circulaire ([12]). Le site servicepublic.fr apporte cependant certains compléments et précise que la demande dautorisation de travail doit être introduite avant que lOFPRA ne se prononce sur la demande dasile ([13]). Ainsi, selon ce site, « un demandeur d’asile qui a obtenu le droit de travailler avant une éventuelle décision de rejet de sa demande d’asile par l’OFPRA, conserve son droit à travailler en cas de recours devant la CNDA [Cour nationale du droit d’asile]. En revanche, si l’intéressé n’a pas obtenu ce droit de travailler pendant la procédure devant l’OFPRA, ou s’il l’a obtenu mais ne l’a pas exercé, il ne pourra pas déposer de demande d’autorisation de travail durant la durée d’examen de son recours devant la CNDA ».

Laccès au marché du travail des demandeurs dasile est donc restrictif et subordonné à une procédure administrative spécifique. Par ailleurs, aucune disposition nincite les demandeurs dasile à rechercher une activité salariée.

Les demandeurs dasile ne peuvent ainsi pas sinscrire à Pôle emploi dans les conditions de droit commun et ne sont pas autorisés à percevoir une allocation daide au retour à lemploi même sils ont suffisamment cotisé pour cela.

L’attestation de demande d’asile ne figure pas parmi les documents (recensés à l’article R5221-48 du code du travail) autorisant un étranger à s’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi. Seul, le 5° de cet article autorise l’inscription d’un demandeur d’asile sur cette liste « lorsque le contrat de travail, conclu avec un employeur établi en France, a été rompu avant son terme, du fait de l’employeur, pour un motif qui lui est imputable ou pour un cas de force majeure ». En dehors de ce cas très particulier, un demandeur d’asile n’est pas autorisé à s’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi et ne peut prétendre à recevoir une allocation de retour à l’emploi dans les conditions de droit commun. Pôle emploi a ainsi confirmé aux rapporteurs qu’un demandeur d’asile ayant travaillé à temps plein durant six mois (dans le cadre d’un contrat à durée déterminée étant allé à son terme normal) n’ouvre aucun droit à l’assurance chômage alors que toute autre personne, française ou étrangère en situation régulière, ayant travaillé de manière comparable pourrait percevoir une allocation de retour à l’emploi. D’une certaine façon, un demandeur dasile autorisé à travailler cotise ainsi à fonds perdu auprès de l’assurance chômage. Les cotisations versées sont en revanche prises en compte si l’intéressé se voit reconnaître la qualité de bénéficiaire de la protection internationale. Dans cette hypothèse, il pourra s’inscrire normalement sur la liste des demandeurs d’emploi et les périodes cotisées en tant que demandeur d’asile seront prises en compte pour une éventuelle indemnisation.

Les dispositions du CESEDA relatives à lallocation pour demandeur dasile (ADA) ne prévoient également pas le cas où un demandeur dasile travaillerait. Aucun mécanisme ne permet à un demandeur d’asile de cumuler (en partie ou en totalité) le montant de cette allocation avec un revenu tiré d’une activité salariée déclarée alors que des dispositifs d’incitation existent, par exemple, pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA). La question dun possible cumul partiel entre lADA et un revenu dactivité ne semble pas avoir été envisagée en 2015 au moment de la création de cette allocation. Lors de son audition, l’OFII a indiqué que tout revenu d’activité perçu par un demandeur d’asile devait faire l’objet d’une déclaration de changement de ressources susceptible de réduire à due concurrence le montant de l’ADA versé ([14]). Cependant, l’OFII n’est aujourd’hui pas informé de l’ensemble des autorisations de travail accordées aux demandeurs d’asile et ne peut donc pas vérifier si les demandeurs d’asile autorisés à travailler ont effectué ou non une déclaration de changement de ressources ([15]).

b.   Un accès très limité à la formation

Les demandeurs d’asile bénéficient d’un accès très limité à la formation initiale et à la formation professionnelle.

En matière de formation initiale, les demandeurs d’asile ne peuvent pas bénéficier des formations, notamment linguistiques, du contrat dintégration républicaine dont l’accès est réservé, en application de l’article L. 311-9 du CESEDA, à « l’étranger admis pour la première fois au séjour en France ou qui entre régulièrement en France entre l’âge de seize ans et l’âge de dix-huit ans révolus et qui souhaite s’y maintenir durablement ». En matière de formation, les demandeurs d’asile ne peuvent pas non plus accéder dans les conditions de droit commun aux formations proposées par le service public de l’emploi.

En revanche, les demandeurs dasile peuvent, sous certaines conditions, accéder à la formation professionnelle continue. L’article L744-11 du CESEDA dispose ainsi que « le demandeur d’asile accédant au marché du travail bénéficie des actions de formation professionnelle continue prévues à l’article L. 6313-1 du code du travail », c’est-à-dire des actions de formation, des bilans de compétences et des actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience ou des actions de formation par apprentissage. L’accès à ces différentes actions suppose cependant d’avoir préalablement obtenu l’autorisation d’exercer une activité salariée puis de remplir les conditions propres à chacun de ces dispositifs, ce qui en restreint fortement les possibilités d’accès effectif.

Les demandeurs dasile peuvent en revanche sadresser à France éducation international ([16]) pour engager une démarche de reconnaissance de leurs qualifications dans le cadre du dispositif prévu par la convention sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la région européenne signée à Lisbonne le 11 avril 1997.

c.   Une transposition de la directive « Accueil » conforme au droit européen et se situant dans la moyenne européenne

L’article L744-11 du CESEDA a transposé en droit français les dispositions des articles 15 et 16 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (dite directive « Accueil »). Les conditions de cette transposition ont été jugées conformes au droit de lUnion européenne par le Conseil dÉtat dans une décision du 15 juillet 2020 ([17]).

L’article 15 de la directive est relatif à l’accès à l’emploi des demandeurs d’asile et énonce trois principes :

– L’article 15–1 dispose que « les États membres veillent à ce que les demandeurs aient accès au marché du travail dans un délai maximal de neuf mois à compter de la date dintroduction de la demande de protection internationale lorsqu’aucune décision en première instance n’a été rendue par l’autorité compétente et que le retard ne peut être imputé au demandeur. » Le délai de six mois et le principe de non-imputabilité au demandeur retenus par l’article L744-11 satisfont cette double condition. Le délai de six mois appliqué par la France se situe dans la moyenne européenne. En Europe, si certains pays (Autriche, Espagne, Portugal et Suède) autorisent un accès immédiat des demandeurs d’asile au marché du travail, d’autres rendent possible cet accès après une période comprise entre trois et six mois (Allemagne, Belgique, Finlande, Pologne, Roumanie ou Suisse) et quelques-uns (Croatie, Slovaquie) retiennent une durée supérieure (neuf mois).

La réglementation allemande

L’Allemagne distingue deux situations :

• Premier cas, les demandeurs d’asile en cours de procédure et obligés de résider dans un centre d’accueil (Aufnahmeeinrichtung). Les intéressés ne sont pas normalement autorisés à exercer un emploi rémunéré. Mais ils peuvent être expressément autorisés à travailler par le service des étrangers pendant la procédure d’asile à la condition qu’ils soient sur le territoire allemand depuis au moins trois mois et qu’ils aient obtenu l’accord de l’Agence fédérale pour l’emploi. Par ailleurs, cette autorisation est obligatoirement donnée dans trois hypothèses :

– si la procédure d’asile n’a pas été conclue dans les neuf mois suivant le dépôt de la demande ;

– si le demandeur n’est pas un ressortissant d’un « pays d’origine sûr » ;

– si sa demande n’est pas manifestement infondée.

• Second cas, les demandeurs d’asile en cours de procédure qui ne sont pas ou plus obligés de vivre dans un centre d’accueil. Les intéressés se voient accorder une autorisation de travail par le service des étrangers et avec l’accord de l’Agence fédérale pour l’emploi. Sont dispensés de cette autorisation les stages ou les formations professionnelles.

Source : Assemblée nationale, service des affaires européennes, synthèse de l’enquête du Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (cf. annexe 2).

L’article 15-2 prévoit notamment que les « États membres décident dans quelles conditions l’accès au marché du travail est octroyé au demandeur, conformément à leur droit national, tout en garantissant que les demandeurs ont un accès effectif à ce marché ». Sur ce point, les réponses reçues au questionnaire du CERDP témoignent de pratiques différentes. Si certains pays, comme le Portugal ou la Suède, ne subordonnent pas l’accès au marché du travail à la délivrance d’une autorisation administrative spécifique, de nombreux pays (Allemagne, Espagne, Lituanie, Pologne, Suisse, etc.) ont, comme la France, imposé cette règle.

L’article 15-3 dispose que « laccès au marché du travail nest pas retiré durant les procédures de recours, lorsqu’un recours formé contre une décision négative prise lors d’une procédure normale a un effet suspensif, jusqu’au moment de la notification d’une décision négative sur le recours » ([18]).

L’article L744-11 n’a pas expressément transposé cet alinéa et le CESEDA ne dit mot sur la possibilité, pour un demandeur d’asile dont le dossier a été rejeté par l’OFPRA après avoir été instruit en procédure normale, de déposer une première autorisation de travail durant la phase de contestation de ce rejet devant la CNDA. Sur ce point, le site servicepublic.fr (cf. supra) précise cependant que la possibilité de déposer une demande d’autorisation de travail n’est possible que durant la phase d’instruction de la demande d’asile par l’OFPRA et le Conseil d’État a confirmé que cette restriction pouvait être posée ([19]).

L’article 16 de la directive est relatif à l’accès des demandeurs d’asile à la formation professionnelle et comprend deux dispositions :

Le premier alinéa dispose que « les États membres peuvent autoriser l’accès des demandeurs à la formation professionnelle, que ceux-ci aient ou non accès au marché du travail » tandis que le second alinéa prévoit que « l’accès à la formation professionnelle liée à un contrat d’emploi est subordonné à la possibilité, pour le demandeur, d’accéder au marché du travail conformément à l’article 15 ».

La France a transposé cet article en réservant l’accès à la formation professionnelle aux demandeurs d’asile accédant au marché du travail. Cette position est partagée par l’ensemble des pays membres de l’Union européenne ayant répondu au questionnaire du CERDP.

2.   Les réfugiés : un accès au marché du travail et à la formation proche du droit commun des étrangers non communautaires

En 2019, 45 988 personnes (dont 9 849 mineurs accompagnants) se sont vues reconnaître le bénéfice dune protection internationale par la France à l’issue d’une procédure conduite devant l’OFPRA et, éventuellement, la CNDA, ce qui représente un peu plus de 10 % du nombre total de personnes (308 000 hors mineurs accompagnants) résidant dans notre pays sous le couvert d’une protection internationale.

Selon les données (hors mineurs accompagnants) communiquées par l’OFPRA :

– Le public des personnes protégées en 2019 est majoritairement composé d’hommes (64 %) jeunes (l’âge moyen est de 29 ans), célibataires (56 %) ;

– Le public de l’ensemble des personnes protégées est majoritairement masculin (60 %), souvent célibataire (40 %) et âgé de 41 ans en moyenne.

Si les niveaux de qualification et d’activité professionnelle des réfugiés ne sont pas connus, une enquête de l’OFII communiquée aux rapporteurs précise que, du 1er mars 2019 au 31 mai 2020, 33 % des réfugiés ayant achevé un contrat d’intégration républicaine exerçaient à l’issue de ce contrat une activité professionnelle, à temps partiel ou à temps plein et que, parmi ceux n’exerçant pas d’activité professionnelle, près de 90 % souhaitaient en exercer une.

Les réfugiés ayant déclaré exercer une activité professionnelle interviennent dans des secteurs très divers au premier rang desquels figurent l’hôtellerie/ restauration/ tourisme et le bâtiment /travaux publics ([20]).

Source : commission des finances (d’après les données OFII).

a.   Un accès au marché du travail proche, voire plus favorable, que celui des autres étrangers non communautaires

Laccès au marché du travail des réfugiés obéit aux mêmes formalités et limites que celles applicables aux étrangers non communautaires.

Lors de son audition, M. Alain Régnier, délégué interministériel chargé de l’accueil et de l’intégration des réfugiés, a souligné que « les réfugiés sont des étrangers comme les autres ». L’accès au marché du travail des intéressés obéit aux mêmes règles que celles appliquées aux étrangers non communautaires. Le recrutement dun réfugié ne suppose ainsi pas la délivrance dune autorisation administrative préalable comparable à celle requise pour lembauche dun demandeur dasile. L’employeur désireux de recruter un bénéficiaire de la protection internationale doit, comme pour tout autre étranger, simplement s’assurer que l’intéressé est titulaire d’un titre de séjour en cours de validité l’autorisant à travailler. Pour ce faire, et conformément à l’article R5221-42 du code du travail, il est tenu d’adresser une demande d’authentification du titre de séjour « au préfet au moins deux jours ouvrables avant la date d’effet de l’embauche. Le préfet notifie sa réponse à l’employeur […] dans un délai de deux jours ouvrables à compter de la réception de la demande. À défaut de réponse dans ce délai, l’obligation de l’employeur […] est réputée accomplie ».

Laccès au marché du travail des réfugiés rencontre les mêmes limites que celles opposées aux autres étrangers non communautaires. Ainsi, comme le rappelle le récent rapport de nos collègues Stéphanie Do et Pierre-Henri Dumont sur l’évaluation des coûts et bénéfices de l’immigration en matière économique et sociale, « 20 % des emplois sont fermés aux étrangers issus de pays tiers » ([21]). Selon une étude de l’Observatoire des inégalités citée dans ce rapport, 5,4 millions d’emplois situés en France sont inaccessibles aux étrangers non communautaires : « pour l’essentiel (4,3 millions), il s’agit de postes de la fonction publique, mais plus d’un million d’emplois du secteur privé sont aussi difficilement accessibles aux étrangers, du fait des conditions de diplôme requises ou d’une procédure d’autorisation préalable pour exercer ces métiers » ([22]).

Dautres restrictions existent en matière de création dentreprise. Les réfugiés, comme les autres étrangers non communautaires, ne peuvent pas être débitant de boissons, buraliste, dirigeant d’une société de sécurité, dirigeant d’une société de détective, notaire, officier de la marine marchande ou huissier de justice.

À limage des autres étrangers non communautaires, les réfugiés disposent dun accès étendu, mais partiel, au marché du travail.

Les bénéficiaires de la protection internationale disposent cependant dune forme « davantage comparatif administratif » par rapport aux autres étrangers non communautaires en raison de la durée des premiers titres de séjour leur étant attribués. Ainsi, en application de l’article L313-25 du CESEDA, le premier titre de séjour délivré à un bénéficiaire de la protection subsidiaire ou à un apatride est une carte de séjour pluriannuelle d’une durée maximale de quatre ans et, en application du 8° de l’article L314-11 du même code, le premier titre de séjour délivré à un réfugié est une carte de résident d’une durée de dix ans. Ces durées sont très supérieures à celles accordées aux autres étrangers non communautaires puisque, selon un récent rapport de la Cour des comptes, en 2018, « 76 % des premiers titres [de séjour attribués aux étrangers non communautaires] et 66 % des renouvellements avaient une durée de validité d’un an » ([23]).

b.   Un accès à la formation proche de celui des autres étrangers non communautaires

Les réfugiés disposent dun accès à la formation initiale identique à celui des autres étrangers primo-arrivants et dun accès à la formation professionnelle relevant du droit commun.

En matière de formation initiale, les réfugiés peuvent - comme les autres étrangers primo-arrivants - bénéficier des actions (gratuites) du parcours personnalisé dintégration républicaine défini à l’article L311-9 du CESEDA. Ce dispositif s’adresse (cf. supra) à « l’étranger admis pour la première fois au séjour en France ou qui entre régulièrement en France entre l’âge de seize ans et l’âge de dix-huit ans révolus et qui souhaite s’y maintenir durablement ». L’étranger non communautaire qui s’engage dans ce parcours conclut avec l’État un contrat dintégration républicaine [CIR] qui comporte une dimension civique, linguistique et professionnelle utile à son intégration ([24]). L’aspect civique vise à le familiariser « aux principes, aux valeurs et aux institutions de la République ». L’aspect linguistique, décidé sur la base d’un test de niveau, permet de bénéficier d’une formation linguistique d’une durée de 100, 200, 400 ou 600 heures. L’aspect professionnel se matérialise à différents moments du dispositif.

La dimension professionnelle du contrat d’intégration républicaine

Le CIR comporte une triple dimension professionnelle :

• Préalablement à la signature du contrat, l’article R331-21 du CESEDA prévoit un « entretien personnalisé » visant notamment « à informer l’étranger […] de l’offre territoriale de services de nature à faciliter, notamment, son insertion professionnelle. […] Au cours de cet entretien, l’étranger en recherche d’emploi est orienté par l’Office français de l’immigration et de l’intégration, en fonction de sa situation et de ses besoins, vers un organisme concourant au service public de l’emploi pour bénéficier d’un entretien approfondi en orientation professionnelle ».

• Durant le CIR, l’article R311-23 du CESDA prévoit une présentation des « démarches d’accès à l’emploi ».

 Enfin, « dans le délai de trois mois après la fin des formations prescrites », larticle R311-25 du CESEDA dispose que « loffice convoque létranger à un entretien de fin de contrat au cours duquel […] une nouvelle information lui est apportée sur loffre de services territoriale pouvant faciliter ses conditions daccueil et dintégration, notamment son insertion professionnelle. Au cours de cet entretien, létranger en recherche demploi est orienté par loffice, en fonction de sa situation et de ses besoins, vers un organisme concourant au service public de lemploi pour bénéficier dun entretien approfondi en orientation professionnelle puis de l’accompagnement adapté mentionné au 2° bis de larticle L. 311-9 ».

Les réfugiés peuvent également - comme toute autre personne - engager des démarches de reconnaissance de leurs qualifications professionnelles auprès de France éducation international.

En matière de formation professionnelle, les réfugiés relèvent du droit commun et peuvent bénéficier des dispositifs existants sous réserve de satisfaire leurs conditions daccès. À la différence des demandeurs d’asile, l’accès des réfugiés aux dispositifs de formation professionnelle n’est pas subordonné à la délivrance d’une autorisation administrative préalable.

Laccès des réfugiés à la formation est donc nettement plus étendu que celui des demandeurs dasile.

B.   Des politiques publiques restrictives en direction des demandeurs d’asile et volontaristes en faveur des réfugiés

Les politiques publiques engagées en matière d’intégration professionnelle sont restrictives en direction des demandeurs d’asile et volontaristes en faveur des réfugiés.

1.   Une approche restrictive en direction des demandeurs d’asile

En matière dintégration professionnelle, la France a fait le choix de peu soutenir laccès des demandeurs dasile au marché du travail et à la formation. L’accès au marché du travail a fait l’objet d’un assouplissement législatif limité tandis que l’accès à la formation a fait l’objet d’un assouplissement pratique un peu plus significatif.

a.   Un récent assouplissement législatif limité des conditions d’accès au marché du travail

Le léger assouplissement des conditions d’accès au marché du travail des demandeurs d’asile résulte de l’article 49 (1°) de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit dasile effectif et une intégration réussie. Deux modifications ont été introduites par cet article adopté par voie d’amendement parlementaire ([25]) : d’une part, le délai dattente précédant le possible dépôt d’une demande dautorisation de travail a été réduit de neuf à six mois et, d’autre part, labsence de réponse, dans un délai de deux mois, de lautorité administrative en charge de linstruction dune demande vaut accord.

La réglementation adoptée en 2018 na pas évolué depuis, y compris durant la crise sanitaire. Ainsi, en mai 2020, lors de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l’épidémie de Covid‑19, plusieurs amendements parlementaires visant à favoriser temporairement l’emploi des demandeurs d’asile pour répondre au manque de main-d’œuvre saisonnière agricole ont été déposés mais rejetés.

Ces amendements prévoyaient, durant la seule période de létat durgence sanitaire, de réduire à 8 jours ([26]), 14 jours ([27]) ou 15 jours ([28]) le délai de deux mois laissé à lautorité administrative pour se prononcer. Si aucun de ces amendements na été adopté, le ministre de lintérieur sest en revanche engagé, en réponse à une sollicitation de Mme Stella Dupont, à se rapprocher de Mme la ministre du travail pour inciter les Direccte à traiter dans des délais restreints les demandes d’autorisation de travail dont elles seraient saisies ([29]).

L’argument opposé par le ministre de l’intérieur à l’adoption de ces amendements tenait à la surcharge de travail causée par l’épidémie de Covid 19 sur l’activité des Direccte (qui interviennent également en matière d’instruction des demandes de chômage partiel). Si cet argument peut s’entendre, le rejet des amendements favorisant temporairement le recrutement des demandeurs d’asile contraste néanmoins avec les assouplissements consentis avec l’accord du Gouvernement, lors de l’examen du projet de loi précité en matière de recrutement des travailleurs saisonniers étrangers et des étudiants étrangers ([30]).

b.   Des assouplissements pratiques plus significatifs en matière d’accès à la formation

Depuis 2018, certains assouplissements ont été décidés en matière d’accès des demandeurs d’asile à la formation initiale. Ces aménagements résultent de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés et de la mise en œuvre du plan dinvestissement dans les compétences (PIC).

L’action 17 de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés a prévu d’« expérimenter les cours de français pour les demandeurs d’asile inscrits dans le cadre de programmes spécifiques (relocalisation, visa au titre de l’asile) » ([31]). Le document de présentation de cette stratégie précise que « les demandeurs dasile ayant de fortes probabilités dobtenir la protection internationale se verront proposer des ateliers de conversation en français dès leur arrivée sur le territoire » ([32]).

D’autres assouplissements ont accompagné la mise en œuvre du plan dinvestissement dans les compétences. Lors de son audition, M. Jean-Marie Marx, Haut-commissaire aux compétences et à l’inclusion par l’emploi, a indiqué que deux actions du PIC étaient ouvertes aux demandeurs d’asile.

Le Plan d’investissement dans les compétences (PIC)

Engagé en 2018 sous la direction du ministère du travail, le Plan d’investissement dans les compétences vise à former et accompagner un million de jeunes et un million de demandeurs d’emploi peu ou pas qualifiés en cinq ans tout en accélérant la transformation du système de formation professionnelle continue.

Le PIC est cofinancé par l’État et les entreprises à travers un mécanisme figurant dans la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Une partie importante de la mise en œuvre du plan est confiée aux conseils régionaux, compétents en matière de formation professionnelle des jeunes et des demandeurs d’emploi. Le coût du PIC à la charge de l’État est estimé aux environs de quinze milliards d’euros sur cinq ans.

En 2020, 675 800 personnes devraient entrer en formation ou bénéficier de prestations d’accompagnement. Une enveloppe financière globale de 870 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 498 millions d’euros en crédits de paiement figure à ce titre dans la loi de finances pour 2020 au titre du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi.

Le PIC comprend plusieurs volets dont un dédié aux réfugiés (volet dit IPR « intégration pour les réfugiés »).

Source : Assemblée nationale, commission des finances, rapport n° 2301 sur le projet de loi de finances pour 2020 (annexe n° 43, Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas) et site internet du ministère du travail.

En premier lieu, et en application d’une instruction interministérielle ([33]), les demandeurs dasile extra-européens de moins de 26 ans sont éligibles - avec dautres catégories de jeunes étrangers en situation régulière - au Parcours dintégration par lacquisition de la langue (PIAL) sous réserve de ne pas avoir obtenu de réponse de lOFPRA six mois après lintroduction de leur demande.

Le dispositif du PIAL s’adresse à un public ne disposant pas du niveau minimal de maîtrise du français requis pour intégrer les dispositifs d’accompagnement de droit commun (« Garantie jeunes », « école de la deuxième chance », etc.). Son fonctionnement repose sur une formation linguistique et un accompagnement par une mission locale pendant une durée de trois à six mois. L’accès des jeunes demandeurs d’asile au PIAL ne nécessite pas d’autorisation administrative préalable.

En second lieu, les demandeurs d’asile dont la demande, est également restée sans réponse de l’OFPRA pendant une durée d’au moins six mois, peuvent être candidats aux appels à projet du PIC dédiés aux réfugiés. À la connaissance des rapporteurs, aucune instruction interministérielle n’a expressément prévu cette éligibilité mais cette pratique a été confirmée par le Haut-commissaire et par ses services. Il a également été précisé aux rapporteurs que cet accès ne nécessite pas d’autorisation administrative préalable dès lors qu’elle concerne une action ne s’accompagnant pas de la conclusion d’un contrat de travail. En revanche, une autorisation administrative préalable est requise si l’objectif de l’action est l’accès à l’emploi et que des prestations de formation professionnelle y sont dispensées.

Les assouplissements observés en France sont cependant en retrait par rapport à ceux observés dans dautres pays européens. Comme l’indique la synthèse de l’étude du CERDP établie par le service des affaires européennes de l’Assemblée nationale et jointe au rapport, plusieurs pays proposent des modules préparatoires de formation ouverts aux demandeurs dasile. En Belgique, les demandeurs d’asile ont la possibilité de suivre (durant les quatre premiers mois de leur séjour) des formations « générales » en langue, couture, cuisine ou informatique. En Estonie, les centres d’hébergement proposent des cours de langue ainsi que l’accès à un « café de l’adaptation » visant à favoriser la connaissance de la société locale. En Allemagne, « depuis août 2016, la loi sur l’intégration permet aux demandeurs d’asile, qui sont autorisés à demeurer en Allemagne et qui ont une forte probabilité de trouver un logement, d’avoir accès à des mesures de formation assistée, d’aide à la formation ou de formation professionnelle préparatoire. […] Il existe également le programme d’aide pour les jeunes demandeurs d’asile qui est une mesure proposée par l’Agence fédérale pour l’emploi afin de les insérer dans des actions de formation et sur le marché du travail ». Hors de l’Union européenne, en Suisse, un programme pilote quadriennal (sur la période 2018 à 2021), vise à ce que 3 600 « requérants dasile qui demeureront vraisemblablement durablement en Suisse bénéficient dun encouragement précoce pour apprendre la langue » ([34]).

2.   Des engagements volontaristes en faveur des réfugiés

Les réfugiés présentent des fragilités particulières justifiant lengagement dune politique publique soutenant leur insertion professionnelle. De nombreux bénéficiaires d’une protection internationale ont connu un départ précipité de leur pays et un parcours migratoire difficile. Leur maîtrise du français et leur réseau familial sont également souvent plus limités que ceux des ressortissants de pays migrant traditionnellement en France.

La priorité n° 3 (améliorer la maîtrise de la langue française et l’accès à la formation et l’emploi des réfugiés) de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés vise à répondre à ces fragilités. Si trois actions de cette stratégie sont dédiées à des publics plus larges (auxquels appartiennent les réfugiés), sept actions sont destinées aux seuls réfugiés.

a.   Les réfugiés bénéficient de mesures proposées à un public plus large

Trois actions de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés sont destinées à un large public dont les réfugiés sont une des composantes :

– L’action n° 15 s’adresse aux étrangers primo-arrivants et vise à augmenter le nombre d’heures de français proposées dans le cadre du CIR et à personnaliser le parcours linguistique ;

– L’action n° 16 s’adresse aux étrangers résidant depuis moins de cinq ans en France et ambitionne de développer les offres en « français langue étrangère » proposées en complément du CIR ;

– L’action n° 21 vise à mobiliser les outils de la politique de l’emploi accessibles aux publics en difficulté, dont les réfugiés.

Des mesures ont été prises pour assurer la mise en œuvre de ces trois engagements :

 S’agissant de l’action n° 15, le nombre d’heures de formation linguistique en français proposées dans le cadre du CIR a été relevé. Précédemment organisée autour de modules de 50, 100 et 200 heures, la formation linguistique proposée dans le cadre de ce contrat repose depuis le 1er mars 2019 (en application d’un arrêté du 27 février 2019) sur des modules de 100, 200, 400 heures ainsi que sur un module de 600 heures destiné aux non-lecteurs et non-scripteurs dans la langue d’origine. La durée de la formation civique a par ailleurs été portée de 12 à 24 heures.

L’accès aux formations civiques et linguistiques du CIR est demeuré gratuit alors que, selon la Cour des comptes, « plusieurs pays européens demandent une participation financière aux stagiaires » bénéficiant d’un dispositif comparable ([35]).

– La mise en œuvre de l’action n° 16 s’est traduite par le développement dans les territoires d’une offre en français langue étrangère, notamment à visée professionnelle. Les étrangers disposant d’un premier titre de séjour depuis moins de cinq ans (dont les réfugiés) sont prioritairement éligibles à ces formations linguistiques complémentaires.

– La mobilisation des outils de la politique de lemploi en faveur des publics en difficulté prévue par laction n° 21 bénéficie également aux réfugiés. Les intéressés peuvent tout d’abord s’inscrire auprès du service public de lemploi et bénéficier des actions d’accompagnement proposées par les missions locales, Pôle emploi ou l’Association pour l’emploi des cadres. Les réfugiés présentant des vulnérabilités particulières sont également éligibles à l’ensemble des actions du plan dinvestissement dans les compétences. Lors de son audition, M. Jean-Marie Marx, Haut-commissaire aux compétences et à l’inclusion par l’emploi, a rappelé que « l’ensemble des actions du PIC est ouvert aux réfugiés, ces derniers faisant partie de la cible prioritaire des personnes vulnérables souvent en recherche d’emploi et de reconnaissance de qualification. »

b.   Les réfugiés bénéficient de mesures spécifiques

Sept actions de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés sont spécifiquement destinées aux réfugiés. L’engagement a ainsi été pris de/d’ :

– actualiser les textes juridiques afin de remédier aux disparités d’accès aux droits entre réfugiés et protégés subsidiaires (action n° 18) ;

– faciliter la reprise d’études des étudiants en exil et promouvoir la validation des acquis professionnels (action n° 19) ;

– accompagner les réfugiés vers les métiers non pourvus, dans le cadre de parcours intégrés à l’image du programme HOPE avec les branches professionnelles et les entreprises (action n° 20) ;

– accompagner les réfugiés de moins de 25 ans vers l’insertion professionnelle (action n° 22) ;

– inciter les employeurs publics à recruter des bénéficiaires d’une protection internationale en apprentissage (action n° 23) ;

– développer et renforcer les partenariats avec les entreprises (action n° 24) ;

– développer l’auto-entreprenariat (action n° 25).

Le programme HOPE (Hébergement, Orientation Parcours vers l’Emploi)

Expérimenté en 2016 puis consolidé en 2017 par un accord-cadre national relatif au parcours expérimental d’insertion professionnelle des bénéficiaires d’une protection internationale, le programme HOPE combine un accompagnement social, un accompagnement professionnel et un hébergement sur une durée de huit mois.

Ce programme repose sur deux périodes distinctes. La première période constitue un temps d’apprentissage du français et de découverte d’un métier au travers d’une « préparation opérationnelle de l’emploi collective » d’une durée de 400 heures. La seconde période prend la forme d’un contrat de professionnalisation ou d’un contrat de développement professionnel intérimaire conclu avec une entreprise partenaire. Le stagiaire est hébergé dans les centres de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pendant toute la durée du parcours.

Le programme HOPE est piloté par le ministère de l’intérieur et le ministère du travail en partenariat avec l’AFPA, Pôle emploi, des opérateurs de compétences (OPCO), l’OFII et la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL). Le financement de ce programme est assuré par le ministère de l’intérieur, la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), Pôle emploi et des OPCO sur la base d’une clé de financement fixe. Le coût est estimé par la DGEF à 26 000 euros par stagiaire dont 62 % à la charge de l’État.

Depuis 2017, au moins une promotion de stagiaires est lancée chaque année et s’adresse prioritairement aux bénéficiaires d’une protection internationale isolées de moins de 25 ans, signataires du contrat d’intégration républicaine (ou ayant réalisé leur parcours CIR) hébergées en structures d’hébergement pour demandeurs d’asile ou dans les structures d’hébergement d’urgence. Aucune condition d’ancienneté d’obtention du statut de réfugié n’est demandée.

Sources : AFPA, DGEF et DGEFP

Plusieurs mesures ont été prises pour mettre en œuvre ces orientations.

Une circulaire n° 2019-096 du 18 juin 2019 relative aux modalités d’attribution des bourses d’enseignement supérieur sur critères sociaux, des aides au mérite et des aides à la mobilité internationale pour l’année 2019-2020 a mis un terme aux disparités d’accès aux bourses entre réfugiés et protégés subsidiaires (action n° 18). L’instruction interministérielle précitée n° Dgefp / Maje / Dgef / Basp / 2018 / 221 du 25 septembre 2018 a rappelé l’éligibilité des jeunes étrangers ressortissants d’un pays tiers bénéficiaire d’une protection internationale au Parcours d’intégration par l’acquisition de la langue (action n° 22). France éducation international a développé des partenariats pour faire connaître ses actions en faveur de la reconnaissance des diplômes et des qualifications (action n° 19).

La plupart des actions engagées reposent cependant sur le volet IPR (intégration professionnelle des réfugiés) du PIC. Dédié aux bénéficiaires de la protection internationale et ouvert, dans certaines circonstances aux demandeurs d’asile (cf. supra), ce dispositif repose sur trois appels à projets engagés en 2018, 2019 et 2020.

Selon le Haut-commissaire aux compétences et à linclusion par lemploi, le volet IPR du PIC soutient « le déploiement de parcours daccompagnement vers et dans lemploi ou la création dactivité, la reconnaissance et le développement des compétences, la coordination et la professionnalisation des acteurs, la multiplication des passerelles avec les acteurs économiques dun territoire ». Le PIC participe également au programme HOPE et soutient une expérimentation daccompagnement à lobtention dun titre professionnel par la voie de la validation des acquis de lexpérience.

En complément du PIC le ministère de l’intérieur finance des actions daccompagnement destinées spécifiquement aux réfugiés au moyen de l’action n° 15 Accompagnement des réfugiés du programme 104 (Intégration et accès à la nationalité française) de la mission Immigration, asile et intégration. Le projet annuel de performance de cette mission joint au projet de loi de finances pour 2020 mentionne des actions diverses dont le « développement des plateformes intégrées d’accompagnement des réfugiés du type « ACCELAIR » ainsi que la « poursuite de l’appui aux territoires dans la mise en œuvre de programmes d’intégration des réfugiés dans le cadre d’un appel à projets national » ([36]).

Le programme ACCELAIR

Créé en Auvergne-Rhône-Alpes en 2002 par l’association Forum Réfugiés, ce programme repose sur un accompagnement individualisé conduit avec des bénéficiaires d’une protection internationale hébergés ou non hébergés dans le dispositif national d’accueil.

Accelair s’attache à apporter une réponse coordonnée aux réfugiés en termes d’accès à l’emploi, à la formation et au logement pendant une durée de 24 mois. Ce programme comprend également un volet d’accompagnement administratif destiné à assurer l’accès et l’ouverture des droits sociaux. ACCELAIR a été déployé en Occitanie en 2018 et couvre aujourd’hui dix départements. À la différence de HOPE, ce programme repose sur un accompagnement individuel et personnalisé. Les formations sur lesquelles les personnes suivies sont orientées relèvent du droit commun mais concernent souvent des secteurs en tension.

Source : rapport d’activité de Forum réfugiés Cosi et projet annuel de performance 2020 de la mission Immigration, asile et intégration.

c.   L’organisation administrative des politiques publiques engagées

Les actions favorisant l’intégration des réfugiés sont mises en œuvre par plusieurs intervenants et prévoient différentes modalités d’évaluation.

Au niveau national, le délégué interministériel chargé de laccueil et de lintégration des réfugiés (M. Alain Régnier), la direction générale des étrangers en France, le Haut-commissaire aux compétences et à linclusion par lemploi auprès de la ministre du travail (M. Jean-Marie Marx), la délégation générale à lemploi et à la formation professionnelle mettent en œuvre et coordonnent cette politique.

Au niveau local, les services du ministère de l’intérieur et du ministère du travail relaient ces actions. L’instruction n° INTV1900478J du ministre de l’intérieur du 17 mai 2019 relative aux orientations pour l’année 2019 de la politique d’accueil et d’intégration des étrangers en France a prévu la nomination de référents départementaux chargés de coordonner la politique d’intégration. Ayant rang de préfet délégué, sous-préfet ville, sous-préfet d’arrondissement, délégué du préfet, les intéressés veillent à l’engagement d’appels à projets locaux et à la bonne exécution des schémas régionaux d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration des réfugiés.

Les services de l’État travaillent étroitement avec plusieurs opérateurs publics au premier rang desquels figurent l’OFII, l’AFPA, Pôle emploi et France éducation international. Le 3 mai 2017, la ministre du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, le ministre de l’intérieur, la ministre du logement et de l’habitat durable ainsi que les représentants du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le directeur général de Pôle emploi et le directeur général de l’OFII ont signé un accord-cadre mettant en œuvre un parcours expérimental d’insertion professionnelle au profit des réfugiés statutaires et des bénéficiaires d’une protection internationale.

Des modalités dévaluation de la politique engagée ont été définies et reposent pour partie sur le renouvellement d’expériences antérieures.

En 2019, la DGEF a engagé l’enquête ELIPA 2 (enquête longitudinale sur l’intégration des primo-arrivants) destinée à suivre et mesurer l’intégration d’une cohorte de réfugiés sur une période de trois ans. Cette étude prend la suite de l’enquête ELIPA 1 (conduite entre 2010 et 2013) qui a permis le suivi de l’intégration de près de 6 000 étrangers primo-arrivants et a favorisé des études fines sur l’apprentissage du français par les réfugiés ou sur les modalités d’accès au logement ([37]). La DGEF a également confié à lécole déconomie de Paris une étude sur lorigine et les perspectives des réfugiés en France (enquête OPREF) ainsi qu’un travail d’évaluation de la politique d’intégration des réfugiés sur le territoire français et de l’efficacité des politiques publiques. L’OFII réalise un suivi des actions du CIR dont il rend en partie compte dans son rapport d’activité et sur son compte twitter. La direction de l’animation, de la recherche des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail a engagé une enquête sur l’insertion à six mois des réfugiés ayant bénéficié du programme HOPE. La DGEF, la DGEFP et la DARES ont également entrepris d’évaluer les actions engagées en faveur des bénéficiaires de la protection internationale dans le cadre du PIC.

Les rapporteurs saluent lengagement de cette démarche dévaluation dont les résultats pourraient compléter utilement les données figurant chaque année dans le rapport déposé par le Gouvernement devant le Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d’asile, d’immigration et d’intégration ([38]). Cette démarche d’évaluation mérite cependant d’être complétée par une évaluation parlementaire du résultat des politiques engagées.

II.   LÉVALUATION DES POLITIQUES ENGAGÉES

Les résultats obtenus en direction des demandeurs d’asile sont très limités et témoignent d’un accès peu effectif au marché du travail et à la formation. En revanche, le bilan des actions conduites en faveur des réfugiés est favorable en dépit de certaines faiblesses (B).

A.   Des résultats très limités en direction des demandeurs d’asile

1.   Un accès au marché du travail et à la formation difficilement mesurable mais probablement peu effectif

Bien que difficilement mesurable, l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail et à la formation demeure très réduit et peu effectif.

a.   Un accès au marché du travail très réduit

En dépit des sollicitations répétées des rapporteurs, aucune donnée relative au nombre dautorisations de travail accordées à des demandeurs dasile en 2018, 2019 et 2020 na pu être recueillie.

Aucune statistique ne rend compte du nombre de demandeurs dasile ayant accédé au marché du travail sur cette période ce qui ne permet pas de mesurer précisément l’insertion professionnelle des intéressés ni d’évaluer l’incidence des modifications introduites par l’article 49 (1°) de la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie (cf. supra).

Les sollicitations des rapporteurs

Le 18 juillet 2019, en réponse à la question écrite n° 557 posée par le sénateur Jean-Yves Leconte, le ministère de l’intérieur a indiqué qu’il « ne dispose pas de statistiques officielles relatives à l’effectivité de l’accès au marché du travail pour les demandeurs d’asile » mais qu’une enquête interne à la direction générale des étrangers en France réalisée auprès des directions régionales des entreprises, de la concurrence, du travail et de l’emploi a permis de recueillir certaines données relatives au nombre d’autorisations de travail délivrées aux intéressés en 2016 et 2017.

Soucieux de disposer de données récentes, les rapporteurs ont écrit le 18 décembre 2019 à la DGEF pour solliciter l’engagement d’une nouvelle enquête destinée à recueillir des données pour les années 2018 et 2019. Le ministère de l’intérieur a contacté les Direccte en ce sens mais n’a pu présenter de résultat consolidé en raison de la faible disponibilité des Direccte durant la période de l’état d’urgence sanitaire, de l’absence de comptabilisation des demandeurs d’asile dans le système d’information de cette administration et de l’interruption de tout suivi de ces indicateurs par une partie de ces services quelques mois avant le transfert aux préfectures de la gestion de ces procédures.

En mai 2020, les rapporteurs ont alors interrogé l’OFII pour connaître le nombre de versements effectués au titre de la « taxe employeur » dans le cadre du recrutement de demandeurs d’asile. En réponse, cet opérateur a indiqué que son système d’information ne lui permettait pas de distinguer la nature des étrangers faisant l’objet du versement de la taxe employeur.

Les rapporteurs n’ont pu que prendre acte de cette carence statistique et observent que celle-ci semble partagée puisque, à l’exception de l’Espagne, aucun pays ayant répondu à l’enquête du CERDP n’a pu préciser le nombre de demandeurs d’asile ayant travaillé ([39]).

La prochaine gestion des autorisations de travail par les préfectures s’accompagnera cependant selon la DGEF du déploiement d’un système d’information permettant de disposer de données statistiques fiables, ce que les rapporteurs notent avec intérêt.

Les dernières données consolidées disponibles datent de 2017 et correspondent à la réponse actualisée apportée à la question écrite n° 557 posée par le sénateur Jean-Yves Leconte ([40]).

Ces éléments, quoiquanciens, témoignent de laccès très réduit des demandeurs dasile au marché du travail. En 2017, 1 248 demandes dautorisation de travail ont été déposées et moins de 1 000 autorisations (997) ont été délivrées (pour des durées inconnues) alors que, cette même année 100 755 nouvelles demandes dasile ont été enregistrées par lOFPRA. Si cette comparaison a ses limites (les demandeurs d’asile ayant déposé un dossier à l’OFPRA en 2017 ne pouvaient pas déposer une demande d’autorisation de travail avant un délai de neuf mois), elle témoigne néanmoins du faible accès au marché du travail des intéressés.

En 2017, le ratio « nombre de demandes dasile enregistrées / nombre dautorisations de travail délivrées à des demandeurs dasile » est inférieur à 1 %.

b.   L’ouverture mesurée des formations aux demandeurs d’asile

Aucune statistique ne rend également compte du nombre de demandeurs dasile ayant accédé à un dispositif de formation financé par lÉtat ou un autre acteur. Comme en matière d’accès au marché du travail, les rapporteurs ont dû prendre acte de cette carence statistique limitant les possibilités d’appréciation et de contrôle des politiques publiques.

Plusieurs éléments suggèrent cependant que les demandeurs dasile bénéficient dun accès réel mais mesuré aux dispositifs de formation financés par lÉtat. Plus précisément, si louverture des formations linguistiques aux demandeurs dasile relocalisés ou bénéficiant dun visa au titre de lasile a été très limitée, laccès des demandeurs dasile au PIAL, au PIC et au dispositif de reconnaissance des diplômes est plus tangible.

L’action n° 17 de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés prévoyait dexpérimenter les cours de français pour les demandeurs dasile inscrits dans des programmes spécifiques (cf. supra). Selon les données communiquées par la DGEF, 73 demandeurs dasile ont bénéficié de ce dispositif ; 8 dans le cadre d’opérations de relocalisation et 65 dans le cadre de visas remis au titre de l’asile sur la base du protocole Sant Egidio ([41]). En complément, la délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés a fait savoir qu’une expérimentation avait été menée au Liban auprès de demandeurs d’asile devant être réinstallés. Des cours ont été dispensés sur deux jours par l’Institut français du Liban à Beyrouth en lien avec l’Organisation internationale pour les migrations. Le nombre de bénéficiaires n’a pu cependant être précisé.

Le bilan de l’action n° 17 est donc très modeste même si, selon la DGEF, les expérimentations conduites ont vocation à être renouvelées en 2020 en vue d’accroître le nombre de bénéficiaires. En revanche, le bilan de laccès des demandeurs dasile au PIAL, au PIC et au dispositif de reconnaissance des diplômes est plus significatif, quoique toujours imprécis.

 

En 2019, près de 3 900 jeunes ont bénéficié du PIAL. Si, au sein de ce contingent, le nombre de demandeurs d’asile n’est pas connu (les différents types de bénéficiaires ne sont pas répertoriés par la DGEFP), des demandeurs d’asile figurent parmi les jeunes suivis.

L’accès des demandeurs d’asile au volet IPR (intégration pour les réfugiés) du PIC est un peu moins imprécis. Les services du Haut-commissaire aux compétences et à l’inclusion par l’emploi ont indiqué que 21 des 60 projets lauréats des trois premières vagues des appels à projets IPR étaient ouverts aux demandeurs dasile dont la demande est restée sans réponse six mois après son introduction auprès de l’OFPRA. Le nombre exact des demandeurs d’asile entrés en formation n’est cependant pas connu.

L’accès des demandeurs d’asile au dispositif de reconnaissance des qualifications et des diplômes est également réel. En 2019, France éducation international a enregistré 4 085 demandes de reconnaissance de qualifications ou de diplômes formulées par des réfugiés ou des demandeurs dasile et a délivré 3 816 propositions d’attestation ([42]). Si le système d’information de cet opérateur ne distingue pas les demandeurs d’asile, France éducation international considère que les intéressés représentent un peu plus de la moitié des dossiers reçus. Le volume des demandes de reconnaissance de qualifications adressées à cet opérateur est très supérieur à celui observé en 2019 en Belgique (92 demandes) ou en Italie (192 demandes).

Si l’absence de données statistiques ne permet pas d’apprécier finement la réalité de l’ouverture aux demandeurs d’asile des actions de formation initiale financées par l’État, plusieurs éléments suggèrent néanmoins que cet accès est réel mais mesuré.

Laccès des demandeurs dasile aux autres dispositifs de formation ne fait pas non plus lobjet dun suivi statistique mais paraît variable. Si laccès aux actions de formation professionnelle semble très limité, laccès aux formations soutenues par les collectivités territoriales et par les associations est réel.

L’accès des demandeurs d’asile aux actions de formation professionnelle paraît confidentiel puisqu’un demandeur d’asile doit avoir bénéficié d’une autorisation de travail puis avoir travaillé suffisamment longtemps pour répondre aux conditions d’accès à ces dispositifs (cf. infra). Cette double condition rend illusoire la participation effective des intéressés aux actions de formation professionnelle.

En revanche, l’accès des demandeurs d’asile à des formations financées par des collectivités territoriales est réel. Plusieurs exemples en ce sens ont été portés à la connaissance des rapporteurs. Le groupe SOS a indiqué qu’en 2018-2019, la région Occitanie et la ville de Montpellier ont proposé une formation en français à visée professionnelle aux réfugiés et aux demandeurs d’asile. Le Pacte régional d’investissement dans les compétences 2019-2022 de la région Île-de-France comporte également des formations linguistiques à visée professionnelle ouvertes aux bénéficiaires de la protection internationale et aux demandeurs d’asile ([43]). Le département du Gard a mis en place des ateliers socio-linguistiques accessibles aux demandeurs d’asile.

Ces initiatives locales sont complétées par les actions de nombreuses associations qui, en différents points du territoire, proposent des formations, notamment linguistiques, aux demandeurs d’asile.

2.   Les éléments d’explication et les interrogations

La conjonction de différents facteurs explique la faible effectivité de l’accès au marché du travail et aux formations des demandeurs d’asile ce qui pose la question du caractère éventuellement trop restrictif des politiques publiques mises en œuvre.

a.   Les éléments d’explication

L’accès des demandeurs d’asile au marché du travail et à la formation est possible en droit mais peu effectif dans les faits en raison d’une réglementation contraignante, d’un contexte défavorable et de l’absence de volonté publique de soutenir l’intégration professionnelle des intéressés.

La réglementation régissant l’accès au marché du travail et à la formation des demandeurs d’asile est très contraignante. La lourdeur des règles applicables à la délivrance dune autorisation de travail en faveur de certains étrangers (dont les demandeurs d’asile) est connue. Le 7 octobre 2019, à la tribune de l’Assemblée nationale, M. Édouard Philippe, Premier ministre a qualifié les procédures en vigueur d’« archaïques » et de « draconiennes » ([44]). Dans un récent rapport, la Cour des comptes a appelé à la modernisation de ces dispositifs en soulignant que les Dirrecte analysent les demandes dont elles sont saisies sur la base d’une liste de métiers en tension dont la dernière actualisation date de 2008 et dont le contenu est très éloigné de la liste des métiers souffrant aujourd’hui de difficultés de recrutement ([45]).

Les rapporteurs souscrivent à ce point de vue et considèrent notamment que la durée de deux mois laissée à lautorité administrative pour instruire une demande dautorisation de travail est excessive. Ils observent que le code du travail laisse à cette même autorité administrative un délai quatre fois plus court (15 jours) pour se prononcer sur une demande d’homologation d’une rupture conventionnelle individuelle (article L. 1237-14) qui présente pourtant des enjeux plus importants que ceux attachés à la conclusion d’un contrat de travail de quelques semaines ou de quelques mois par un demandeur d’asile. Ils notent par ailleurs qu’en droit du travail, le délai de deux mois laissé à l’autorité administrative s’applique souvent à des procédures collectives (rupture conventionnelle collective [article L. 1237-19-10], convention de revitalisation des bassins d’emploi. [L. 1233-85], etc.) et non individuelles.

Le délai de deux mois laissé à l’autorité administrative pour instruire les demandes d’autorisation de travail présentées par certains étrangers pose question d’autant plus que, selon la Cour des comptes, « les vérifications effectuées par les services déconcentrés du ministère en charge du travail sont formelles et débouchent sur des taux de refus compris entre 5 % et 8 % » ([46]).

Les rapporteurs notent par ailleurs que la France n’autorise pas un demandeur d’asile en procédure normale à déposer une première demande d’autorisation de travail durant la phase de recours CNDA alors que cette possibilité n’est pas proscrite par la directive « Accueil » n° 2013/33/UE du 26 juin 2013. Si ce texte dispose que « laccès au marché du travail nest pas retiré durant les procédures de recours » cela ne signifie pas que cet accès doit être interdit durant cette période. La récente décision du Conseil d’État confirme implicitement cette analyse.

Les rapporteurs observent enfin que lapplication de la réglementation se caractérise par une absence dhomogénéité. Les données, quoiqu’anciennes, transmises par la DGEF soulignent la grande diversité des pratiques administratives. Si, en 2017, le département de la Gironde a satisfait 11,5 % des demandes d’autorisation de travail lui ayant été présentées (4 sur 35), les départements de la Loire-Atlantique, du Puy-de-Dôme et de la Vendée ont satisfait la totalité des demandes dont ils ont été saisis ([47]). L’ampleur de ces divergences d’interprétation interpelle. Sur ce point, l’absence de publication dune circulaire/d’une instruction destinée à homogénéiser les conditions d’application de la réglementation est regrettable d’autant plus que l’instruction des demandes d’autorisation de travail des demandeurs d’asile comporte une spécificité relative à l’appréciation de la responsabilité éventuelle du demandeur dans l’absence de décision de l’OFPRA dans les six mois suivant le dépôt de sa demande d’asile.

Ces différents éléments concourent à ce que la réglementation actuelle limite fortement les possibilités dintégration professionnelle des demandeurs dasile, voire dissuade les intéressés dexercer une activité professionnelle déclarée.

b.   Des politiques publiques trop restrictives ?

Les politiques publiques mises en œuvre en matière daccès au marché du travail des demandeurs dasile peuvent paraître excessivement restrictives au regard des objectifs de la directive « Accueil » n° 2013/33/UE du 26 juin 2013, des perspectives dévolution des délais de traitement de la demande dasile et de lintérêt de soutenir linsertion professionnelle de certains réfugiés en devenir.

Les rapporteurs rappellent en premier lieu que la directive « Accueil » précitée vise à favoriser l’accès au marché du travail des demandeurs d’asile. Dans cette perspective, ce texte précise (au point 23), qu’« afin de favoriser l’autosuffisance des demandeurs […] il est essentiel de prévoir des règles claires concernant l’accès des demandeurs au marché du travail » et précise (en son article 15-2) que « les États membres décident dans quelles conditions l’accès au marché du travail est octroyé au demandeur, […] tout en garantissant que les demandeurs ont un accès effectif à ce marché ». Si, dun point de vue juridique, la réglementation française est conforme au droit européen, les résultats obtenus sen éloignent. Le respect des objectifs de la directive pourrait justifier de favoriser, plus que cela nest fait aujourdhui, laccès des demandeurs dasile au marché du travail et à la formation.

D’autres éléments soutiennent ce point de vue.

En premier lieu, en dépit des importants efforts entrepris et des moyens financiers dégagés, les délais actuels de traitement des demandes dasile (douze mois en moyenne) sont toujours nettement supérieurs à lobjectif de six mois et les perspectives d’évolution de ces délais sont peu favorables à court terme en raison des effets cumulés de la grève dans les transports (fin 2019 – début 2020), de la grève des avocats auprès de la CNDA (fin 2019 – début 2020) et des conséquences de l’épidémie de Covid 19 sur le fonctionnement des instances de l’asile. De ce fait, l’argument selon lequel la réduction attendue des délais de traitement résoudra de facto la question de l’accès au marché du travail des demandeurs d’asile peut être écarté.

En second lieu, les rapporteurs observent que plusieurs études ont souligné les aspects positifs dune entrée précoce des demandeurs dasile sur le marché du travail. Un accès anticipé à l’emploi favorise l’intégration des intéressés dans la société une fois qu’ils ont obtenu le statut de réfugié et réduit le montant des dépenses publiques. En 2016, lOCDE a ainsi préconisé de « faciliter laccès au marché du travail aux demandeurs dasile dont la demande est fortement susceptible dêtre acceptée […] notamment ceux originaires de pays affichant des taux de reconnaissance très élevés (dont au moins trois demandeurs sur quatre obtiennent le statut de migrant humanitaire) » ([48]).

Les conclusions de deux études économétriques récentes plaident en faveur d’un
accès précoce des demandeurs d’asile au marché du travail

Deux études économétriques récentes ont souligné l’effet positif d’une activité économique professionnelle précoce sur l’intégration des demandeurs d’asile.

Dans une étude de 2016 relative à des demandeurs d’asile et des réfugiés arrivés en Suisse entre 1994 et 2004, Jens Hainmueller, Dominik Hangartner et Duncan Lawrence ([49]) soutiennent que plus un demandeur d’asile attend avant de pouvoir travailler, moins son intégration professionnelle sera aisée une fois le statut de réfugié obtenu. Par ailleurs, la réduction de la durée d’attente imposée aux demandeurs d’asile peut avoir un effet positif sur les dépenses publiques.

Dans une étude de 2018 relative à des demandeurs d’asile en provenance d’ex‑Yougoslavie arrivés en Allemagne avant et après la réduction (en 2000) de la durée d’attente imposée pour accéder au marché du travail, Moritz Marbach, Jens Hainmueller et Dominik Hangartner considèrent que l’intégration professionnelle des seconds a été bien plus rapide que celles des premiers ([50]). La cohorte 1999, qui, en moyenne, a attendu 7 mois de mois de plus que la cohorte 2000 avant de pouvoir travailler, se caractérise par des taux d’emploi durablement plus faibles. En 2005, le taux d’emploi de la cohorte 1999 s’établissait à 29 % contre 49 % pour la cohorte 2000. Ce n’est qu’en 2010 que l’écart de taux d’emploi entre les deux cohortes s’est effacé.

Plusieurs personnes auditionnées par les rapporteurs ont également fait part de l’intérêt de favoriser un accès précoce des demandeurs d’asile au marché du travail et à la formation.

M. Jean-Marie Marx, Haut-commissaire aux compétences et à l’inclusion par l’emploi, a indiqué regretter l’absence d’ouverture des actions de formation aux demandeurs d’asile appartenant à des nationalités dont le taux de protection est élevé. Selon lui, « plus vite les formations sont mises en œuvre, mieux c’est ».

M. Hilel Rapoport, professeur à l’école d’économie de Paris, a indiqué que ce constat a conduit la Norvège à proposer 175 heures de cours de langue à des demandeurs d’asile et qu’en Allemagne les demandeurs d’asile ont accès à une formation linguistique anticipée si leur pays d’origine dispose d’un taux de protection supérieur à 50 %.

Ces différents éléments plaident en faveur dun assouplissement des conditions daccès des demandeurs dasile au marché du travail et à la formation.

B.   Un bilan favorable pour les réfugiés en dépit de certaines faiblesses

Quoiqu’imprécis, le bilan des politiques publiques soutenant l’intégration professionnelle des réfugiés est favorable même si certaines difficultés demeurent.

1.   Un bilan favorable pour les réfugiés

En dépit des sollicitations des rapporteurs, aucune donnée précise relative au nombre de bénéficiaires dune protection internationale inscrits auprès de Pôle emploi, au taux demploi des réfugiés et au nombre exhaustif de réfugiés bénéficiant dactions de formation na pu leur être fournie. Seuls des éléments parcellaires leur ont été communiqués ce qui limite la possibilité d’évaluer l’efficacité des politiques publiques mises en œuvre. Si ce déficit statistique est moins important que celui observé pour les demandeurs d’asile, les rapporteurs regrettent de nouveau ce manque de données. Cependant, si cette situation ne permet pas de mesurer finement certaines évolutions, plusieurs indicateurs témoignent du bilan favorable des politiques publiques soutenant lintégration professionnelle des réfugiés.

a.   La mise en œuvre réussie du volet « intégration professionnelle » de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés

i.   Le bilan global

Dévoilée en juin 2018, la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés repose sur sept priorités et soixante-sept actions dont dix actions intéressent directement lintégration professionnelle des réfugiés (sept de ces dix actions leur étant spécifiquement dédiées (cf. infra)). Sur ces dix engagements, neuf ont été tenus et un seul n’a pas connu de mise en œuvre, même partielle.

Le tableau ci-contre présente les conditions de mise en œuvre de ces dix actions.

Les engagements pris en 2018 ont été largement tenus.

Les rapporteurs se réjouissent de ce bilan favorable et soulignent la forte implication des services du ministère de lintérieur, de la délégation interministérielle à laccueil et à lintégration des réfugiés, de lOFII et du ministère du travail dans le déploiement réussi du volet « intégration professionnelle » de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés.

L’importance des actions engagées en matière linguistique et le nombre élevé de réfugiés bénéficiant des actions du PIC méritent d’être soulignés.

 

Action 15 : augmenter le nombre d’heures de français dans le cadre du CIR et personnaliser le parcours linguistique

Action mise en œuvre.

L’arrêté du 27 février 2019 (cf. supra) a relevé le nombre d’heures de formation en français proposées dans le cadre du CIR en organisant des modules linguistiques de 100, 200, 400 et 600 heures.

Action 16 : identifier et développer les offres en « français langue étrangère » au service de l’intégration des étrangers en complément du CIR

Action mise en œuvre.

Les crédits gérés au niveau déconcentré par les services du ministère de l’intérieur ont été accrus. Si, en 2017, le montant des crédits de l’action 15 (Accompagnement des réfugiés) du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française s’élevaient à 6,5 millions d’euros (dont 4,3 millions d’euros étaient gérés au niveau déconcentré), ces crédits se sont élevés à 30 millions d’euros en 2019 (dont 21,6 millions d’euros étaient gérés au niveau déconcentré).

Action 18 : actualiser les textes juridiques afin de remédier aux disparités d’accès aux droits entre réfugiés et protégés subsidiaires

Action mise en œuvre.

La circulaire n° 2019-096 du 18 juin 2019 a ouvert les bourses d’enseignement supérieur sur critères sociaux aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. En 2018-2019, 169 bénéficiaires de la protection subsidiaire ont bénéficié d’une bourse de ce type. Par ailleurs, un effort d’information a été effectué en faveur des étudiants réfugiés et, en 2018-2019, 3 196 étudiants réfugiés ont bénéficié d’une bourse sur critères sociaux.

Action 19 : faciliter la reprise d’études des étudiants en exil et promouvoir la validation des acquis professionnels (VAE)

Action en cours de mise en œuvre.

En 2020 une expérimentation d’accompagnement à l’obtention d’un titre professionnel par la voie de la VAE sera engagée au profit de 1 000 primo-arrivants dans 25 centres AFPA et 11 régions. Un arrêté du 21 novembre 2019 a fixé le cahier des charges de l’expérimentation.

Action 20 : accompagner les réfugiés vers les métiers non pourvus, dans le cadre de parcours intégrés à l’image du programme HOPE avec les branches professionnelles et les entreprises

Action mise en œuvre.

Le programme HOPE s’installe dans la durée. Après une première promotion de près de 1 000 personnes (957) en 2017-2018, trois autres promotions ont été organisées en 2019 (promotion Marie Curie, 422 personnes, puis promotion Marc Chagall, 788 personnes) et 2020 (promotion Maria Casarès 2020 : objectif 1 500 personnes).

Action 21 : mobiliser les outils de la politique de l’emploi accessibles aux publics en difficultés

Action mise en œuvre.

Les trois appels à projet du volet IPR du PIC ont conduit à la sélection de 60 projets. Par ailleurs, fin 2019, une action bénéficiant à près de 200 réfugiés isolés a été engagée à titre expérimental.

Action 22 : accompagner les réfugiés de moins de 25 ans vers l’insertion professionnelle

Action mise en œuvre.

Le PIAL a bénéficié à plus de 3 900 personnes en 2019 dont une part – non connue – de jeunes réfugiés.

Action n° 23 : inciter les employeurs publics à recruter des bénéficiaires d’une protection internationale en apprentissage

Action non mise en œuvre.

Le ministère de l’intérieur a indiqué qu’un travail en ce domaine va être lancé « avec les opérateurs de compétences dans le cadre de dispositifs dédiés comme HOPE » et que « la promotion active des programmes d’apprentissage va être renforcée en 2020 ». Cependant, les rapporteurs n’ont pas eu connaissance d’actions concrètes en ce domaine.

Action 24 : développer et renforcer les partenariats avec les entreprises

Action mise en œuvre.

Des partenariats ont été mis en place dans le cadre du programme 104 à l’instar du projet SINGA d’accompagnement à l’entreprenariat déployé dans 5 régions. D’autres actions de coopération avec des entreprises ont été mises en œuvre par le délégué interministériel à l’accueil et à l’intégration des réfugiés et par l’OFII (cf. infra).

Action 25 : développer l’auto-entreprenariat

Action mise en œuvre.

La DGEF et le PIC financent des initiatives en appui de l’auto-entreprenariat (SINGA).

 

 

ii.   Gros plan sur les formations linguistiques proposées dans le cadre du contrat d’intégration républicaine

 Les réfugiés disposent de besoins particuliers en matière linguistique puisque, à l’inverse des populations étrangères migrant traditionnellement en France, de nombreux bénéficiaires de la protection internationale proviennent de pays non francophones. Ainsi, en 2019, les trois premières nationalités s’étant vues reconnaître le bénéfice d’une protection internationale provenaient d’Afghanistan, du Soudan et de Syrie, c’est-à-dire de pays où notre langue n’est pas ou peu parlée. Selon l’OFII, 8 bénéficiaires d’une protection internationale sur 10 (82 %) signataires du CIR ne sont pas issus d’un pays francophone, soit une proportion deux fois supérieure à la moyenne (38 %) des autres étrangers signataires de ce contrat.

Les actions linguistiques mises en œuvre dans le cadre du CIR en faveur des réfugiés revêtent donc une importance particulière et le bilan des actions engagées est favorable. Depuis 2018, plus de 5 millions dheures de formation linguistique ont ainsi été dispensées aux réfugiés dans le cadre du contrat d’intégration républicaine :

Nombre d’heures de formation linguistique réalisées en faveur des bénéficiaires de la protection internationale signataires du CIR

2018 et
janvier – février 2019

Mars – décembre 2019

2,5 millions

3,2 millions

Source : OFII.

La nature des formations linguistiques délivrées aux intéressés témoigne de la prise en compte de leurs besoins spécifiques. Les réfugiés signataires du CIR bénéficient ainsi de près de 40 % des formations linguistiques prescrites dans le cadre du CIR alors qu’ils ne représentent qu’un quart de ses signataires :

 

2017

2018

2019

Nombre de signataires du CIR

103 210

97 957

107 455

Nombre de bénéficiaires d’une protection internationale signataires du CIR

27 709

(26,8 %)

24 953

(25,5 %)

28 573

(26,6 %)

Nombre de formations linguistiques prescrites à des signataires du CIR

55 167

46 279

51 833

Nombre de formations linguistiques prescrites à des bénéficiaires d’une protection internationale signataires du CIR

21 378

(38,8 %)

18 244

(39,4 %)

20 638

(39,8 %)

Source : OFII.

Le relèvement, depuis le 1er mars 2019, des volumes de formation linguistique a particulièrement profité aux bénéficiaires d’une protection internationale signataires du CIR.

Ainsi, en 2019 :

 les réfugiés ont représenté près de la moitié des bénéficiaires des modules de formation de 400 heures et près de 60 % des bénéficiaires des formations linguistiques de 600 heures alors quils représentent un quart des signataires du CIR ;

 le volume horaire linguistique moyen suivi par un réfugié dans le cadre du CIR s’est élevé à 326 heures contre 246 heures pour lensemble des signataires du CIR.

Les premiers résultats des formations linguistiques proposées aux bénéficiaires d’une protection internationale dans le cadre du CIR sont encourageants. À l’issue de ce contrat, le taux de réussite des intéressés au niveau A1 ([51]) est passé de 55 % en 2018 à 76 % en 2019. Comme l’étude de Jean-Noël Barrot jointe à ce rapport le confirme, « la réforme a conduit à une augmentation de 9 points de pourcentage de la part des BPI [bénéficiaire de la protection internationale] atteignant le niveau A1, soit une augmentation de 16 % par rapport à son niveau antérieur » et « la progression est forte pour les BPI dont le nombre d’heures est passé de 200 à 600 (+ 67 %) ».

Ainsi, plus le niveau de départ du signataire est bas, plus la progression est marquée, notamment pour parmi les femmes et parmi ceux n’ayant pas été à l’école au-delà du primaire. Par ailleurs, les bienfaits d’une participation à une formation linguistique dépassent la simple maîtrise de la langue. Comme l’a souligné M. Hilel Rapoport dans une étude récente puis lors de son audition, l’effet positif d’une formation linguistique sur la participation au marché du travail tient aussi à « la diffusion d’informations liées aux aspects pratiques de la vie et du travail en France » échangées lors des séances ([52]).

Si le bilan des formations linguistiques proposées aux réfugiés dans le cadre du CIR est favorable et témoigne d’incontestables progrès, les rapporteurs ont cependant observé la permanence de certaines difficultés dans l’accès aux formations et dans la nature des formations proposées (cf. infra).

 

iii.   Gros plan sur les actions du plan d’investissement dans les compétences dédiées aux réfugiés

Les rapporteurs soulignent le nombre élevé des réfugiés bénéficiant des actions du PIC. Selon les données transmises par la DGEFP, depuis 2018 :

● 2 100 bénéficiaires de la protection internationale sont entrés dans une action d’accompagnement financée dans le cadre du volet IPR (intégration pour les réfugiés) du PIC. Pour l’heure, seules les deux premières « vagues » de projets sélectionnés ont débuté leurs actions qui concerneront un maximum de 20 000 réfugiés sur la période 2019 – 2023. Les actions de la troisième « vague » d’appels à projet sélectionnés commenceront sous peu et intéresseront, sur la période 2020 – 2023, un maximum de 7 000 autres bénéficiaires de la protection internationale.

● plus de 2 000 autres réfugiés ont bénéficié du programme HOPE ;

● plus de 3 900 personnes ont bénéficié du Parcours d’intégration par l’acquisition de la langue (PIAL) dont une grande part de réfugiés.

Les premières évaluations réalisées sur certains de ces dispositifs sont favorables. Selon une enquête de la DARES, 56 % des bénéficiaires du programme HOPE sont en emploi six mois après leur sortie du dispositif dont un tiers en emploi durable et plus de la moitié ont trouvé un logement.

Dautres actions, non soutenues par le PIC mais financées par le ministère de lintérieur ont également bénéficié à de nombreux réfugiés. Selon la DGEF, le nombre de réfugiés accompagnés dans le cadre d’actions de formations relevant de l’action n° 15 Accompagnement des réfugiés du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française, s’établissait à 3 806 en 2017, à 7 836 en 2018 et à 23 800 en 2019. L’effet positif de certaines de ces actions a été mesuré. Selon le prestataire du programme Accelair (Forum réfugiés Cosi), en 2019, « 2 646 ménages bénéficiaires de la protection internationale ont été accompagnés dans le cadre du programme Accelair, soit 47 % de plus qu’en 2018 : 1 277 contrats de travail ont été signés ; 1 035 adultes sont entrés en formation, et près de 600 baux (596) ont été signés dans un logement autonome au-delà des solutions d’hébergement trouvées par ailleurs ».

Tous programmes confondus, plus de 75 000 entrées de réfugiés dans une action daccompagnement ou de formation ont été enregistrées entre 2018 et 2020.

 

 

 

2018-2020 - nombre d’entrées des bénéficiaires de la protection internationale en formation / actions d’accompagnement

 

2018

2019-2020

Total :

Formations linguistiques prescrites à des bénéficiaires de la protection internationale signataires du CIR

18 244

20 638

(2019)

38 882

PIC (IPR) – HOPE – PIAL

8 000

8 000

Actions du programme 104

7 836

23 800

(2019)

31 636

Total :

 

 

78 518

Si l’absence de statistiques fines ne permet pas de dresser un bilan définitif des actions engagées, plusieurs indicateurs témoignent ainsi du déploiement réussi du volet professionnel de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés.

b.   La mobilisation de moyens financiers conséquents

Sur la période 2018-2020, le coût des actions soutenant l’intégration professionnelle des bénéficiaires d’une protection nationale peut être estimé aux environs de 250 millions d’euros.

Ce montant correspond à l’addition du coût des actions du PIC ouvertes aux réfugiés, des crédits de l’action n° 15 Accompagnement des réfugiés dédiés à l’intégration des réfugiés, du coût (proratisé) du contrat d’intégration républicaine et du coût de la participation de Pôle emploi au financement du programme Hope.

Cette estimation établie par la commission des finances présente certaines limites. Certaines dépenses peuvent ainsi être surestimées. Ainsi, le coût de toutes les mesures de l’action n° 15 est pris en compte alors que certaines d’entre elles ne relèvent pas stricto sensu de l’intégration professionnelle (l’action n° 15 finance par exemple la prise en charge de femmes victimes de la traite des êtres humains). Les rapporteurs ne disposent cependant pas d’une « maille financière » plus fine leur permettant d’affiner l’utilisation des crédits de l’action 15. De la même façon, les coûts pour 2020 des différents postes examinés correspondent aux crédits prévisionnels dont l’exécution sera probablement affectée par l’incidence de l’épidémie de Covid 19.

Lestimation produite vise donc à donner un ordre de grandeur crédible et non à déterminer un montant exact.

2018 – 2020 - Coût estimatif des actions en faveur de l’intégration professionnelle des bénéficiaires d’une protection internationale

 

Montant

Décomposition

Source

Ministère de l’intérieur – Action n° 15 Accompagnement des réfugiés (hors CPH)

72 M€

2018 : 9 M€

2019 : 30 M€

2020 : 33 M€

DGEF et documents budgétaires

OFII

67,7 M€

2018 : 14,7 M€

2019 : 21 M€

2020 : 32 M€ ([53])

OFII et commission des finances

PIC – Volet intégration pour les réfugiés

50 M€

Première vague (janvier 2019) : 17 M€.

Deuxième vague (novembre 2019) : 18 M€.

Troisième vague (février 2020) : 15 M€.

DGEFP

PIC – Autres actions

42,9 M€

PIAL : 7,50 M€ de 2018 à 2020

VAE collective : 2,1 M€ en 2020

HOPE : 33,3 M€ depuis 2018

Haut-commissaire aux compétences et à l’inclusion par l’emploi

Pôle emploi

(contribution Hope)

16,3 M€

2018 : 2,3 M€

2019 : 7 M€

2020 : 7 M€ ([54])

Pôle emploi

 

Total

248,9 M€

 

Depuis 2018, environ 250 millions deuros ont été dédiés au financement des actions en faveur de lintégration professionnelle des bénéficiaires dune protection internationale.

Ces dépenses ont essentiellement été supportées par le budget de l’État. La participation des fonds de concours européens au financement des politiques dintégration en faveur des réfugiés est modeste. Les rapports annuels de performance de la mission Immigration, asile et intégration indiquent ainsi que le financement européen des actions d’intégration des bénéficiaires d’une protection internationale n’a représenté que 4,2 millions d’euros en 2018 et 1,16 million d’euros en 2019 ([55]). Les documents budgétaires rattachés à la mission Travail et emploi suggèrent en outre que si le financement du PIC par des fonds européens est élevé (74,6 millions d’euros en 2019), ces dotations ne concernent pas les actions engagées spécifiquement en faveur des réfugiés mais sont dédiées au parcours d’accompagnement contractualisé vers l’emploi et l’autonomie ouvert à un public de moins de 25 ans en difficulté auquel les réfugiés peuvent prétendre ([56]).

En revanche, en dehors des fonds de concours, lUnion européenne finance des actions propres en faveur des réfugiés. En novembre 2019, la Commission européenne a organisé une série de cinq appels à projets sur les migrations portant sur une meilleure compréhension des origines et des flux migratoires, sur l’intégration des migrants (marché du travail, culture, rôle des communautés locales, cas des enfants, inclusion sociale) et sur les réponses politiques à apporter (gouvernance, coopération internationale, partenariats) pour un montant estimé à 29 millions d’euros.

c.   Des politiques publiques largement relayées par les acteurs publics et privés

Les politiques engagées en faveur des réfugiés depuis 2018 ont été largement relayées par des acteurs publics et privés ce qui a conduit des opérateurs publics à prendre en charge de nouvelles missions.

Même si la politique dintégration est une compétence de lÉtat, les collectivités territoriales constituent un relais important des politiques publiques en faveur des réfugiés. Les communes, les métropoles, les départements et les régions participent activement aux politiques soutenant l’intégration des bénéficiaires d’une protection internationale.

La délégation interministérielle chargée de l’accueil et de l’intégration des réfugiés a favorisé la conclusion de contrats territoriaux daccueil et dintégration avec douze métropoles ou grandes villes ([57]) et entretient des contacts étroits avec le réseau des maires solidaires. D’autres communes sont intervenues, sous différentes formes, en dehors de ces contrats. La ville de Montreuil et la fondation Generali ont créé le premier incubateur d’entreprises dédié aux réfugiés. Lors de son audition, Mme Françoise Bobot, directrice de l’école paramédicale Jeanne Blum (située à Jouy-en-Josas) a indiqué que la commune de Jouy-en-Josas avait mis à disposition un logement en faveur de réfugiées tibétaines participant à une formation d’assistant de vie aux familles.

Les départements soutiennent également les politiques d’intégration professionnelle en faveur des réfugiés. Certains départements financent des actions dédiées à ce seul public. En 2018 et 2019, le conseil départemental du Val d’Oise a mis en place une formation (Emploi et toit) au métier de conducteur de ligne ouverte aux seuls bénéficiaires de la protection internationale. La plupart des départements interviennent cependant dans le cadre de leur compétence générale d’accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active auquel les réfugiés appartiennent. En application de l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles, les réfugiés de plus de 25 ans peuvent ainsi bénéficier de ce minimum social dès l’obtention de leur statut sans être soumis à la condition de résidence de cinq ans en France habituellement imposée aux étrangers.

Certaines régions ont financé des actions en faveur des bénéficiaires d’une protection internationale dans le cadre des pactes régionaux dinvestissement dans les compétences. Le Pacte régional d’investissement dans les compétences 2019‑2022 de la région Île-de-France comporte ainsi un axe dédié à la formation des intéressés s’attachant à « déployer une offre de formation linguistique pour ce public […] en complémentarité de l’offre existante (dans le cadre du CIR ou des formations mises en place par la DRJSCS) » pour un coût estimé à 7,5 millions d’euros en 2019 ([58]).

Si lengagement des collectivités territoriales est réel, les rapporteurs observent néanmoins quen 2019, lensemble des crédits de la mission Immigration, asile et intégration dédiés au développement des coopérations avec les collectivités territoriales en faveur des réfugiés nont pas été consommés. Ainsi, seuls 3,3 des 5,5 millions d’euros inscrits ont été exécutés. Le ministère de l’intérieur considère que « la nouveauté de cette orientation, conjuguée à la montée en puissance des acteurs locaux de l’intégration et notamment de l’État, a conduit à une mobilisation tardive et inégale [des fonds] selon les territoires. Le pacte de stabilité d’une part, la nouveauté du positionnement des collectivités sur le champ de l’intégration, d’autre part, en particulier en faveur des primo-arrivants, a nécessité de leur part, un temps d’appropriation des enjeux y afférents ».

Les politiques publiques en faveur de l’intégration professionnelle des réfugiés bénéficient également d’un concours important dacteurs privés.

Les initiatives en ce domaine sont multiples. Certaines dentre elles relaient directement les politiques publiques. Le programme HOPE est ainsi financé à hauteur de 35 % par les opérateurs de compétence agréées. Des branches professionnelles ont également été lauréates de plusieurs appels à projet du PIC. Des actions du Fonds national d’assurance formation de l’industrie hôtelière et du pôle formation de l’Union des industries et métiers de la métallurgie ont ainsi été sélectionnées dans ce cadre. En partenariat avec le ministère du Travail et le ministère de la Cohésion des territoires, la Fédération française du bâtiment a pour sa part organisé des sessions de formation et de recrutement à destination de 15 000 jeunes, demandeurs d’emploi et réfugiés issus prioritairement des quartiers de la politique de la ville ([59]).

Dautres acteurs privés ont engagé des initiatives propres, sans soutien public. La fédération bancaire française, en partenariat avec l’association Wintegreat, a formé 34 réfugiés aux métiers de la banque. La fondation Société générale a soutenu l’accompagnement de réfugiés vers l’entrepreneuriat. La fondation Tent décline en France un programme international (Tent partnership for refugees) coordonnant les initiatives de multinationales en faveur des réfugiés. La société Sodexo et le groupe Accor ont organisé des sessions de recrutement destinées aux bénéficiaires de la protection internationale.

Les acteurs de léconomie sociale et solidaire ont également relayé les politiques publiques engagées en faveur des bénéficiaires de la protection internationale. Les Groupements d’employeurs pour l’insertion et la qualification (GEIQ) ont signé une convention de partenariat pour développer l’emploi des personnes réfugiées avec la délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés.

Le déploiement de ces différentes initiatives s’est largement appuyé sur les services de l’OFII pour sélectionner des réfugiés susceptibles de répondre aux besoins exprimés. Cet opérateur exerce ainsi, de manière plus nette que Pôle emploi, un rôle prépondérant de repérage des candidats alors même que cette compétence ne figure pas dans les missions qui lui sont confiées par l’article L. 5223-1 du code du travail.

Si les rapporteurs notent avec satisfaction la capacité de l’OFII à exercer cette nouvelle mission, ils observent néanmoins que celle-ci se fait à moyens constants et au détriment dautres tâches imparties à cet opérateur, notamment – selon le directeur général de cet opérateur – l’instruction des demandes de regroupement familial, ce qui pose la question de la pérennité de l’organisation retenue.

Ainsi mises en œuvre et relayées par des partenaires publics et privés, les politiques publiques en faveur de lintégration professionnelle des bénéficiaires de la protection internationale ont connu, depuis 2018, un véritable essor et ont changé déchelle. Quoiquimprécis, faute de données statistiques fiables, le premier bilan de ces actions est favorable même si certaines limites et insuffisances doivent être soulignées.

2.   Les limites des actions engagées en faveur des réfugiés

La réussite des politiques publiques engagées en faveur de lintégration professionnelle des bénéficiaires de la protection internationale est étroitement liée au contexte économique. Dans une période de croissance, les réfugiés bénéficieront de davantage d’opportunités que dans une période de difficultés économiques. Cette variable exogène ne peut être ignorée. Les politiques engagées doivent prendre en compte ce paramètre mais doivent également s’attacher à corriger leurs fragilités observées en matière de statistiques, de formation linguistique, de coopération des acteurs institutionnels et de gestion financière.

a.   Les insuffisances statistiques

Un outil statistique déficient limite les possibilités dévaluation des politiques publiques.

À l’heure actuelle, aucune donnée ne permet de connaître le taux de chômage des réfugiés, leur niveau de qualification, leur nombre d’entrées en formation (hors volet IPR du PIC), la durée moyenne de leur séjour en France au moment de leur entrée dans une action de formation, le nombre et la nature des reconnaissances de diplôme sollicitées, ou la répartition par âge, sexe ou nationalité des bénéficiaires des actions engagées.

Ces faiblesses statistiques résultent de l’absence d’adaptation des systèmes d’information des différents intervenants. Ni la DGEFP, ni le Haut-commissariat aux compétences et à l’inclusion par l’emploi, ni France éducation international, ni Pôle emploi ([60]) ne possède de champ informatique permettant d’identifier les réfugiés dans leur système d’information. Les données les plus précises recueillies par les rapporteurs ont été fournies par l’OFII qui ne possède pourtant pas de direction chargée de la statistique.

Les rapporteurs ont cependant noté que plusieurs améliorations devraient être apportées prochainement aux systèmes d’information de la DGEFP et de France éducation international et que certaines évaluations engagées par le ministère de l’intérieur (notamment l’enquête Elipa 2) permettront des extractions fines. En revanche, ils regrettent que Pôle emploi ne prévoie pas de faire évoluer son système d’information pour mieux identifier et suivre la situation et le parcours des bénéficiaires d’une protection internationale.

b.   Les marges de progrès en matière de formation linguistique

Depuis 2018, un effort très important a été accompli en matière de formation linguistique, notamment dans le cadre du CIR. Cependant, en dépit des premiers résultats favorables obtenus, trois points de friction existent.

La première difficulté concerne la date de démarrage des formations linguistiques. À l’heure actuelle, un réfugié doit attendre en moyenne 16 mois avant de pouvoir débuter un module linguistique du CIR : douze mois sont dédiés à l’instruction de la demande d’asile, deux mois et demi correspondent à l’obtention d’un titre de séjour en préfecture et à la réception de la convocation pour signer le CIR, et un mois et demi tient au délai existant entre la signature du CIR et le début de la formation linguistique ([61]).

Une réduction de ce délai doit être recherchée. Si un raccourcissement de la durée d’instruction des demandes d’asile est incertain à brève échéance, une simplification des modalités de convocation des réfugiés en vue d’accélérer la conclusion du CIR doit être recherchée. À l’heure actuelle, les directions territoriales de l’OFII contactent les nouveaux bénéficiaires d’une protection internationale lorsque ceux-ci engagent auprès des préfectures les démarches visant à l’établissement d’un titre de séjour. Ces contacts se font sur la base d’échange de données informatiques avec les préfectures. En amont, l’OFII s’attache également à solliciter des centres d’hébergement pour accélérer ces échanges d’informations.

Une prise de contact plus précoce serait souhaitable. L’OFII devrait ainsi prendre l’attache des intéressés dès la reconnaissance d’une protection internationale par l’OFPRA ou par la CNDA ce qui, juridiquement, semble envisageable puisque l’article R723-21 du CESEDA prévoit déjà que le « directeur général de l’office fait connaître le caractère positif ou négatif de la décision de l’office ou, en cas de recours, de la Cour nationale du droit d’asile au préfet compétent, ainsi qu’au directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ».

Le deuxième point concerne le niveau linguistique de sortie des réfugiés ayant bénéficié dun module de 400 ou de 600 heures dans le cadre du CIR. Les données transmises par l’OFII indiquent qu’en dépit des progrès réalisés, ce niveau est inférieur à la moyenne des autres signataires du CIR.

Niveau linguistique des BÉnéficiaires DE LA PROTECTION INTERNATIONALE
en fin de parcours A1

Taux d’atteinte du niveau A1

Signataires nouveau CIR
(mars 2019)

100 heures

90,84 %

200 heures

79,13 %

400 heures

67,89 %

600 heures

54,66 %

Source : OFII.

La troisième difficulté concerne les différences de progression linguistique entre les réfugiés. L’étude de M. Jean-Noël Barrot indique ainsi que si cette progression est marquée pour les bénéficiaires de la protection internationale dont le nombre d’heures de formation est passé de 200 à 600 heures, elle est « modérée » pour ceux dont le nombre d’heures est passé de 200 à 400 heures et « non significative » pour ceux dont la formation est passée de 50 à 100 heures ou de 100 à 200 heures. Autrement dit, si, comme indiqué précédemment, le relèvement des contingents dheures de formation linguistique a eu des effets très favorables pour les réfugiés présentant les niveaux linguistiques initiaux les plus faibles (les non-scripteurs, non-lecteurs), lamélioration est moins notable pour les autres bénéficiaires de la protection internationale, notamment en matière de compréhension écrite où la progression est la plus faible.

Les rapporteurs proposeront différentes adaptations sur ces points.

c.   L’imparfaite coopération entre Pôle emploi et l’OFII

En dépit davancées récentes, la coopération entre Pôle emploi et lOFII ne donne pas complètement satisfaction et mériterait dêtre approfondie.

Le 24 novembre 2016, l’État, l’OFII et Pôle emploi ont conclu un accord‑cadre triennal (2016-2019) en faveur de l’insertion professionnelle des étrangers primo-arrivants destiné à mieux articuler les offres de service de ces opérateurs et à faciliter l’échange d’expertise. Le 5 avril 2019, une charte relative à l’orientation et l’insertion professionnelle des étrangers primo-arrivants dans le cadre du contrat d’intégration républicaine a été signée par Pôle emploi, l’OFII, l’Association pour l’emploi des cadres, l’Union nationale des missions locales et le Conseil national handicap & emploi des organismes de placement spécialisés. Un nouvel accord-cadre devrait être conclu à l’automne 2020 entre Pôle emploi et l’OFII.

Lapplication du premier accord triennal a permis certaines avancées. Comme le rapport de nos collègues Stéphanie Do et Pierre-Henri Dumont l’a relevé, « la réorientation vers Pôle emploi paraît opérationnelle. En 2018, 62 063 signataires d’un CIR se sont inscrits à Pôle emploi soit 63 % des signataires (58 % en 2017) » ([62]). Par ailleurs, cent cinquante auditeurs de l’OFII ont été formés par Pôle emploi pour mieux connaître son offre de services, des conseillers de Pôle emploi participent à des réunions d’information collective aux côtés des personnels de l’OFII et une base de ressources partenariales est partagée par Pôle emploi avec l’OFII.

En dépit de ces premiers pas, le bilan de cet accord est insuffisant.

Certaines dispositions de la convention n’ont pas été appliquées de manière probante. Le renforcement des échanges de données automatisées ([63]) prévu en 2016 n’a été opérationnel qu’à la fin 2018 avant d’être suspendu à compter du 1er mars 2019 (en raison de la rénovation du CIR) et de reprendre début 2020. L’absence de mise en œuvre de ces échanges automatisés interpelle puisque, selon l’article 3-2 de l’accord-cadre, ces derniers devaient alimenter les travaux des comités techniques et du comité de pilotage de la convention.

Les actions de coopération au niveau local paraissent également limitées. Le rapport précité de nos collègues Stéphanie Do et Pierre-Henri Dumont a ainsi regretté le « peu d’actions opérationnelles sur les territoires dans le cadre de ce partenariat entre Pôle emploi et l’OFII » ([64]) et les rapporteurs ont eu connaissance d’un faible nombre d’actions communes.

Un contraste existe par ailleurs entre la forte mobilisation de lOFII en faveur de lintégration professionnelle des réfugiés et les réticences de Pôle emploi à sortir de son cadre habituel pour déployer une offre de services spécifiquement destinée à ce public. Comme indiqué précédemment, l’OFII a su prendre en charge une nouvelle mission (le repérage des candidats) qui ne figure pourtant pas dans son domaine de compétence. À l’inverse, Pôle emploi considère que les réfugiés doivent sadapter à son fonctionnement et non que son fonctionnement doit sadapter aux réfugiés. De ce fait, seul un nombre limité d’initiatives ont été prises en direction des bénéficiaires de la protection internationale : des « référents Hope » ont été désignés dans certaines agences, un petit nombre d’agences a organisé des actions dédiées aux réfugiés, des agents de Pôle emploi ont animé et animent des réunions d’information collective aux côtés de l’OFII et des expériences d’interprétariat automatisé ont été engagées. L’action la plus probante est financière et tient à l’importante contribution apportée par Pôle emploi au financement du programme Hope (16,3 millions d’euros depuis 2018). En revanche, Pôle emploi n’a pas désigné de conseillers spécialisés sur le public « réfugiés », n’organise pas d’entretiens individuels dans les locaux de l’OFII et n’envisage pas de mettre à disposition certains de ses personnels auprès de cet opérateur.

D’une certaine façon, pour Pôle emploi, les bénéficiaires de la protection internationale ne sont quun public parmi dautres alors que pour lOFII cette population est au cœur de son action. Cette différence dans la hiérarchisation des priorités entre ces deux établissements explique l’action limitée de Pôle emploi en matière d’intégration professionnelle des réfugiés.

Sur ce point, les rapporteurs formuleront plusieurs recommandations destinées à approfondir et améliorer la nécessaire coopération entre Pôle emploi et l’OFII.

d.   Une gestion des crédits pouvant être améliorée en certains points

Le déploiement de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés s’est accompagné de la mobilisation de moyens financiers conséquents (cf. supra). Si les rapporteurs se réjouissent de cette évolution, lexécution budgétaire de certains crédits ouverts appelle cependant deux réserves.

La première réserve concerne la consommation partielle des crédits dédiés à la coopération avec les collectivités territoriales au titre de l’action 15 Accompagnement des réfugiés du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française. Comme indiqué précédemment, en 2019, si 5,5 millions d’euros ont été ouverts, seuls 3,3 millions d’euros ont été consommés.

La seconde réserve concerne la durée du conventionnement des contrats passés par le ministère de lintérieur au titre de cette même action 15. La DGEF recourt uniquement à un conventionnement annuel qui la contraint à renouveler sans cesse ses procédures et nuit au fonctionnement des opérateurs.

Les prestataires du ministère de l’intérieur sont pénalisés par cette pratique de court terme qui complique inutilement la gestion de leurs investissements et de leurs ressources humaines. La pratique de la DGEF contraste avec celle des autres acteurs publics qui conventionnent leurs actions pour des durées de deux ans (PIC), trois ans (conseils régionaux) ou quatre ans (Pôle emploi).

Le recours à un conventionnement annuel conduit à des situations baroques. Dans le département du Rhône, le programme Accelair est ainsi reconduit chaque année depuis 2002 et en est donc à son dix-septième renouvellement consécutif.

III.   LES PROPOSITIONS

Les rapporteurs formulent 15 recommandations visant à améliorer la connaissance des politiques publiques (A), à rendre plus effectif l’accès au marché du travail et à la formation des demandeurs d’asile (B) et à répondre à certaines faiblesses des politiques soutenant l’intégration professionnelle des réfugiés (C).

La mise en œuvre de certaines de ces propositions nécessiterait des modifications législatives (6) et réglementaires (6) ou pourrait se faire à droit constant.

A.   Un préalable, dissiper le « brouillard statistique » et poursuivre la démarche d’évaluation des politiques publiques

1.   Dissiper le « brouillard statistique »

L’évaluation des politiques publiques relatives à l’intégration professionnelle des demandeurs d’asile et des réfugiés s’est heurtée à un manque de données disponibles. Ce « brouillard statistique » doit être dissipé afin de mieux mesurer l’efficacité des actions engagées.

S’agissant des demandeurs d’asile, il serait utile de connaître chaque année le nombre de demandeurs dasile sollicitant une autorisation de travail, le sort réservé à ces demandes, les motifs de rejet, la nationalité des demandeurs, leur département de résidence, la nature des contrats sollicités et conclus ainsi que les secteurs d’activité intéressés. Le système d’information prochainement déployé par la DGEF pour assurer le traitement des demandes d’autorisation de travail présentées par des étrangers est susceptible de répondre (au moins en partie) à cette attente. Les données ainsi recueillies pourraient, de manière synthétique, figurer dans le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d’asile, d’immigration et d’intégration que le Gouvernement remet chaque année au Parlement en application de l’article L111-10 du CESEDA.

La satisfaction de cette recommandation nécessiterait de modifier cet article déterminant la liste des informations figurant dans ce rapport.

Recommandation n° 1 : publier annuellement des informations relatives au nombre et aux caractéristiques des demandes dautorisation de travail présentées par les demandeurs dasile.

Vecteur normatif : loi (modification de larticle L. 111-10 du CESEDA).

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits.

S’agissant des réfugiés, il serait - a minima - utile de connaître le taux de chômage des réfugiés, leur niveau de qualification, leur nombre d’entrées en formation (hors volet IPR du PIC pour lequel des données sont d’ores et déjà disponibles), la durée moyenne de leur séjour en France au moment de leur entrée dans une action du PIC, le nombre et la nature des reconnaissances de diplôme sollicitées ou la répartition par âge, sexe ou nationalité des actions engagées.

La satisfaction de cette recommandation supposerait de compléter l’adaptation projetée des systèmes d’information de France éducation international et de la DGEFP, par l’ajustement des systèmes d’information de la DGEFP, du Haut-commissariat aux compétences et à l’inclusion par l’emploi, du ministère de l’intérieur et de Pôle emploi.

Recommandation n° 2 : adapter les systèmes dinformation publics pour pouvoir mesurer finement lintégration professionnelle des bénéficiaires de la protection internationale.

Vecteur normatif : bonnes pratiques.

Coût : non chiffré

2.   Poursuivre la démarche d’évaluation engagée

À l’initiative du ministère de l’intérieur, de l’OFII et du ministère du travail, une importante démarche dévaluation accompagne la mise en œuvre des politiques publiques engagées en faveur des réfugiés.

Les rapporteurs invitent les administrations à poursuivre cette politique d’évaluation et à rendre ses résultats publics.

Recommandation n° 3 : poursuivre la démarche dévaluation engagée et publier les résultats des évaluations réalisées.

Vecteur normatif : bonnes pratiques.

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits.

B.   Rendre plus effectif l’accès au marché du travail et à la formation des demandeurs d’asile

L’accès des demandeurs d’asile au marché du travail et à la formation est aujourd’hui possible en droit mais peu effectif en fait.

Plusieurs éléments plaident en faveur d’un accès plus tangible des intéressés au marché du travail et à la formation. D’un point de vue juridique, cette évolution permettrait de mieux respecter les objectifs de la directive « Accueil » 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale. D’un point de vue financier, cette évolution serait susceptible de réduire les dépenses de l’allocation pour demandeurs d’asile et d’alléger certaines contraintes pesant sur le dispositif national d’accueil. D’un point de vue pratique, cette évolution tirerait les conséquences du maintien à un niveau élevé du délai de traitement des demandes d’asile. D’un point de vue sociétal, cette évolution favoriserait l’intégration des demandeurs d’asile devenus réfugiés.

Le possible renforcement de l’accès des demandeurs d’asile au marché du travail et à la formation ne devrait cependant pas avoir pour effet d’encourager des étrangers désireux de rejoindre notre pays pour des motifs économiques en vue de présenter des demandes d’asile de circonstance.

Les recommandations suivantes s’attachent à concilier ces impératifs.

1.   Rendre plus effectif l’accès au marché du travail

Quatre recommandations sont formulées sur ce sujet dont trois sont présentées conjointement par les rapporteurs et une est soutenue uniquement par Mme Stella Dupont.

– Les rapporteurs proposent d’aménager les procédures dautorisation de travail pour les rendre moins lourdes, plus ouvertes et plus claires.

Pour rendre ces procédures moins lourdes, il est proposé que la réforme attendue des procédures d’autorisation de travail applicables aux travailleurs étrangers concerne également les demandeurs d’asile. Prévue début 2021, cette réforme pourrait reposer, selon la DGEF, sur une réduction des critères d’examen des demandes et sur une dématérialisation des formalités. L’actualisation de la liste « des métiers en tension » (datant de 2008) ou la modernisation de ce principe devrait également concerner les demandeurs d’asile. En complément, les rapporteurs suggèrent de réduire le délai dinstruction des demandes dautorisations de travail intéressant des demandeurs d’asile. Aujourd’hui fixé à deux mois par l’article L744-11 du CESEDA, ce délai pourrait être ramené à un mois, voire quinze jours, pour rapprocher ce temps de la période de quinze jours laissée par le code du travail à l’autorité administrative en matière d’instruction des ruptures conventionnelles individuelles (cf. supra).

Pour rendre ces procédures plus ouvertes, les rapporteurs proposent que les demandeurs d’asile en procédure normale puissent déposer une première demande d’autorisation de travail durant la phase de recours CNDA.

Pour rendre ces procédures plus claires, les rapporteurs plaident pour qu’une instruction ministérielle soit publiée dans le but d’homogénéiser les conditions de la prochaine instruction des demandes d’autorisation de travail par les préfectures dans le but de réduire les divergences observées précédemment entre les Direccte.

Recommandation n° 4 : aménager les procédures dautorisation de travail des demandeurs dasile pour les rendre moins lourdes, plus ouvertes et plus claires :

 des procédures moins lourdes : faire bénéficier les demandeurs dasile de la prochaine réforme des procédures dautorisation de travail des travailleurs étrangers (dématérialisation des formalités, liste des « métiers en tension », etc.) et réduire le délai dinstruction de deux mois dévolu à lautorité administrative,

 des procédures plus ouvertes : autoriser les demandeurs dasile en procédure normale à déposer une première demande dautorisation de travail durant la phase de recours CNDA,

 des procédures plus ouvertes : autoriser les demandeurs d’asile en procédure normale à déposer une première demande d’autorisation de travail durant la phase de recours CNDA,

 des procédures plus claires : publier une instruction ministérielle pour homogénéiser les conditions dinstruction des demandes dautorisation de travail.

Vecteur normatif : loi (modification du code du travail et de larticle L744-11 du CESEDA) et instruction ministérielle.

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits.

– Par ailleurs, Mme Stella Dupont propose, à titre individuel, dautoriser laccès au marché du travail de certains demandeurs dasile dès lintroduction de leur demande dasile. Cette préconisation repose sur l’idée (soutenue par les conclusions d’études économétriques récentes) qu’une entrée précoce des intéressés sur le marché du travail réduit les dépenses publiques et favorise leur intégration une fois le statut de réfugié obtenu.

L’accès au marché du travail pourrait être accordé soit à l’ensemble des demandeurs d’asile (comme le Défenseur des droits l’a suggéré en 2016 et en 2018 ([65])), soit, plus probablement, aux demandeurs d’asile ne provenant pas d’un « pays d’origine sûr » ([66]) ou, à défaut, aux demandeurs d’asile issus de pays présentant un taux d’admission élevé.

En termes de volumes, ces trois hypothèses auraient des conséquences très différentes :

– si l’accès au marché du travail était accordé à l’ensemble des demandeurs d’asile, cela aurait potentiellement concerné en 2019, de 132 000 à 177 000 personnes ([67]),

– si l’accès au marché du travail était accordé aux demandeurs d’asile ne provenant pas d’un « pays d’origine sûr », cela aurait potentiellement concerné, en 2019, un peu plus de 100 000 personnes (102 668 des 132 826 demandes d’asile enregistrées par l’OFPRA ont été déposées par des personnes ne provenant pas d’un « pays d’origine sûr ») ;

– si l’accès au marché du travail était accordé aux demandeurs d’asile issus de pays présentant un taux d’admission élevé, cela aurait potentiellement concerné en 2019, un peu moins de 20 000 personnes (9 pays représentant 17 929 premières demandes d’asile ont disposé d’un taux de protection OFPRA et CNDA supérieur ou égal à 75 % ([68])).

Si Mme Stella Dupont est intéressée par une large ouverture du marché du travail aux demandeurs d’asile, elle considère cependant qu’une ouverture limitée aux demandeurs d’asile ne provenant pas d’un « pays d’origine sûr » ou, à défaut, aux seuls demandeurs d’asile issus de pays présentant un taux d’admission élevé, constituerait un utile premier pas.

Quelle que soit la solution retenue, la mise en œuvre d’une ou plusieurs de ces possibilités pourrait se faire de manière expérimentale (par exemple dans des départements où le maraîchage est important) dans le cadre de l’article 37-1 de la Constitution disposant que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». Bien que, jusqu’à présent, peu utilisé en droit des étrangers, cet article offre une souplesse que le ministère de l’intérieur pourrait exploiter ([69]).

Recommandation n° 5 (formulée uniquement par Mme Stella DUPONT) : autoriser laccès au marché du travail de certains demandeurs dasile dès lintroduction de leur demande dasile

Vecteur normatif : loi (modification de larticle L744-11 du CESEDA).

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits.

– Les rapporteurs recommandent d’inclure lOFII dans le circuit de lensemble des autorisations de travail délivrées aux demandeurs d’asile. À lheure actuelle, cet établissement nest informé par les Préfets que des autorisations de travail portant sur des contrats dune durée supérieure à trois mois et sur des contrats de travail saisonniers. Or, les demandeurs d’asile exerçant une activité salariée peuvent conclure des contrats d’une durée inférieure à trois mois. Dans ces circonstances, l’OFII ne peut pas s’assurer que les employeurs concernés ont bien acquitté la taxe employeur et que les demandeurs d’asile ont procédé correctement à leur déclaration de ressources.

La mise en œuvre de cette recommandation supposerait de modifier l’article R5221-18 du code du travail.

Recommandation n° 6 : inclure lOFII dans le circuit de lensemble des autorisations de travail délivrées aux demandeurs dasile.

Vecteur normatif : réglementaire (modification de larticle R5221-18 du code du travail).

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits.

– Les rapporteurs proposent d’autoriser les demandeurs dasile à percevoir, dans les conditions de droit commun, lallocation daide au retour à lemploi (versée par Pôle emploi) et dautoriser les intéressés à cumuler partiellement lallocation pour demandeur dasile avec un revenu dactivité.

À l’heure actuelle, un demandeur dasile autorisé à travailler cotise à fonds perdu auprès de Pôle emploi puisque, hormis un cas très particulier (cf. supra), il n’est pas autorisé à s’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi et ne peut ouvrir de droit à une allocation-chômage. Cette situation, d’une légalité incertaine, mérite d’être corrigée en modifiant l’article R5221-48 du code du travail afin d’autoriser ces seuls demandeurs d’asile à figurer sur la liste des demandeurs d’emploi et à percevoir dans les conditions de droit commun, une allocation de retour à l’emploi.

La perception de cette allocation s’interromprait cependant si le demandeur d’asile concerné est débouté de manière de sa demande d’asile par l’OFPRA et, en cas de contestation de la décision de rejet de l’OFPRA, par la CNDA.

Les demandeurs d’asile qui ne sont pas autorisés à travailler ne seraient en revanche toujours pas autorisés à s’inscrire sur la liste des demandeurs d’emploi et ne pourraient pas percevoir une allocation de retour à l’emploi.

Recommandation n° 7 : autoriser certains demandeurs dasile à percevoir une allocation de retour à lemploi dans les conditions de droit commun.

Vecteur normatif : réglementaire (modification du code du travail)

Coût : coût non chiffré mais probablement modeste compte tenu du nombre réduit de demandeurs dasile susceptibles dêtre concernés.

Les rapporteurs préconisent également d’autoriser un demandeur dasile percevant un revenu dactivité à cumuler partiellement celui-ci, pendant une durée réduite, avec lallocation pour demandeurs dasile en s’inspirant des règles autorisant le cumul partiel d’un revenu d’activité avec le revenu de solidarité active. L’OFII serait chargé de gérer ce cumul.

La mise en œuvre de cette recommandation supposerait de modifier les articles L744-9 et D744-23 du CESEDA.

Recommandation n° 8 : autoriser les demandeurs dasile à cumuler partiellement lallocation pour demandeur dasile avec un revenu dactivité en sinspirant des règles autorisant le cumul partiel dun revenu dactivité avec le revenu de solidarité active.

Vecteur normatif : législatif et réglementaire (modification des articles L7449 et D74423 du CESEDA).

Coût estimé : coût non chiffré mais probablement modeste compte tenu du nombre réduit de demandeurs dasile susceptibles dêtre concernés.

2.   Rendre plus effectif l’accès à la formation linguistique

Les rapporteurs sont favorables au maintien du statu quo en matière d’accès des demandeurs d’asile à la formation professionnelle mais préconisent de favoriser un accès anticipé de certains demandeurs dasile aux formations linguistiques en créant une forme de « pré-contrat d’intégration républicaine ».

Dans ce cadre, ils invitent le Gouvernement à mettre pleinement en œuvre laction n° 17 de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés projetant dexpérimenter les cours de français pour les demandeurs dasile inscrits dans le cadre de programmes spécifiques (relocalisation, visa au titre de l’asile). Prévue en 2018, cette action a été peu mise en œuvre puisque moins d’une centaine de personnes ont bénéficié de cette mesure. La satisfaction de cette recommandation se ferait à droit constant.

Les rapporteurs recommandent également de proposer des premiers cours linguistiques en faveur de certains demandeurs d’asile n’appartenant pas à des programmes spécifiques. Selon les moyens financiers disponibles, ces cours anticipés pourraient concerner soit les demandeurs d’asile provenant de pays présentant un taux d’admission élevé, soit des demandeurs d’asile hors « pays d’origine sûr » (cf. supra pour le nombre de personnes concernées).

Sur ce point, les rapporteurs ont conscience des difficultés susceptibles d’être posées par la mise en œuvre de cette recommandation. Ainsi, dans un centre d’hébergement, des demandeurs d’asile pourraient assister à des cours de français tandis que d’autres ne pourraient pas y assister, ce qui pourrait susciter certaines tensions. Cependant, si les rapporteurs ne méconnaissent pas ce risque, ils observent que plusieurs pays (Allemagne, Norvège et Suisse) proposent des formations linguistiques anticipées à une partie des demandeurs et parviennent à gérer ce type de situation.

La mise en œuvre de cette recommandation supposerait d’introduire un article spécifique dans le CESEDA.

Recommandation n° 9 : favoriser un accès anticipé de certains demandeurs dasile aux formations linguistiques :

 mettre pleinement en œuvre laction n° 17 de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés prévoyant dexpérimenter les cours de français pour les demandeurs dasile inscrits dans le cadre de programmes spécifiques,

 proposer des formations linguistiques en faveur de certains demandeurs dasile nappartenant pas à des programmes spécifiques.

Vecteur normatif : loi (introduction dun article spécifique dans le CESEDA).

Coût : coût dépendant du degré douverture de cette formation anticipée aux demandeurs dasile.


C.   Affiner la mise en œuvre de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés en en corrigeant certaines faiblesses

Les rapporteurs ont souligné le déploiement réussi du volet « intégration professionnelle » de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés mais ont également relevé certaines imperfections qu’ils proposent de corriger.

1.   Mettre en œuvre la seule action de la stratégie nationale non encore engagée

Parmi les dix engagements de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration dédiés spécifiquement à l’intégration professionnelle des réfugiés, un seul (l’action n° 23 relative à l’incitation des employeurs publics à recruter des bénéficiaires dune protection internationale en apprentissage) n’a pas été mis en œuvre. Cette omission doit être corrigée au moyen, par exemple, d’une instruction ministérielle.

Recommandation n° 10 : mettre en application lengagement de la stratégie nationale pour laccueil et lintégration des réfugiés non encore mis en œuvre (incitation des employeurs publics à recruter en apprentissage des bénéficiaires dune protection internationale).

Vecteur normatif : réglementaire (instruction ministérielle).

Coût estimé : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits (les objectifs globaux de recrutement dapprentis ne seraient pas modifiés).

2.   Améliorer la formation linguistique proposée dans le cadre du CIR

Le relèvement des contingents horaires des formations linguistiques proposées dans le cadre du CIR représente une avancée importante et est particulièrement bénéfique pour les publics possédant le niveau initial le plus faible. En revanche, les conditions d’entrée en formation et le niveau linguistique de certains stagiaires à l’issue de la formation pourraient être améliorés (cf. supra).

S’agissant de l’entrée en formation, les rapporteurs préconisent d’autoriser celle-ci sur la base de la décision dattribution dune protection internationale et non plus sur la base de la présentation dun récépissé de titre de séjour dont la production, après la décision d’attribution, peut être longue. L’OFII prendrait ainsi contact avec les personnes concernées dès la fin de la « phase OFPRA » et non plus après l’engagement de la « phase préfecture » dédiée à l’établissement d’un titre de séjour, ce qui permettrait d’accélérer l’entrée en formation des intéressés.

Recommandation n° 11 : autoriser lentrée dans les formations linguistiques du CIR sur la base de la présentation de la décision dattribution dune protection internationale et non plus sur la base de la présentation dun (récépissé) de titre de séjour

Vecteur normatif : bonne pratique

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits

S’agissant de la nature des formations suivies, les rapporteurs recommandent :

– d’étendre la prescription des modules de 600 heures aux bénéficiaires des forfaits actuels de 400 heures dont le score à l'évaluation linguistique initiale est inférieur à 20,

– de proposer, comme en Allemagne, un nouveau module de 900 heures en faveur des bénéficiaires des forfaits actuels de 600 heures dont le score à l'évaluation linguistique initiale est égal à zéro.

Cette mesure bénéficierait prioritairement aux réfugiés signataires du CIR mais pourrait, éventuellement, être ouverte à l’ensemble des primo-arrivants nécessitant un accompagnement linguistique renforcé.

La satisfaction de cette préconisation supposerait de modifier l’arrêté du 27 février 2019 précité.

Le coût de cette proposition dépendrait des modalités arrêtées. Ce coût pourrait être nul si, selon l’étude de M. Barrot, les crédits servant au doublement des forfaits de 50 et 100 heures étaient redéployés pour servir au financement des adaptations proposées. En revanche, ce coût est estimé aux environs de 10 millions d’euros par an si les adaptations préconisées étaient effectuées sans remise en cause du doublement des forfaits de 50 et 100 heures.

Recommandation n° 12 : renforcer la formation linguistique du contrat dintégration républicaine en :

 étendant les modules de 600 heures à certains bénéficiaires des forfaits actuels de 400 heures,

 proposant, comme en Allemagne, un nouveau module de 900 heures en faveur de certains bénéficiaires des forfaits actuels de 600 heures.

Vecteur normatif : réglementaire (modifier larrêté du 27 février 2019)

Coût : environ 10 millions deuros

3.   Améliorer la coopération entre Pôle emploi et lOFII et reconnaître lextension des missions de lOFII aux actions de repérage des candidats

Le bilan de l’accord-cadre triennal 2016-2019 conclu entre Pôle emploi et l’OFII est partiellement satisfaisant. Les rapporteurs recommandent de compléter le contenu de cette convention en sinspirant de laccord-cadre existant entre Pôle emploi et le ministère de la justice.

Depuis 1993, la direction de ladministration pénitentiaire et Pôle emploi coopèrent pour préparer le retour à lemploi de certaines personnes détenues. La convention cadre nationale de collaboration 2020-2022 conclue entre ces deux institutions prévoit la désignation de « conseillers Pôle emploi justice » chargés d« intervenir en détention auprès des personnes détenues » en disposant dun accès à distance au système dinformation de Pôle emploi. Cet accord prévoit que « Pôle emploi affecte à ce dispositif « au moins 62,5 ETP » (article 6-1) et que « ladministration pénitentiaire verse à la Direction générale de Pôle emploi une subvention annuelle » (article 6-4) dont le montant sélève en 2020 à 807 993 euros. Cette convention prévoit également la désignation dun correspondant régional Pôle emploi Justice (CREJ) dans chaque direction régionale de Pôle emploi.

Les rapporteurs considèrent que cette convention doit servir de modèle aux relations entre Pôle emploi et lOFII. Comme les personnes détenues, les bénéficiaires de la protection internationale rencontrent des problématiques propres (méconnaissance de la société française, découverte du marché du travail national, difficultés linguistiques, etc.), justifiant une adaptation de l’offre de services de Pôle emploi. Cet opérateur devrait ainsi mettre en place des « conseillers Pôle emploi réfugiés » chargés de recevoir individuellement des bénéficiaires de la protection internationale dans ses locaux ou dans ceux, moins nombreux, de l’OFII ou de ses prestataires.

Le renforcement des effectifs de Pôle emploi attendu dans le cadre du plan de relance et la prochaine conclusion du nouvel accord-cadre Pôle emploi - OFII offrent l’opportunité de satisfaire cette recommandation (dans le texte de l’accord initial ou sous la forme d’un avenant ultérieur). En complément, les rapporteurs souhaitent également que les difficultés rencontrées dans les échanges automatisés d’informations entre ces deux opérateurs soient résolues.

Recommandation n° 13 : améliorer la coopération entre Pôle emploi et lOFII en instituant des conseillers emploi « réfugiés » sur le modèle des « conseillers emploi justice »,

Vecteur normatif : bonne pratique et accord-cadre Pôle emploi OFII.

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture de crédits complémentaire à celle prévue pour le renforcement des effectifs de Pôle emploi attendu dans le cadre du plan de relance.

L’OFII assume de fait depuis plusieurs années une compétence de repérage des candidats mais exerce cette nouvelle fonction au détriment de ses autres missions et sans moyen dédié.

Les rapporteurs préconisent, d’une part, de reconnaître officiellement cette nouvelle compétence (en complétant la liste des missions confiées à l’OFII par l’article L. 5223-1 du code du travail) et, d’autre part, d’attribuer à cet établissement les moyens humains lui permettant d’exercer cette nouvelle tâche sans que cela se fasse au détriment de ses autres compétences. L’extension des missions de l’OFI pourrait se faire de manière générale ou à titre expérimental dans certaines régions.

Recommandation n° 14 : étendre officiellement les missions de lOFII aux actions de repérage de candidats et accorder à lOFII les moyens correspondants

Vecteur normatif : loi (modification de larticle L. 5223-1 du code du travail) et loi de finances (moyens budgétaires).

Coût : de 5 à 8 millions deuros.

4.   Améliorer la consommation des crédits dédiés à la coopération avec les collectivités territoriales et privilégier le conventionnement pluriannuel des contrats passés par le ministère de l’intérieur

Les rapporteurs ont souligné le déploiement réussi du volet « intégration professionnelle » de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés et l’importance des moyens financiers engagés en faveur de cette politique. Ils ont cependant émis deux réserves portant sur la consommation partielle des crédits dédiés à la coopération avec les collectivités territoriales et sur la durée annuelle du conventionnement des contrats passés par le ministère de l’intérieur au titre de l’action 15 Accompagnement des réfugiés du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française.

Ils recommandent d’accorder une attention particulière à la prochaine exécution budgétaire de l’action 15 en vue d’assurer la pleine exécution des crédits ouverts par la loi de finances et invitent la DGEF à engager une expérimentation visant au conventionnement pluriannuel des formations relevant de cette même action. À ce titre, ils notent qu’en 2019, la DGEF a (sur la recommandation des rapporteurs) expérimenté avec succès le conventionnement pluriannuel du financement des structures d’hébergement d’urgence pour demandeurs d’asile (HUDA) puis, a choisi, en 2020, de généraliser progressivement ce conventionnement pluriannuel à l’ensemble des HUDA après avoir observé l’effet positif (notamment en termes financiers) de cette mesure.

Recommandation n° 15 : améliorer la consommation des crédits dédiés à la coopération avec les collectivités territoriales et privilégier un conventionnement pluriannuel des contrats passés par le ministère de lintérieur au titre de laction 15 Accompagnement des réfugiés du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française

Vecteur normatif : bonne pratique (consommation des crédits dédiés à la coopération avec les collectivités territoriales) et loi de finances (autorisations dengagement pluriannuelles de crédits)

Coût : mesure ne nécessitant pas douverture spécifique de crédits et étant susceptible de favoriser certaines économies.

 

 

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   CONCLUSION : LA CRISE SANITAIRE NE DOIT PAS INTERROMPRE L’ÉLAN ENGAGÉ en faveur de l’intégration des bénéficiaires de la protection internationale

Lévaluation des politiques publiques engagées en matière dintégration professionnelle des demandeurs dasile et des réfugiés aboutit à un bilan très modeste pour les demandeurs dasile et favorable pour les bénéficiaires de la protection internationale.

S’agissant des demandeurs d’asile, l’accès au marché du travail et à la formation est possible en droit mais peu effectif en pratique. Les politiques conduites peuvent être jugées trop restrictives et mériteraient d’être assouplies en certains points. Les faiblesses statistiques relevées doivent être corrigées.

S’agissant des bénéficiaires de la protection internationale, le bilan est favorable. Les engagements pris en juin 2018 lors de la présentation du volet « intégration professionnelle » de la stratégie nationale pour l’accueil et l’intégration des réfugiés ont été tenus. Des moyens budgétaires significatifs ont été dégagés, des actions volontaristes ont été entreprises et cette politique a trouvé un écho important auprès des collectivités territoriales et des acteurs privés. Si certaines carences statistiques ne permettent pas de mesurer finement le résultat de l’ensemble des actions engagées, plusieurs indicateurs témoignent d’une évolution favorable.

La crise sanitaire actuelle ne doit pas compromettre l’effort engagé en faveur des bénéficiaires de la protection internationale dont la réussite de l’intégration suppose un effort constant, notamment en matière linguistique. Les quinze recommandations formulées par les rapporteurs s’attachent à répondre à cette ambition.

 

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   TRAVAUX DE LA COMMISSION

 

Lors de sa réunion du 23 septembre 2020, la commission a examiné le rapport d’information sur l’intégration professionnelle des demandeurs d’asile et des réfugiés.

En application de l’article 146 du Règlement, la commission autorise la publication du rapport de la mission d’information sur l’intégration professionnelle des demandeurs d’asile et des réfugiés.

Le compte rendu audiovisuel de cette réunion est disponible sur le site de lAssemblée nationale.

 

 

 

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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES

 

PERSONNES AUDITIONNÉES (par ordre daudition)

– Collège de praticiens du droit des étrangers, M. Pascal Brice, ancien directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, M. Luc Derepas, ancien directeur général des étrangers en France et M. Olivier Gainon, chef d’entreprise ;

– École paramédicale Jeanne Blum, Mme Françoise Bobot, directrice ;

– Haut-commissariat aux compétences et à l’inclusion par l’emploi, M. Jean-Marie Marx, Haut-commissaire et Mme Karine Seiler, conseillère spéciale ;

– Délégation interministérielle chargée de l’accueil et de l’intégration des réfugiés, MM. Alain Régnier, délégué interministériel et Saïd Issack, conseiller « emploi-formation » du délégué interministériel ;

– Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), Mmes Bénédicte Legrand-Jung, adjointe du directeur général, et Madame Véronique Poinssot, chargée de mission ;

– Office français de l’immigration et de l’intégration, M. Didier Leschi, directeur général ;

– Assemblée des départements de France, M. Jean-Michel Rapinat, directeur délégué des politiques sociales et Mme Ann-Gaëlle Werner-Bernard, conseiller relations avec le Parlement ;

– Pôle emploi, Mme Firmine Duro, directrice des partenariats et de la territorialisation et M. Thomas Rémond, chargé de mission relations institutionnelles ;

– M. Hilel Rapoport, professeur d’économie à l’école d’économie de Paris ;

– Direction générale des étrangers en France. M. Pierre-Antoine Molina, directeur général ; Mme Agnès Fontana, directrice de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité ; M. Simon Bertoux, sous-directeur du séjour et du travail, direction de l’immigration ; Mme Natacha Hilaire, cheffe du département de l’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés ; M. Ludovic Pacaud, sous-directeur du pilotage et des systèmes d’information.

 

 

CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES APRÈS AVOIR ÉTÉ SOLLICITÉES

– Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes ;

– Akto ;

– Association française des banques ;

– Conseil de l’Europe ;

– Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement ;

– Fondation Tent partnership for refugees et société Sodexo (réponse commune) ;

– Forum réfugiés Cosi ;

– France éducation international ;

– Groupe SOS ;

– Mouvement des entreprises de France ;

– Office français de protection des réfugiés et apatrides ;

– Singa.

 

 


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   SOURCES UTILISÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

– Assemblée nationale, Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, rapport d’information n° 2615 sur l’évaluation des coûts et bénéfices de l’immigration, Mme Stéphanie Do et M. Pierre-Henri Dumont (janvier 2020) ;

– Défenseur des droits :

● Les droits fondamentaux des étrangers en France, mai 2016 ;

● Avis n° 18-14 du 17 mai 2018 relatif au projet de loi pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie ;

– Jens Hainmueller, Dominik Hangartner, Duncan Lawrence. When lives are put on hold : Lengthy asylum processes decrease employment among refugees. Science Advances 03, août 2016, volume 2, n° 8 ;

– Alexia Lochmann, Hillel Rapoport et Biagio Speciale. The effect of language training on immigrants, Economic integration : empirical evidence from France, European economic review, volume 113, april 2019, pages 265-296 ;

– Ministère de l’intérieur :

● Chiffres clés, juin 2020,

● Les étrangers en France, rapports au Parlement établis en application de l’article L. 111-10 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile,

– Moritz Marbach, Jens Hainmueller, Dominik Hangartner. The long-term impact of employment bans on the economic integration of refugees. Science advances, 2018 ; 4 : eaap9519, septembre 2018 ;

– Office français de l’immigration et de l’intégration : rapports d’activité ;

– Office français de protection des réfugiés et apatrides : rapports d’activité ;

– OCDE, Les clés de l’intégration, Les réfugiés et autres groupes nécessitant une protection, 2016 ;

– Rapport Pour une politique ambitieuse dintégration des étrangers arrivant en France (19 février 2018), rapport remis par M. Aurélien Taché, député du Val– d’Oise en tant que parlementaire en mission auprès du ministre de l’intérieur (rapport réalisé avec l’appui de Sabine Fourcade et Catherine Hesse, inspectrices générales des affaires sociales et Justin Babilotte, inspecteur de l’administration) ;

– Rapport du collège de praticiens du droit des étrangers, Pour des politiques migratoires conformes à toutes les exigences de la république - faire reculer les situations de non-droit (janvier 2020).

 


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Annexe 1  Étude de M. Jean-Noël Barrot sur les formations linguistiques du contrat dintégration républicaine