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1. La République parlementaire

La Constitution de la Ve République, promulguée le 4 octobre 1958, institue un régime original qui accorde une place déterminante à l'Assemblée nationale. Celle-ci a le pouvoir de renverser le Gouvernement et de voter la loi en dernier ressort. Le Gouvernement ne peut être constitué et ne peut agir contre la volonté des députés. De son côté, le Président de la République dispose de prérogatives importantes. Il peut notamment dissoudre l’Assemblée nationale.

La Ve République naît de la crise des institutions caractérisée par une succession de Gouvernements sans majorité stable, confrontés aux graves difficultés de la guerre d'Algérie. Le général de Gaulle est l’artisan de ce bouleversement institutionnel. Il entend rétablir l'autorité du pouvoir exécutif et, en particulier, celle du Président de la République. Il veut également ramener le Parlement à une place plus modeste. La Ve République reste pourtant une république parlementaire, caractère qui a eu tendance à s’affirmer davantage avec le temps, notamment, au fil des trois périodes de cohabitation.

1 - " L’autorité renforcée du pouvoir exécutif "

La Constitution de 1958 a eu pour effet de renforcer substantiellement l'autorité du pouvoir exécutif, au profit du chef de l'État et du Gouvernement. Le Président de la République peut librement dissoudre l'Assemblée nationale, ce qu'il a fait à cinq reprises depuis 1958 : en 1962, après l'adoption d'une motion de censure, en 1968, après les événements de mai et juin; en 1981 et en 1988, après les élections présidentielles et en 1997.

11 - Le Président de la République
Le chef de l’État est la clé de voûte des institutions. La Constitution le dote de pouvoirs propres importants.

12 - Le Gouvernement
Sous l’autorité du Premier ministre, le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

11 - Le Président de la République

La place du chef de l’État dans les institutions

L’article 5 de la Constitution place le Président de la République au sommet des institutions. Il " veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités ". C’est en vertu de ce rôle que le Président de la République peut, en cas de crise majeure, faire usage des pouvoirs exceptionnels que lui confère l’article 16 de la Constitution. Il est le chef des armées. Conformément à l’article 64 de la Constitution il est aussi " garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ".

Éminente, la place du chef de l’État dans les institutions, le devient davantage encore en 1962 avec la réforme de son mode d’élection. Initialement, le Président de la République était élu au suffrage universel indirect, par un collège de plus de 80 000 grands électeurs (parlementaires, conseillers généraux, délégués des conseils municipaux). Même s’il ne s’agissait pas d’une élection au suffrage universel direct, le collège électoral prévu en 1958 était plus large que sous les IIIe et IVe Républiques, où l’élection du chef de l'État relevait du seul vote des parlementaires. Le 28 octobre 1962, le peuple français approuve par référendum la révision constitutionnelle proposée par le Général de Gaulle : le Président de la République est désormais élu par tous les citoyens, au suffrage universel direct. Cette modification de la Constitution, acquise au terme d’un débat passionné [Fiche : les circonstances de la révision constitutionnelles de 1962], renforce la place du chef de l’État, seul personnage élu par tous les Français.

Les pouvoirs propres du Président de la République

L’article 19 de la Constitution dispense certains actes présidentiels du contreseing du Premier ministre et des ministres. Les pouvoirs propres du Président sont importants :

  • il nomme le Premier ministre (article 8 de la Constitution) ;
  • il décide, sur proposition du Gouvernement ou des deux assemblées, de soumettre au référendum certains projets de lois (article 11) ;
  • il dissout l’Assemblée nationale, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, sachant qu’il ne peut être procédé à une seconde dissolution dans l’année qui suit (article 12) ;
  • il dispose de pouvoirs exceptionnels en cas de crise grave (article 16) ;
  • il adresse un message aux assemblées (article 18) ;
  • il peut saisir le Conseil constitutionnel sur la conformité à la Constitution d'un traité (article 54) ou d'une loi (article 61) ;
  • il nomme trois des membres du Conseil constitutionnel et de son Président (article 56).

Les pouvoirs que le chef de l'État exerce avec le Gouvernement

Le Président de la République préside le conseil des ministres qui délibère notamment des projets de loi et de l’engagement de la responsabilité Gouvernementale. Il nomme aux fonctions les plus importantes de l’État en conseil des ministres. Il préside les conseils et comités supérieurs de la défense nationale et le Conseil supérieur de la magistrature. Il exerce certains pouvoirs conjointement avec le Premier ministre. Ainsi il nomme les membres du Gouvernement sur proposition du Premier ministre. Celui-ci lui propose la mise en œuvre de la procédure de révision constitutionnelle et contresigne le projet de révision. Le chef de l'État signe les ordonnances et les décrets pris en conseil des ministres. Sur proposition du Gouvernement —ou de l'Assemblée nationale et du Sénat—, le Président de la République peut soumettre certains projets de loi au référendum.

Les actes présidentiels qui ne relèvent pas de ses pouvoirs propres sont nécessairement contresignés par le Premier ministre. Dans ce cadre juridique, le chef de l'État promulgue les lois. Il peut demander une nouvelle délibération d’une loi votée avant sa promulgation. Il accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers. Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État. Il signe les décrets ouvrant et clôturant les sessions extraordinaires du Parlement. Il convoque le Congrès en vue d'une révision constitutionnelle. Le Président de la République négocie et ratifie les traités et il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d’un accord international non soumis à la ratification. Mais les principaux traités ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi, c'est à dire d'un vote du Parlement.

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Fiche n° 1 - Les circonstances de la révision constitutionnelles de 1962

La révision constitutionnelle de 1962, qui a introduit dans les institutions l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, est un tournant de la Ve République. Le caractère présidentiel des institutions de 1958 s'en est trouvé renforcé.

Cette révision est aussi remarquable du point de vue de la pratique des institutions : entre le 20 septembre 1962, date de l’annonce du projet par le général de Gaulle, et le 6 novembre 1962, date de promulgation de la loi constitutionnelle, quelques-uns des mécanismes constitutionnels les plus originaux de la Ve République vont successivement être mis en œuvre.

20 septembre 1962 : le choix du référendum selon l’article 11

Dans une allocution radiodiffusée et télévisée, le 20 septembre 1962, le général de Gaulle fait part aux Français de sa volonté de réviser la Constitution pour qu’elle permette d’élire le Président de la République au suffrage universel direct : " Je crois […] devoir faire au pays la proposition que voici : quand sera achevé mon propre septennat ou si la mort ou la maladie l’interrompaient avant le terme, le Président de la République sera désormais élu au suffrage universel ". Il annonce en outre sa volonté de procéder à cette réforme en sollicitant directement l’approbation du peuple français, sans débat ni vote préalables du Parlement.

L’article 11 de la Constitution permet, en effet, au Président de la République, " sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel " de " soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ". La révision de la Constitution, quant à elle, est organisée dans le cadre d’une procédure spécifique énoncée à l’article 89 précisant que " le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques " puis être soumis au référendum ou, à défaut, au Parlement convoqué en Congrès ; " dans ce cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés ". Pour le général de Gaulle, il s'agissait, en s'adressant directement au peuple dans le cadre de la procédure prévue à l'article 11 de la Constitution, d’éviter l’opposition probable des parlementaires alors que les partis traditionnels avaient exprimé leurs critiques de manière parfois très vive.

5 octobre 1962 : adoption d’une motion de censure

Le 2 octobre 1962, le général de Gaulle adresse au Parlement un message, lu à l’Assemblée nationale par son Président et au Sénat par son doyen d’âge, pour préciser la nature du projet de révision : "Quand sera achevé mon septennat ou s’il advenait que je ne sois plus en mesure de m’acquitter de ma fonction, je suis convaincu que l’investiture populaire sera nécessaire pour donner, quoi qu’il arrive, à ceux qui me succéderont la possibilité de porter la charge suprême quel qu’en puisse être le poids. "

Les parlementaires sont très hostiles au projet de révision. Ils considèrent qu’il s’agit d’une modification très substantielle des conditions d’exercice de la souveraineté. Le Président de la République tirerait ainsi sa légitimité directement du peuple et serait le seul personnage de l’État à être élu par tous les Français. Sa place dans les institutions s’en trouverait renforcée.

Une motion de censure signée par des députés modérés, M.R.P. (centristes), radicaux et socialistes est déposée le jour même (2 octobre 1962) contre le Gouvernement.

Dans une allocution radiodiffusée et télévisée du 4 octobre, avant l’ouverture du débat de censure à l’Assemblée nationale, le général de Gaulle déclare : " Ce sont […] vos réponses qui […] me diront si je peux et si je dois poursuivre ma tâche au service de la France ". Il pose ainsi une question de confiance à l’ensemble du peuple français.

Du fait du choix de la procédure de l’article 11, l'Assemblée nationale n'est saisie d’aucun projet de loi de révision constitutionnelle. Cependant, le 5 octobre 1962, au terme d’un débat historique, elle adopte une motion de censure, par une majorité de 280 voix. Le Gouvernement de Georges Pompidou est donc renversé. Conformément à l’article 50 de la constitution, le Premier ministre présente sa démission au Président de la République. Le général de Gaulle prend acte de la démission et le maintient dans ses fonctions pour gérer les affaires courantes jusqu’à la dissolution de l’Assemblée nationale, qu’il prononce aussitôt.

28 octobre 1962 : référendum

Le référendum est une victoire pour le général de Gaulle. La révision est adoptée par 62 % des suffrages exprimés : 13 150 516 suffrages en faveur du " Oui ", contre 7 974 538 en faveur du " Non ".

6 novembre 1962 : décision du Conseil constitutionnel et promulgation

Le Conseil constitutionnel est saisi par le Président du Sénat. Par une décision du 6 novembre 1962, il considère que si l’article 61 de la Constitution lui donne mission d’apprécier la conformité à la Constitution des lois organiques et ordinaires adoptées par le Parlement, aucune disposition ne lui attribue de compétence pour apprécier la conformité des lois adoptées par référendum ; ces dernières sont, en effet, l’expression directe du peuple souverain. Or le peuple est titulaire du pouvoir constituant originaire. La loi relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel direct est définitivement promulguée le 6 novembre 1962 et la Constitution révisée.

18 et 25 novembre 1962 : élections législatives

Les 18 et 25 novembre 1962, les Français élisent à l’Assemblée nationale une majorité de députés favorable au chef de l’État.

12 - Le Gouvernement

La place du Gouvernement dans les institutions

Le Gouvernement est un organe collégial et solidaire, composé de ministres et de secrétaires d’État, placé sous l’autorité du Premier ministre. Aux termes de l’article 8 de la Constitution, le Président de la République nomme le Premier ministre. Sur proposition de ce dernier, il nomme les ministres et met fin à leurs fonctions. Le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale, ce qui constitue le principal critère du régime parlementaire. Mais la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement est strictement encadrée.

Le Gouvernement peut solliciter un vote de confiance de l’Assemblée nationale en engageant sa responsabilité sur son programme ou sur une déclaration de politique générale (article 49, alinéa premier de la Constitution). Il le fait généralement après sa formation ou en des occasions politiques importantes, ce qui peut lui permettre de ressouder ou de raffermir la solidité de la majorité parlementaire, mais il n’y est pas tenu. Lorsque l’Assemblée désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale, le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement.

L’Assemblée nationale peut aussi mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure (article 49, alinéa 2). L'adoption d’une telle motion entraîne aussitôt la démission du Gouvernement. Le vote sur la motion de censure est toutefois soumis à des conditions précises : elle n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des députés (actuellement : 58 députés). Le vote ne peut avoir lieu moins de quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure ; celle-ci ne peut être adoptée qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée. Si la motion de censure est rejetée, ses signataires ne peuvent en proposer plus de deux autres au cours de la même session annuelle ordinaire, sauf dans le cas d'un engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte, en application de l’article 49, alinéa 3.

Les mécanismes de contrôle parlementaire du Gouvernement sont réglementés avec précision alors que sous la IVe République de nombreuses crises ministérielles ont été ouvertes dans des conditions non prévues par la Constitution. Par exemple, plusieurs Gouvernements ont alors démissionné sans que l’Assemblée nationale leur ait refusé la confiance, après le simple rejet d’une mesure ou d’un texte de loi. Sous la Ve République, le Gouvernement est en fonction tant que l’application des procédures définies à l’article 49 de la Constitution n’a pas abouti au renversement de celui-ci.

Les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité sont dissuasifs. Si, à la suite d’un vote des députés, le Premier ministre est contraint de remettre la démission du Gouvernement au Président de la République, celui-ci peut dissoudre l’Assemblée nationale et faire trancher le conflit entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale par le peuple. C’est ainsi qu’à la suite de la seule motion de censure adoptée sous la Ve République, contre le Gouvernement de Georges Pompidou en 1962, l'Assemblée nationale a aussitôt été dissoute.

Les pouvoirs du Gouvernement

L’article 20 de la Constitution prévoit que le Gouvernement " détermine et conduit la politique de la nation " et qu’" il dispose de l’administration et de la force armée ". Les institutions de 1958 donnent au Gouvernement des pouvoirs importants. Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement, c’est- à- dire qu’il donne des directives aux ministres et qu’il coordonne leur action. Il est maître du calendrier et de l’orientation des travaux du Gouvernement et rend des arbitrages entre les ministres. Ceux-ci sont nommés et révoqués sur sa proposition. Le Premier ministre a l’initiative des lois. Il dispose de la priorité pour fixer l’ordre du jour des débats parlementaires (article 48 de la Constitution), ce qui lui permet de déterminer des priorités politiques.

Sous réserve des compétences exercées par le Président de la République, le Premier ministre nomme aux emplois civils et militaires. Il assure l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire. L’article 37 de la Constitution lui confie un domaine de compétences propres qu’il peut exercer sans intervention du législateur.

Le Premier ministre peut suppléer le Président de la République pour la présidence d’un Conseil des ministres en vertu d’une délégation expresse du Président et pour un ordre du jour déterminé (article 21, alinéa 4 de la Constitution).

Il revient au Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres d’engager la responsabilité du Gouvernement, soit sur son programme (article 49, alinéa premier de la Constitution), soit sur un texte (article 49, alinéa 3). Au Parlement il s'appuie sur la majorité qui le soutient pour appliquer son programme. Dans le cadre de la procédure d’élaboration de la loi, il a l'initiative des lois et le droit d’amendement.

Le parlementarisme rationalisé mis en œuvre dans le cadre de la Constitution de 1958 repose sur un ensemble de moyens juridiques et de prérogatives permettant au Gouvernement d'intervenir efficacement dans le déroulement du processus législatif. Il vise également à assurer la stabilité du Gouvernement, dès lors qu’une majorité absolue de députés ne le remet pas en cause.

Ces moyens sont définis par la Constitution ou par les règlements des assemblées. Ils peuvent être employés par le Gouvernement, dans le cadre des propositions de loi et des amendements déposés par les parlementaires, afin d’éviter que le Parlement n’adopte une proposition ou un amendement hors du domaine de la loi (article 41 de la Constitution), ou ayant pour conséquence une diminution des recettes publiques, la création ou l’aggravation d’une dépense (article 40) ; le Gouvernement peut aussi s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission compétente (article 44, alinéa 2) ; en cours de discussion il peut demander une seconde délibération sur les articles déjà adoptés (article 101 du Règlement de l'Assemblée nationale) ; l’ordre du jour des assemblées comporte, pendant la moitié des semaines de séance, la discussion des projets de loi qu'il a déposés et des propositions qu'il a acceptées (article 48 de la Constitution). De plus, les membres du Gouvernement sont entendus par les assemblées quand ils le demandent (article 31) . Le Gouvernement peut recourir à la procédure du vote bloqué lui permettant d’obtenir que l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui (article 44, alinéa 3). Il peut aussi engager sa responsabilité sur le vote d’un texte particulièrement important : celui-ci sera considéré comme adopté si une motion de censure n'est pas déposée et adoptée (article 49, alinéa 3) dans les conditions prévues par l'alinéa 2 du même article 49. Il peut encore interrompre la "navette" entre les deux assemblées, après deux lectures par chaque assemblée ou, dans s'il a mis en oeuvre la procédure accélérée, après une seule lecture par chacune d’entre elles ; dans ce cas, le Gouvernement peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire puis en cas de désaccord persistant entre les deux assemblées demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement (article 45).

2 -" Le renouveau parlementaire "

En dépit de la prééminence du chef de l'État et du Gouvernement, le Parlement et, au premier chef, l'Assemblée nationale sont placés au centre des institutions politiques françaises.

21 - L'Assemblée nationale, au centre des institutions
La possible mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement confère à l'Assemblée nationale une place centrale dans les institutions de la Ve République.

22 - Le Parlement et la révision constitutionnelle
Selon l'article 89 de la Constitution, celle-ci peut être révisée après le vote des deux assemblées, suivi d'un référendum ou d'un vote du Parlement réuni en Congrès.

23 - L’Assemblée nationale et la cohabitation
La coexistence d'une majorité parlementaire et d'un Président de la République de tendances politiques opposées tend à renforcer le caractère parlementaire des institutions.

21 - L'Assemblée nationale, au centre des institutions

Nommé par le Président de la République, le Gouvernement est "responsable devant le Parlement", en application de l'article 20 de la Constitution. La mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement ne s'exerce que devant l'Assemblée nationale.

De plus, la "loi est votée par le Parlement". Sous réserve des procédures particulières prévues par la Constitution - notamment l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte et l'adoption d'un projet de loi par voie référendaire - l'Assemblée nationale exerce, en définitive, le pouvoir législatif.

En troisième lieu, les pouvoirs de contrôle du Parlement sont importants. Par le biais du contrôle budgétaire, des commissions d'enquête, ou des missions d'information, les deux Assemblées peuvent mettre en cause l'action du Gouvernement ou celle de l'administration. Peu utilisés dans les premières années de la Ve République, ces pouvoirs le sont aujourd'hui de façon très régulière, contraignant le pouvoir exécutif à se plier aux critiques et aux suggestions des parlementaires, dans bien des domaines.

En outre, élue au suffrage universel direct, l'Assemblée nationale représente l'ensemble des Français, dans la diversité de leurs opinions et de leurs attaches régionales, sociales ou professionnelles. Le Gouvernement ne peut ignorer la Représentation nationale, ni même paraître l'ignorer. Les 577 députés, qu'ils soient issus de la majorité ou de l'opposition, sont autant de relais d'opinion. Traduisant, à Paris, les réactions et les attentes de l'opinion publique telle qu'elle s'exprime dans chacune des circonscriptions, ils peuvent aussi, en circonscription, expliquer ou s'opposer à la politique du Gouvernement. Tandis que l'opinion publique est, malgré tout et en dépit de l'élection du Président de la République au suffrage universel, largement attachée aux principes de l'équilibre des pouvoirs, au respect de la démocratie et du Parlement qui l'incarne.

Enfin, les Gouvernements sont, en fait, très majoritairement composés de femmes et d'hommes issus du Parlement et, majoritairement, de l'Assemblée nationale. Par ailleurs, les sénateurs sont, bien souvent, d'anciens députés. L'Assemblée est, en quelque sorte, le vivier des Gouvernements et de la République, ce qui contribue à renforcer son pouvoir d'attraction et à lui conférer une place centrale dans nos institutions.

Certes, le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale. Mais la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement ne s'exerce que devant l'Assemblée nationale, selon les procédures prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution, concernant l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur un texte, le vote d'une motion de censure et, le cas échéant, sa démission . Depuis 1958, l'Assemblée nationale n'a adopté qu'une seule motion de censure, en octobre 1962, à propos de l'élection du chef de l'État au suffrage universel. Bien évidemment, le droit de dissolution de l'Assemblée nationale par le Président de la République et la cohérence des majorités parlementaires réduisent fortement le risque de censure. Pour autant, aucun Gouvernement -ni aucun Président de la République- ne peuvent mésestimer le pouvoir dont dispose ainsi l'Assemblée nationale.

En l'absence d'intervention du Gouvernement dans la procédure législative, l'Assemblée nationale et le Sénat sont placés sur un pied d'égalité pour statuer sur l'adoption d'un projet ou d'une proposition de loi. Chaque assemblée peut "bloquer" la procédure en rejetant le texte proposé par le Gouvernement ou celui qui vient d'être adopté par l'autre assemblée. Mais, s'il le souhaite, le Gouvernement peut vaincre l'éventuelle opposition du Sénat, en s'appuyant sur l'Assemblée nationale et en lui demandant de statuer définitivement. A cet effet, il provoque la réunion d'une commission mixte paritaire et, à défaut d'accord, il demande à l'Assemblée nationale de trancher ; c'est "le dernier mot" laissé à l'Assemblée nationale. En revanche, il ne peut vaincre l'opposition de l'Assemblée nationale, sauf à recourir aux procédures particulières prévues par la Constitution; ce qu'il ne peut faire pour tous les textes de loi, ni sans détériorer les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Par conséquent, le Gouvernement est conduit, en permanence, à rechercher l'approbation du Parlement -et, en tout cas, celle de l'Assemblée nationale- pour l'adoption des textes de loi auxquels il est attaché. A moins d'ouvrir une crise politique dont l'issue n'est jamais certaine, le pouvoir exécutif ne peut durablement gouverner sans l'approbation de l'Assemblée nationale. Par ailleurs, celle-ci bénéficie d'une primauté reconnue par la Constitution en ce qui concerne l'examen des lois de finances qui doivent être présentées en premier lieu devant l'Assemblée nationale.

22 - Le Parlement et la révision constitutionnelle

La possibilité de réviser la Constitution répond au souci de pouvoir l’adapter aux circonstances et aux aspirations de la nation. Mais cette faculté que la nation souveraine se reconnaît à elle-même doit être encadrée; en effet, la Constitution, norme suprême qui gouverne toutes les autres, ne doit pas être transformée trop souvent. C’est pourquoi l’article 89 prévoit des dispositions spéciales confiant un rôle important aux deux assemblées. Quelles que soient les possibilités prévues par l’article 89, le pouvoir exécutif ne peut pas réviser la Constitution contre la volonté du Parlement. [Fiche : la révision de la Constitution selon l’article 89 de la Constitution]

Ce pouvoir laissé au Parlement a été renforcé sous l’effet de deux phénomènes.

  • D’une part, l’article 89 s’est, semble-t-il, imposé comme la procédure de révision constitutionnelle de droit commun. En 1962 et en 1969, le général de Gaulle a eu recours à l’article 11 de la Constitution qui permet une consultation référendaire directe ; depuis 1969, cette procédure n'a plus été utilisée pour réviser la Constitution.
  • D’autre part, le rythme des révisions s’est fortement accru depuis une dizaine d’années, du fait notamment de l’intégration de la France dans l’Union européenne. A chaque nouvelle modification de la Constitution – il y en a eu douze dans le cadre de l'article 89 entre 1958 et 1999 – le Parlement trouve l’occasion d’un grand débat institutionnel.

    Fiche n° 2 - L’article 89 et les modalités de la révision constitutionnelle.

    La Constitution est un texte solennel et la règle suprême, au dessus de toutes les autres normes juridiques, notamment au dessus des lois, destinée à définir les droits fondamentaux et à assurer la stabilité des institutions qu’elle organise. Mais une constitution ne saurait être immuable et la Nation doit pouvoir la changer ou la modifier. L’article 89 de la Constitution prévoit des procédures spéciales de révision, différant de celles de l’élaboration des lois, organisées en plusieurs étapes et limitées par certaines conditions. L'article 89 prévoit trois phases successives : l’initiative, l’adoption et la ratification. Le texte impose aussi certaines limites à l'exercice du pouvoir constituant.

    L'initiative de la révision

    Elle appartient "concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement".

    L'adoption du projet ou de la proposition

    Le projet de texte doit être voté par chacune des deux assemblées "en termes identiques". C’est une différence importante par rapport à la procédure législative ordinaire dans laquelle il appartient au Premier ministre, s’il le souhaite, d’inviter les deux assemblées à rapprocher leur point de vue à l’occasion d'une commission mixte paritaire ou de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. Ainsi, lorsqu’il s’agit de réviser la Constitution, le Premier ministre perd toute possibilité de contrainte sur les assemblées.

    La ratification

    Deux cas doivent être distingués. Lorsque des parlementaires sont à l'origine de la révision, la ratification passe obligatoirement par un référendum. Lorsque le pouvoir exécutif est à l'origine de la révision, le Président de la République peut choisir soit de soumettre au référendum le texte adopté par les deux assemblées, soit de demander aux deux assemblées, réunies en Congrès au château de Versailles, de le ratifier. Les députés et les sénateurs doivent alors adopter le projet à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

    Les limites de la révision

    L’exercice du pouvoir de révision est limité lors de certaines circonstances, soit en vertu du texte même de la Constitution, soit en vertu de décisions du Conseil constitutionnel. Ainsi la Constitution ne saurait être révisée " lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire ". La procédure ne peut être mise en œuvre durant la vacance de la Présidence de la République. Le Président de la République ne peut prendre l’initiative d’une révision lorsqu’il utilise les pouvoirs exceptionnels en application de l’article 16 (décision du Conseil du 2 septembre 1992).

    L’objet de la révision connaît une limite et une seule : selon le dernier alinéa de l’article 89 " la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision."

    La Constitution peut-elle être révisée par la voie de l’article 11 ?

    L’article 11 de la Constitution permet au Président de la République de soumettre au référendum " tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. "

    La révision constitutionnelle sur le fondement de ces dispositions n’a été engagée que deux fois, par le général de Gaulle, l’une en 1962, pour l'élection du Président de la République au suffrage universel direct et l’autre, sans succès, en 1969, en vue de la régionalisation et de la réforme du Sénat. Le choix de cette procédure avait été contesté, dans la mesure où le projet de révision présenté par le Président de la République faisait l’objet d’une saisine directe du peuple par voie référendaire. Or en 1962, comme en 1969, le général de Gaulle avait eu recours à cette voie en vue d’éviter le blocage ou le rejet politique de la réforme proposée. La constitutionnalité de ce mode de révision constitutionnelle a pu être défendue dans la mesure où peut être soumis au référendum "  tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ", sachant que l’un des objets de la Constitution est précisément l’organisation des pouvoirs publics. Depuis ces deux expériences, aucun Président de la République n’a tenté de réviser la Constitution par la voie de l'article 11.

    23- L’Assemblée nationale et la cohabitation

    Le terme " cohabitation " désigne la situation dans laquelle le Président de la République et le Premier ministre sont issus de familles politiques opposées. Cette situation, inédite jusqu'en 1986, est le résultat de la défaite électorale des partis politiques soutenant le Président de la République lors des élections législatives. Le chef de l’État est alors pratiquement contraint de choisir le Premier ministre au sein de la nouvelle majorité parlementaire. A défaut, le Gouvernement qu'il nommerait serait aussitôt censuré par la majorité de l'Assemblée nationale. A ce jour, il y a eu trois cohabitations sous la Ve République : 1986-1988, 1993-1995 et 1997-2002. Dans l'hypothèse d'un désaccord entre le Président de la République et l'Assemblée nationale, deux solutions sont envisageables ; ou bien le chef de l'État dissout l'Assemblée, ce qu'il ne peut d'ailleurs faire dans le délai d'un an qui suit une précédente dissolution, ou bien c'est la légitimité politique de l'Assemblée nationale qui l'emporte.

    En période de cohabitation, le chef de l’État a donc en face de lui un Gouvernement et une majorité de députés qui ne lui sont pas favorables. Cette situation renforce la place de l’Assemblée nationale dans les institutions car le Gouvernement tire sa légitimité, non plus du Président de la République qui l’a nommé, mais de la majorité parlementaire qui le soutient. Les différents Premiers ministres de cohabitation ne s’y sont pas trompés : ils ont tous les trois, à peine nommés, sollicité la confiance de l’Assemblée nationale sur un discours de politique générale.

    3 - " Le Sénat et les autres institutions de la Ve République "

    En dehors de l'Assemblée nationale, d'autres institutions contrôlent l'action du pouvoir exécutif, ou participent au fonctionnement des Pouvoirs publics, les unes élues, les autres nommées.

    31 - Le Sénat
    Seconde chambre du Parlement, élue au suffrage universel indirect, le Sénat représente les communes, les départements et les régions.

    32 - Le Conseil constitutionnel
    Les neuf membres du Conseil constitutionnel sont désignés pour neuf ans par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat.

    33 - Le Conseil d’État
    Le Conseil d’État exerce deux fonctions, celle de conseil du Gouvernement, notamment pour l’élaboration des projets de loi, et celle de juge administratif du plus haut niveau.

    34 - La Cour des comptes
    La Cour des Comptes exerce une fonction de contrôle des comptes publiques. Elle assiste le Parlement et ses commissions des finances dans leur mission de contrôle.

    35 - Le Conseil économique, social et environnemental
    Le Conseil économique, social et environnemental est une assemblée consultative, qui réunit des représentants de toutes les catégories sociales et professionnelles.

    31- Le Sénat

    Le site du Sénat

    La composition du Sénat et l'élection des sénateurs

    Le Sénat est composé de 341 sénateurs depuis le renouvellement de 2008. Ce nombre qui était de 331 au renouvellement du 26 septembre 2004 sera porté à 346 sièges au renouvellement 2011. En effet, la loi n° 2003-696 du 30 juillet 2003 (JO n° 175 du 31 juillet 2003) a réduit la durée du mandat des sénateurs et a réformé la composition du Sénat afin de mieux représenter la réalité démographique et les collectivités territoriales . Le nombre de sénateurs qui était de 321 en 2003 augmentera graduellement jusqu'en 2011.

    Dans chaque département, les sénateurs sont élus par un collège électoral lui-même formé d'élus de cette circonscription : députés, conseillers régionaux, conseillers généraux, conseillers municipaux, élus à leur poste au suffrage universel. Les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect pour un mandat de 6 ans et non plus de 9 ans.

    Parmi les 346 sénateurs qui composeront le Sénat en 2011, 326 seront élus dans les départements de métropole et d'outre-mer, 3 en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna, 2 en Nouvelle Calédonie, 2 à Mayotte, 1 à Saint-Pierre-et-Miquelon et 12 représenteront les Français de l'étranger.

    Les sénateurs sont élus :

    - au scrutin majoritaire à deux tours dans les départements qui élisent 3 sénateurs ou moins et dans les territoires d'outre-mer ;

    - à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne dans les départements où sont élus 4 sénateurs ou plus ;

    - les 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France sont eux aussi élus au scrutin proportionnel par les 150 membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger.

    Le rôle du président du Sénat

    Élu pour trois ans après chaque renouvellement, le Président du Sénat représente son assemblée et dirige les débats, à l'instar du Président de l'Assemblée nationale. Il dispose d'importantes prérogatives constitutionnelles : il doit être consulté par le Président de la République en cas de dissolution de l'Assemblée nationale ou de mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels prévus, en cas de crise, par l'article 16 de la Constitution. Il désigne notamment 3 des 9 membres du Conseil constitutionnel auquel il peut soumettre une loi ou un traité qu'il estime contraire à la Constitution. En cas de vacance de la Présidence de la République, les fonctions du chef de l'État sont provisoirement exercées par le Président du Sénat, à l'exception de celles prévues aux articles 11 (référendum) et 12 (dissolution de l'Assemblée nationale) de la Constitution.

    Le rôle du Sénat

    Les sénateurs disposent, comme les députés, de l'initiative des lois. Le Sénat joue le même rôle que l'Assemblée nationale dans le déroulement de la navette parlementaire. Toutefois, lorsque le Gouvernement le demande, l'Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct, statue en dernier ressort.

    Le Sénat dispose des mêmes prérogatives que l'Assemblée nationale pour contrôler l'action du Gouvernement. Son organisation et son mode de fonctionnement sont très proches de ceux de l'Assemblée nationale. Toutefois, en raison notamment de son élection au suffrage universel indirect, le Sénat ne peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement dans le cadre d'une motion de censure. Le Gouvernement ne peut engager sa responsabilité devant le Sénat. Il peut seulement demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale. En contrepartie, si le Sénat ne peut mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement, le Président de la République ne peut le dissoudre.

    L'Assemblée nationale bénéficie d'une prééminence traditionnelle en matière financière. Cette prééminence est notamment liée à l'élection de l'Assemblée nationale au suffrage universel direct. Si l'Assemblée dispose d'un délai de 40 jours pour examiner le projet de loi de finances annuel, le Sénat ne dispose que de 20 jours (article 39 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances).

    32- Le Conseil constitutionnel

    Le site du Conseil constitutionnel

    La composition

    Les neuf membres du Conseil constitutionnel sont désignés pour un mandat de neuf ans non renouvelable, par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat. Le Conseil est renouvelé par tiers, tous les trois ans. Les anciens présidents de la République sont membres de droit à vie, même si aucun des anciens présidents de la Ve République n'a effectivement siégé au Conseil. Le Président de la République désigne le Président du Conseil constitutionnel, en le choisissant parmi les neuf membres nommés ou les membres de droit, c'est à dire les anciens présidents de la République.

    Les principales attributions

    Les attributions du Conseil constitutionnel sont strictement délimitées par la Constitution. Les règlements des assemblées et leur modification, avant leur mise en application, sont soumis au Conseil. Il est chargé du contentieux des élections parlementaires. Il veille également à la régularité de l’élection du Président de la République (contrôle de la préparation et du déroulement des élections et proclamation des résultats) et à celle des opérations de référendum. Il apprécie l'incompatibilité éventuelle des activités exercées par les parlementaires avec leur mandat. Il doit également faire respecter la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire instituée par les articles 34 et 37 de la Constitution.

    Depuis la réforme de 1974 qui permet à 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel, le contrôle de conformité des lois à la Constitution représente l'activité essentielle du Conseil constitutionnel. Une grande part de ses attributions résultant de la suprématie de la Constitution sur tous les autres textes, notamment sur les lois, le Conseil constitutionnel a décidé de conférer une valeur constitutionnelle à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, au Préambule de la Constitution de 1946 et aux "principes fondamentaux reconnus par les lois de la République" que ce dernier texte réaffirme solennellement. L’augmentation du nombre des saisines du Conseil constitutionnel, dont les décisions ont pour effet de mieux faire respecter les droits fondamentaux, témoigne de la progression de l’État de droit.

    33 - Le Conseil d’État

    Le site du Conseil d'État

    Le Conseil d’État remplit deux fonctions.

    Il est le conseil du Gouvernement.

    En vertu de l'article 39 de la Constitution, le Conseil d'État est consulté obligatoirement sur tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement. Il est aussi consulté sur les projets de loi soumis au référendum, les ordonnances de l’article 38 et les décrets en Conseil d’État mentionnés à l’article 37 de la Constitution. En revanche, il n’est pas consulté sur les textes d’origine parlementaire, propositions de loi ou amendements, ni sur les amendements déposés par le Gouvernement au cours des débats.

    Le Gouvernement, même dans les cas où il doit consulter le Conseil d’État, n'est pas tenu de suivre ses avis. Mais il ne peut reprendre que le texte adopté par le Conseil d'État ou celui qu’il lui a soumis à l'origine et non un texte sur lequel le Conseil d’État n’a pas donné son avis.

    Depuis la révision de la Constitution du 25 juin 1992, le Conseil d'État est saisi de tous les projets et propositions d'actes communautaires adressés au Gouvernement français par la Commission européenne afin qu'il lui indique si les dispositions envisagées relèveraient, si elles étaient adoptées par des autorités françaises, du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution (lien avec fiche le domaine de la loi). Si tel est le cas, le projet ou la proposition d'acte communautaire est transmis au Parlement français pour avis.

    Le Gouvernement peut aussi, à titre facultatif, soumettre au Conseil d'État une question posant un problème juridique particulier, comme par exemple, en 1989 la compatibilité du port du foulard islamique dans les établissements scolaires avec le principe de laïcité de l'école publique.

    Il est le juge administratif suprême.

    Le Conseil d'État est également une juridiction. Il est le juge suprême de tous les litiges impliquant une personne publique (l'État, les régions, les départements, les communes, les établissements publics) ou une personne privée chargée d'un service public (comme les ordres professionnels, les fédérations sportives). Il assure un rôle éminent dans le contentieux des élections locales ou européennes.

    34 - La Cour des comptes.

    Le site de la Cour des comptes

    La Cour des comptes remplit trois fonctions principales.

    Elle contrôle la régularité des comptes des comptables publics.

    La Cour est chargée de vérifier si les règles de la comptabilité publique ont été respectées. Elle analyse les comptes et les pièces justificatives.

    Elle contrôle la gestion publique.

    La Cour vérifie le bon emploi des fonds publics et évalue la qualité de la gestion des administrations, entreprises publiques et organismes de sécurité sociale. Enfin, la Cour est compétente pour vérifier l'emploi des aides publiques ; depuis 1991, cette compétence est étendue aux organismes faisant appel à la générosité publique. La Cour porte une appréciation sur la conformité des dépenses engagées par ces organismes aux objectifs poursuivis par l'appel à la générosité publique.

    Elle assiste le Parlement.

    • Les commissions des finances des deux assemblées et les commissions d'enquête peuvent demander à la Cour de procéder à des enquêtes particulières sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle.
    • Le rapport public annuel est déposé chaque année au Parlement et remis au Président de la République.
    • Depuis 1991, des rapports particuliers, consacrés à un thème particulier sont transmis à la commission des finances. Des études ponctuelles peuvent être demandées à la Cour.
    • La Cour remet chaque année au Parlement, un rapport sur l'exécution des lois de finances de l'année précédente.
    • Depuis 1995, chaque année, la Cour établit et transmet au Parlement un rapport sur l'ensemble des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle.

    35. Le Conseil économique, social et environnemental

    Le site du Conseil économique, social et environnemental

    Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics. Il assure la représentation des principales activités économiques et sociales.

    Le CESE, qui siège au Palais d'Iéna, comprend actuellement 231 membres, désignés pour 5 ans :
    • 69 représentants des salariés
    • 72 représentants des entreprises, privées non agricoles, des artisans, des entreprises publiques et des exploitants agricoles ;
    • 3 représentants des professions libérales ;
    • 19 représentants du monde agricole ;
    • 17 représentants des activités sociales ;
    • 9 représentants des activités économiques et sociales d’outre-mer ;
    • 2 représentants des Français établis hors de France ;
    • 40 personnalités qualifiées dans le domaine économique, social, scientifique ou culturel.

    Des sections sont chargées d'étudier les principaux problèmes intéressant les différentes activités économiques et sociales. Elles sont composées de membres du Conseil économique et social. Dans des conditions déterminées par décrets, le Gouvernement peut appeler à siéger en section, pour une durée limitée, des personnalités choisies en raison de leur compétence.

    "Le Conseil économique, social et environnemental, saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret, ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis." (article 69 de la Constitution). Un membre du Conseil peut être désigné par celui-ci pour exposer devant les assemblées parlementaires l'avis du Conseil sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis.

    Lorsque en application de l'article 69 de la Constitution, le CESE désigne un de ses membres pour exposer devant l'Assemblée nationale l'avis du Conseil sur un projet ou une proposition qui lui a été soumis, le Président du Conseil économique, social et environnemental en avertit le Président de l'Assemblée nationale (Règlement, article 97, alinéa premier). Sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, le membre du Conseil économique, social et environnemental est entendu après les rapporteurs des commissions compétentes de l'Assemblée nationale. (Règlement, article 97, alinéa 2)

    En outre, chaque commission parlementaire peut demander, par l'entremise du Président de l'Assemblée, l'audition d'un rapporteur du CESE sur les textes sur lesquels il a été appelé à donner un avis.