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CONOCIMIENTO DE LA ASAMBLEA

LA ASAMBLEA NACIONAL

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO

(Julio de 2001 - actualización parcial: 26/07/2004)

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Secretaría General de la Asamblea Nacional
La redacción del presente texto estuvo a cargo de
los señores Michel MOPIN y Jean-Louis PEZANT

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DERECHOS RESERVADOS  - Está prohibido reproducir la presente publicación por digitalización, archivarla en memoria óptica o fotocopiarla, así como reproducirla o transmitirla por medios electrónicos, mecánicos u otros, sin contar con la previa autorización de la Asamblea Nacional.

 Copyright Asamblea Nacional - Julio de 2001

 

Asamblea Nacional. Esta designación fue incorporada a la historia de Francia el 17 de junio de 1789, cuando los diputados del Estado llano buscaban la denominación adecuada para indicar que representaban a la Nación en su conjunto.

El presente folleto es el primero de una colección titulada, "Conocimiento de la Asamblea", el cual tiene como objeto explicar la Asamblea Nacional con el fin de favorecer un mayor conocimiento de su cometido.

Se trata de una presentación muy general de la Asamblea, su organización y su funcionamiento:

1.- ¿Qué es un diputado, cómo se le elige, cuál es su estatuto, de qué facultades dispone y cuáles son los órganos en los cuales puede solicitarse su participación ?, tales son las preguntas a las cuales responde la primera parte.

2.- ¿Cómo se vota la ley, cómo se desarrolla el Pleno, cuáles son los momentos primordiales del procedimiento legislativo, qué papel desempeña al respecto la Asamblea dentro de un Parlamento bicameral?, tal es el objeto de la segunda parte.

3.- la tercera parte está consagrada a lo que constituye la función de fiscalización y de información cuya importancia no ha dejado de aumentar en el período reciente.

El lector que desee mayor información sobre los diversos aspectos de la organización y de la actividad de la Asamblea podrá consultar los otros folletos que constituyen la colección "Conocimiento de la Asamblea", cuyos títulos figuran a continuación y a los cuales se hace referencia sistemáticamente.

 

Índice

PRIMERA PARTE: LA ORGANIZACIÓN Y LOS ACTORES

I - El marco general

§1 - UN PARLAMENTO BICAMERAL

-1. La función política

-2. La función legislativa

§2 - EL MANDATO

§3 - DERECHO PARLAMENTARIO

-1. El Reglamento

-2. Los precedentes

II - La elección

§1 - ELECCIÓN DE LOS DIPUTADOS

-1. El modo de votación

-2. La elección

-3. La suplencia

§2 - CONTENCIOSO ELECTORAL

-1. El recurso

-2. El alcance de la decisión

§3 - TERMINACIÓN DEL MANDATO

§4 - FINANCIACIÓN Y CONTROL DE LOS GASTOS ELECTORALES

-1. Las disposiciones prohibitivas

-2. Los gastos

-3. Los ingresos

-4. La obligación de llevar una cuenta de campaña

-5. La declaración del patrimonio

III - El estatuto

§1 - INMUNIDADES

-1. La inviolabilidad

-2. La irresponsabilidad

§2 - INCOMPATIBILIDADES

-1. La incompatibilidad con una actividad pública

-2. Los casos de incompatibilidad con actividades privadas

-3. Las sanciones

§3 - LIMITACIÓN DE LA ACUMULACIÓN DE MANDATOS

IV - Los principales órganos

§1 - LA MESA

-1. Composición

-2. Atribuciones

-3. Las delegaciones de la Mesa

 

§2 - EL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA NACIONAL

§3 - LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES

§4 - LOS ADMINISTRADORES (QUESTEURS)

§5 - LOS GRUPOS

§6 - LAS COMISIONES Y LAS DELEGACIONES PARLAMENTARIAS

V - Los recursos

§1 - RÉGIMEN FINANCIERO

-1. La autonomía financiera

-2. La situación material de los diputados

§2 - RÉGIMEN ADMINISTRATIVO

-1. La autonomía administrativa

-2. Los funcionarios de la Asamblea Nacional

§3 - ENTORNO TÉCNICO

-1. La informática en el Palais-Bourbon

-2. La difusión de los trabajos

SEGUNDA PARTE: LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

I - El procedimiento legislativo y sus etapas

§1 - EL MARCO Y LOS PRINCIPIOS

-1. El período de sesiones

-2. El orden del día

-3. La publicidad de los debates

§2 - ANTES DEL PLENO

-1. La intervención de las comisiones

-2. El cometido de la enmienda

§3 -DESARROLLO DEL PLENO

-1. La presentación general

-2. Las ciones de procedimiento

-3. La scusión de los artículos

-4. Las taciones

 

§4 -SUCESIÓN DE LECTURAS

 

-1. Lecturas sucesivas (idas y vueltas)

-2. La comisión mixta paritaria

-3. Para que la ley adopte un carácter definitivo

§5 - PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO DE EXAMEN

II - Facultades del Gobierno durante el procedimiento legislativo

§1 -INADMISIBILIDADES A TRÁMITE

§2 -VOTACIÓN BLOQUEADA

§3 - PLANTEAMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO CON MOTIVO DE LA VOTACIÓN DE UN TEXTO

III -Leyes de carácter particular

§1 - LA LEY DE PRESUPUESTOS

§2 - LAS LEYES DE FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

§3 - LAS LEYES DE RATIFICACIÓN

§4 - LAS LEYES CONSTITUCIONALES

TERCERA PARTE: LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN Y DE INFORMACIÓN

I - Los procedimientos de exigencia de la responsabilidad gubernamental

§1. EL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 49, PRIMER PÁRRAFO

§2. EL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 49, PÁRRAFO 2

§3. EL PROCEDIMIENTO DEL ARTÍCULO 49, PÁRRAFO 3

II - Los procedimientos de información y de investigación

§1 - A NIVEL DE LA ASAMBLEA

-1. Las declaraciones del Gobierno

-2. Las preguntas orales

§2 - A NIVEL DE LAS COMISIONES

-1. Las comisiones permanentes

-2. Las comisiones de investigación

-3. Las misiones informativas de las comisiones

-4. El control de la aplicación de las leyes

§3 - LAS PREGUNTAS POR ESCRITO

III - Las Oficinas y Delegaciones

§1 - LA DELEGACIÓN PARA LA UNIÓN EUROPEA

-1. Organización

-2. Cometido y funcionamiento

-3. Las resoluciones europeas

-4. La reserva de examen parlamentario

 

§2 - LA OFICINA DE EVALUACIÓN DE OPCIONES CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS

§3 - LOS ÓRGANOS DE CREACIÓN MÁS RECIENTE

INFORMACIONES PRÁCTICAS

 

 

PRIMERA PARTE :
LA ORGANIZACIÓN Y LOS ACTORES

 

El texto de la Constitución define, a grandes rasgos, el papel que desempeña la Asamblea Nacional dentro de las instituciones. Por el contrario, prácticamente no dice nada con respecto a su organización, la cual es objeto de otras disposiciones, ya sea externas a la Asamblea, como lo son las leyes orgánicas u ordinarias, o bien internas, como es el caso del Reglamento.

Una vez evocado el marco general en el cual se integra la institución (I), presentaremos una breve descripción del modo de elección de sus miembros, es decir de los diputados (II), y a continuación los componentes esenciales de su estatuto (III), antes de examinar los principales órganos constituidos en su seno (IV) y, por último, enumerar los diversos medios a disposición de los actores (V).

I - El marco general

§ 1. UN PARLAMENTO BICAMERAL

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 24 de la Constitución, el Parlamento comprende la Asamblea Nacional y el Senado. Surgida de la Asamblea Nacional de 1789, la primera se reúne en el Palais-Bourbon desde hace dos siglos. La segunda cámara -que no siempre se encuentra presente en las constituciones que se subsiguieron desde 1791- se reúne en el Palais du Luxembourg. Las dos asambleas se diferencian por su papel político y su papel legislativo.

- 1. El papel político

· Las dos asambleas no tienen el mismo cuerpo electoral: universalidad de electores, es decir sufragio universal directo para la Asamblea Nacional, que corresponde a aproximadamente 40 millones de electores inscritos; sufragio universal pero indirecto por lo que se refiere al Senado, cuyo colegio electoral comprende a alrededor de 150.000 personas.

EL PALAIS-BOURBON

El 18 de septiembre de 1795 el edificio conocido con el nombre de Palais-Bourbon fue destinado a una asamblea política (el Consejo de los Quinientos) y el 21 de enero de 1798 se inauguró en él la primera sala de sesiones. Desde esa fecha, la historia del palacio se confunde con la de las asambleas que bajo denominaciones diversas (Cuerpo legislativo, Cámara de diputados, Asamblea Nacional) ha acogido. Sin embargo, la historia del palacio comenzó durante la primera parte del siglo XVIII.

Residencia de príncipes

El Palais-Bourbon fue construido a partir de 1722 por la Duquesa de Bourbon, hija de Luis XIV y de Madame de Montespan, en un terreno que ella misma adquirió en 1720. Terminado en 1728, el palacio, que por su estilo evocaba el Gran Trianon, fue considerado en el siglo XVIII como "el mayor ornamento de la ciudad después de las residencias reales".

Tras la muerte de la Duquesa de Bourbon, el palacio fue adquirido por Luis XV quien lo cedió en 1764 al Príncipe de Condé. Éste realizó obras de ampliación y acondicionamiento que finalizaron en 1788. Un año más tarde, huyendo de la Revolución, el Príncipe de Condé se vio obligado a irse de Francia y permanecer fuera durante veinticinco años.

El primer palacio republicano

Confiscado en 1791, el palacio fue declarado patrimonio de la Nación. En 1794 acogió en su seno la futura "école polytechnique" -prestigiosa escuela de ingenieros- antes de ser asignado en 1795 al Consejo de los Quinientos. Se encargó a los arquitectos Gisors y Lecomte que construyeran una sala de sesiones en hemiciclo, la cual será utilizada, sin modificación alguna, hasta 1829. De esta primera sala lo único que subsiste es el pupitre del Presidente y la tribuna del orador.

En 1806 se tomó la decisión de añadir, del lado del puente de la Concordia un peristilo de doce columnas sobre una gradería de treinta escalones, el cual hace digno juego con la iglesia de la Magdalena.

Desde la Restauración hasta nuestros días

Durante la Restauración, el Príncipe de Condé quiso recuperar su propiedad. Sin embargo se vio obligado a alquilarlo para que sirviese a la Cámara de Diputados antes de que el Estado llegase a ser definitivamente su propietario en 1827. Durante cinco años -la inauguración tuvo lugar el 21 de noviembre de 1832-, el arquitecto Jules de Joly dirigió las transformaciones que habrían de otorgarle su aspecto actual; entre dichas modificaciones figura la creación de tres "salones" lindantes con la Sala de Sesiones y la edificación de la Biblioteca. La decoración del techo de esta última y la de uno de los salones se confió a Eugène Delacroix.

Las obras desarrolladas en el siglo XX correspondieron esencialmente al acondicionamiento interno, ya sea para ganar espacios de trabajo suplementarios (acondicionamiento de los tejados), o bien para satisfacer las exigencias de la vida moderna (instalación de una planta eléctrica, creación de salas de reunión, áreas de estacionamiento, red de control audiovisual, obras de cableado, etc.). Además del Palais-Bourbon, la Asamblea Nacional, en la cual trabajan alrededor de 3.000 personas, dispone en las cercanías de otros tres edificios.

Para mayor información:

L'Assemblée nationale et le Palais-Bourbon d'hier à aujourd'hui - Collection Connaissance de l'Assemblée n 10 -La Asamblea Nacional y el Palais-Bourbon de ayer y de hoy - Colección Conocimiento de la Asamblea n° 10-.

· Las dos asambleas presentan un ritmo de renovación diferente: el Senado es una asamblea permanente -no puede ser disuelta- cuyos miembros, ahora elegidos por un período de seis años, se renuevan en un cincuenta por ciento cada tres años. El mandato de los diputados que, normalmente es de cinco años, puede interrumpirse mediante la disolución; desde 1958 el Presidente de la República ha utilizado en cinco ocasiones el poder de disolución que le confiere el artículo 12 de la Constitución: 1962, 1968, 1981, 1988 y 1997. Se denomina "Legislatura" el lapso de vida de una asamblea, es decir, aquel que transcurre entre el momento en que se constituye y aquel en el cual deja de existir, ya sea debido a la extinción del mandato de sus miembros, o bien por disolución.

· Debido a su modo de elección, que la convierte en la expresión directa de la soberanía popular, la Asamblea Nacional constituye el eslabón principal de aquello que se denomina régimen mayoritario: por medio de las elecciones legislativas, los electores eligen la afiliación política del equipo que, bajo la autoridad del Primer Ministro, va a constituir el Gobierno, cuya acción contará por consiguiente con el apoyo de la mayoría de los diputados.

· La Constitución organiza precisamente ante la Asamblea Nacional la aplicación de la responsabilidad del Gobierno, de acuerdo con modalidades que se examinarán más adelante.

- 2. El papel legislativo

Un texto no se convierte en ley sino después de haber sido sometido a un examen sucesivo por parte de cada asamblea -se trata de las idas y vueltas- y, normalmente, votado por éstas en los mismos términos. No obstante, la Constitución marca la especificidad de la Asamblea Nacional en varios puntos:

· El segundo párrafo del artículo 39, dispone que los proyectos de leyes de Presupuestos y los proyectos de ley de financiación de la seguridad social sean sometidos en primer lugar a la Asamblea Nacional.

· El cuarto párrafo del artículo 45, dispone que cuando, pese a la aplicación de un procedimiento de conciliación en forma de una comisión mixta paritaria, las dos asambleas no logren llegar a la adopción de un texto común, podrá pedirse a la Asamblea Nacional que se pronuncie definitivamente.

Sin embargo, en dos ámbitos, este derecho de última palabra no puede aplicarse: se trata en primer lugar de las leyes orgánicas relativas al Senado que deberán ser votadas en los mismos términos por ambas asambleas (cuarto párrafo del artículo 46 de la Constitución); por otra parte se trata de las leyes por las que se reforma la Constitución, segundo párrafo del artículo 89 en el que se estipula que "el proyecto o la proposición de reforma deberá ser votado por las dos asambleas en términos idénticos."

§ 2. EL MANDATO

El mandato parlamentario presenta dos características principales:

· Es general. Lo anterior se afirmó desde la primera Constitución francesa (3 de septiembre de 1791): "Los representantes nombrados en los departamentos no serán representantes de un departamento particular sino de la Nación entera, y no podrá dárseles mandato". De lo cual resulta que la desaparición de la circunscripción no afecta el mandato, como pudo observarse en 1871, al igual que en 1962 tras la proclamación de la independencia de Argelia.

· Es independiente. "Será nulo todo mandato imperativo" (primer párrafo del artículo 27 de la Constitución). Esta prohibición de orden jurídico no impide a los diputados que suscriban compromisos ante sus electores, ni que respeten las consignas de voto impuestas por su grupo político. Sin embargo, el alcance de tales compromisos y tales consignas sólo es de carácter político.

Una disposición del Reglamento confirma la independencia del mandato: "Queda prohibida la constitución en el seno de la Asamblea Nacional (...) de grupos de defensa de intereses particulares, locales o profesionales y que impliquen la aceptación por sus miembros de un mandato imperativo " (apartado 1 del artículo 23).

§ 3. DERECHO PARLAMENTARIO

El Reglamento y precedentes constituyen las dos fuentes principales del derecho parlamentario.

-1. El Reglamento

El objeto del Reglamento de una asamblea consiste en organizar su funcionamiento interno, los procedimientos seguidos en sus deliberaciones y la disciplina de sus miembros.

El Reglamento y las modificaciones que se le incorporan se adoptan en forma de una propuesta de resolución. Esta puede ser presentada por uno u varios diputados. Cuando se trata del Reglamento es frecuente que dicha propuesta se someta a la Asamblea por su propio Presidente que, con mucha frecuencia, ya ha reunido el acuerdo de los presidentes de los grupos políticos sobre el texto que presenta. Instruida por la Comisión encargada de las cuestiones de Reglamento (la Comisión de Leyes) o por una comisión especial, la propuesta de resolución es a continuación objeto de las deliberaciones de la Asamblea, antes de ser sometida al Consejo Constitucional.

En efecto, los Constituyentes de 1958 se esforzaron en establecer la primacía de la Constitución con respecto al Reglamento y para ello procedieron de dos maneras.

La primera consiste en constitucionalizar y, por lo tanto, a proteger contra modificaciones demasiado frecuentes una parte de la materia reglamentaria tradicional. De esta manera, pasaron al ámbito constitucional el número de comisiones legislativas permanentes, las modalidades del examen sucesivo (las idas y vueltas) entre la Asamblea y el Senado, la fijación del orden del día, etc.

En el momento de su adopción, y con respecto a cada una de sus modificaciones, el Reglamento se encuentra ahora sujeto a un control de constitucionalidad previa, de conformidad con el primer párrafo del artículo 61 de la Constitución. " Los Reglamentos y las modificaciones a los Reglamentos aprobados por una u otra asamblea serán transmitidos al Consejo Constitucional por el Presidente de la asamblea" (último párrafo del artículo 17 de la Ordenanza n° 58-1067 de 7 de noviembre de 1958 aprobatoria de la ley orgánica sobre el Consejo Constitucional).

Si el Consejo Constitucional declara contraria a la Constitución una disposición del Reglamento, ésta no podrá aplicarse (último párrafo del artículo 23 de la Ordenanza Orgánica antes citada). Podrá asimismo acompañar sus decisiones con precisiones referentes a modalidades de acuerdo con las cuales deberá ponerse en práctica tal o cual disposición. De esta manera, la jurisprudencia del Consejo Constitucional contribuye de manera considerable a la formación del derecho parlamentario.

-2. Los precedentes

Permiten remediar el carácter demasiado general de la norma escrita. Resultantes de las deliberaciones de la Asamblea o de resoluciones adoptadas por algunos de sus órganos, tienen por objeto precisar las modalidades de aplicación de la norma, interpretarla, completarla, modificarla o derogarla. La tradición parlamentaria siempre ha hecho coexistir el derecho escrito y las normas no escritas (precedentes, tradición "de la Cámara", jurisprudencia de los órganos internos, etc.).

II - La elección

§ 1 - ELECCIÓN DE LOS DIPUTADOS*

El régimen electoral de los diputados se distingue del correspondiente a los senadores por cuatro diferencias principales.

Los diputados de la Asamblea Nacional son elegidos por sufragio (universal) directo, los senadores por sufragio indirecto (segundo y tercer párrafos del artículo 24 de la Constitución).

La Constitución remite a una ley orgánica lo referente a la determinación de la duración del mandato de los parlamentarios. En su redacción más reciente, el texto orgánico dispone que " los poderes de la Asamblea Nacional expiran el tercer martes de junio del quinto año siguiente a su elección". La duración efectiva de una legislatura puede abreviarse por medio de la disolución; en función de la fecha de la disolución, la legislatura siguiente también puede abreviarse. El mandato de los senadores es de seis años.

La Asamblea Nacional se renueva íntegramente, la mitad del Senado se renueva cada tres años.

El Presidente de la República puede disolver la Asamblea Nacional, mas no el Senado.

-1. Modo de votación

La V República volvió al modo de votación dominante durante la III República, es decir la votación mayoritaria uninominal en dos vueltas, en el marco del departamento o de la circunscripción.

La ley electoral actualmente en vigor, la cual restableció la votación mayoritaria uninominal tras un paréntesis de proporcional, es la Ley n° 86-825 de 11 de julio de 1986. El número de diputados es de 577, los cuales se distribuyen de la siguiente manera:

Área metropolitana 555

Departamentos de Ultramar 15 (Guayana francesa, Guadalupe, Martinica y La Reunión)

Entidades territoriales de Ultramar 2 (Mayotte y Saint-Pierre-et-Miquelon)

Territorios de Ultramar 5 (Nueva Caledonia, Polinesia francesa y Wallis y Futuna)

· Son electores los franceses de ambos sexos, mayores de 18 años, en posesión de sus derechos cívicos. La determinación de la mayoría electoral a los18 años data de la ley de 5 de julio de 1974.

· Son elegibles los franceses da ambos sexos de 23 años de edad como mínimo.

Al mismo tiempo que el candidato o la candidata, ha de presentarse obligatoriamente un "substituto eventual" que debe suplirlo en un cierto número de casos posibles.

-2. La elección

· Para ser elegido en la primera vuelta, el candidato deberá obtener la mayoría absoluta de los sufragios expresados y un número de sufragios igual a la cuarta parte del número total de electores inscritos.

La segunda vuelta se lleva a cabo el domingo siguiente a la primera vuelta.

· Para ser candidato en la segunda vuelta, es necesario haber sido candidato en la primera vuelta y haber obtenido un número de sufragios equivalente al 12,5% de los electores inscritos.

· En la segunda vuelta, la mayoría relativa es suficiente.

-3. La suplencia

La incompatibilidad entre una función gubernamental y el mandato parlamentario resultante del artículo 23 de la Constitución exigió establecer un sistema de suplencia.

En los artículos L.O. 176-1 y L.O. 319 y 320 del código electoral está previsto que los parlamentarios cuyo escaño llegase a estar vacante como consecuencia de su nombramiento en el Gobierno serían substituidos hasta la terminación de su mandato por las personas designadas con tal fin. La suplencia se aplicará asimismo en caso de fallecimiento del titular del escaño, de su nombramiento en el Consejo Constitucional o de continuación de una misión confiada por el Gobierno más allá de seis meses. La suplencia no se aplicará en caso de dimisión, la cual ocasionará una elección parcial.

El suplente que llegue a ser parlamentario no podrá presentarse contra el antiguo titular del escaño al proceder a la renovación de las asambleas.

§ 2. CONTENCIOSO ELECTORAL

La Constitución de 1958 retiró a las asambleas la validación de la elección de sus miembros y confió al Consejo Constitucional ya no la "verificación de los poderes" de todos los representantes electos como en el sistema anterior, sino únicamente la capacidad de juzgar aquellas operaciones electorales que fueren impugnadas.

De naturaleza exclusivamente contenciosa, las atribuciones del Consejo Constitucional son menos extensas en lo referente a la elección legislativa que con respecto a la elección presidencial y el referéndum, en los que este órgano deberá resolver no únicamente sobre las reclamaciones sino también velar por la regularidad de las operaciones electorales y proclamar sus resultados.

-1. El recurso

Deberá proceder de un elector de la circunscripción o de un candidato, excluyendo al representante del Estado o de una asociación. Habrá de presentarse dentro de un plazo de "diez días siguientes a la proclamación de los resultados de la votación", ya sea a la Secretaría General del Consejo Constitucional, o bien al Prefecto1 o al representante del Estado en el caso de un Territorio de Ultramar. El recurso deberá precisar los medios de anulación invocados; la mayoría de éstos resultan de las condiciones de la propaganda electoral.

El recurso carece de efecto suspensivo y no impide el ejercicio del mandato. Mientras el Consejo Constitucional no haya resuelto, la aplicación de las normas relativas a las incompatibilidades y a la limitación de la acumulación de mandatos será diferida.

La solución del contencioso electoral no está delimitada por plazo alguno.

-2. El alcance de la decisión

En el artículo 41 de la Ordenanza n° 58-1067 de 7 de noviembre de 1958 aprobatoria de la ley orgánica relativa al Consejo Constitucional están previstos dos tipos de decisiones sobre una impugnación de elección. El Consejo Constitucional puede anular la elección impugnada o reformar la proclamación realizada por la comisión a cargo del recuento de los votos y proclamar al candidato regularmente electo. Sin embargo, el Consejo Constitucional nunca ha hecho uso de su facultad de substituir al candidato que se proclamó electo.

Sin necesidad de anular ni substituir, el Consejo puede limitarse a rectificar los resultados.

§ 3. TERMINACIÓN DEL MANDATO*

Las causas de terminación del mandato en el transcurso de la legislatura son las siguientes:

El fallecimiento: cuando un diputado fallece, el Ministro del Interior dirige una carta al Presidente de la Asamblea por medio de la cual le indica la fecha en que quedó vacante el escaño así como, cuando corresponda, el nombre de la persona que deberá substituir al parlamentario fallecido.

La aceptación de funciones incompatibles, tales como funciones gubernamentales o la función de miembro del Consejo Constitucional.

Se considera que un parlamentario que haya sido nombrado miembro del Gobierno opta por esta función en caso de no expresar la voluntad opuesta dentro de un plazo de un mes después de su nombramiento (artículo L.O. 153 del código electoral). Durante dicho plazo, no podrá participar en votación alguna. En caso de nombramiento en el Consejo Constitucional, el plazo de opción se reduce a ocho días (artículo L.O. 152).

La prolongación de una misión temporal confiada por el Gobierno más allá de seis meses. El escaño se considerará vacante a partir de la decisión de prórroga (artículo L.O. 144).

La anulación de una elección pronunciada por el Consejo Constitucional que será efectiva mediante la notificación de la decisión a la Asamblea.

La dimisión voluntaria, que sólo podrá ser efectiva para un diputado cuya elección no haya sido impugnada.

La inhabilitación certificada por el Consejo Constitucional, requerido por la Mesa de la Asamblea o por el Guardasellos - Ministro de Justicia-, cuando una causa de inelegibilidad se haga patente después de la elección (artículo L.O. 136).

La dimisión de oficio pronunciada por el Consejo Constitucional a instancias de la Mesa de la Asamblea o del Guardasellos, en aplicación de las normas sobre las incompatibilidades parlamentarias (artículo L.O. 151). El Consejo Constitucional declarará asimismo la dimisión de oficio de un candidato que hubiere sido proclamado electo cuando no hubiese procedido a la presentación de su declaración de situación patrimonial o bien a la presentación de su cuenta de campaña, o que hubiese superado el límite máximo de gastos electorales (artículos L.O. 128, L.O. 135-1 y L.O. 136-1).

La elección de un diputado para el Senado. No obstante, en caso de impugnación, la vacante del escaño sólo será proclamada tras decisión del Consejo Constitucional que confirme la elección. En caso de anulación de la elección se restablecerá el mandato inicial.

Cuando un escaño se encuentra vacante, para cubrirlo habrá de procederse a una elección parcial. Se hará excepción a esta regla en dos casos: no se procederá a ninguna elección parcial en los doce meces precedentes a la expiración de los poderes de la Asamblea Nacional (artículo L.O. 178, párrafo 2); o bien cuando, solución ya evocada, deba procederse a la substitución por el suplente (en caso de fallecimiento, nombramiento para desempeñar una función ministerial o en el Consejo Constitucional y prórroga de una misión temporal confiada por el Gobierno más allá de seis meses).

§ 4. FINANCIACIÓN Y CONTROL DE LOS GASTOS ELECTORALES

La financiación de las campañas electorales, al igual que la de los partidos, se encuentra enmarcada por una legislación reforzada progresivamente (*).

-1. Las disposiciones prohibitivas

La ley prohíbe un determinado número de gastos electorales. La Ley de 11 de marzo de 1988 prohibió la publicidad política por radio y televisión. La Ley de 15 de enero de 1990, relativa a la limitación de los gastos electorales y a la clarificación de la financiación de las actividades políticas prohibió, durante los tres meses precedentes a la elección, "la utilización de cualquier procedimiento de publicidad comercial por vía de prensa o por cualquier medio de comunicación audiovisual con fines de propaganda electoral" (artículo L.52-1 del código electoral). Las mismas disposiciones se aplican en lo referente al marketing telemático o telefónico (artículo L.50-1).

-2. Los gastos

Al tratarse de elecciones legislativas, en primer lugar figuran los gastos de propaganda. Estos son directamente asumidos por el Estado (coste del papel, impresión de las papeletas de voto y carteles, y gastos de fijación de carteles). El límite máximo de los gastos se fijó en 38.000 € a los cuales se aumenta 0,15 € por cada habitante de la circunscripción. Este límite máximo se actualiza cada tres años a fin de tomar en consideración la evolución del costo de la vida. Éste se multiplicó por un coeficiente de 1,12 mediante el decreto no 2002-350 de 14 de marzo de 2002.

-3. Los ingresos

- Financiación privada

La ley de 19 de enero de 1995 relativa a la financiación de la vida política prohibió las donaciones de personas jurídicas (es decir empresas, esencialmente). Las donaciones de personas físicas están limitadas a 4 600 € como máximo y toda donación superior a 150 € deberá liquidarse por cheque. Además, el importe global de las donaciones en efectivo deberá ser inferior o igual a la quinta parte del límite máximo de los gastos autorizados.

- Financiación pública

La ley de 11 de marzo de 1988 añadió al tradicional reembolso por parte del Estado de los gastos de propaganda un reembolso a tanto alzado. Este último se fijó en 1988 en un 10% del importe de los gastos electorales. Con el fin de compensar los efectos de la prohibición de financiación por parte de las personas jurídicas, la ley de 19 de enero de 1995 elevó el porcentaje de reembolso al 50 % del límite máximo.

Para acceder al derecho de reembolso, es necesario haber obtenido por lo menos un 5 % de los sufragios expresados en la primera vuelta de la votación. Además de los candidatos que no obtengan dicho 5%, quedarán excluidos del reembolso: aquellos que excedan el límite máximo; aquellos que no respeten las disposiciones relativas a la cuenta de campaña (véase a continuación); aquellos cuya cuenta haya sido rechazada, y aquellos que, estando obligados, no hubiesen presentado su declaración de patrimonio.

-4. La obligación de llevar una cuenta de campaña

Cada candidato tiene obligación de elaborar una cuenta de campaña, en la que se describa de acuerdo con su naturaleza el conjunto de ingresos percibidos y de gastos efectuados por sí mismo o por su cuenta durante el año precedente a la elección.

Para reunir los fondos destinados a la financiación de su campaña, el candidato nombra a un mandatario financiero único, el cual abre una cuenta bancaria o postal en la que centraliza todas las operaciones financieras de la campaña en las condiciones que se precisan mediante la Ordenanza n° 2003-1165 de 8 diciembre de 2003 aprobatoria de la simplificación administrativa en materia electoral.

La cuenta de campaña -tanto de los elegidos como de los vencidos - se transmite en los dos meses siguientes a la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y de Financiamientos Políticos, la cual habrá de pronunciarse dentro de un plazo de seis meses. Dicha Comisión podrá aprobar, desestimar o rectificar la cuenta.

Están previstos tres tipos de sanciones: pecuniaria (negativa de reembolso por parte del Estado de la fracción reembolsable), penal (multa) y electoral. En este último caso, el candidato proclamado diputado perderá su escaño y será declarado inelegible durante un año por el Consejo Constitucional cuando este último, requerido por la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña, compruebe que no presentó su cuenta de campaña o que dicha cuenta fue desestimada con razón por la Comisión. El Consejo puede declarar inelegible, por el mismo lapso de tiempo, a cualquier candidato que exceda el límite máximo legal de los gastos electorales (Ley Orgánica de 10 de mayo de 1990).

-5. La declaración de patrimonio

Según lo dispuesto por el artículo L.O. 135-1, introducido en el código electoral por una Ley Orgánica de 11 de marzo de 1988, modificada por otra Ley Orgánica de 19 de enero de 1995, cada diputado proclamado electo tiene obligación de establecer una declaración jurada de su situación patrimonial, referente a la totalidad de sus bienes propios y, cuando corresponda, a la comunidad de bienes conyugales o los bienes considerados indivisos en aplicación del artículo 1538 del código civil, es decir, todos aquellos bienes sobre los que el declarante tenga un poder de administración, de usufructo y de libre disposición o de disposición conjunta.

El diputado deberá presentar una primera declaración ante la Comisión encargada de la transparencia financiera de la vida política dentro de un plazo de dos meses siguiente a su entrada en funciones. Deberá presentarse una nueva declaración como máximo dos meses y como mínimo un mes antes de la terminación del mandato del diputado o, en caso de disolución de la Asamblea o de terminación del mandato del diputado por una causa diferente del fallecimiento, en los dos meses siguientes al término de sus funciones. No obstante, esta nueva declaración no será exigida si el interesado ya hubiese presentado, por otro concepto, una declaración de su situación patrimonial en un lapso de tiempo inferior a seis meses.

La Comisión encargada de la transparencia financiera de la vida política remitirá a la Mesa de la Asamblea Nacional el caso de cualquier diputado que no haya cumplido con la obligación de presentar alguna de las dos declaraciones patrimoniales previstas en el artículo L.O. 135-1. El Consejo Constitucional, requerido por la Mesa de la Asamblea Nacional, hará constar, cuando corresponda, la inelegibilidad -sanción que, en aplicación del artículo L.O. 128, será de un año de duración - y, si fuese necesario, por la misma resolución declarará al diputado dimisionario de oficio. En caso de que, una vez que el interesado haya estado en condiciones de presentar sus observaciones, la Comisión señale evoluciones de patrimonio con respecto a las cuales carece de explicaciones, remitirá el expediente a la Fiscalía.

o-o-o

De 1871 a 1940, las elecciones legislativas eran el único modo de expresión de la voluntad popular. A partir de 1958, éstas coexisten con otras dos formas de consulta del sufragio universal: el referéndum (que puede ser constitutivo o legislativo) y la elección del Presidente de la República (desde 1965). De esta manera, el cuerpo electoral en su conjunto cuenta con frecuentes oportunidades para expresarse a nivel nacional.

En caso de elección presidencial o de referéndum realizado durante un período de sesiones, los trabajos parlamentarios serán por lo general suspendidos a fin de que los diputados puedan participar a la campaña previa a la votación. De la misma manera se procederá con motivo de las elecciones municipales.

III - El estatuto *

§ 1 - INMUNIDADES

-1. La inviolabilidad

"La inviolabilidad no constituye un privilegio personal del que gozan los parlamentarios, sino una protección que se asegura al Parlamento para garantizar su buen funcionamiento, el cual correría el riesgo de verse obstaculizado por actuaciones incoadas de manera abusiva contra sus miembros por parte del ejecutivo o por particulares". Sin dejar de recordar la razón de ser de la inviolabilidad parlamentaria, la exposición de motivos del proyecto de reforma constitucional adoptado por el Congreso el 31 de julio de1995 hacía constar que "atentaba contra el principio de igualdad ante la ley". Por consiguiente, resultaba conveniente modificar su régimen. Se trataba asimismo de tomar en consideración el procedimiento de intervención judicial -y la serie de medidas restrictivas de libertad que éste implica- instituido en 1970, y por lo tanto posterior a la Constitución de 1958. Tal era el objeto de la reforma constitucional del 4 de agosto de 1995, por la que se modificó el artículo 26 de la Constitución haciendo prevalecer las siguientes reglas:

- la incoación de actuaciones penales sigue siendo posible, incluso cuando el Parlamento se encuentre en período de sesiones;

- toda medida de arresto o cualquier medida privativa o restrictiva de libertad estará sujeta a la autorización de la Mesa de la Asamblea, la cual no habrá de juzgar al diputado en cuestión sino únicamente resolver sobre el "carácter serio, leal y sincero de la petición que se le presenta";

- la autorización de la Mesa no será necesaria cuando se trate de crimen o de flagrante delito, así como en caso de condena definitiva.

La Asamblea podrá decidir la suspensión del arresto o de las medidas privativas y restrictivas de libertad, o del procedimiento incoado contra uno de sus miembros. El efecto de tal suspensión se limita a la duración del período de sesiones en el transcurso del cual se adoptó la decisión.

-2. La irresponsabilidad

Al contrario del régimen de la inviolabilidad, el correspondiente a la irresponsabilidad no se ha modificado desde 1958. "Ningún miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido, detenido preso o juzgado por opiniones o votos que haya emitido en el ejercicio de sus funciones " (primer párrafo del artículo 26 de la Constitución).

El fundamento de esta inmunidad es el de garantizar la libertad de expresión de los parlamentarios. Lo anterior explica que sea de carácter perenne y que persista aún después de la terminación del mandato, así como el que incluya todos los actos de la función parlamentaria (informes, discursos y votaciones) mas sólo ellos, quedando excluidos aquellos actos y palabras que no estén relacionados con el ejercicio directo de esta función. Por otra parte, la irresponsabilidad no podrá extenderse a los actos realizados por un diputado en el marco de una misión confiada por el Gobierno (Decisión del Consejo Constitucional n° 89-262 de 7 de noviembre de 1989). La irresponsabilidad protege al parlamentario tanto contra los procedimientos civiles como contra las actuaciones penales.

§ 2 - INCOMPATIBILIDADES

La incompatibilidad es una modalidad de protección del mandato parlamentario que, a diferencia de la inelegibilidad, entra en acción después de la elección y no antes. Aquel que es inelegible no puede ser candidato; el "incompatible" puede ser elegido. La incompatibilidad, cuyo alcance es por lo tanto únicamente relativo, impone el proceder en un plazo breve a una elección entre el mandato y la actividad declarada incompatible, ya sea por el propio representante electo, o bien por parte de las instancias competentes.

-1. La incompatibilidad con una actividad pública.

· Las actividades institucionales

El mandato parlamentario es en primer lugar incompatible con las funciones de Presidente de la República -aunque ningún texto lo disponga de manera expresa-, de miembro del Gobierno, de miembro del Consejo Constitucional y de miembro del Consejo Económico y Social.

La justificación de dichas incompatibilidades radica en el principio de separación de los poderes, el cual se deja temporalmente de lado en lo que respecta a las misiones temporales que el Gobierno confía a diputados en virtud del artículo L.O. 144 del código electoral: con el fin de que la regla de incompatibilidad no sea alterada, dichas misiones no deberán durar más de seis meses y en caso de prórroga, el Presidente de la Asamblea toma nota de la terminación del mandato.

· Las funciones públicas no electivas

La incompatibilidad entre el mandato parlamentario y las funciones públicas no electivas se explica debido al recuerdo que dejaran los diputados funcionarios de la Monarquía de Julio, cuya carrera dependía del Gobierno que en principio debían fiscalizar. La incompatibilidad se amplió a las funciones de dirección y de asesoría en las empresas y los establecimientos públicos. La excepción principal se refiere a los profesores de la enseñanza superior, categoría de funcionarios públicos que queda libre de la sospecha de dependencia con respecto al poder político.

El funcionario que llega a ser parlamentario pasará a estar situado en comisión de servicio. Durante su mandato seguirá adquiriendo derechos de jubilación y gozará de la promoción por antigüedad.

-2. Los casos de incompatibilidad con actividades privadas.

Al contrario de las funciones públicas, en principio las actividades privadas son compatibles con el mandato parlamentario. Sin embargo se han previsto límites: en particular la acumulación no es posible con funciones de responsabilidad desempeñadas en sociedades, establecimientos y empresas con vínculos financieros (subvenciones, garantías de interés, recurso al ahorro) con personas jurídicas de derecho público. Lo mismo sucede respecto de sociedades que tengan actividades inmobiliarias.

Por otra parte, se prohíbe a un parlamentario dejar que su nombre y su calidad figuren en una publicidad relativa a una empresa financiera, industrial o comercial o, si es abogado, que actúe en un juicio o consulte por cuenta de las sociedades antes evocadas. De la misma manera, el abogado diputado no podrá litigar en lo penal contra el Estado.

-3. Las sanciones.

Aquel diputado que en el momento de su elección se encuentre en un caso de incompatibilidad habrá de elegir entre su mandato y la actividad incompatible, dentro de un plazo que, por regla general, es de treinta días. Dentro del mismo plazo informará sobre cualquier actividad profesional o de interés general que contemple conservar. La Mesa de la Asamblea Nacional se pronunciará sobre la compatibilidad de dicha actividad con el mandato. En el transcurso del mandato, habrá de remitirse asimismo a la Mesa cualquier modificación referente a la situación del diputado con respecto a las normas que rigen la incompatibilidad.

En caso de duda o de discusión, el Consejo Constitucional será requerido ya sea por la Mesa, o bien por el Guardasellos, o por el propio parlamentario. El Consejo resolverá con total independencia y si se pronuncia por la incompatibilidad, el interesado deberá regularizar su situación dentro de un plazo de treinta días siguientes a la notificación de la decisión, de lo contrario, el Consejo Constitucional lo declarará dimisionario de oficio de su mandato.

§ 3 - LIMITACIÓN DE LA ACUMULACIÓN DE MANDATOS

En Francia siempre se ha practicado el acumular un mandato parlamentario con uno o varios mandatos locales. Si bien es cierto que desde 1958 se trataba de un fenómeno sumamente común, dos leyes de 30 de diciembre de 1985 instituyeron un primer dispositivo legislativo destinado a reducir las situaciones de acumulación. Este dispositivo fue modificado por dos leyes -una de las cuales orgánica- de 5 de abril de 2000.

El texto orgánico plantea el principio de la incompatibilidad de los mandatos de diputado (y de senador) y de miembro del Parlamento europeo. El mandato de diputado se ha vuelto incompatible con el ejercicio de más de uno de los siguientes mandatos electorales: Consejero Regional, Concejal de un municipio de 3 500 habitantes como mínimo, Consejero de la Asamblea de Córcega, Concejal de París.

Un diputado que, después de su elección, llegare a obtener otro mandato que lo coloque en situación de acumulación prohibida deberá renunciar a uno de los dos mandatos asumidos anteriormente dentro de un plazo de treinta días.

IV - Los principales órganos

§ 1 - LA MESA

La Mesa es el órgano colectivo que, dependiente de la autoridad del Presidente, regula la vida interna y dirige los trabajos de la Asamblea Nacional.

-1. Composición (composición actual)

La Mesa consta de 22 miembros: el Presidente; 6 Vicepresidentes; 3 Administradores (Questeurs); 12 Secretarios.

El Presidente (véase a continuación) que entre 1875 y 1958 fuera sometido a reelección anual, actualmente es elegido para toda la legislatura (artículo 32 de la Constitución).

Todos los otros miembros se eligen cada año en la sesión de apertura del período ordinario de sesiones, es decir en octubre. De acuerdo con el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de la Asamblea Nacional, la configuración de la Mesa se hará procurando " reproducir (...) la composición política de la Asamblea ", sin que se exija una proporcionalidad rigurosa. Cuando las candidaturas existentes correspondan al número de vacantes, lo cual es con mucha frecuencia el caso, la designación no da lugar a votación.

-2. Atribuciones

La Constitución define directamente dos de ellas:

· el segundo párrafo del artículo 26, supedita a su autorización cualquier medida de arresto o cualquier otra medida privativa o restrictiva de libertad adoptada con respecto a un diputado.

· en el párrafo 3 del artículo 89 está previsto que en caso de reforma de la Constitución, la Mesa del Congreso será la de la Asamblea Nacional.

La Mesa dispone de una competencia general en materia de dirección de la Asamblea. Tiene "plenos poderes para ordenar (sus) debates [...] y para organizar y dirigir todos sus servicios " (apartado 1 del artículo 14 del Reglamento). Ciertas facultades se ejercen de manera individual: los Vicepresidentes suplen y representan al Presidente; los Administradores (véase a continuación) están a cargo de la gestión administrativa y financiera; los Secretarios supervisan las votaciones.

La Mesa asume colegiadamente la representación de la Asamblea en los actos exteriores, así como para interpretar y aplicar el Reglamento, solucionar los incidentes de sesión de carácter mayor y asegurar la igualdad de tratamiento con respecto a la comunicación audiovisual. La organización de los servicios y el estatuto del personal de la Asamblea están regulados por las deliberaciones de la Mesa.

-3. Las delegaciones de la Mesa

Con el fin de preparar ciertas decisiones de la Mesa, se ha instituido la costumbre de constituir delegaciones en su seno.

Actualmente existen seis delegaciones encargadas de:

- la aplicación del estatuto de diputado,

- la comunicación,

- las actividades internacionales,

- las cuestiones referentes a las oficinas parlamentarias,

- el examen de la admisibilidad financiera de las proposiciones de ley,

- los grupos de estudio.

Cada una de dichas delegaciones está presidida por un Vicepresidente que asumirá el papel de ponente de las conclusiones de su delegación ante la Mesa.

La Mesa se reúne aproximadamente una vez al mes. Cada reunión dará lugar a la publicación en el Feuilleton2 y en el sitio Internet de la Asamblea de una relación de las decisiones adoptadas, algunas de cuales serán publicadas en el Journal Officiel.

§ 2 - EL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA NACIONAL

En virtud de su artículo 32, la Constitución de la V República otorgó al Presidente de la Asamblea Nacional la duración en el cargo, dado que lo hace elegir para los cinco años de la legislatura, mientras que durante la IV República su elección debía renovarse al principio de cada período de sesiones anual. Si bien perdió algunas de sus prerrogativas -en particular durante el período de reemplazo del Presidente de la República, en beneficio del Presidente del Senado- el Presidente de la Asamblea Nacional sucedió a éste último en la presidencia del Congreso del Parlamento en Versalles en caso de reforma de la Constitución. Ambos Presidentes comparten varias prerrogativas constitucionales: poder de nombramiento, derecho de remisión y en ciertas circunstancias deben ser consultados.

· Cada uno de los dos presidentes nombra a tres miembros del Consejo Constitucional (primer párrafo del artículo 56 de la Constitución); cada uno designará asimismo a una personalidad para reunirse en el seno de los dos colegios del Consejo Superior de la Magistratura (tercer párrafo del artículo 65 de la Constitución).

· Los Presidentes estarán habilitados para remitir al Consejo Constitucional un texto adoptado por el Parlamento antes de su promulgación (segundo párrafo del artículo 61 de la Constitución) o de un tratado internacional que pueda contener una cláusula contraria a la Constitución (artículo 54 de la Constitución). De esta manera, la V República otorgó a los presidentes de las asambleas un papel inédito de defensores de la Constitución, lo cual engrandeció la dimensión de su función.

· Los Presidentes de las dos asambleas deberán imperativamente ser consultados en caso de disolución (primer párrafo del artículo 12 de la Constitución), cuando el Presidente de la República decida aplicar el artículo 16, y en el caso previsto por el tercer párrafo del artículo 28, en que el Primer Ministro decide la ampliación de los días de sesión.

Además, el Presidente de la Asamblea Nacional está encargado de velar por la seguridad interior y exterior de la Asamblea (apartado 2 del artículo 13 del Reglamento de la Asamblea Nacional).

A la vez Presidente de la Mesa y de la Conferencia de Presidentes, es el único habilitado para "realizar las comunicaciones" de la Asamblea Nacional (apartado 3 del artículo 13 del Reglamento), en particular mediante la adveración del resultado de sus deliberaciones, elaborando el balance de cada período de sesiones y defendiendo las prerrogativas de la Asamblea.

LOS PRESIDENTES DE LA ASAMBLEA

Desde el 17 de junio de 1789, fecha en que llevó a su presidencia a Jean-Sylvain Bailly, su primer presidente, la Asamblea ha conocido a alrededor de 240 personalidades que se han sucedido en la "perchoir -percha-", para retomar la imagen comúnmente utilizada para referirse al pupitre presidencial.

La importancia de esta cifra ha de explicarse por la práctica de las asambleas revolucionarias que juzgaron conveniente reemplazar cada quince días al titular del cargo: de esta manera a lo largo de sus quince años de existencia, la Asamblea Constituyente, la Asamblea Legislativa, la Convención, el Consejo de los Quinientos y el Cuerpo legislativo vieron una sucesión de 188 presidentes.

Puede decirse que los constituyentes de la V República adoptaron la opción opuesta dado que previeron que la Asamblea eligiese a su Presidente al principio de la legislatura y por toda la duración de ésta, es decir, normalmente para cinco años. El Presidente de la Asamblea, al que la Constitución confiere por lo demás poderes considerables, dispone de una importancia que, más allá del poder de influencia que le otorgan sus funciones, le confiere un papel particular en el funcionamiento de las instituciones.

Entre aquellos que han desempeñado la función figuran numerosos nombres célebres, entre los cuales, además de Bailly, es posible citar a Talleyrand, Siéyès, el abad Grégoire, Mirabeau, Condorcet, Danton, Robespierre, Saint-Just, Lazare Carnot, Cambacérès, Chénier, Lucien Bonaparte, Royer-Collard, Gambetta, Edouard Herriot, etc.

Desde 1958, el puesto ha sido ocupado sucesivamente por: Jacques Chaban-Delmas (diciembre de 1958 a junio de 1969), Achille Peretti (junio de 1969 a abril de 1973), Edgar Faure (abril de 1973 a abril de 1978), Jacques Chaban-Delmas (abril de 1978 a mayo de 1981), Louis Mermaz (julio de 1981 a abril de 1986), Jacques Chaban-Delmas (abril de 1986 a mayo de 1988), Laurent Fabius (junio de 1988 a enero de 1992), Henri Emmanuelli (enero de 1992 a abril de 1993), Philippe Séguin (abril de 1993 a abril de 1997), Laurent Fabius (junio de 1997 a marzo de 2000), Raymond Forni (29 de marzo de 2000 a 18 de junio de 2002), Jean-Louis Debré (25 de junio de 2002-4 de marzo de 2007), Patrick Ollier (2007) y Bernard Accoyer (desde el 26 de junio de 2007).

Los ex Presidentes de la Asamblea Nacional desde 1898

En la dirección de los debates, el Presidente -cada vez que resulta necesario suplido por uno de los Vicepresidentes- desempeña un papel cuya importancia puede evaluarse a partir del artículo 52 del Reglamento: "El Presidente abrirá la sesión, dirigirá las deliberaciones, hará cumplir el Reglamento y mantener el orden, y podrá en cualquier momento suspender o levantar la sesión. "

Los Presidentes encarnan y representan la Asamblea Nacional en el exterior. La parte de las relaciones internacionales en sus actividades se ha incrementado durante los últimos quince años. Reciben a múltiples personalidades y delegaciones extranjeras. A partir de junio de 1993, reanudando una tradición interrumpida desde la recepción en 1919 de Woodrow Wilson, Presidente de Estados Unidos, se ha recibido a jefes de Estado y de Gobierno extranjeros no sólo en el Hôtel de Lassay y en el Palais-Bourbon sino en el hemiciclo en el que, desde 1875, no ha penetrado ningún Presidente de la República francesa. La Constitución de 1958 prohíbe por lo demás que el Presidente de la República se dirija directamente a las asambleas y, de hecho, comunica con ellas por medio de mensajes que manda leer y que no dan lugar a ningún debate (artículo 18).

§ 3 - LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES

La Conferencia de Presidentes, cuya creación se remonta a 1911, a título principal interviene en el marco de la fijación del calendario de trabajos de la Asamblea.

A diferencia de la Mesa, no surge directamente de una votación de los diputados. Forman parte de ella de manera preceptiva: el Presidente de la Asamblea Nacional, el cual convoca "la Conferencia" y la preside; los seis Vicepresidentes; los presidentes de las seis comisiones permanentes y, cuando corresponda, de una comisión especial; los presidentes de los grupos, a los cuales se atribuye, en caso de votación, "un número de votos igual al de miembros de su grupo" (apartado 7 del artículo 48 del Reglamento); sin embargo en Conferencia de Presidentes las votaciones son muy escasas. A los anteriores ha de añadirse al Ponente General de la Comisión de Presupuestos y, desde 1995, el Presidente de la Delegación para la Unión Europea, símbolo de la influencia adquirida por el citado organismo. El Gobierno está representado en ella por uno de sus miembros, habitualmente el Ministro encargado de las relaciones con el Parlamento.

Aparentemente, el papel que desempeña la Conferencia desde 1958 ya no es sino de ejecución. En el transcurso de su reunión semanal "examinará el orden de los trabajos del Pleno para la semana en curso y las [...] siguientes." En dicha calidad, será destinataria, a través del Presidente, de "las solicitudes de inclusión prioritaria en el orden del día" del Pleno formuladas por el Gobierno (apartado 4 del artículo 48 del Reglamento). Por lo demás, se limita a formular propuestas "a título de complemento a las discusiones señaladas como prioritarias por el Gobierno", lo cual constituye el orden del día complementario.

En la reforma constitucional del 4 de agosto de 1995 está prevista una sesión cada mes reservada prioritariamente a un orden del día fijado por la Asamblea. La Conferencia de Presidentes elige la fecha de dichas sesiones y determina las normas de distribución entre el conjunto de los grupos políticos.

Corresponderá asimismo a la Conferencia fijar la fecha de discusión de las mociones de censura cuando se hayan presentado y reglamentar el tiempo de uso de la palabra en la discusión legislativa y en los debates, así como las normas de organización y el calendario detallado del "maratón" presupuestario. Fija además las sesiones semanales destinadas a las preguntas orales cuyo desarrollo organiza.

Por último, la Conferencia puede acordar la organización de ciertas votaciones nominativas "solemnes", diferidas al momento más favorable para la participación de los diputados (apartado 1 del artículo 65 del Reglamento).

La conferencia de Presidentes es un espacio de reunión, e incluso de negociación entre los representantes de los grupos y comisiones y el Gobierno que está representado en ella por uno de sus miembros, comúnmente el Ministro encargado de las relaciones con el Parlamento. Fuera de las cuestiones referentes al orden del día, su reunión constituye una oportunidad para evocar y resolver todos los problemas inmediatos que pueda plantear el funcionamiento de la Asamblea, en particular en el ejercicio de su función deliberativa. En dicha calidad, desempeña una función considerable y cuya importancia es creciente.

§ 4 - LOS ADMINISTRADORES (QUESTEURS)

El término y la función datan del Senado-consulto del 28 frimario del año XII (20 de diciembre de 1803). A partir de la III República, existen tres Administradores. Tradicionalmente dos de ellos pertenecen a la mayoría y el tercero a la oposición "Los Administradores estarán encargados de los servicios financieros y administrativos, bajo la alta dirección de la Mesa, y no se podrá comprometer ningún gasto nuevo sin su previa autorización" (primer apartado del artículo 15 del Reglamento). La Asamblea Nacional los nombra al principio de cada legislatura y, al igual que a los otros miembros de la Mesa, excepto al Presidente, los renueva cada año en octubre, en la sesión de apertura del período de sesiones (primer apartado del artículo 10 del Reglamento).

Los tres Administradores se encargarán colegiadamente de la gestión administrativa y financiera de la Asamblea. La dirección de personal, el equipo, el parque automóvil, los edificios, los restaurantes y el quiosco de bebidas, los regímenes de seguridad social, las pensiones, etc. caen dentro de su ámbito de competencia. Su papel es particularmente importante en el ámbito presupuestario: preparan y aprueban el presupuesto de la Asamblea -en una formación en la que se reúnen con los Administradores (questeurs) del Senado y bajo la presidencia de un presidente de sala del Tribunal de Cuentas-; y asumen la consignación de gastos. Como consecuencia de la autonomía financiera de las asambleas: los Administradores consignan los gastos sin estar sujetos al visto bueno de un Interventor General del Estado, funcionario del poder ejecutivo.

Por delegación del Presidente, los Administradores velan por la seguridad del Palais-Bourbon. En dicha calidad, organizan y controlan las modalidades de acceso y de circulación dentro del Palacio. Si se considera la política de "puertas abiertas" instrumentada por la Asamblea durante los últimos años, el ejercicio de esta responsabilidad resulta particularmente delicado.

§ 5 - LOS GRUPOS

En su artículo 4, la Constitución sólo trata de los partidos y grupos políticos y no de los grupos parlamentarios que constituyen la expresión organizada de los partidos en el seno de la Asamblea. En la Cámara de diputados, los grupos existen desde 1910. Actualmente, el Reglamento les consagra un capítulo (capítulo V, artículos 19 a 23) y los define mediante la reunión de diputados que se encuentran unidos por "afinidades políticas".

Para constituir un grupo, es necesario cumplir con dos condiciones: reunir un número mínimo de diputados, establecido en 30 en 1959, y posteriormente en 20 en 1988; y acompañar la constitución de una "declaración política" firmada por los miembros que adhieren al grupo y presentada por el presidente que ellos mismos eligen.

Al principio de cada legislatura, una vez constituidos los grupos, el Presidente de la Asamblea reúne a sus presidentes con miras a proceder a la división de la Sala de sesiones en tantos sectores como grupos existan.

Los grupos definen libremente su organización, su procedimiento de reunión y de votación, así como su reglamento interno. Disponen de locales y de una secretaría. Sus atribuciones y sus facultades se han ampliado a la vez que progresaba, de manera desigual en función de los partidos, la disciplina de partido. De esta manera, el papel de los grupos se manifiesta en numerosos campos referentes a la organización y al funcionamiento de la Asamblea; la importancia cuantitativa de cada agrupo se toma en consideración para ciertos nombramientos (Mesa, comisiones, delegaciones y oficinas). De la misma manera se procede para la atribución del tiempo de uso de la palabra en los debates, la repartición de las preguntas orales o, finalmente, para la expresión de las explicaciones de una votación.

Los presidentes de los grupos, que son miembros de pleno derecho de la Conferencia de Presidentes -en el seno de la cual disponen, en caso de votación, de un número de votos equivalente al número de miembros del grupo que presiden- disponen por lo demás de un gran número de prerrogativas en el desarrollo del procedimiento legislativo y la celebración de la Asamblea en Pleno. Por ejemplo, pueden solicitar por sí mismos o por un miembro especialmente designado con tal fin, una suspensión de sesión o una votación nominativa. Pueden asimismo solicitar la verificación del quórum, mas este derecho habrá de ejercerse personalmente. Disponen de poderes de iniciativa para la inclusión en el orden del día de determinados textos: resoluciones tendientes a la creación de una comisión de investigación o relativas a proyectos de actos comunitarios, proposiciones de ley discutidas en el marco de las sesiones mensuales de iniciativa parlamentaria.

§ 6 - LAS COMISIONES Y LAS DELEGACIONES PARLAMENTARIAS

(Véase la Segunda parte, I, §2: -1. La intervención de las comisiones y Tercera parte, II, §2 y III)

LA ASAMBLEA Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Si bien es cierto que en nuestras instituciones, el papel principal en materia de actividades internacionales se asignó al Ejecutivo, existe no obstante un espacio para la intervención de las asambleas, en particular a través de lo que en ocasiones se denomina "la diplomacia parlamentaria". Su papel en este ámbito se ha incrementado en el transcurso de los últimos años.

La Asamblea Nacional interviene en primer lugar en el marco de sus competencias institucionales: autorización para ratificar los tratados y los convenios internacionales (remitirse a la tercera parte); discusión de los créditos presupuestarios del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Ministerio de la Cooperación, discusión a la cual da lugar la deducción en beneficio de la Unión Europea, debates organizados como consecuencia de declaraciones del Gobierno sobre la política exterior o europea de Francia, que pueden asimismo dar lugar a preguntas al Gobierno. De manera permanente, la Comisión de Asuntos Exteriores es en cierto sentido delegada por la Asamblea para que siga todos los asuntos correspondientes a las relaciones internacionales.

A esta acción permanente se añade toda una serie de acciones de carácter puntual correspondientes a diversos órganos de la Asamblea: el Presidente que, con frecuencia, recibe en el Hôtel de Lassay a jefes de Estado y jefes de Gobierno, con los que se reúne además durante los viajes oficiales que realiza al extranjero, ya sea solo o acompañado por los miembros de la Mesa; las comisiones permanentes que, a través del envío de misiones de información establecen frecuentes contactos con sus homólogos extranjeros; los grupos de amistad que permiten establecer relaciones sistemáticas y estrechas con los miembros de los Parlamentos de casi todos los países.

Existen además asambleas parlamentarias internacionales a cuyas reuniones la Asamblea Nacional envía delegaciones: Unión interparlamentaria, Asamblea Parlamentaria de la Francofonía, asambleas parlamentarias del Consejo de Europa, de la Unión de Europa Occidental (U.E.O.), de la Organización para la seguridad y la cooperación en Europa (O.S.C.E.) y de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (O.T.A.N.).

En el transcurso de los últimos años se han desarrollado nuevas formas de intervención: acciones de cooperación interparlamentaria -en ocasiones designadas con el vocablo de "ingeniería democrática"- que en el caso de la Asamblea consisten en aportar una ayuda técnica para el funcionamiento de Parlamentos que desean obtener su apoyo; misiones de observación de las elecciones en países extranjeros realizadas por miembros de la Mesa.

Dentro de la Mesa, existe una delegación encargada de coordinar el conjunto de las actividades internacionales de la Asamblea. Bajo sus auspicios se organizan coloquios cuyos temas abordan ciertos aspectos de las relaciones internacionales.

Para mayor información:

L'Assemblée nationale et les relations internationales - Connaissance de l'Assemblée n° 11-La Asamblea Nacional y las relaciones internacionales - Conocimiento de la Asamblea n° 11-.

V - Los recursos

Desde el punto de vista de su organización administrativa, la Asamblea Nacional -como por lo demás el Senado- se distinguen por la aplicación de lo que constituye el principio de autonomía de las asambleas parlamentarias, el cual procede del principio de separación de los poderes. De lo anterior resultan unos regímenes financiero y administrativo que se caracterizan por una especificidad bastante marcada, incluso cuando ésta presente una tendencia, progresiva, a reducirse. Al tratarse de recursos de naturaleza material, y en particular, la utilización de la informática y de las nuevas técnicas de comunicación, la modalidad de acción es decididamente innovadora.

§ 1 -RÉGIMEN FINANCIERO

-1. La autonomía financiera

El régimen financiero de la Asamblea Nacional está definido por el artículo 7 de la Ordenanza n° 58-1100 del 17 de noviembre de 1958 relativa al funcionamiento de las asambleas parlamentarias. Su primer párrafo confirma el principio tradicional de la autonomía financiera de cada asamblea. Si bien es cierto que las asambleas carecen de personalidad jurídica, sus operaciones financieras no corresponden al ámbito del derecho común. La gestión de la dotación inscrita en la ley de Presupuestos (presupuesto de gastos comunes), una vez abonada, queda fuera del reglamento general de la contabilidad pública (decreto n° 62-1587 de 29 de diciembre de 1962). Las asambleas asumen la gestión de su presupuesto de la manera que les parece más conveniente y no forman parte del ámbito de jurisdicción del Tribunal de Cuentas. A priori, no existe ningún control de regularidad ejercido por un funcionario jerárquicamente dependiente del Ministro a cargo del Presupuesto. El Tesorero de la Asamblea Nacional es un funcionario parlamentario que depende de los Administradores.

El proyecto de presupuesto, preparado cada año por los Administradores, se discute en el seno de una "Comisión común de créditos", integrada por los Administradores de ambas asambleas (seis en total) reunidos bajo la presidencia de un presidente de sala del Tribunal de Cuentas, el cual dispone de la asistencia de dos magistrados asesores con voz consultiva. Independientemente del papel efectivamente desempeñado en el momento de las deliberaciones por dicho presidente de sala, el hecho de que las propuestas presupuestarias de las autoridades de las asambleas deban someterse a personalidades ajenas al Parlamento pudo parecer como un retroceso de la autonomía financiera de este último.

La Comisión común se limita a determinar el importe de los créditos estimados como necesarios para el funcionamiento de las asambleas. A los Administradores les corresponderá repartir los créditos entre los diferentes capítulos de gastos. La ley de Presupuestos anual incluye, en forma de documento anexo, un informe relativo a los presupuestos de las asambleas parlamentarias elaborado por la comisión común, el cual proporciona indicaciones sobre los importes de gastos, su variación de un año a otro y sus previsiones de utilización.

Cada año, una comisión especial encargada de la intervención de las cuentas, compuesta por 15 diputados, examina las cuentas de cada ejercicio cerrado (artículo 16 del Reglamento de la Asamblea Nacional) y da finiquito de su gestión a los Administradores. Desde 1994, elabora un informe público al término de cada ejercicio.

-2. La situación material de los diputados

Las cifras actualizadas pueden consultarse en el sitio Internet de la Asamblea Nacional (http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/indemnité.asp ).

La dieta parlamentaria

Las asignaciones económicas de que gozan los diputados fueron definidas por la Ordenanza n° 58-1210 de 13 de diciembre de 1958. La asignación económica de base se calcula "con respecto a la remuneración de los funcionarios que ocupan cargos del Estado clasificados en una categoría especial de nivel superior. Es equivalente al promedio de la remuneración más baja y de la remuneración más elevada de dicha categoría", lo cual corresponde a un Consejero de Estado que tenga por lo menos un año de antigüedad en su grado. A dicha remuneración se añaden indemnizaciones por gastos relativos a residencia, como en el caso de los funcionarios, correspondientes a un coeficiente del 3%. De acuerdo con el artículo 2 de la ordenanza antes citada: "La dieta parlamentaria estará completada por una asignación económica conocida como indemnización por gastos relativos al cargo"; el importe de dicha indemnización será equivalente a la cuarta parte de la dieta parlamentaria (la dieta parlamentaria propiamente hablando aumentada con la indemnización por gastos relativos a la residencia).

De dicha indemnización han de deducirse diversos derechos reguladores obligatorios: cuotas para la caja de pensiones; contribución excepcional de solidaridad; contribución social generalizada, contribución para el reembolso de la deuda social; cuotas para el fondo de garantía de recursos. La dieta parlamentaria básica aumentada con la indemnización por gastos relativos a la residencia, excluyendo la indemnización por gastos relativos al cargo, se encuentran sujetas a las normas tributarias aplicables a remuneraciones y salarios.

De acuerdo con lo dispuesto por la Ley Orgánica n° 92-175 de 25 de febrero de 1992, el diputado titular de mandatos o funciones electorales locales sólo podrá acumular las asignaciones económicas inherentes a dichos mandatos o funciones con su dieta parlamentaria básica dentro de un límite máximo constituido por una vez y media ésta última.

Las prestaciones familiares que perciben los diputados serán equivalentes a las correspondientes al régimen general de los trabajadores asalariados.

Los gastos de secretariado y de mandato

Con el fin de asumir los diversos gastos vinculados al ejercicio de su mandato que no son directamente sufragados o reembolsados por la Asamblea, los diputados disponen de una indemnización representativa de los gastos del mandato cuyo importe se revalúa de la misma manera que las remuneraciones de la función pública y que les permite en particular remunerar a una o varias secretarias.

El "crédito colaborador"

Cada diputado dispone de un importe destinado a la remuneración de sus colaboradores. Con el término "colaboradores" -también se utiliza la denominación "asistente parlamentario"- se designa a aquellas personas que, vinculadas a un diputado por un contrato de derecho privado cuya gestión es asumida por la Asamblea Nacional y remuneradas mediante un crédito específico atribuido por ésta a cada uno de sus miembros, desempeñan su actividad ya sea en la circunscripción de un diputado o bien en París.

El crédito correspondiente permite remunerar a tres colaboradores: no obstante, si el diputado lo desea, puede tener como beneficiarios a un número de personas que varíe de una a cinco. El diputado tiene la calidad de empleador: contrata, despide, fija las condiciones de trabajo y el salario de su personal. La línea de crédito que por este concepto se abre a cada diputado se revalúa como las remuneraciones de la función pública. En caso de que no se emplee la totalidad del crédito, la parte disponible permanecerá asignada al presupuesto de la Asamblea Nacional, o bien el diputado podrá cederla a su grupo político con miras a la remuneración de los empleados de dicho grupo.

Las facilidades de circulación

- Traslados en el conjunto del territorio nacional por vía férrea: la Asamblea Nacional expide una tarjeta nominativa que permite obtener acceso gratuito al conjunto de la red de la SNCF.3 en primera clase, así como a las prestaciones de dormitorio (coches cama, y coches literas) relacionadas con traslados al interior de las fronteras del área metropolitana de Francia.

- Traslados en París y en la Región Parisina: la Asamblea Nacional dispone de un parque de alrededor de veinte automóviles destinados de manera prioritaria a los desplazamientos de los diputados relacionados con sus otras obligaciones y efectuados a partir del Palais-Bourbon en París o hacia los aeropuertos. Cuando el parque de automóviles no se encuentra en condiciones de responder a la totalidad de las demandas se recurre a los taxis de la ciudad de París.

- Traslados aéreos: cada año, la Asamblea Nacional se hace cargo:

* con respecto a los diputados del área metropolitana de Francia, de cuarenta viajes de ida y vuelta entre París y la circunscripción concernida cuando ésta no se encuentra comunicada por una línea aérea regular (ochenta travesías "circunscripción"); seis viajes de ida y vuelta en el área metropolitana de Francia, fuera de la circunscripción;

* con respecto a los diputados de Ultramar: un crédito anual equivalente, para los diputados de los departamentos, al coste de veintiséis travesías en clase Bussiness Club entre París y la circunscripción y, para los diputados de los territorios y entidades territoriales, por el precio de dieciséis travesías en primera clase entre París y la circunscripción; cuatro viajes de ida y vuelta al área metropolitana de Francia.

Seguridad social y pensiones

Los diputados están afiliados obligatoriamente al fondo de seguridad social de la Asamblea Nacional, régimen especial creado por la Mesa de la Asamblea Nacional en 1948 y administrado por un comité de gestión integrado por tres Administradores y un representante de cada uno de los grupos políticos. Dicho fondo proporciona prestaciones en especie por enfermedad y maternidad, y atribuye un capital fallecimiento o subsidios en caso de defunción.

La caja de pensiones de los diputados, creada mediante una resolución de la Cámara de Diputados de 23 de diciembre de 1904, se alimenta mediante una cuota deducida de la dieta parlamentaria y mediante una subvención inscrita en el presupuesto de la Asamblea. Las pensiones se calculan de acuerdo con el número de anualidades de cuotas abonadas, quedando explícito que los diputados pagan una cuota doble durante los primeros quince años de mandato. Normalmente, el derecho a cobrar la pensión se abre a la edad de 55 años.

Facilidades diversas

* Medios de comunicación

Las comunicaciones telefónicas, destinadas al conjunto de la red metropolitana, cuando se trata de llamadas realizadas a partir del puesto de teléfono instalado en el despacho de los diputados, en el Palais-Bourbon, corren a cargo de la Asamblea Nacional.

Asimismo, los diputados pueden beneficiar, por solicitud, de un precio global a tanto alzado de comunicaciones que les permite sufragar los abonos para cuatro líneas telefónicas como máximo que se encuentren registrados a su nombre, entre los cuales dos pueden corresponder a móviles -o celulares-; un abono suscrito con un proveedor de acceso a Internet y el coste de las comunicaciones dentro del límite comprendido en el precio global.

Las correspondencias de índole parlamentaria, es decir aquellas requeridas para el cumplimiento del mandato legislativo, serán franqueadas por cuenta de la Asamblea Nacional. No gozarán de este tipo de franqueo la correspondencia privada, así como la correspondencia que presenta un carácter general o colectivo (invitaciones, partes de bodas, esquelas de defunción; tarjetas de visita, impresos, octavillas, solicitación de suscripciones, periódicos, etc.).

Además, los diputados gozan de una línea de crédito para dotarse de equipo informático.

* Servicio de restaurante

Los diputados tienen a su disposición dos restaurantes. Uno de ellos les está reservado de manera estricta, el otro permite recibir invitados. Los servicios corren a cargo de los diputados.

* Vivienda

La Asamblea Nacional asigna préstamos para la adquisición de una vivienda o de un local destinado a un despacho o servicio de permanencia, ya sea en París, o bien en la circunscripción correspondiente al diputado. El importe de los préstamos otorgados a los diputados, por un plazo de 10 años y con un tipo de interés del 2 %, asciende a 76.225 euros aproximadamente.

En las cercanías del Palais-Bourbon, la Asamblea posee un edificio destinado a una utilización como hotel en el cual los parlamentarios pueden reservar habitaciones por su cuenta.

§ 2 - REGIMEN ADMINISTRATIVO

-1. La autonomía administrativa

Durante las anteriores Repúblicas, los actos de las asambleas, actos parlamentarios, caían dentro del ámbito de competencia del régimen de actos de gobierno, es decir que el juez se declaraba incompetente en la materia.

El artículo 8 de la Ordenanza n° 58-1100 de 17 de noviembre de 1958 relativa al funcionamiento de las asambleas parlamentarias introdujo una primera excepción a dicho régimen de inmunidad jurisdiccional al establecer la regla de acuerdo con la cual "El estado es responsable de los perjuicios de cualquier índole causados por los servicios de las asambleas parlamentarias". La ley referente a los litigios en que se demanda a los agentes de las asambleas incorporaron nuevas excepciones, y en particular la ley de 13 de julio de 1983 por la que se aprueban derechos y obligaciones de los funcionarios en su artículo 31.

De las decisiones jurisdiccionales se desprenden nuevas restricciones para dicho régimen de inmunidad jurisdiccional, una de las cuales, constituida por un fallo de asamblea del Consejo de Estado de 5 de marzo de 1999, reviste un alcance de la mayor importancia y contribuye a aproximar lo contencioso de los actos de las asambleas parlamentarias al régimen de derecho común. Sobre la base de las consecuencias de esta evolución, la Mesa de la Asamblea aprobó, en febrero de 2001, un fallo aprobatorio de un reglamento sobre la contratación pública de la Asamblea Nacional (Journal Officiel del 23 de febrero de 2001).

-2. Los funcionarios de la Asamblea Nacional

El régimen que ha de aplicárseles es a su vez una aplicación del principio de autonomía ya que las disposiciones del artículo 17 del Reglamento de la Asamblea establecen que "La Mesa determinará mediante reglamentos internos la organización y el funcionamiento de los servicios de la Asamblea y las condiciones de aplicación, interpretación y ejecución por los diferentes servicios de los preceptos del presente Reglamento, así como el estatuto del personal y las relaciones entre la administración y la Asamblea y las organizaciones profesionales del personal".

Regidos, sobre tales bases, por una orden de la Mesa que dicta el Reglamento interior referente a la organización de los servicios por la que se aprueba el estatuto del personal de la Asamblea Nacional, los aproximadamente 1.300 funcionarios de la Asamblea están distribuidos entre servicios legislativos y servicios administrativos, y dependen de la autoridad administrativa de los dos secretarios generales: alrededor de la mitad de ellos están destinados a tareas de recepción, de vigilancia, de seguridad y de mantenimiento corriente, ejecutadas por agentes judiciales, agentes y conserjes-vigilantes; los trabajos de secretariado ocupan a aproximadamente una quinta parte del personal; los administradores adjuntos se hacen cargo de la aplicación de las normas de procedimiento y de gestión, el trabajo de concepción y de asistencia técnica corresponde primordialmente a los administradores y consejeros, bajo las órdenes de los directores; los secretarios de debates y redactores de debates (véase p. ) están a cargo de la elaboración de las actas de los debates en el hemiciclo.

El estatuto de los empleados de las asambleas incluye en particular las siguientes características: los empleos permanentes son asumidos exclusivamente por los funcionarios parlamentarios; los funcionarios son funcionarios del Estado mas no caen dentro del ámbito correspondiente al estatuto general de la función pública; su contratación exige la organización de oposiciones; están sujetos a obligaciones particulares en materia de neutralidad y disponibilidad.

Los funcionarios de la Asamblea efectúan en principio la totalidad de su carrera dentro de ella. No obstante, existen posibilidades de agregación o destino provisional, o bien de ser puestos a disposición de otra estructura.

§ 3 - ENTORNO TÉCNICO

-1. La informática en el Palais-Bourbon

La Asamblea Nacional contrató a su primer especialista en informática en 1969 con motivo de la aplicación del Plan Calcul -Plan cálculo-. En 1975 se instalaron los dos primeros ordenadores (máquinas Bull 6160); que acompañaron la creación de la División de Informática de Gestión, integrada entonces en el Servicio de Asuntos Financieros. A partir de 1986, los servicios se dotaron paulatinamente de ordenadores personales.

Más tarde, la actividad informática fue estructurándose y poco antes de 1990 ya se había creado un Servicio de Informática. Cubre los principales aspectos de las necesidades informáticas de la Asamblea y desde 1995 instauró un sistema de información compuesto por bases de datos en red.

En 1990 se abrió una línea de crédito anual de equipo informático para los diputados.

La siguiente etapa se tradujo por el recurso a ejecutivos técnicos especializados y por la puesta en marcha de una planificación a medio plazo.

La llegada de Internet implicó un cambio de escala: en 1996, se creó el sitio Internet de la Asamblea. A partir de 1997 se conjugaron una demanda generalizada de conexiones Internet y el deseo de las autoridades políticas de transformar el sitio Internet de la Asamblea en una herramienta de informática documental, que sirviese de soporte para una extensa difusión de los trabajos parlamentarios.

A partir de 1998, los diputados y sus colaboradores disponen de un sitio Intranet - Extranet. Además, los servicios tienen a su disposición un sitio Intranet.

Desde junio de 2002 y el principio de la XII legislatura, cada diputado dispone en su despacho de la Asamblea Nacional, de un puesto de trabajo informático provisto con una conexión Internet y un buzón electrónico.

Los diputados y los servicios disponen ahora de un amplio acceso a las nuevas tecnologías tanto en términos de fuentes de información como de medios de trabajo.

El sitio Internet de la Asamblea (http://www.assemblée-nationale.fr) permite al público obtener acceso a una amplia gama de informaciones. En particular, es posible consultar en línea la totalidad de los documentos parlamentarios (proyectos y proposiciones de ley, informes, textos aprobados, etc.). La relación analítica de los debates de una sesión puede consultarse aproximadamente tres horas después de que ésta se haya levantado. Asimismo, en el sitio se encuentran disponibles las reseñas biográficas de los diputados, la composición de las diferentes instancias parlamentarias y servicios de la Asamblea, así como múltiples textos e ilustraciones referentes al Palais-Bourbon y al funcionamiento de la Asamblea Nacional.

-2. La difusión de los trabajos

La publicidad es uno de los elementos esenciales de los debates parlamentarios. A partir de la Constitución del 3 de septiembre de 1791 se consagró la publicidad de las sesiones, lo cual se tradujo inicialmente por la presencia de un público y por la difusión de los informes escritos de los trabajos de la Asamblea. Del mismo modo, los trabajos de las comisiones y otros órganos de la Asamblea dan lugar a la publicación de documentos escritos que el público puede procurarse o consultar por Internet (véase Anexo p. ).

Además de esta información directa, la Asamblea Nacional practica una amplia apertura con respecto a la prensa escrita y audiovisual, cuyo papel se ha convertido en un elemento esencial para la información del público. Más de 350 periodistas franceses, que representan a cerca de cien órganos de prensa nacionales o locales, cuentan con una acreditación para el Palais-Bourbon donde frecuentan a alrededor de cuarenta colegas extranjeros, los cuales representan a aproximadamente 40 periódicos o agencias pertenecientes a veinte países.

Desde hace ya mucho tiempo, los periodistas de la prensa escrita acreditados asisten a los debates a partir de las tribunas que les están reservadas. Además, disponen de dos salas de redacción en las cercanías inmediatas de la Sala de sesiones.

La primera radiodifusión de los debates data de 1947. Su importancia fue sumamente grande durante todo un período y ha disminuido naturalmente frente a la importancia creciente adquirida por la retransmisión audiovisual.

De la misma manera que publica las actas de las sesiones, la Asamblea asegura, desde 1993, "reseña audiovisual íntegra" de los debates en el Pleno, por medio de las seis cámara situadas en el hemiciclo. Además, existen dos salas equipadas con el fin de permitir una grabación de las comparecencias en el Pleno realizadas por las comisiones y delegaciones, así como de ciertos coloquios organizados por la Asamblea.

Dichas imágenes se difunden por el canal de televisión interno de la Asamblea y se ponen gratuitamente a disposición de las cadenas de televisión. Hasta la primavera de 2000, se retransmitían asimismo por cable y satélite vía la cadena " Canal Assemblées ", que aseguraba además la difusión de los trabajos del Senado.

Creada por la ley n° 99-1174 de 30 de diciembre de 1999, la Chaîne Parlementaire asumió el relevo de dicho programa de retransmisión "en bruto" de los debates. De acuerdo con los términos de esta ley, la Chaîne Parlementaire "cumple una misión de servicio público, de información y de formación de los ciudadanos a la vida pública mediante programas parlamentarios, educativos y cívicos". Con tal fin, difunde respetando una paridad en materia de tiempo de antena, las emisiones de las dos sociedades independientes, LCP-Assemblée-nationale (LCP-AN) y Public-Sénat, cada una de las cuales se vincula a cada asamblea mediante un convenio que prevé en particular la participación financiera de la cual gozan.

De conformidad con el principio constitucional de separación de los poderes, ambas sociedades son independientes de la autoridad de regulación de los medios audiovisuales, el Conseil supérieur de l'audiovisuel -Consejo superior audiovisual-. Del mismo modo, si bien gozan de fondos públicos, en virtud del principio de autonomía financiera del Parlamento no entran dentro del ámbito de jurisdicción del Tribunal de Cuentas. Dichas sociedades deben respetar la reglamentación aplicable en materia de cadenas de televisión temáticas y responder a la exigencia de imparcialidad de los programas planteada por la ley y, en este campo, están situadas bajo el control de la Mesa de cada asamblea.

LCP emite de las 7 horas 30 minutos hasta la 1 de la mañana del día siguiente y se difunde en el conjunto de las redes de cable y paquetes de satélite en virtud de lo dispuesto por la ley de 30 de diciembre de 1999, la cual obliga a los operadores a poner los programas de la cadena a disposición de sus abonados gratuitamente. El acceso a la cadena puede obtenerse asimismo gracias a su retransmisión por Internet a través de los sitios de la Asamblea Nacional y del Senado.

Encabezadas por dos présidents-directeurs généraux4, cada una de las dos componentes de La Chaîne Parlementaire -La Cadena Parlamentaria- disponen de una redacción de aproximadamente quince periodistas y gozan de las instalaciones técnicas existentes en ambas cámaras. La retransmisión en directo de los debates en el Pleno y en Comisión será privilegiada, sin perjuicio de una alternancia Asamblea-Senado, dentro del avance de programación diario. Además, la puesta a disposición de estudios y controles de producción les permite realizar emisiones en estudio.

Por lo que se refiere en particular a LCP-AN, la prioridad otorgada a los trabajos parlamentarios en sentido estricto está acompañada por encuentros informativos, debates y revistas. Cada día se producen dos diarios, a medio día y por la noche, así como dos debates centrados en la actualidad política y parlamentaria. Además, las revistas cuya periodicidad es semanal permiten completar una programación que toma en consideración la actividad parlamentaria en todos sus aspectos.

Las dos sesiones de preguntas al gobierno, los martes y miércoles de cada semana, se retransmiten igualmente en directo por la cadena France 3 y, desde 1999, son objeto de una traducción en el lenguaje de signos y de una subtitulación cifrada destinada a las personas sordas y con problemas de audición. Por último, las Asambleas en Pleno y ciertas reuniones de comisiones abiertas a la prensa se retransmiten en directo por Internet, a través del sitio de la Asamblea Nacional.


SEGUNDA PARTE :
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

El Parlamento vota las leyes, todas las leyes, exceptuando únicamente aquellas que se aprueban por referéndum. Si bien es cierto que el Gobierno puede aprobar por ordenanzas medidas pertenecientes al ámbito de la ley (artículo 38 de la Constitución), es precisamente con la autorización del Parlamento.

Los diputados, al igual que los senadores, tienen derecho a la iniciativa legislativa, "conjuntamente al Primer Ministro", indica el primer párrafo del artículo 39 de la Constitución. Asimismo, pueden modificar los textos en discusión: ejerciendo el derecho de enmienda.

Las leyes procedentes de proyectos de ley (de origen gubernamental) son más numerosas que aquellas que surgen de proposiciones de ley (de origen parlamentario). Sin embargo, con frecuencia los proyectos de ley se sujetan a múltiples enmiendas entre el momento en que se presentan en la Mesa de una u otra asamblea -de acuerdo con la expresión consagrada- y aquel en el que son objeto de un votación que otorgará un carácter definitivo a su texto, antes de proceder a una eventual remisión al Consejo Constitucional y la promulgación por parte del Presidente de la República.

El procedimiento legislativo presenta varias etapas (I). En la Constitución de 1958, está caracterizado por un cierto número de prerrogativas importantes reconocidas al Gobierno (II). Existen leyes que, en particular debido a su objeto, se diferencian en cierta medida de las otras (III).

Antes de examinar las diversas etapas del procedimiento legislativo, es conveniente recordar el marco y los principios en los cuales se inscribe la actividad de la Asamblea, tanto para el ejercicio de su función legislativa, como de su función de fiscalización.

I - El procedimiento legislativo y sus etapas *

§ 1 - EL MARCO Y LOS PRINCIPIOS

-1. El período de sesiones

El período de sesiones es el momento del año durante el cual el Parlamento se reúne válidamente para deliberar en sesión plenaria.

En la Constitución de 1958 (artículo 28) están previstas dos sesiones ordinarias, cuya duración es de aproximadamente tres meses cada una, la primera en otoño y la segunda en la primavera, separadas por intervalos entre períodos de sesiones denominados "intersession". La apertura del período ordinario de sesiones del mes de abril era el punto de referencia utilizado para el inicio de la nueva legislatura, excepto en caso de disolución ("Los poderes de la Asamblea Nacional expiran en el momento de la apertura del quinto período ordinario de sesiones del mes de abril siguiente a su elección.")

A partir de 1958, el número de días de sesión en la Asamblea Nacional aumentó de manera prácticamente constante. Entre 1959 y 1970 eran 90 en promedio, llegó a un centenar en 1971, y superó 150 en 1982. La estrechez del marco temporal impuesto por la Constitución dio lugar a la práctica de recurrir a medidas o prácticas compensatorias, tales como las sesiones nocturnas, y sobre todo la multiplicación de los períodos extraordinarios de sesiones, los cuales fueron convocados casi totalmente por solicitud del Primer Ministro (artículo 29 de la Constitución).

Las propuestas de reforma dieron lugar a la votación por parte del Congreso reunido en Versalles el 31 de julio de 1995 del siguiente texto: "El Parlamento se reunirá de pleno derecho en un período ordinario de sesiones que comienza el primer día laborable de octubre y termina el último día laborable de junio" (primer párrafo del artículo 28 de la Constitución modificado por la ley constitucional n° 95-88 de 4 de agosto de 1995).

En su párrafo 2, el nuevo artículo 28 fija un número máximo de ciento veinte días de sesión, y no obstante, su tercer párrafo ha previsto que: "El Primer Ministro, previa consulta del Presidente de la asamblea correspondiente, o la mayoría de miembros de cada asamblea, podrá decidir la ampliación de los días de sesión."

Como contraparte de la continuidad del período de sesiones, la reforma de 1995 reforzó el control de las asambleas con respecto al ritmo de sus trabajos. De esta manera, "se fijarán las semanas de sesión por cada asamblea" (párrafo 2 del artículo 28), lo cual les permite, de hecho, decidir las semanas de interrupción de los Plenos, con motivo de los períodos festivos o de las campañas electorales. Además, "los días y horarios de las sesiones serán determinados por el reglamento de cada asamblea."" (párrafo 4 del artículo 28): las disposiciones instrumentadas se esfuerzan en concentrar los martes, miércoles y jueves, la celebración de reuniones de la Asamblea en Pleno, con el fin de dejar el resto de la semana a las actividades de los parlamentarios en sus circunscripciones.

-2. El orden del día

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 20 de la Constitución, el Gobierno "determinará y dirigirá la política de la Nación". Dado que esta política se traduce en la elaboración de normas jurídicas que revisten la forma de proyectos de ley, de lo anterior resulta que habrá de poder someter dichos proyectos a las asambleas en el momento en que lo juzgue conveniente, de acuerdo con el calendario de adopción de su programa legislativo. De ahí que el párrafo primero del artículo 48 de la Constitución indique: "El orden del día de las asambleas comprenderá, prioritariamente y en el orden fijado por el Gobierno, la discusión de los proyectos de ley depositados por el Gobierno y de las proposiciones por él aceptadas".

El orden del día prioritario se comunica a la Conferencia de Presidentes, que se reúne normalmente una vez por semana, el martes por la mañana. Después de la Conferencia, el orden del día se comunica a la Asamblea en el momento del primer Pleno siguiente. Será válido para "la semana en curso y las dos siguientes " (apartado 4 del artículo 48, del Reglamento). Mediante una simple carta o una comunicación oral en sesión, el Gobierno podrá modificar el orden del día prioritario inicial. Sus prerrogativas implican asimismo un poder de dirección del procedimiento parlamentario: conducción del proceso de lecturas sucesivas (idas y vueltas), declaración de urgencia, lo cual permite la reunión eventual de una comisión mixta paritaria después de sólo una lectura en cada asamblea, retirada de un texto del orden del día o decisión de suspender la discusión, etc.

Por lo demás, se admite que las comisiones no pueden impedir el examen de un texto prioritario al retardar la presentación de sus conclusiones. La ausencia de publicación del informe de la comisión sobre un texto no será un obstáculo para su discusión. En efecto, lo anterior resulta de una decisión del Consejo Constitucional (n° 84-81 de 10 y 11 de octubre de 1984) para que la discusión en el Pleno pueda comenzar, con o sin informe, a partir del momento en que el proyecto haya sido examinado en comisión y que el derecho de enmienda haya podido ejercerse.

No obstante, la prioridad gubernamental a veces se encuentra limitada o circunscrita:

En los términos del segundo párrafo del artículo 46 de la Constitución, deberá transcurrir un plazo de quince días entre la presentación de un texto de carácter orgánico y su debate por parte de la primera asamblea requerida.

La discusión de las mociones de censura (párrafos 2 y 3 del artículo 49 de la Constitución) deberá tener lugar a más tardar el tercer día de sesión siguiente a la expiración del plazo constitucional de cuarenta y ocho horas consecutivo a la presentación. Esta fecha la determina la Conferencia de Presidentes. "El cierre del período ordinario de sesiones o de los períodos extraordinarios de sesiones será preceptivamente retardado a fin de permitir, cuando proceda, la aplicación del artículo 49". Con esta misma finalidad, las sesiones suplementarias serán preceptivas.

En aplicación del segundo párrafo del artículo 48 de la Constitución, ciertas sesiones están consagradas a las respuestas proporcionadas por los miembros del Gobierno a las preguntas de los diputados (véase la Tercera parte).

La ley constitucional de 4 de agosto de 1995 añadió un tercer párrafo al artículo 48 de la Constitución, de acuerdo con el cual "Se reservará prioritariamente una sesión cada mes al orden del día fijado por cada asamblea". La mayoría de dichas sesiones (conocidas con el sobrenombre de " niches parlementaires -nichos parlamentarios-" estuvieron destinadas al examen de proposiciones de ley. Esta apertura a la iniciativa parlamentaria se añade a las posibilidades proporcionadas por el orden del día complementario, que es el orden del día que la Asamblea puede prever como complemento del orden del día prioritario, por propuesta de la Conferencia de Presidentes. En realidad, esta posibilidad raramente se pone en aplicación y muchas proposiciones de ley discutidas bajo la V República estuvieron incluidas en el orden del día prioritario. La utilización de la nueva posibilidad proporcionada por el tercer párrafo del artículo 48 de la Constitución, permitió al Parlamento adoptar, por iniciativa propia, un mayor número de proposiciones de ley y sobre temas importantes (PACS -Pacto Civil de Solidaridad-, responsabilidad penal de los responsables públicos, asistencia a moribundos, etc.), así como examinar proposiciones incluidas por solicitud de los grupos de oposición.

Frecuentemente, el orden del día prioritario es objeto de negociación más que de imposición. Los contactos establecidos previamente permiten al Gobiernos identificar los límites de lo que las comisiones, dada la planificación de su carga de trabajo, pueden aceptar. Las asambleas, cuando consideran que su programa de trabajo presenta una carga que excede los límites de lo razonable, no vacilan en hacerlo saber. Además, es posible observar que el número de textos votados cada año por el Parlamento -textos cuya importancia es naturalmente variable- está marcado por una cierta constancia: y varía alrededor de la centena.

Además, desde octubre de 1995, el Gobierno informa a la Conferencia de Presidentes, en el momento de la apertura de cada período de sesiones, y después a principios de marzo, sobre los asuntos que ha previsto incluir en el orden del día de la Asamblea y sobre el período considerado para su discusión.

-3. La publicidad de los debates

Una de las mayores crisis políticas francesas comenzó cuando el Presidente de la República Mac-Mahon, ordenó, la mañana del 16 de mayo de 1877, que se hiciere entrega a Jules Simon, Jefe de Gobierno, de una carta cuya primera frase era la siguiente: "Señor Presidente del Consejo, acabo de leer en el Journal Officiel el acta de la sesión de ayer... ". A continuación de esta frase figuraba una serie de reproches que provocaron la dimisión de Jules Simon, después la disolución de la Cámara de diputados y, algunos meses más tarde, el desarrollo de elecciones que aunadas a la victoria de los republicanos, permitieron el verdadero advenimiento de la III República. La regla de la publicidad de los debates había sido su primera causa.

Las disposiciones del primer párrafo del artículo 33 de la Constitución indican que "Las sesiones de las dos asambleas serán públicas." En primer lugar, la publicidad de los debates se asegura por medio de la presencia física del público, el cual puede obtener acceso gracias a un "billete de sesión" expedido por un diputado, en las galerías y tribunas que dominan el hemiciclo (aproximadamente 500 asientos). So pena de exclusión, las personas que asisten a los debates no deberán manifestar ni aprobación, ni desaprobación (recuerdo de los períodos revolucionarios).

A partir de 1958, las asambleas nunca se han reunido en "sesión secreta", con respecto a las cuales el Reglamento prevé que se reúnen a petición del Primer Ministro o de una décima parte de los diputados (apartado 2 del artículo 33).

La Constitución prevé que "el acta literal de los debates se publicará en el Journal Officiel (Boletín Oficial)". De hecho existen dos tipos de actas:

El acta conocida como "relación analítica", elaborada por los secretarios de los debates, la cual proporciona una relación fiel y completa, pero condensada de los debates. Se distribuye unas horas después de la sesión y es objeto de una difusión por el sitio Internet de la Asamblea (http://www.assemblee-nationale.fr ).

El acta literal, establecida por los redactores de los debates, cuyas pruebas se entregan a los oradores aproximadamente una hora y media antes de su intervención, se publica en el sitio Internet de la Asamblea Nacional treinta y seis horas después de la sesión y después en el Journal Officiel (edición Debates parlamentarios) dentro de un plazo de aproximadamente tres a cinco días. Constituye el acta oficial de la sesión y es la única fehaciente.

Fuera del ámbito de la Constitución, las técnicas modernas de difusión, en particular la televisión y a continuación Internet, han ampliado considerablemente el campo de la publicidad de los debates (véase más arriba p. ).

§ 2 - ANTES DEL PLENO

-1. La intervención de las comisiones

El proceso que lleva hasta la discusión en el Pleno es el mismo para cualquier texto, ya sea que se trate de un proyecto o de una proposición de ley: el texto deberá depositarse antes de ser remitido para examen en una comisión.

Dentro de una asamblea política o administrativa, una comisión es una formación reducida encargada de preparar el trabajo de la reunión plenaria. En la V República, la familia de comisiones incluye, al igual que antes de 1958, comisiones legislativas -especiales o permanentes- y comisiones de investigación. Cuenta con un nuevo representante, la comisión mixta paritaria, encargada de intentar conciliar los puntos de vista de las dos asambleas sobre proyectos o proposiciones de ley en curso de examen por parte de éstas.

La Constitución de 1958 definió con rigor el régimen de las comisiones legislativas.

La Constitución previó la remisión de un proyecto o de una proposición de ley a una comisión legislativa permanente únicamente como excepción, dado que la regla es la constitución de una comisión especialmente designada al efecto (primer párrafo del artículo 43 de la Constitución), a petición del Gobierno o de la asamblea requerida.

El número de comisiones legislativas permanentes está limitado a seis para cada asamblea. El reducido número de comisiones permanentes, entre las cuales se distribuyen los 577 diputados, explica la importancia de sus efectivos. Dos de ellas (Asuntos culturales, familiares y sociales, y Asuntos Económicos, medioambientales y del territorio) tienen aproximadamente 140 miembros ("dos octavas partes" del número total de diputados), las otras cuatro (Asuntos exteriores; Defensa Nacional y Fuerzas Armadas; Presupuestos, Economía General y del Plan; y Leyes Constitucionales, de la Legislación y de la Administración General de la República) alrededor de 70 miembros (es decir "una octava parte"). Los nombramientos de diputados en el seno de las comisiones se realizan por representación proporcional de los grupos; de esta manera, cada comisión refleja la composición política de la Asamblea.

"La discusión de los proyectos de ley versará, en la primera asamblea a la que sean sometidos, sobre el texto presentado por el Gobierno" (primer párrafo del artículo 42 de la Constitución). Se trata de una ruptura con respecto al estado predominante anteriormente en el que las enmiendas votadas por la comisión se integraban al texto sometido a la Asamblea en Pleno, modificándolo. Las enmiendas adoptadas por la comisión, consignadas en el "cuadro comparativo" de su informe deberán nuevamente depositarse y discutirse en el Pleno.

El destino de las tres innovaciones antes descrita no ha sido el mismo como podrá observarse a continuación:

Las comisiones especiales no han suplantado a las comisiones permanentes. Sólo se les ha sometido una centésima parte de los textos (entre los cuales algunos proyectos sumamente importantes: las ordenanzas económicas y sociales en 1967, las nacionalizaciones en 1981-1982, el proyecto relativo a la ordenación del territorio en 1994, etc.). El examen de un texto por parte de una comisión permanente se ha convertido, desde hace mucho tiempo, en una solución sistemática, y la creación de comisiones especiales presenta consecuentemente un carácter hasta cierto punto excepcional. En 1980, el carácter automático de la constitución de una comisión especial en caso de peticiones de requerimiento para emitir dictamen de las dos comisiones permanentes se suprimió.

La limitación del número de comisiones permanentes a seis se mantuvo, aunque fue objeto de críticas. En cierta medida, la prohibición constitucional se vio compensada por la creación de organismos tales como las Oficinas y Delegaciones, aunque dichos organismos, de investigación e información, no dispongan de competencias legislativas en sentido estricto.

Asimismo, se propuso reformar la disposición constitucional que impone la discusión en el Pleno del texto del Gobierno. En este aspecto, las críticas tampoco lograron su objetivo. Por lo que respecta a las proposiciones de ley, más escasas, el texto elaborado por la comisión competente -aquello que se denomina sus "conclusiones"- es el que se somete a la Asamblea en Pleno. El Gobierno dispone al respecto del derecho de enmienda.

-2. El cometido de la enmienda

La enmienda es una propuesta escrita que tiende a modificar un texto sometido a la deliberación de una asamblea. Es una de las tres opciones que se ofrecen al legislador: aceptar sin modificación, rechazar y enmendar.

No obstante, ciertos textos sometidos a las asambleas no pueden ser enmendados: cuando se pronuncian sobre proyectos que autorizan la ratificación o la aprobación de un tratado o un acuerdo internacional, los diputados aceptan, rechazan o aplazan, pero no pueden modificar (artículo 128 del Reglamento). El Parlamento vota un número importante de tales proyectos de ley: no es raro que constituyan cerca de la mitad del centenar de leyes votadas cada año por el Parlamento.

La variedad de las enmiendas:

Si bien todas tienden a modificar el texto al cual se aplican, las enmiendas pueden proceder por caminos diferentes: enmiendas de supresión; enmiendas de substitución: substituir el texto de este artículo, o de este párrafo, o de esta frase o miembro de frase... por el texto siguiente; enmienda de añadidura: ya sea por inclusión o por adición; cuando consiste en añadir un artículo nuevo al texto en discusión, la enmienda constituye un "artículo adicional"; enmienda de traslación: se propone cambiar el lugar de un título, artículo, frase o miembro de frase; enmienda de contracción (volver a escribir de manera más reducida con el fin de aligerar la formulación) o de extensión (volver a escribir de manera más extensa).

El aumento del número de enmiendas:

En la Asamblea Nacional se pasó de un máximo anual de 2.500 enmiendas hasta 1970 a 4.000 en la década siguiente y 5.000 en promedio de 1980 a 1990. En el período más reciente, la Asamblea conoció cada año más de 10.000 enmiendas. Estas cifras son sumamente importantes, incluso cuando el alcance de las enmiendas aprobadas es sumamente diverso.

Este crecimiento se explica en primer lugar debido a la facilidad de utilización de la enmienda, y ello pese a los casos de inadmisibilidad a trámite de los que fue objeto. Asimismo, se ha podido considerar que la enmienda, que en otra época fuera el "corolario de la iniciativa legislativa", llegó a ser su substituto. En la elaboración de la ley, el derecho de iniciativa parlamentaria se ejerce ahora a título principal mediante la presentación de la enmienda.

ALGUNOS PUNTOS DE REFERENCIA

Desde el inicio de la V República, la producción legislativa anual del Parlamento es de un centenar de leyes en promedio. Entre tales leyes, un número no insignificante tiene por objeto autorizar la aprobación o la ratificación de acuerdos internacionales; éstas constan de un artículo único. Sin embargo, existen algunas que constan de más de un centenar de artículos. En particular, éste es el caso de la Ley de Presupuestos anual.

La proporción de leyes procedentes de un proyecto de ley -de iniciativa gubernamental- con respecto a aquellas procedentes de proposiciones de ley -de iniciativa parlamentaria - es variable. En los años recientes, la tendencia corresponde a un neto incremento del número de estas últimas, las cuales representan aproximadamente la mitad de los textos aprobados definitivamente, exceptuando aquellos que autorizan la ratificación de tratados o acuerdos.

La Asamblea Nacional se reunió durante 113 días por concepto del período de sesiones 2003-2004 (1° de octubre de 2003 - 30 de junio de 2004) y 112 días por concepto del período de sesiones 2002-2003). Estas cifras corresponden a 280 sesiones y 1.058 horas para 2003-2004, 274 sesiones y 1.065 horas para 2002-2003.

En el transcurso del período de sesiones 2003-2004, se sometieron a la Asamblea Nacional 13.437 enmiendas, de las cuales 3.668 fueron aprobadas.

§ 3 -DESARROLLO DEL PLENO *

La discusión de un texto incluido en el orden del día de la Asamblea Nacional incluye tres fases: la primera de presentación general, seguida, excepto en el extremadamente raro caso de interrupción del debate como consecuencia de la votación de una moción de procedimiento, por una fase de examen de los artículos y enmiendas, y la discusión se concluye mediante una votación sobre el conjunto que, en ocasiones, se aplaza a una fecha que permita dar un carácter más solemne a dicha votación.

-1. La presentación general

En principio, incluye:

La comparecencia del (o de los) ministros encargados de apoyar la discusión del proyecto de ley, y en ocasiones del Primer Ministro. De cualquier manera, los miembros del Gobierno "serán oídos cuando lo soliciten" (artículo 31 de la Constitución).

La intervención del ponente de la comisión requerida "sobre el fondo", que seguirá cuando corresponda, a aquella, más breve, del ponente de la o de las comisiones requeridas "para emitir dictamen".

Cuando la discusión se refiera a una proposición de ley, "el Gobierno" -es decir el Ministro que lo represente en el debate- intervendrá después del ponente a fin de exponer su punto de vista, o incluso sus reservas o su oposición, sobre un texto que no es de su iniciativa.

Si no se presenta una moción de procedimiento, a continuación se procede al debate de totalidad, "organizado" por la Conferencia de Presidentes que fija una duración global de discusión y determina, sobre una base esencialmente proporcional, el tiempo impartido a los grupos y a los diputados no inscritos. Cada grupo repartirá a continuación entre sus miembros el tiempo que se le asigna y el orden en el cual se les solicitará intervenir. La duración elegida por la Conferencia variará de acuerdo con la importancia del texto a debatir: una hora para los textos de importancia menor; tres, cuatro horas o más para los textos de mayor importancia.

-2. Las mociones de procedimiento

Antes del debate de totalidad, se someten a votación mociones de procedimiento cuya aprobación da lugar al rechazo del texto: excepción de inadmisibilidad o cuestión previa. El cierre del "debate de totalidad" puede aplazarse para la discusión de una tercera moción de procedimiento, la moción de devolución a la comisión, cuya aprobación dará lugar a un examen suplementario por parte de la comisión competente.

La discusión de estas tres mociones de procedimiento está organizada en el Reglamento. Durante mucho tiempo, el tiempo de intervención del orador que exponía una moción de procedimiento no estaba limitado, lo cual favorecía la aplicación de estrategias de demora. Ahora, éstas se limitan a la multiplicación de las enmiendas, al recurso a las suspensiones de sesión y a las votaciones nominativas. Comúnmente, esta estrategia se califica como "obstrucción".

En 1999, la Asamblea Nacional modificó su Reglamento con miras a limitar el tiempo de uso de la palabra otorgado al orador que exponía una moción de procedimiento (una hora y media en primera lectura, treinta minutos en segunda lectura y quince minutos para las siguientes lecturas), la Conferencia de Presidentes dispone de la posibilidad de eliminar dicha limitación de tiempo.

-3. La discusión de los artículos

Todo texto, independientemente de que se trate de un proyecto de ley o de una proposición de ley, consta de una "exposición de motivos", la cual constituye una presentación del "articulado" y constituye su parte normativa.

Cada diputado puede intervenir previamente al examen de un artículo. El Reglamento (apartado 2 del artículo 95) limita la duración de la intervención a cinco minutos. El Presidente estará facultado para invitar al orador a concluir o cerrar el debate cuando dos oradores de opinión contraria se hayan expresado.

Cuando los diputados que deseen intervenir sobre el artículo se hayan expresado, y después de la eventual intervención del Gobierno y, si así lo desea, de la comisión requerida sobre el fondo, se procede a la discusión de las enmiendas -cuando existan-, que es una fase esencial del debate legislativo. El documento denominado amarillo o "dérouleur de séance -desplegador de sesión-" publicado en el sitio Internet es su principal soporte, junto al "cuadro comparativo" publicado al final del informe de la comisión. Las enmiendas que van a discutirse en el Pleno se ponen a disposición de los diputados en forma de colecciones en las cuales están clasificadas según el orden de llamada.

Las enmiendas son "solicitadas" por el Presidente, que procede a partir de lo general hacia lo particular, de la supresión a la simple modificación, párrafo por párrafo. Se empieza por la enmienda que se aleja más del texto. A fin de evitar que las enmiendas sean eliminadas antes de ser discutidas, el apartado 6 del artículo 100 del Reglamento autoriza al Presidente a someter enmiendas que se excluyan entre sí a una discusión conjunta. A continuación, las enmiendas se someten a votación de acuerdo con el orden reglamentario, pero cada cual habrá contado con su oportunidad.

Este procedimiento, que nos limitaremos a resumir, implica un esquema ideal del debate parlamentario en el que la confrontación de los argumentos se organiza para aclarar y preparar la decisión de los deliberantes. Su complejidad aumentó debido a diversos factores tales como la presentación de subenmiendas, el empleo de la "reserva" que modifica el orden de la discusión de los artículos: a fin de evitar decisiones prematuras, la Asamblea puede "reservar" su votación sobre una disposición hasta que el artículo en que ésta se desarrolla a título principal haya sido abordado. También puede decidirse la reserva de enmiendas.

-4. Las votaciones

La Asamblea procede a votar cada enmienda o subenmienda y después con respecto a cada artículo. Sus decisiones construyen poco a poco el texto que resultará de sus deliberaciones, sobre el cual procederá a una votación final, la votación de totalidad.

Las votaciones se expresan de varias maneras:

- a mano alzada, votación "normal" "en cualesquiera materias, salvo para designaciones de personas" (primer apartado del artículo 64 del Reglamento),

- en caso de duda por posición de "sentado y levantado ",

- en votación nominativa (por medio de mecanismos electrónicos dispuestos en cada lugar de diputado) con una publicación de la repartición de los votantes en el Journal Officiel. En caso de planteamiento de la responsabilidad del Gobierno (artículo 49 de la Constitución) la votación tendrá lugar en la tribuna.

El artículo 27 de la Constitución dispone que "el derecho de voto de los miembros del Parlamento es personal" y que "nadie podrá recibir la delegación de más de un mandato". Estas obligaciones están precisadas por la Ordenanza Orgánica de 7 de noviembre de 1958. La obligación del voto personal permaneció durante mucho tiempo letra muerta. En una resolución n° 86-225 de 23 de enero de 1987, el Consejo Constitucional había avalado la práctica seguida desde 1958 que permitía votar a los ausentes, gracias al sistema de votación electrónica en vigor. En 1993, la Mesa de la Asamblea Nacional decidió que, considerando la posibilidad de proceder a una delegación, y sólo una, en adelante, sólo votarían los presentes.

El quórum

En sesión plenaria, el quórum, es decir la presencia de la mayoría absoluta de los diputados, no es necesario para deliberar ni para establecer el orden del día (primer apartado del artículo 61 del Reglamento). No obstante, por solicitud personal del Presidente de un grupo, será posible solicitar al Presidente para verificar, con motivo de una votación, la existencia del quórum en el recinto del Palais-Bourbon. Cuando el quórum no esté reunido, lo cual siempre es el caso ya que de lo contrario la petición no se hubiese presentado, la sesión será suspendida tras el anuncio del aplazamiento de la votación, lo cual no puede tener lugar menos de una hora después. "Será en este caso válida la votación cualquiera que sea el número de los presentes ". (apartado 3 del Artículo 61).

La segunda deliberación

Antes de proceder a la votación de totalidad, la Asamblea puede verse obligada, en particular por solicitud del Gobierno o de la comisión, a reconsiderar los votos emitidos en el transcurso del examen de los artículos. Este procedimiento, correspondiente a un número restringido de artículos, no es raro. El Reglamento prevé que "el rechazo por el Pleno de las enmiendas presentadas en segunda deliberación será considerado como ratificación del acuerdo adoptado por la Asamblea en Pleno en su primera deliberación" (apartado 4 del artículo 101).

La votación de totalidad

Está precedida por las explicaciones de voto, con respecto a las cuales puede intervenir durante cinco minutos un orador de cada grupo. Asimismo, la comisión y el Gobierno pueden desear intervenir.

Cuando la votación de totalidad sea objeto de una votación nominativa, la Conferencia de Presidentes podrá decidir -por lo general este es el caso de la petición por parte de un Presidente de grupo- que ésta sea realizada ya no como un resultado mismo de la discusión del texto, sino en una fecha que fijará de manera que puedan participar en ella el mayor número de diputados (artículo 65-1 del Reglamento). En este caso se hablará de "voto aplazado" o de "voto solemne".

EL TRAYECTO DE LA LEY

Para comprender mejor la manera en que se vota la ley, vamos a seguir el trayecto del texto que se convirtió en la Ley n° 2000-295 de 5 de abril de 2000 "relativa a la limitación de la acumulación de mandatos electorales y funciones electivas, y a sus condiciones de ejercicio".

El origen de este texto -examinado por el Parlamento al mismo tiempo que una ley orgánica sobre el mismo tema- fue un proyecto de ley, es decir un texto de iniciativa gubernamental que, después de su examen por parte del Consejo de Estado, fue discutido por el Consejo de Ministros el 8 de abril de 1998, y depositado el mismo día "ante la Mesa de la Asamblea Nacional" de acuerdo con la expresión consagrada.

Este proyecto, de 15 artículos, fue enviado para examen sobre el fondo a la Comisión de las Leyes Constitucionales, de la Legislación y de la Administración General de la República que, después de haber oído a diversas personalidades, concluyó sus trabajos el 19 de mayo con la aprobación de un informe que proponía la adopción de 21 enmiendas. El texto fue examinado por la Asamblea Nacional reunida en Pleno -al mismo tiempo que el texto orgánico- los días 26, 27 y 28 de mayo, con motivo de 4 sesiones en el transcurso de las cuales se sometieron a la Asamblea 149 enmiendas o subenmiendas: ésta adoptó 47, de las cuales 21 procedentes de la Comisión. Al término de esta primera lectura en la Asamblea, sólo 2 artículos del proyecto se habían votado sin modificación; 1 artículo había sido suprimido y se habían añadido 16.

Trasladado al Senado por el Primer Ministro, el proyecto de ley modificado por la Asamblea fue objeto de un examen por parte de la Comisión de las Leyes Constitucionales, de la Legislación, del Sufragio, del Reglamento y de la Administración General el 21 de octubre de 1998, al término del cual, la Comisión aprobó enmiendas que afectaban 26 de los 31 artículos del texto votado por la Asamblea. Sometido en sesión plenaria al Senado los días 27, 28 y 29 de octubre de 1998 en primera lectura, el texto fue objeto de 37 enmiendas, 33 de las cuales aprobadas, en su conjunto formuladas por la Comisión: 4 artículos se votaron conformes, es decir en el texto de la Asamblea; 10 fueron modificados y 17 suprimidos (de los cuales sólo 1 fue objeto de una supresión conforme).

Las lecturas sucesivas (idas y vueltas) se continuaron mediante una segunda lectura en cada asamblea, dado que el Gobierno no solicitó el procedimiento de urgencia: el 4 de marzo de 1999 en la Asamblea Nacional, a la que se sometieron 95 enmiendas, aprobó 51, de las cuales 45 fueron propuestas por su comisión, aceptó la supresión de 4 artículos, pero introdujo 6 nuevos; el 19 de octubre de 1999 en el Senado al que, sobre el texto votado por la Asamblea en segunda lectura, se le sometieron 35 enmiendas, aprobadas en su conjunto, de las cuales 32 fueron propuestas por su Comisión.

Al término de las lecturas sucesivas (idas y vueltas), las dos asambleas habían votado conformes 8 artículos, 1 había sido suprimido y 26 seguían en discusión.

El 27 de octubre, mediante una carta dirigida al Presidente de cada asamblea, el Primer Ministro decidió convocar la reunión de una comisión mixta paritaria sobre las disposiciones que seguían en discusión, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 45 de la Constitución.

Compuesta por 7 diputados y 7 senadores, y un número equivalente de suplentes, la Comisión Mixta Paritaria (C.M.P.) se reunió en el Palais-Bourbon el 9 de diciembre de 1999. Ésta hizo constar su fracaso, es decir la imposibilidad en la cual se encontraba para llegar a un texto común sobre las disposiciones que seguían en discusión.

De conformidad con el párrafo 4 del artículo 45 de la Constitución, el Gobierno pidió a ambas asambleas que procediesen a una nueva lectura del proyecto de ley: la Asamblea procedió a ésta el 8 de febrero de 2000, a partir del texto modificado por el Senado en segunda lectura, con respecto al cual se le sometieron 79 enmiendas: ésta aprobó 33, 30 de las cuales de su Comisión de las Leyes; el Senado examinó el 2 de marzo de 2000 el texto así aprobado por la Asamblea, que él rechazó al proceder al voto de totalidad.

De conformidad con el párrafo 4 del artículo 45, mediante una carta del 3 de marzo de 2000 dirigida a su Presidente, el Primer Ministro solicitó a la Asamblea Nacional para que se pronunciara de manera definitiva sobre el texto tal como ella lo aprobara en una nueva lectura. Esta lectura definitiva tuvo lugar el 8 de marzo de 2000.

El texto que fue así aprobado por la Asamblea Nacional se sometió a examen por parte del Consejo Constitucional, requerido por más de sesenta diputados y más de sesenta senadores. La decisión (n° 2000-426 DC) que éste pronunciara el 30 de marzo de 2000, declaró contrarios a la Constitución dos artículos así como algunas partes de siete artículos.

La ley así modificada fue promulgada por el Presidente de la República el 5 de abril de 2000 y publicada en el Journal Officiel del 6 de abril. Consta de 34 artículos, es decir 19 más que el texto inicial del Gobierno, y únicamente dos artículos fueron votados sin modificación con respecto a dicho texto inicial.

§ 4 - LECTURAS SUCESIVAS

-1. Idas y vueltas

La adopción definitiva de un texto requiere que sea votado en los mismos términos por parte de ambas asambleas. Con este fin, tal como está previsto en el primer párrafo del artículo 45 de la Constitución, todo proyecto o proposición de ley será examinado sucesivamente en las dos asambleas para la adopción de un texto idéntico. Se denomina lectura a cada examen realizado por una asamblea.

El procedimiento normal consiste por consiguiente en un movimiento de ida y vuelta del texto entre las dos asambleas, y se solicita a cada una que examine y, eventualmente, modifique, el texto adoptado por la otra: las idas y vueltas así instauradas finalizarán cuando una asamblea adopte sin modificación alguna el texto precedentemente aprobado por la otra asamblea. En este caso se hablará de votación conforme.

Las lecturas sucesivas siguen siendo el procedimiento más común para la aprobación de las leyes, dado que aproximadamente los dos tercios de ellas se votan sin recurrir al procedimiento de conciliación constituido por la comisión mixta paritaria.

-2. La comisión mixta paritaria

Con el fin de limitar el número de lecturas, la Constitución de 1958 instituyó en el segundo y el tercer apartados del artículo 45, un procedimiento de conciliación entre las asambleas bajo la forma de la intervención de una comisión mixta paritaria. Se trata de trasladar a una comisión compuesta por un número igual de miembros de las dos asambleas (siete titulares y siete suplentes con respecto a cada una de ellas), la tarea de lograr un acuerdo sobre los textos que ellas examinan y proponer -cuando sea posible- un texto común para las disposiciones que queden por discutir. Cuando el Senado y la Asamblea Nacional no logren votar un texto conforme después de dos lecturas, o una sola cuando el Gobierno haya declarado la urgencia (cuarto párrafo del artículo 45 de la Constitución), el Primer Ministro estará facultado para convocar "la reunión de una comisión mixta paritaria encargada de proponer un texto sobre las disposiciones que queden por discutir (cuarto párrafo del artículo 45) ". Las comisiones mixtas paritarias se reúnen alternadamente en el Palais-Bourbon y en el Palais du Luxembourg.

Con respecto a cada artículo que siga en discusión, la comisión mixta buscará una solución común, la cual podrá por lo demás ser el dispositivo aprobado por una de las asambleas. Cuando no se encuentre ninguna solución común con respecto a una de las disposiciones que queden por discutir, se hará constar el desacuerdo y por lo tanto el fracaso de la comisión mixta.

En caso de acuerdo sobre el texto del proyecto o de la proposición de ley que quede por discutir, el Gobierno podrá decidir someterla a las dos asambleas. Si a su vez, cada una de ellas lo aprueban con, cuando corresponda, algunas enmiendas -que serán admisibles a trámite únicamente con el acuerdo del Gobierno-, el texto será definitivamente aprobado. Si la comisión mixta no logró su cometido, o si el texto común no fue aprobado, el paréntesis de la comisión mixta se cerrará. Las lecturas sucesivas (idas y vueltas) se reanudarán, con una lectura en cada asamblea. Después de esta nueva lectura, el Gobierno podrá solicitar a la Asamblea Nacional que resuelva definitivamente: se trata de aquello que comúnmente se denomina el derecho de "última palabra" de la Asamblea Nacional. La Constitución define las modalidades de esta última votación de manera sumamente precisa..

Algunos textos no corresponden al campo del procedimiento de la comisión mixta paritaria:

Las leyes orgánicas relativas al Senado "deberán ser votadas en los mismos términos por las dos asambleas" (cuarto párrafo del artículo 46 de la Constitución).

Las leyes constitucionales, una vez adoptadas en términos idénticos por las dos asambleas, se someterán a referéndum. No obstante, el proyecto de reforma, cuando el Presidente de la República lo decida, no será aprobado por referéndum, sino sometido al Congreso del Parlamento, el cual deberá resolver por una mayoría integrada por las tres quintas partes de los sufragios expresados.

-3. Para que la ley llegue a ser definitiva

La votación de un texto para las dos asambleas o la intervención de la Asamblea Nacional en lectura definitiva no marcará el fin del trayecto legislativo: para que la ley llegue a ser definitiva, aún será necesario superar algunas etapas, de manera obligatoria o facultativa.

PARA QUE LA LEY ADQUIERA UN CARÁCTER DEFINITIVO

La aprobación de un proyecto o de una proposición de ley en los mismos términos por parte de ambas asambleas o, en caso de desacuerdo entre ellas, únicamente por la Asamblea Nacional en lectura definitiva, implicará, en principio, la fase parlamentaria del procedimiento legislativo y normalmente dará como resultado la promulgación de la ley que, a continuación, será objeto de una publicación. Esta promulgación podrá no obstante ser aplazada o impedida en dos casos: cuando dé lugar ya sea a una verificación de su constitucionalidad, o bien a una nueva deliberación.

1. La verificación de la constitucionalidad

El Consejo Constitucional -institución integrada por nueve miembros renovables en una tercera parte cada tres años y nombrados a razón de tres por el Presidente de la República, tres por el Presidente del Senado y tres por el Presidente de la Asamblea Nacional- se encuentra encargado en particular de verificar la conformidad de las leyes votadas por el Parlamento con respecto a la Constitución (artículos 61 y 62 de la Constitución).

La verificación tendrá lugar de oficio con respecto a las leyes denominadas orgánicas, contempladas de manera expresa como tales por la Constitución y que tienen por objeto aplicar disposiciones constitucionales. Con respecto a las otras leyes, denominadas ordinarias, esta verificación sólo será efectuada por solicitud de ciertas autoridades: el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente del Senado, el Presidente de la Asamblea Nacional y, a partir de una reforma de la Constitución realizada en 1974, sesenta diputados o sesenta senadores. La remisión deberá tener lugar dentro del plazo de promulgación y suspenderá dicho plazo. El Consejo Constitucional, al ser requerido, dispone de un mes para pronunciar su decisión o de ocho días si el Gobierno formuló la solicitud. Sus decisiones se imponen a todos y no pueden ser objeto de ningún recurso.

Cuando el Consejo Constitucional declara la ley conforme con la Constitución, ésta se encuentra en estado de ser promulgada. Por el contrario, una decisión que declara la totalidad de una ley contraria a la Constitución constituye un obstáculo para su promulgación. El procedimiento legislativo que condujo a la adopción de tal ley perderá toda validez y la única solución será retomarlo desde su origen, salvo cuando el motivo de no conformidad constituya un obstáculo determinante que suponga, por ejemplo, una modificación previa de la propia Constitución. El Consejo Constitucional podrá asimismo decidir que una ley es parcialmente conforme con la Constitución. En este último supuesto, la ley podrá promulgarse exceptuando sus artículos o partes de artículos declarados contrarios a la Constitución.

2. La nueva deliberación

Dentro del plazo de promulgación, el Presidente de la República podrá solicitar una nueva deliberación de la ley, en particular para solucionar una declaración de inconstitucionalidad (segundo párrafo del artículo 10 de la Constitución).

Este procedimiento que sólo se ha utilizado dos veces desde 1958, se abre mediante un decreto del Presidente de la República refrendado por el Primer Ministro. El plazo de promulgación se suspenderá. Entonces, se procederá a iniciar una fase complementaria del procedimiento legislativo ya que de esta manera se solicitará al Parlamento que reanude, total o parcialmente, el examen del texto que acaba de aprobar: esta fase complementaria responde, con unas cuantas excepciones, a las normas del procedimiento legislativo ordinario precedentemente descritas (presentación del texto, idas y vueltas por lecturas sucesivas y, si fuese necesario, procedimiento de conciliación y finalmente adopción definitiva).

3. La promulgación

Cuando la ley se encuentra en estado de ser promulgada, la Secretaría General del Gobierno estará encargada de presentar el texto para su firma por parte del Presidente de la República, en cuyo ámbito de competencia se sitúa la promulgación de las leyes (es decir otorgarles una forma ejecutiva). El Presidente de la República dispone de un plazo de quince días para firmar el decreto de promulgación (primer párrafo del artículo 10 de la Constitución).

4. La publicación

Después de su promulgación, la ley se publica en el Journal Officiel (edición Lois et Décrets -Leyes y Decretos-). Su aplicación estará supeditada a su publicación.

La ley lleva la fecha de su promulgación y está precedida por dos series de cifras: las del año en que se promulga; el número de orden en la serie de las leyes y decretos reglamentarios publicados en el año considerado. (Ejemplo: la Ley n° 2000-1354 de 30 de diciembre de 2000 tendente a facilitar la indemnización de los condenados reconocidos inocentes y aprobatoria de diversas disposiciones de coordinación en materia de procedimiento penal, publicada en el Journal Officiel del 31 de diciembre de 2000).

§ 5 -PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO DE EXAMEN

Instituido en 1991 y posteriormente modificado en 1998, este procedimiento, organizado por los artículos 103 a 107 del Reglamento, tiene por objeto aligerar los trabajos de la Asamblea en sesión plenaria, abreviando ciertas fases de la discusión y valorizando las discusiones preparatorias en comisión.

El examen del texto se inicia mediante una intervención de diez minutos del ponente sobre el fondo, seguida, cuando corresponda, por una intervención de cinco minutos del ponente para emitir dictamen. En el debate de totalidad, sólo puede intervenir un orador por cada grupo, y por cinco minutos cada uno. Los textos con respecto a los cuales se elige este procedimiento no pueden ser objeto de mociones de procedimiento.

Si se presentan enmiendas, el Presidente evocará únicamente los artículos a los cuales se refieren dichas enmiendas; someterá las enmiendas a votación, los artículos a los cuales se refieren y el conjunto del proyecto o de la proposición de ley. Los derechos al uso de la palabra estarán limitados: las inclusiones en los artículos evocados no se admitirán y con respecto a las enmiendas, la posibilidad de responder al Gobierno y a la Comisión no está abierta.

Cuando el texto no sea objeto de ninguna enmienda, el Presidente someterá a votación el conjunto de dicho texto después de la discusión general (debate de totalidad).

La aplicación de este procedimiento implica un cierto consenso: sólo se emprenderá si en la Conferencia de Presidentes no se manifiesta oposición alguna a una petición formulada en este sentido por el Presidente de la Asamblea, por el Gobierno, por el Presidente de la comisión requerida sobre el fondo o por el Presidente de un grupo.

II - Facultades del Gobierno durante el procedimiento legislativo

El Gobierno dispone de facultades sumamente diversificadas, definidas por la Constitución o el Reglamento, que le permiten intervenir en todas las etapas de este procedimiento. Algunas de ellas ya se han expuesto (*).

El Gobierno inicia y "nutre" los debates mediante la presentación de proyectos de ley en virtud de su derecho de iniciativa (primer párrafo del artículo 39 de la Constitución) y mediante la utilización de su derecho de enmienda (primer párrafo del artículo 44). Con respecto a los textos procedentes de las comisiones mixtas paritarias, sólo se someten a discusión las enmiendas que el Gobierno acepta (tercer párrafo del artículo 45 de la Constitución). De una manera más general -esta disposición se pone sin embargo raramente en práctica- el Gobierno puede oponerse al examen de cualquier enmienda que no haya sido previamente sometida a la Comisión (segundo párrafo del artículo 44 de la Constitución).

Tiene la posibilidad de determinar el calendario de aprobación de sus proyectos gracias a la prioridad de la que dispone en la fijación del orden del día (primer párrafo del artículo 48 de la Constitución).

Podrá acelerar los debates (declaración de urgencia, segundo párrafo del artículo 45 de la Constitución) o, por el contrario, dejarlos seguir su curso (no convocar una comisión mixta paritaria).

Podrá concluirlos, ya sea mediante la convocatoria de una comisión mixta paritaria y solicitud dirigida a la Asamblea Nacional, en caso de fracaso de ésta última, para que "se pronuncie definitivamente" (párrafo 4 del artículo 45 de la Constitución), o bien mediante el planteamiento de responsabilidad con motivo de la votación de un texto (párrafo 3 del artículo 49). En este último caso, "se suspenderá inmediatamente el debate por veinticuatro horas" (apartado 1 del artículo 155 del Reglamento) mientras se espera la presentación de una eventual moción de censura (véase a continuación).

Dispone de la posibilidad de suspenderlos o de cerrarlos definitivamente (retirada pura y simple de los proyectos de ley antes de proceder a su adopción definitiva -primer apartado del artículo 84 del Reglamento- o retirada del orden del día).

Asimismo, el Gobierno podrá, con la autorización del Parlamento "aprobar por ordenanza, durante un plazo limitado, medidas normalmente pertenecientes al ámbito de la ley " (primer párrafo del artículo 38 de la Constitución). En este supuesto, la intervención en el procedimiento legislativo dará como resultado la substitución del Parlamento por el Gobierno. Este procedimiento se utiliza regularmente para textos de importancia sumamente diversa.

Los procedimientos siguientes tienen una importancia particular.

§ 1. INADMISIBILIDADES

Su objeto es legislativo (artículo 41 de la Constitución) o bien financiero (artículo 40 de la Constitución). El Gobierno podrá oponer la inadmisibilidad del artículo 41 a las proposiciones de ley o a las enmiendas que no correspondan al ámbito de la ley, o bien que sean contrarias a una delegación del artículo 38. En caso de desacuerdo entre el Gobierno y el presidente de la Asamblea, el Consejo Constitucional se "pronunciará en el plazo de ocho días".

Este procedimiento se utiliza poco, dado que en cualquier caso, una vez que la ley ha sido aprobada, el Gobierno tiene la posibilidad de hacer que el Consejo Constitucional haga constar que ciertas disposiciones son de naturaleza reglamentaria y, por consiguiente, si él lo desea, proceder a su modificación por decreto.

La inadmisibilidad a trámite del artículo 40

"No se admitirán a trámite las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público". Existe una diferencia en el procedimiento aplicable para la apreciación de la admisibilidad financiera de las proposiciones de ley y de las enmiendas. A partir del momento en que al presentarse las enmiendas exista una duda sobre su admisibilidad a trámite, éstas se someterán al Presidente de la Comisión de Presupuestos que ejercerá un control estricto. Por el contrario, la inadmisibilidad a trámite de éstas no será pronunciada por la delegación competente de la Mesa salvo cuando "sea evidente". No obstante, si en el transcurso del procedimiento legislativo, la inadmisibilidad a trámite del artículo 40 se opusiere a una proposición o a un informe de comisiones se procederá a un control estricto, en este caso por la Mesa de la Comisión de Presupuestos.

La compensación no se admite, ni entre gastos e ingresos (una proposición que aumentare los gastos será inadmisible incluso cuando su autor proponga simultáneamente un incremento de los recursos, por ejemplo creando un nuevo impuesto o elevando una cotización social), ni entre gastos (un diputado no puede proponer aumentar un gasto disminuyendo simultáneamente otro). La disminución de un recurso puede ser compensada por la creación de otro recurso si cumple con tres condiciones: es necesario que el nuevo recurso sea real, que beneficie a la misma colectividad y que la compensación sea inmediata.

Una proposición de ley o una enmienda cuya inadmisibilidad a trámite haya sido constatada no será distribuida.

§ 2. VOTACIÓN BLOQUEADA

El tercer párrafo del artículo 44 de la Constitución permite al Gobierno solicitar a la asamblea que esté entendiendo en el asunto que se pronuncie "mediante una sola votación sobre la totalidad o una parte del texto en discusión sin más modificación que las enmiendas propuestas o aceptadas" por él.

El Gobierno definirá los límites del texto sobre el cual solicita una votación única, comúnmente denominada votación bloqueada. En este aspecto, el párrafo tercero del artículo 44 puede compararse con el tercer párrafo del artículo 49 que juega asimismo sobre un montaje de disposiciones impuestas por el Gobierno y enmiendas eventualmente aceptadas por él. El objetivo es obligar a los diputados a proceder a una elección binaria, sin término medio, es decir rechazo o aceptación de un texto en la versión que conviene al Gobierno. Sin embargo, la votación bloqueada sólo puede referirse a enmiendas previamente discutidas en las condiciones previstas por el Reglamento.

§ 3. PLANTEAMIENTO DE LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO CON MOTIVO DE LA VOTACIÓN DE UN TEXTO

El tercer párrafo del artículo 49 de la Constitución permite al Primer Ministro, previa deliberación del Consejo de Ministros, plantear a la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre la votación de un texto. Este texto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, fuese aprobada por la mayoría de los miembros que componen la Asamblea Nacional. El planteamiento de responsabilidad puede referirse a una parte del texto y puede intervenir en cualquier momento del debate, incluso a partir de la apertura de éste. El planteamiento tendrá por efecto suspender inmediatamente el examen del texto al cual se refiere.

Los diputados podrán presentar una moción de censura al Presidente de la Asamblea dentro de un plazo de veinticuatro horas que empiezan a correr a partir del planteamiento de responsabilidad. De conformidad con el segundo párrafo del artículo 49 de la Constitución, dicha censura sólo se admitirá a trámite si va firmada al menos por una décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional (es decir, en la actualidad, 58 diputados cuando los 577 escaños de la Asamblea están cubiertos).

En este caso podrán contemplarse dos hipótesis:

- si no se presenta ninguna moción de censura al término del plazo antes citado, la Asamblea tomará nota de la aprobación del texto con el contenido definido por el Gobierno.

- si se presenta una moción de censura, ésta será discutida en las condiciones previstas por la Constitución y por el Reglamento (remitirse a la Tercera parte).

Su aprobación originaría para el Primer Ministro la obligación de presentar la dimisión del Gobierno y, de manera subsidiaria, el rechazo del texto, pero desde 1958 nunca se ha presentado este caso en el marco del tercer párrafo del artículo 49 de la Constitución. El rechazo de la moción de censura tendrá idénticos efectos que si no se presentase moción de censura alguna, es decir que el texto se "considerará aprobado" por la Asamblea Nacional.

III - Leyes de carácter particular

Además de las leyes orgánicas y las leyes de habilitación ya evocadas, la Constitución reserva un tratamiento particular a otras leyes: dos que el Parlamento examina cada año, es decir la ley de Presupuestos (artículo 47 de la Constitución) y la ley de financiación de la seguridad social (artículo 47-1); otras de las que se ha dicho que constituyen una parte considerable de los textos votados por el Parlamento, es decir, las leyes que autorizan la ratificación de los tratados o acuerdos internacionales (primer párrafo del artículo 53) y por último, las leyes constitucionales, por medio de las cuales el Parlamento ejerce su poder constituyente (artículo 89)..

§ 1. LA LEY DE PRESUPUESTOS *

La ley de Presupuestos, que comúnmente se denomina el "presupuesto", autoriza la recaudación de los impuestos y otros recursos del Estado y fija los gastos generados por sus actividades. Dado que el año presupuestario comienza el 1o. de enero, la ley de Presupuestos deberá promulgarse a más tardar el 31 de diciembre del año anterior. Su procedimiento de adopción se sujeta por lo tanto a exigencias estrictas, caracterizadas por un mayor papel del Gobierno y plazos imperativos.

Una Ordenanza aprobatoria de la Ley Orgánica de 1º. de agosto de 2001 substituye a partir de 2005 la Ordenanza de 2 de enero de 1959. Ésta reglamenta el contenido, el procedimiento de elaboración, las modalidades de presentación, de discusión y de ejecución de las leyes de Presupuestos. Sus disposiciones se aplican asimismo a las denominadas leyes de Presupuestos rectificativas, cuyo objeto es modificar la Ley de Presupuestos anual y que se conocen asimismo con el nombre de "collectif" (en español, presupuesto complementario). Las características principales del procedimiento aplicable a las leyes de Presupuestos son las siguientes:

En materia de leyes de Presupuestos, el Gobierno dispone de un "monopolio" definido por el artículo 37 de la Ordenanza Orgánica de 2 de enero de 1959 "Bajo la autoridad del Primer Ministro, el ministro de Hacienda prepara los proyectos de ley de Presupuestos que se aprobarán en Consejo de Ministros". En esta etapa, la iniciativa parlamentaria está excluida: la proposición de ley de Presupuestos no existe, sin embargo dentro de ciertos límites es posible ejercer el derecho de enmienda.

El proyecto de ley de Presupuestos se somete en primer lugar a la Asamblea Nacional, en virtud del principio de la prioridad financiera enunciada en el artículo 39 de la Constitución.

Los créditos abiertos por la ley de Presupuestos se agruparán por misión, dado que cada una es un conjunto de programas que contribuye a una política pública definida.

La Asamblea Nacional dispone de cuarenta días después de la presentación del proyecto para pronunciarse en primera lectura (segundo párrafo del artículo 47 de la Constitución). Si no hubiere resuelto dentro de dicho plazo, el Gobierno podrá someter al Senado el texto inicialmente presentado, modificado cuando corresponda por las enmiendas votadas por la Asamblea y que él hubiere aceptado. En este caso, el Senado deberá pronunciarse dentro de un plazo de quince días. No obstante, si la Asamblea Nacional se hubiere pronunciado en el plazo impartido (los cuarenta días antes citados) el Senado dispondrá de veinte días para pronunciarse.

Abstracción hecha de las enmiendas, siempre muy numerosas, se requiere un centenar de votaciones para adoptar los créditos del presupuesto general, aproximadamente veinte para los de los presupuestos anexos y las cuentas especiales del Tesoro.

El procedimiento presupuestario no incluye "idas y vueltas" (lecturas sucesivas). Después de una sola lectura en cada asamblea, o si el Senado no se hubiera pronunciado en primera lectura dentro del plazo impartido, el proyecto será examinado en procedimiento de urgencia, es decir en el marco de una comisión mixta paritaria solicitada por el Gobierno (artículo 40 de la Ordenanza de 1º. de agosto de 2001).

Si el Parlamento no se hubiere pronunciado dentro de un plazo de sesenta días después de la presentación del proyecto -formulación que excluye el caso de rechazo-, éste podrá ponerse en vigor por Ordenanza.

Si la promulgación de la ley de Presupuestos fuese imposible antes del inicio del ejercicio presupuestario, el Gobierno podrá solicitar al Parlamento la votación de la primera parte de la ley de Presupuestos (ingresos) o bien la votación de una ley especial para autorizarlo a continuar recaudando los impuestos existentes.

En la mayoría de los casos, la Ley de Presupuestos se somete al control del Consejo Constitucional, que deberá pronunciarse dentro de plazos sumamente breves, ya que la ley de Presupuestos deberá publicarse en el Journal Officiel a más tardar el 31 de diciembre con el fin de evitar cualquier solución de continuidad en la recaudación de los impuestos autorizada anualmente por su artículo primero.

Como consecuencia de la aprobación de la Ley Orgánica n° 2001-692 de 1o. de agosto de 2001 relativa a las leyes de Presupuestos, el conjunto del procedimiento presupuestario será profundamente modificado y esto a partir de la ley de Presupuestos correspondiente a 2006, que se examinó en 2005.

§ 2. LAS LEYES DE FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Esta categoría de leyes fue creada por la ley constitucional de 22 de febrero de 1996. La Constitución no había previsto ningún procedimiento anual que permitiese determinar las condiciones generales del equilibrio financiero de la seguridad social, cuando los importes financieros movilizados son superiores a los de las leyes de Presupuestos. Se modificaron tres artículos:

- el artículo 34, que define el ámbito de la ley. El Parlamento, que ya es competente para "determinar los principios fundamentales (...) de la seguridad social", llegó a serlo para "determinar las condiciones generales de su equilibrio financiero" y fijar, teniendo en cuenta las previsiones de ingresos de ésta, "sus objetivos de gastos";

- el artículo 39, en cuyo segundo párrafo, la tradicional prioridad de examen por parte de la Asamblea Nacional para los proyectos de ley de Presupuestos, se extiende a los proyectos de ley de financiación de la seguridad social;

- el artículo 47, dividido en 47-1, que impone a la Asamblea Nacional plazos de examen más breves para la primera lectura que para el proyecto de ley de Presupuestos: veinte días después de la presentación del proyecto en lugar de cuarenta. El plazo impartido al Senado es el mismo: quince días. El plazo total es de cincuenta días (en lugar de setenta); de no respetarse, "las disposiciones del proyecto podrán ponerse en aplicación por Ordenanza".

La Ley Orgánica de 22 de julio de 1996 confirmó la anualidad de la votación de las leyes de Presupuestos y especificó que no se admitirían a trámite las enmiendas que no fueren conformes a su objeto.

La discusión de la ley de Presupuestos, al igual que la de la ley de financiación de la seguridad social, son dos momentos importantes de la actividad de la Asamblea Nacional. Además de la votación de disposiciones cuyas consecuencias de cualquier índole (financiera, económica, fiscal y social) tienen con frecuencia un gran alcance, participa en el ejercicio de la función de fiscalización, a menudo inseparable de la correspondiente a la función legislativa, pero que se distingue de ella también por la aplicación de procedimientos específicos.

§ 3. LAS LEYES DE RATIFICACIÓN

De acuerdo con lo estipulado por el artículo 52 de la Constitución, el Presidente de la República negociará y ratificará los tratados. No obstante, en el artículo 53 de la Constitución se ha previsto que "no podrán ser ratificados ni aprobados sino en virtud de una ley los tratados de paz, los tratados o acuerdos relativos a la organización internacional, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, los que modifiquen disposiciones de naturaleza legislativa, los relativos al estado de las personas y los que entrañen cesión, canje o accesión territorial". En la práctica, dichas disposiciones dan como resultado que, excepto en caso de que se recurra al referéndum, una parte importante de los tratados y acuerdos concluidos por Francia se someta al Parlamento antes de la entrada en vigor de tales actos. Los acuerdos concluidos por la Unión Europea se someten al Parlamento cuando intervienen en un ámbito de competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros.

En la Asamblea Nacional, todos los tratados y acuerdos se envían sistemáticamente a la Comisión de Asuntos Exteriores, la cual examina alrededor de cuarenta acuerdos por año. El examen en comisión es muy cercano al de un proyecto de ley "normal", fuera del hecho de que no puede ser objeto de enmienda. Con mucha frecuencia, la Comisión aprueba los proyectos por unanimidad pero, en ciertos casos, la Comisión aplaza su decisión, e incluso rechaza el proyecto u obtiene su aplazamiento.

El aplazamiento del proyecto es un procedimiento específico para el examen de los tratados y acuerdos internacionales (artículo 128 del Reglamento). Este procedimiento permite aplazar la discusión de un acuerdo internacional sin rechazarla de manera formal. Se adapta a situaciones en que los diputados consideran que su aprobación ha de estar supeditada a condiciones exteriores al objeto del acuerdo.

En la mayoría de los casos, las autorizaciones de ratificación serán sometidas a un procedimiento simplificado de examen. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 107 del Reglamento, tal como fuera modificado en marzo de 1998, dichos proyectos podrán someterse directamente a votación sin que se exprese orador alguno, salvo decisión contraria de la Conferencia de Presidentes. Estas disposiciones no limitan de manera alguna las competencias de la Asamblea ya que, por una parte, tendrá lugar un examen en Comisión y, por otra parte, los presidentes de grupo, en particular, podrán oponerse al procedimiento simplificado de examen.

§ 4. LAS LEYES CONSTITUCIONALES

De acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento (primer apartado del artículo 126), "los proyectos y proposiciones de ley de reforma de la Constitución se examinarán, discutirán y votarán por el procedimiento legislativo ordinario, a reserva de lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 89 de la Constitución. No podrán sin embargo, ser objeto del procedimiento simplificado de examen".

El segundo párrafo del artículo 89 de la Constitución precisa que "El proyecto o proposición de reforma deberá ser votado por las dos asambleas en términos idénticos", lo que implica que el procedimiento de la Comisión mixta paritaria en este caso carezca de efecto. Para ser sometido al Congreso o a referéndum, según lo que elija el Presidente de la República cuando se trata de un proyecto de reforma, el texto deberá entonces ser previamente votado en los mismos términos por las dos asambleas.

 

TERCERA PARTE :
LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN Y DE INFORMACIÓN

Desde hace varias legislaturas la actividad de la Asamblea Nacional se ha orientado crecientemente hacia sectores que antes se encontraban relativamente abandonados: la fiscalización, la información y la investigación. Esta evolución se explica en parte debido al sentimiento de que en estos ámbitos se sitúa el futuro de un Parlamento moderno, a partir del momento en que el campo de la legislación, incluso cuando la existencia de la ley dependa exclusivamente de su votación por parte de las asambleas, está inevitablemente dominado por las iniciativas del Ejecutivo, dada su influencia sobre el orden del día y su dominio de cada una de las etapas del procedimiento.

Se ha asistido a una apertura creciente de la variedad de preguntas, un renacimiento de las comisiones de investigación, las comisiones permanentes organizan misiones de información, en los límites de la investigación y de la fiscalización; la noción de evaluación se ha instaurado. Han surgido organismos de un nuevo tipo, oficinas y delegaciones. La Delegación para la Unión Europea, cuyo Presidente es ahora miembro de la Conferencia de Presidentes, conquistó un estatuto muy cercano al correspondiente a una Comisión. En la mayoría de los casos, el nacimiento de estas nuevas herramientas se efectúa ya sea de manera inicialmente convencional, o bien mediante la votación de leyes ordinarias, o incluso por medio de simples reformas del Reglamento.

I - Los procedimientos de exigencia de la responsabilidad gubernamental

De acuerdo con lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 20 de la Constitución, "El Gobierno determinará y dirigirá la política de la Nación". El tercer párrafo del mismo artículo precisa: "Será responsable ante el Parlamento en las condiciones y conforme a los procedimientos establecidos en los artículo 49 y 50". Si bien es cierto que el artículo 20 de la Constitución establece que el Gobierno es responsable ante el Parlamento, el artículo 50 de la Constitución al cual remite limita la sanción únicamente a los votos emitidos por la Asamblea Nacional: "Cuando la Asamblea Nacional apruebe una moción de censura o cuando desapruebe el programa o una declaración de política general del Gobierno, el Primer Ministro deberá presentar la dimisión del Gobierno al Presidente de la República."

Por consiguiente, la Constitución proporciona únicamente a la Asamblea Nacional la posibilidad de plantear, mediante una votación, la responsabilidad del Gobierno y por lo tanto su existencia. Sin embargo, la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional ha dejado de ser, en la V República, un factor de inestabilidad gubernamental debido a aquello que se denomina el hecho mayoritario, es decir la existencia de una mayoría que apoya al Gobierno con sus votos. Lo anterior no significa que los procedimientos de exigencia de la responsabilidad Gubernamental no den lugar a aplicación: cuando el Primer Ministro realiza, después de la constitución del Gobierno, o de manera periódica durante la existencia de éste, una declaración de política general o una declaración sobre su programa (primer párrafo del artículo 49); cuando la oposición toma la iniciativa de presentar una moción de censura con el fin de obligar al Primer Ministro a explicarse sobre todo o una parte de la política del Gobierno (párrafo 2 del artículo 49); y cuando el Primer Ministro deba, con el fin de obtener la votación de un texto, plantear sobre éste la responsabilidad del Gobierno de acuerdo con un procedimiento ya evocado (apartado 3 del artículo 49).

§ 1. EL PROCEDIMIENTO DEL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 49

De acuerdo con esta disposición, "El primer Ministro, previa discusión del Consejo de Ministros, planteará ante la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre su programa y eventualmente sobre una declaración de política general". De lo anterior, pareciera desprenderse que el Primer Ministro estuviese obligado a plantear la responsabilidad del Gobierno sobre su programa, mientras que la aprobación de una declaración de política general correspondiera al ámbito de la oportunidad, sin embargo esta interpretación dejó su lugar a una práctica de acuerdo con la cual el planteamiento de la responsabilidad es de carácter facultativo e interviene, por este motivo, en la gran mayoría de los casos, sobre una declaración de política general.

De acuerdo con el artículo 152 del Reglamento de la Asamblea Nacional, cuando el Primer Ministro plantea la responsabilidad del Gobierno en aplicación del primer párrafo del artículo 49 "la Conferencia de Presidentes organizará el debate del modo previsto en el artículo 132", es decir: determinación del tiempo global atribuido a los grupos, repartido entre éstos de manera proporcional a su importancia numérica. "Tras el cierre del debate se podrá conceder la palabra para explicación del voto por quince minutos como máximo a un orador designado por cada grupo y por cinco minutos como máximo a los demás oradores(...).- El Presidente someterá a votación la aprobación del programa o de la declaración del Gobierno.- La votación será por mayoría absoluta de los votos emitidos ".

La votación se desarrollará por votación nominativa en la tribuna.

§ 2. EL PROCEDIMIENTO DEL SEGUNDO APARTADO DEL ARTÍCULO 49

De acuerdo con esta disposición. "La Asamblea Nacional juzgará la responsabilidad política del Gobierno mediante la votación de una moción de censura, la cual sólo se admitirá a trámite si va firmada al menos por una décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional (...) Salvo en lo dispuesto en el apartado siguiente (es decir como réplica al planteamiento de la responsabilidad sobre un texto) ningún diputado podrá ser firmante de más de tres mociones de censura en el mismo período ordinario de sesiones, ni de más de una en el mismo periodo extraordinario de sesiones".

El artículo 153 del Reglamento de la Asamblea Nacional precisa que "La presentación de las mociones de censura se hará constar mediante la entrega al Presidente de la Asamblea de un documento que se titulará 'Moción de Censura", seguido de la lista de las firmas de la décima parte, como mínimo de los miembros de la Asamblea Nacional. Esta décima parte se calculará sobre el número de escaños efectivamente cubiertos, redondeado en caso de fracción a la cifra inmediatamente superior" (de esta manera, cuando los 577 escaños están cubiertos, esta cifra se establece en 57,7, redondeada a 58).- "No podrá un mismo diputado firmar varias mociones de censura a la vez. - Las mociones de censura podrán ir motivadas. - A partir de la presentación, no se podrá añadir ni retirar ninguna firma. El Presidente notificará la moción de censura al Gobierno, la hará exponer y dará conocimiento de ella al Pleno en la siguiente sesión. Se publicará asimismo en el acta literal la lista definitiva de los firmantes ".

En el segundo párrafo del artículo 49 está previsto que "La votación tendrá lugar cuarenta y ocho horas después de su presentación", y el primer apartado del artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Nacional precisa que "La Conferencia de Presidentes señalará la fecha de discusión de las mociones de censura, la cual deberá tener lugar a más tardar el tercer día de sesión siguiente a la expiración del plazo constitucional". El debate se organizará en las mismas condiciones que el debate sobre una declaración de política general del primer párrafo del artículo 49 de la Constitución.

La particularidad del segundo párrafo del artículo 49 de la Constitución, residirá en la modalidad de adopción de la moción de censura: "Sólo se considerarán los votos favorables a la moción de censura, la cual sólo podrá ser aprobada por la mayoría de los miembros que componen la Asamblea Nacional". El apartado 6 del artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Nacional precisa por consiguiente que "Sólo podrán participar los diputados favorables a la moción de censura en la votación, la cual tendrá lugar conforme a lo dispuesto en el artículo 66, número II", es decir en la tribuna, durante 45 minutos. Se considerará que todos los diputados que no participan en la votación dan su aprobación al Gobierno, incluso aquellos que en una votación desarrollada en las condiciones "ordinarias" se hubiesen abstenido simplemente.

§ 3. EL PROCEDIMIENTO DEL TERCER APARTADO DEL ARTÍCULO 49

Tal como se ha visto, esta disposición articula el planteamiento de la responsabilidad con el procedimiento legislativo: cuando el Primer Ministro plantea la responsabilidad del Gobierno sobre la votación de un texto, dicho texto "se considera aprobado" salvo que se presente una moción de censura y ésta sea votada en las condiciones descritas en el segundo párrafo (véase más arriba).

II - Los procedimientos de información y de investigación

En su función legislativa, y en particular al examinar el proyecto de ley de Presupuestos y el proyecto de ley de financiación de la seguridad social, la Asamblea, al mismo tiempo que vota textos, se informa y fiscaliza la acción del Gobierno. Además de ese proceso continuo inherente a la actividad parlamentaria, existen procedimientos específicos que se aplican ya sea a nivel de la Asamblea misma, o a nivel de las comisiones, o bien a nivel de los diputados por medio de sus preguntas por escrito.

§ 1 - A NIVEL DE LA ASAMBLEA

-1. Las declaraciones del Gobierno

Además de aquellas previstas por el primer párrafo del artículo 49, el Gobierno podrá ya sea por iniciativa propia o bien cuando sea requerido para ello, realizar declaraciones ante la Asamblea, con o sin debate, a fin de hacer explícitos algunos aspectos de su política.

La discusión de las declaraciones con debate es organizada por la Conferencia de Presidentes que fija el tiempo global atribuido a los grupos, por su parte el Gobierno hará uso de la palabra al principio de la sesión para su comunicación y, posteriormente, en último lugar con el fin de responder a los oradores.

Cuando la declaración del Gobierno no incluya debate alguno, el Presidente podrá autorizar a un solo orador para responder al Gobierno.

Las declaraciones del Gobierno no pueden dar lugar a una votación.

-2. Las preguntas orales *

El derecho de interrogar al Gobierno es una prerrogativa tradicionalmente reconocida por el segundo párrafo del artículo 48 de la Constitución: "Al menos una sesión por semana estará reservada prioritariamente a las preguntas de los miembros del Parlamento y a las respuestas del Gobierno". El Reglamento prevé que dichas sesiones de preguntas sean organizadas por la Conferencia de Presidentes.

Existen varios tipos de preguntas orales cuya naturaleza es ligeramente diferente.

Las preguntas al Gobierno

Instituidas en 1974, fuera del reglamento, el principio de dichas preguntas se constitucionalizó mediante la reforma de agosto de 1995. El 30 de mayo de 1974, en su primer mensaje al Parlamento, el señor Giscard d'Estaing sugirió a la Asamblea Nacional que "cada miércoles al principio de la tarde se reservase una hora para preguntas de actualidad que se plantearían respetando la equidad en materia de tiempo, y de acuerdo con un procedimiento que habrán de definir la mayoría y la oposición. Solicitaré entonces al Primer Ministro y al conjunto de los ministros que se encuentren presentes en dicha sesión del miércoles, con el fin de que respondan personalmente a las preguntas".

A partir de ese momento se impuso este procedimiento, el cual ha sido objeto de múltiples retoques. El principio de las sesiones del martes y del miércoles por la tarde está consagrado, durante una hora o una hora y cinco minutos, alternadamente, a preguntas planteadas por los diputados de cada grupo, siguiendo un orden que concede sucesivamente a cada grupo la ventaja de plantear su primera pregunta -o su pregunta en caso de tener derecho a una sola- al inicio de la sesión.

Los principios de organización son los siguientes:

- el tiempo se reparte entre los grupos tomando en consideración su importancia numérica, por lapsos de cinco minutos o de un múltiplo de cinco minutos;

- una hora antes del principio de la sesión, cada grupo comunica una lista que incluye solamente el nombre de los autores de las preguntas y los ministros que estos últimos piden interrogar, en el orden que se desea se les llame en sesión. El tema no debe comunicarse, lo cual otorga a dichas preguntas un carácter espontáneo. Inmediatamente después se procede a la información del Gobierno;

- cada pregunta y su respuesta deberán normalmente limitarse a un lapso de tiempo de cinco minutos, la mitad del tiempo para el autor de la pregunta, y la otra mitad para la respuesta del ministro que, por su parte, no dará lugar a una réplica. La única excepción a la regla de la limitación de tiempo que se acepta corresponde a las respuestas del Primer Ministro. Si bien es cierto que este último no interviene en cada sesión, el Primer Ministro se reserva la ocasión de ocuparse de dar respuesta a las preguntas que juzga de mayor importancia, y sus intervenciones contribuyen a reforzar el interés político y la resonancia de dichas sesiones en los medios de comunicación.

Las sesiones de preguntas al Gobierno, cuya transmisión televisiva está a cargo de la cadena France 3, constituyen uno de los momentos de mayor importancia de la semana parlamentaria.

Las preguntas orales sin debate

El día y la hora de las sesiones de preguntas sin debate variaron. En principio, se les consagra una mañana de cada semana (salvo durante el período de examen del presupuesto), alternando con las sesiones de iniciativa parlamentaria. Consisten en un diálogo entre un diputado que hizo entrega previa de un texto escrito que desarrolla brevemente su tema y el ministro que le responde. Este último no será siempre el ministro "competente". Una decisión del Consejo Constitucional del 24 de enero de 1964 recordó que debido a la indivisibilidad del Gobierno, cualquier miembro de éste, nombrado por el Primer Ministro, tendrá calidad para responder a las preguntas de los miembros del Parlamento.

El diálogo se desarrolla de la manera siguiente: unos minutos para exponer la pregunta, respuesta del ministro, réplica eventual y eventual respuesta del ministro. El tiempo global de la sesión se distribuye entre los grupos en función de su importancia numérica, para un número total de 25 preguntas por sesión.

Las preguntas orales con debate

Este procedimiento, cuya aplicación en la Asamblea no es regular, corresponde a organizar un debate por iniciativa de los diputados, a partir de preguntas planteadas por un miembro de cada grupo, sobre un tema común adoptado por la Conferencia de Presidentes. Estas preguntas darán lugar a una respuesta del Gobierno, después de la cual intervendrán los oradores inscritos en el debate, durante un tiempo determinado por la Conferencia de Presidentes proporcionalmente a la importancia de los grupos. El Gobierno responderá al cerrarse el debate.

§ 2 - A NIVEL DE LAS COMISIONES *

-1. Las comisiones permanentes

Constituyen el espacio de elección de la fiscalización del Gobierno, el cual ejercen de manera continua en su ámbito de competencia, en particular con motivo del examen de los textos que se les someten.

Éstas proceden a una fiscalización aún más detallada fuera del marco legislativo. En efecto, recurren ampliamente a comparecencias de los miembros del Gobierno y, con autorización de su ministro, a las de funcionarios. Asimismo, pueden invitar -lo cual sería imposible en el Pleno- a personalidades pertenecientes a la sociedad civil, tanto francesas como extranjeras. Dichas comparecencias pueden no cumplir con el principio de la confidencialidad de los trabajos en comisión: las comisiones disponen en efecto de la posibilidad de organizar, de acuerdo con las modalidades que ellas mismas elijan, la publicidad total o parcial de las comparecencias a las cuales proceden. Los representantes de la prensa escrita y audiovisual podrán entonces ser invitados para asistir a dichas reuniones, las cuales son en la mayoría de las ocasiones televisadas por la cadena interna.

El examen de la ley de Presupuestos anual constituye la oportunidad privilegiada para que las comisiones desempeñen su función de fiscalización. En efecto, todas ellas son requeridas: la comisión de Presupuestos para pronunciarse sobre el fondo y las otras cinco para emitir dictamen sobre los créditos de los departamentos ministeriales integrantes de su respectivo ámbito de competencias. En este contexto, los ponentes especiales -es decir los ponentes designados por la comisión de Presupuestos- desempeñan una función particular ya que están dotados, de manera permanente, del poder de fiscalizar, contra la presentación de documentos e in situ, la utilización de los créditos incluidos en el presupuesto. El resultado de sus investigaciones, así como aquellas de los ponentes de las otras comisiones, figura dentro de los informes publicados en nombre de la comisión.

La Comisión de Presupuestos puede solicitar la contribución del Tribunal de Cuentas a fin de proceder a realizar controles sobre la gestión de los servicios y organismos que fiscaliza y, de manera general, de acuerdo con la fórmula utilizada por la Constitución, para asistir al Parlamento "en el control de la aplicación de las leyes de financiación". (último párrafo del artículo 47).

Fuera de estos poderes ordinarios, es posible crear órganos con el fin de ejercer un control o realizar una investigación en un ámbito particular: la Asamblea tiene la posibilidad de crear comisiones de investigación; a su vez, cada comisión puede crear misiones de información y asimismo pueden existir misiones comunes a varias comisiones.

EL DERECHO DE PETICIÓN

Las peticiones son solicitudes o sugerencias escritas, dirigidas por una o varias personas al Presidente de una de las asambleas parlamentarias. El derecho de petición, existente de manera casi permanente desde la Revolución francesa, se encuentra actualmente definido por el artículo 4 de la Ordenanza de 17 de noviembre de 1958 relativa al funcionamiento de las asambleas parlamentarias y por el Reglamento de éstas. La existencia de recursos que en ocasiones son más adecuados tanto al exterior de la Asamblea Nacional como dentro de ésta, deja no obstante a este procedimiento un lugar relativamente modesto.

Las peticiones recibidas en la Presidencia de la Asamblea Nacional y que puedan ser registradas como tales se trasladarán a la Comisión de Leyes Constitucionales, de Legislación y de Administración General de la República. Las peticiones que se consideren admisibles a trámite se incluirán en una lista general y, en principio, serán examinadas una o dos veces en cada período de sesiones por esta comisión que, de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento, puede adoptar tres tipos de decisiones que darán lugar a una publicación en el Journal Officiel: el archivo puro y simple de la petición; la remisión de ésta a otra comisión permanente, a un ministro o al Mediador5 de la República; la presentación de la petición a la Asamblea. [Peticiones recibidas]

-2. Las comisiones de investigación

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 (§1, párrafo 2) de la Ordenanza de 17 de noviembre de 1958 relativa al funcionamiento de las asambleas parlamentarias, las comisiones de investigación se "forman para reunir elementos de información ya sea sobre hechos determinados, o bien sobre la gestión de los servicios públicos o de las empresas nacionales, con el objeto de que presenten sus conclusiones a la asamblea que las creó". Esta creación resulta de la votación de una propuesta de resolución que "deberá determinar con precisión ya sea los hechos que dieren lugar a la investigación, ora los servicios públicos o las empresas nacionales cuya gestión haya de indagar la comisión" (primer párrafo del artículo 140 del Reglamento).

Las comisiones de investigación no pueden constar de más de treinta diputados, designados de manera proporcional a los grupos. Durante su reunión constitutiva, éstas proceden al nombramiento de su presidente y de su ponente. Deciden asimismo el carácter público o secreto de sus trabajos. Al igual que todos los documentos parlamentarios, sus informes se encuentran disponibles para el público, a menos que la Asamblea, constituida en comité secreto, haya decidido no autorizar dicha publicación (artículo 143 del Reglamento).

Las prerrogativas de las cuales disponen son importantes. Los poderes de sus ponentes son análogos a los de los ponentes especiales y el Tribunal de Cuentas puede aportarles su apoyo. Por otra parte, cualquier persona cuya comparecencia puede considerarse útil deberá responder a su convocatoria.

Están obligadas a respetar ciertos imperativos: la duración de su funcionamiento se limita a seis meses; no pueden investigar sobre hechos que dan lugar a procedimientos judiciales; sus miembros deben respetar una obligación de secreto para aquellos de sus trabajos que no son de carácter público.

La creación de una comisión de investigación depende del acuerdo de la mayoría. Sin embargo se admite que cada grupo pueda lograr que una vez por año se examine una propuesta de resolución presentada por sus miembros con miras a la creación de una comisión de investigación.

ALGUNAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN RECIENTES
Décima segunda legislatura
(Desde 2002)

Comisión de investigación sobre las consecuencias sanitarias y sociales de la canícula (octubre de 2003).

Comisión de investigación sobre la aplicación de las medidas preconizadas en materia de seguridad de transporte marítimo de productos peligrosos o contaminantes y la evaluación de su eficacia (julio de 2003).

Comisión de investigación sobre la gestión de empresas públicas con el fin de mejorar el sistema de toma de decisiones (julio de 2003).

Comisión de investigación sobre las causas económicas y financieras de la desaparición de Air Lib (junio de 2003).

Comisión de investigación sobre las condiciones de la presencia del lobo en Francia y el ejercicio del pastoralismo en las zonas montañosas (mayo de2003)

Informes de las comisiones de investigación en línea.

-3. Las misiones de información de las comisiones

El artículo 145 del Reglamento de la Asamblea Nacional dispone que las comisiones permanentes podrán "confiar a uno o más de sus miembros misiones temporales de información que tengan como objeto, en particular, las condiciones de aplicación de una legislación determinada, misiones que se podrán confiar mancomunadamente a varias comisiones."

Este marco sumamente flexible permite a las comisiones, si fuera necesario a partir de una iniciativa común de varias de ellas, continuar sus investigaciones en los más variados ámbitos, y tales misiones desempeñan a veces el papel de substituto de comisiones de investigación. Los trabajos de estas misiones darán lugar a la redacción de un informe, cuya publicación será autorizada por la o las comisiones que adoptaron la iniciativa de crear la misión. En el transcurso de los últimos años, las comisiones permanentes procedieron así, a través de la creación de misiones de información a la realización de trabajos de investigación importantes (eventos de Rwanda, lucha contra el lavado de dinero, revisión de las leyes de bioética, etc.) que dieron lugar a un número equivalente de informes.

Con miras a reforzar la fiscalización del Parlamento con respecto a la utilización de los fondos públicos y la eficacia del Gasto público, la Comisión de Presupuestos se dotó en 1999 de una estructura innovadora, inspirada en ejemplos extranjeros y, en particular, en el National Audit office británico. Con la particularidad de ser copresidido por un diputado de la mayoría y por un diputado de la oposición, la Misión de evaluación y de fiscalización (M.E.C.-Mission d'évaluation et de contrôle-) que ella creara en su seno tiene como cometido principal evaluar los resultados de las políticas públicas. Esta misión publica cada año un informe sobre varias preguntas determinadas con miras al examen de la ley de Presupuestos, a fin de fortalecer el control que la Comisión de Presupuestos ejerce en esta ocasión sobre el Gobierno.

-4. El control de la aplicación de las leyes.

El control de la aplicación de las leyes corresponde asimismo al ámbito de competencia de las comisiones permanentes, y dicho control comprende no únicamente la publicación y el contenido de los textos reglamentarios requeridos para la aplicación de los textos legislativos, sino asimismo aquello que se denomina "la evaluación" de las leyes, es decir la apreciación de los efectos benéficos o perversos, esperados o inesperados, de tal o cual legislación. Lo más frecuente es que dicho control se lleve a cabo con motivo del examen de los proyectos o proposiciones tendientes a reformar el dispositivo en cuestión.

Se han previsto disposiciones particulares (ya evocadas: remitirse a la sección correspondiente al Control financiero) referentes al control de la Comisión de Presupuestos sobre la utilización de los créditos incluidos en el presupuesto de los diferentes departamentos ministeriales y sobre las cuentas de las empresas públicas. Desde 1990, esta comisión procede al estudio sistemático de la aplicación de las disposiciones fiscales incluidas en las leyes de Presupuestos y publica cada año un informe sobre el tema.

§ 3 - PREGUNTAS POR ESCRITO *

Formalmente, la pregunta por escrito es una solicitud de información dirigida por un parlamentario a un ministro sobre un punto de su administración. Con mucha frecuencia su presentación responde a una intención crítica, pero toda imputación de índole personal está prohibida.

El ministro dispone de un mes, renovable, para dar su respuesta. El texto de la pregunta y el de la respuesta serán publicados en el Journal Officiel (Edición Débats A.N. Questions -Debates A.N. Preguntas-).

La informatización del tratamiento del procedimiento de las preguntas por escrito permite consultarlas en la base de datos Questa, elaborada por legislatura. El Journal Officiel publica asimismo cada año un cuadro de preguntas por escrito.

El número anual de preguntas por escrito planteadas por los diputados es de aproximadamente 15.000. Este procedimiento adopta una importancia particular tratándose del ámbito fiscal, ya que se admite que un contribuyente puede prevalerse de la interpretación de los textos fiscales dada por el ministro como respuesta a una pregunta por escrito, lo que permite entonces a la doctrina administrativa expresarse en la misma calidad que una instrucción o una circular. El acceso a la base de datos de las preguntas por escrito y de las respuestas ministeriales puede obtenerse en línea, en el sitio Internet de la Asamblea Nacional, en la siguiente dirección: http://questions.assemblee-nationale.fr -:http://preguntas.asamblea-nacional.fr-

A partir de 1994, cada semana de período de sesiones, los grupos tienen la posibilidad de distinguir, entre las preguntas que no recibieron respuesta, una cuota de preguntas -denominadas "preguntas por escrito señaladas"- a las cuales el Gobierno se compromete a proporcionar una respuesta en un plazo de diez días.

EL CONTROL PRESUPUESTARIO

En el marco de su poder de iniciativa, la Asamblea Nacional siempre ha intentado desarrollar el control financiero. Incluso si persisten expectativas insatisfechas, la reciente evolución de las prácticas marca, en este ámbito, progresos innegables. En el transcurso de los años, el control financiero que ejerce ha registrado un incremento de su campo de investigación. Los instrumentos de control se han multiplicado para constituir hoy en día una rica y variada panoplia.

1. El control financiero se apoya, en primer lugar, en el ejercicio del poder de control presupuestario y de la explotación de los datos relativos a la ejecución del presupuesto. Desde este punto de vista, la multiplicidad de los documentos contables transmitidos a la Comisión de Presupuestos de la Asamblea Nacional autoriza un seguimiento presupuestario detallado: situación mensual de los créditos y gastos del presupuesto general, situación comparativa mensual de los gastos y de los créditos de cada ministerio, situación semestral de los gastos consignados, situación mensual de la recaudación de los ingresos del Estado, situación trimestral de los gastos consignados, situación mensual de la recaudación de los ingresos del Estado, situación resumida de las operaciones del Tesoro, etc.

Estos datos se completan mediante investigaciones a las cuales puede proceder el ponente general del presupuesto, eventualmente basándose en la presentación de documentos e in situ, en cuanto a los datos generales de la ejecución de las leyes de Presupuestos, y mediante las informaciones que los ponentes especiales de la Comisión de Presupuestos pueden preceptivamente obtener, en el marco de los poderes de investigación y control que les son acordados, con miras a supervisar y efectuar un control continuo del empleo de los créditos incluidos en el presupuesto del departamento sobre el cual están encargados de informar al proceder al examen del proyecto de ley de Presupuestos del año. En dicha calidad, disponen en particular de las respuestas a los cuestionarios presupuestarios que cada año se envían a los ministerios concernidos.

El control presupuestario se ejerce asimismo recurriendo a los múltiples medios de información de que dispone, de manera más general, el Parlamento. De esta manera, con el paso de los años, la lista de informes, balances, u otros documentos que, de acuerdo con lo definido por el legislador, el Gobierno habrá de adjuntar de manera obligatoria según una periodicidad variable, a sus proyectos de ley de Presupuestos, se ha extendido considerablemente. Los anexos a la ley de Presupuestos inicial, denominados amarillos, son frecuentemente pródigos en enseñanzas al respecto. Paralelamente, las comisiones permanentes y, en particular, la Comisión de Presupuestos, han desarrollado la práctica de las memorias, prevista por el Reglamento de la Asamblea Nacional que, más allá de las comparecencias públicas o no, a las cuales puedan verse obligadas a proceder, permitió pasar progresivamente de la noción de control a aquella, más amplia, de evaluación.

El examen de las leyes de Presupuestos rectificativas, comúnmente conocidas como presupuestos complementarios y presentadas en el transcurso del año por el Gobierno, proporciona asimismo la oportunidad de ejercer un control sobre la ejecución del presupuesto del Estado. El presupuesto complementario tradicional de fin de año constituye al respecto un momento privilegiado. El Ponente general de la Comisión de Presupuestos consagrará un desarrollo consecuente del informe, el cual presentará entonces los movimientos de créditos que afectaron, durante el año, el importe de las dotaciones iniciales para cada departamento ministerial.

Por último, no podemos omitir hacer referencia a la denominada ley de liquidación6 que, presentada a más tardar al final del año siguiente al de la ejecución del presupuesto, tiene por objeto hacer constar los resultados financieros de cada año civil y aprobar las diferencias entre éstos y las previsiones de la ley de Presupuestos inicial, eventualmente modificada por las leyes de presupuestos rectificativas -los presupuestos complementarios-. Desde 1975, se añade al informe de ejecución presentado por el Tribunal de Cuentas, un cuestionario detallado en el Tribunal de Cuentas que permite al Ponente General de la Comisión de Presupuestos informar a la Asamblea Nacional sobre el estado definitivo de ejecución del presupuesto de un año.

2. El control financiero no podría limitarse al control presupuestario clásico. En el transcurso de los treinta últimos años, el Parlamento se vio confrontado a una conmoción del ámbito de la Hacienda Pública como consecuencia de la emergencia del presupuesto europeo, de las consecuencias financieras de la política de descentralización y del considerable incremento de los gastos sociales.

La importancia creciente de las finanzas europeas y la parte cada vez más importante de la contribución del Estado al presupuesto europeo llevaron al legislador a incrementar su control en este ámbito. Desde 1993, un artículo específico de la ley de Presupuestos inicial y, en la Asamblea Nacional, un debate distinto se han consagrado al importe de las deducciones efectuadas por concepto de la participación de Francia en el presupuesto europeo. De la misma manera, la reforma de la descentralización y las transferencias de competencias y de ingresos fiscales que la han acompañado han transformado el examen de las leyes de Presupuestos en una ocasión privilegiada para que el Parlamento ejerza un derecho de control continuo sobre la evolución de las finanzas de las entidades locales.

Finalmente, la importancia del "presupuesto social de la Nación", superior al importe del presupuesto del Estado, condujo a la instauración en el texto constitucional de una nueva categoría de leyes, las leyes de financiación de la seguridad social -ya examinadas en la segunda parte- cuya estructura y procedimiento de examen fueron, en gran medida, elaborados como una reproducción de las de las leyes de Presupuestos.

III - Las Oficinas y Delegaciones

Estos órganos se han desarrollado en el seno del Parlamento desde hace aproximadamente veinte años, mediante una especie de proceso de adaptación espontánea para dar respuesta a necesidades no satisfechas. En principio, se trata de órganos de información y no de comisiones con competencias legislativas, si bien es cierto que sus poderes de investigación tienden a acercarse a los de las comisiones.

Algunos son comunes a ambas asambleas, tales como la Oficina parlamentaria de evaluación de opciones científicas y tecnológicas (ley de 8 de julio de 1983), la Oficina parlamentaria de evaluación de la legislación (ley de 14 de junio de 1996) y la Oficina de evaluación de las políticas de sanidad pública (ley de financiación de la seguridad social para 2003).

Otros órganos existen de manera simétrica en la Asamblea Nacional y en el Senado: éste es el caso de la Delegación para la Unión Europea que participa en el examen de los proyectos de actos comunitarios en el marco del artículo 88-4 de la Constitución; es asimismo el caso de algunas delegaciones más recientemente creadas.

Las Delegaciones u Oficinas se crean, no por ley orgánica o por el reglamento de las asambleas sino por una ley ordinaria, la cual completa con este fin la Ordenanza de 17 de noviembre de 1958 relativa al funcionamiento de las asambleas parlamentarias.

En determinados casos, este nuevo tipo de organismos llega de hecho, si no de derecho, a desviar el rigor de la Constitución que limita a seis el número de comisiones permanentes.

§ 1 - LA DELEGACIÓN PARA LA UNIÓN EUROPEA

La ley n° 79-564 de 6 de julio de 1979 creó en cada asamblea una delegación para las Comunidades Europeas. Dos leyes ulteriores (las leyes número 90-385 de 10 de mayo de 1990 y 94-476 de 10 de junio de 1994) y dos revisiones constitucionales (de 25 de junio de 1992 y de 25 de enero de 1999) transformaron progresivamente un simple organismo de información sobre los asuntos comunitarios, que intervenía con mayor frecuencia a posteriori, en una especie de séptima comisión permanente, interlocutor institucional del Gobierno sobre los proyectos en curso de negociación en el seno de la Unión Europea.

-1. Organización

Tanto en la Asamblea Nacional como en el Senado, la ley fija en treinta y seis el número de miembros de la Delegación. Estos son designados por cada una de las asambleas con miras a asegurar "una representación proporcional de los grupos políticos y una representación equilibrada de las comisiones permanentes." La Delegación de la Asamblea Nacional se elige al principio de la legislatura y por todo el periodo de duración de ésta.

En ambas asambleas, la Mesa está integrada por un Presidente, cuatro Vicepresidentes y dos Secretarios.

Las dos Delegaciones pueden celebrar reuniones comunes.

-2. Papel y funcionamiento

El papel desempeñado y el funcionamiento de las Delegaciones fueron profundamente modificados por la Ley constitucional de 25 de junio de 1992 previa a la ratificación del Tratado de Maastricht y por la de 25 de enero de 1999 previa a la ratificación del Tratado de Ámsterdam. Estas reformas permitieron un cierto control parlamentario de las normas comunitarias, en aplicación de las disposiciones del nuevo artículo 88-4 de la Constitución:

"El Gobierno someterá a la Asamblea Nacional y al Senado, en el momento de su transmisión al Consejo de la Unión Europea, los proyectos o propuestas de actos de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea que contengan disposiciones de índole legislativa. También podrá someter el Gobierno a dichas cámaras los otros proyectos o propuestas de actos, así como cualquier documento que emane de una institución de la Unión Europea."

"Según modalidades fijadas por el reglamento de cada asamblea, podrán votar resoluciones, incluso fuera de los períodos de sesiones, sobre proyectos, propuestas o documentos mencionados en el apartado anterior."

-3. Las resoluciones europeas

Las resoluciones destinadas a proporcionar al Gobiernos los dictámenes de las asambleas antes de que los textos comunitarios sean adoptados por el Consejo de las Comunidades son deliberaciones que carecen de fuerza ejecutoria. El procedimiento correspondiente a su adopción es el siguiente:

- El Gobierno presenta a la Mesa de cada una de las asambleas las propuestas de actos comunitarios, así como los otros textos de la Unión Europea que pueden someterse al Parlamento;

- son examinadas por la Delegación que, con respecto a algunas de ellas, aprueba conclusiones que adoptan la forma de una propuesta de resolución presentada por un ponente en nombre de la Delegación. Cualquier diputado tendrá igualmente la facultad de presentar una propuesta de resolución él mismo;

- esta propuesta de resolución será remitida para su examen a una comisión permanente;

- si el Gobierno o el presidente de un grupo así lo solicita, o cuando se trate de una propuesta de resolución presentada en nombre de la Delegación, la comisión deberá presentar su informe sobre la propuesta de resolución en el mes siguiente a la remisión;

- dentro de un plazo de ocho días siguientes a la distribución del informe de la comisión sobre la propuesta de resolución, la cual se concluye a su vez por una propuesta de resolución, ésta podrá incluirse en el orden del día de la Asamblea por petición de un presidente de Grupo, de un Presidente de Comisión o del Gobierno. La resolución adoptada por la Asamblea será transmitida al Gobierno;

- si no se presenta ninguna solicitud de inclusión en el orden del día, el texto aprobado por la Comisión requerida sobre el fondo será considerado como definitivo y comunicado al Gobierno;

- en ambos casos, las resoluciones adoptadas por la Asamblea se publicarán en el Journal Officiel (edición Leyes y decretos).

4-. La reserva de examen parlamentario

El cometido inicial de la Delegación se encuentra entonces acompañado de un nuevo papel: dar a conocer el dictamen del Parlamento sobre la legislación comunitaria, antes de que sea aprobada en Bruselas.

El papel de instrucción sistemática de las propuestas de actos comunitarios remitidas por el Gobierno a la Asamblea Nacional está consagrado por el procedimiento denominado "reserva de examen parlamentario". El Gobierno se comprometió a adoptar las disposiciones necesarias para que el Consejo de Ministros de la Unión Europea no delibere sobre proyectos o propuestas de actos comunitarios antes de que, cuando se desee proceder a un examen, haya sido objeto de tal examen en el seno de las asambleas, de una u otra forma.

Las resoluciones adoptadas en aplicación del artículo 88-4 se orientan a instruir la acción del Gobierno expresando la posición de las asambleas sobre los proyectos o propuestas de actos comunitarios a cuya elaboración y adopción participan los ministros.

§ 2 - LA OFICINA DE EVALUACIÓN DE LAS OPCIONES CIENTÍFICAS Y TECNOLÓGICAS

Este organismo fue creado por la ley n° 83-609 de 8 de julio de 1983. Tiene por objeto "informar al Parlamento sobre las consecuencias de las opciones de carácter científico y tecnológico, con el fin de instruir la adopción de decisiones". Con este fin, "La Oficina reúne informaciones, pone en marcha programas de estudios y procede a realizar evaluaciones".

La "Oficina" satisface una necesidad de información en el ámbito científico expresada desde hace mucho tiempo por los parlamentarios. Pertenece a la familia de las "Delegaciones". Organismo común de la Asamblea Nacional y del Senado, consta de ocho diputados y ocho senadores titulares, cada uno de los cuales cuenta con un suplente. En 2002 este número fue aumentado a dieciocho diputados y dieciocho senadores (en virtud de la Ley n° 2000-121 de 16 de febrero de 2000). La presidencia es asegurada de manera alternada por un diputado y un senador.

El requerimiento de la Oficina está reservado a los parlamentarios, que pueden proceder a dicho trámite por diversas vías (Mesa, Presidente de grupo, sesenta diputados o cuarenta senadores).

La Oficina recurre a un Consejo Científico constituido por quince personalidades (veinticuatro en 2002). A propuesta de dicho Consejo, algunos expertos pueden proporcionarle su apoyo.

Los ponentes nombrados por la Oficina están dotados de poderes de investigación idénticos a aquellos de los ponentes en matera presupuestaria.

En menos de veinte años de existencia, la Oficina de evaluación de las opciones científicas y tecnológicas ha publicado alrededor de cincuenta informes, los cuales la han transformado en un interlocutor que goza de reconocimiento entre la comunidad científica. Asegura una autonomía relativa del Parlamento en un ámbito que hasta entonces dependía totalmente de la información procedente de fuentes gubernamentales.

Los principales temas abordados, frecuentemente profundizados por informes sucesivos, fueron la energía, el medio ambiente, las nuevas tecnologías, las ciencias de la vida, etc.

§ 3 - LOS ORGANOS DE CREACIÓN MÁS RECIENTE

En cada asamblea se crearon recientemente una oficina común a ambas asambleas y dos delegaciones que tienen un objeto especializado:

- La Oficina parlamentaria de evaluación de las políticas de salud fue creada por la Ley n° 2002-1487 de 20 de diciembre de 2002 de financiación de la seguridad social para 2003 (artículo 2) -loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002 de financement de la sécurité sociale pour 2003 (article 2)- para informar al Parlamento sobre las consecuencias de las opciones en materia de salud pública con el fin de instruir la toma de decisiones. Con esta finalidad, reúne informaciones, pone en marcha programas de estudios y procede a evaluaciones para contribuir al control continuo de las leyes de financiación de la seguridad social. Está integrada por los presidentes de las comisiones de la Asamblea Nacional y del Senado encargadas de los asuntos sociales, así como por los ponentes de dichas comisiones a cargo del seguro de enfermedad en el marco de las leyes de financiación de la seguridad social y de diez diputados y diez senadores [remitirse a la composición de la Oficina -composition de l'Office-]

Cuenta con el apoyo de un Consejo de expertos compuesto por seis personalidades elegidas debido a sus competencias en el ámbito de la salud pública y puede asimismo solicitar el dictamen de profesionales de la salud, de las organizaciones sindicales y profesionales, y de asociaciones que intervienen en el campo de la salud.

Puede ser requerida por la Mesa de una u otra asamblea, ya sea por iniciativa propia, por solicitud de un presidente de grupo, por solicitud de sesenta diputados o de cuarenta senadores o bien por una comisión especial o permanente.

- La Delegación para los derechos de las mujeres y la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres cuya misión es informar a la Asamblea sobre la política que sigue el Gobierno con respecto a sus consecuencias sobre los derechos de la mujer y sobre la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (Ley n° 99-585 de 12 de julio de 1999). Esta Delegación puede presentar recomendaciones sobre textos legislativos incluidos en el orden del día y designar a un representante para que intervenga, en su nombre, en el Pleno.

- La Delegación para la planificación espacial y el desarrollo sostenible del territorio, encargada de evaluar las políticas de planificación espacial y de desarrollo del territorio e informar a la Asamblea sobre la elaboración y la ejecución de los esquemas directores de los servicios colectivos, así como sobre la aplicación de los contratos de ejecución (Ley n° 99-533 de 25 de junio de 1999).

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- Las actas literales están disponibles en el sitio Internet de la Asamblea Nacional dos días después de la fecha de la sesión.

- Las relaciones analíticas están disponibles en el sitio Internet de la Asamblea Nacional tres horas después del final de la sesión. Previamente es posible consultar una versión completa, actualizada a medida que se desarrolla la sesión.

- Las preguntas al gobierno y las preguntas orales sin debate planteadas desde el principio de la X legislatura (1993) se encuentran en línea en el sitio Internet de la Asamblea (http://questions.assemblee-nationale.fr -preguntas.asamblea-nacional-) y pueden interrogarse mediante el motor de búsqueda.

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- Las preguntas por escrito planteadas desde el principio de la X legislatura y las respuestas de los ministros están en línea en el sitio Internet de la Asamblea y pueden interrogarse mediante el motor de búsqueda.

Si desea encontrar el texto de una ley:

Tiene la posibilidad de:

- Encontrar el texto aprobado con carácter provisional y después la "pequeña ley" en el sitio

- Encontrar el texto promulgado en el Journal officiel "Lois et Décrets" correspondiente y en el sitio Internet de la Asamblea, en el marco del expediente legislativo correspondiente.

- Procurarse el Recueil des lois -Compendio de las leyes- editado por la Asamblea.

Busca una información más detallada sobre los trabajos de las comisiones o de la Delegación Europea:

Podrá encontrarla en:

- Los informes parlamentarios sobre los textos en discusión o en las memorias (D.I.A.N.).

- En el Bulletin des commissions -Boletín de comisiones-que aparece cada semana durante el período de sesiones.

- En el Bulletin de la Délégation pour l'Union européenne -Boletín de la Delegación para la Unión Europea-.

- En el sitio Internet de la Asamblea (http://www.assemblee-nationale.fr/commissions/ y www.assemblee-nationale.fr/europe/ ).

Busca un documento parlamentario:

- Podrá procurarse los documentos de la Asamblea Nacional en el Journal officiel y en el Kiosque -la tienda-de la Asamblea (Véase antes).

- El sitio Internet difunde todos los documentos parlamentarios de la Asamblea publicados desde junio de 1998 (Índice general: ¨Projets, propositions de loi, rapports, dossiers législatifs ou d'actualité -Proyectos, proposiciones de ley, informes, expedientes legislativos o de actualidad-)

- Los documentos del Senado se encuentran en venta en el Espace Librairie du Sénat (20, rue de Vaugirard, 75006 París), así como en el Journal Officiel y pueden consultarse en el sitio Internet del Senado: www.senat.fr

Busca los textos de aplicación de una ley:

- Podrá encontrar las referencias en el Journal Officiel, o en el Centre Interministériel de Renseignements Administratifs de Paris (C.I.R.A.- Centro Interministerial de Informes Administrativos de París -), llamando al teléfono: 01.40.01.11.01.

- Podrá procurarse el texto en el Journal Officiel " Lois et Décrets " :

° La edición del día la enconrará en el sitio del Journal officiel : www.journal-officiel.gouv.fr

° Una edición más antigua podrá encontrarla en el sitio Legifrance : www.legifrance.gouv.fr

Busca la totalidad de los trabajos de preparación de una ley:

- Podrá obtenerlos:

· en el Kiosque -La tienda-(véase más arriba),

· en el sitio Internet de la Asamblea (Projets, propositions de loi, rapports, dossiers législatifs ou d'actualité), cada texto presentado a la Asamblea Nacional es objeto de un expediente legislativo actualizado a medida que avanzan los trabajos del Parlamento.

PARA MAYOR INFORMACIÓN

Además de los folletos que integran la Colección "Connaissance de l'Assemblée -Conocimiento de la Asamblea-" :

- Para conocer los textos que regulan la organización y la actividad de la Asamblea:

· El Reglamento de la Asamblea Nacional y la Instruction générale du Bureau -Instrucción general de la Mesa- (Secretaría General de la Presidencia)

· El Recueil des pouvoirs publics -Compendio de los poderes públicos-(elaborado por los Servicios de Sesión de la Asamblea Nacional y del Senado), al cual es posible obtener acceso asimismo por Internet http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/pouvoirs-publics/pouvoirs_publics.asp

- Para informarse sobre la actividad de la Asamblea:

· El Bulletin de l'Assemblée nationale (B.A.N. -Boletín de la Asamblea Nacional-)

· Las estadísticas publicadas al término de cada período de sesiones (B.A.N. Statistiques -B.A.N. Estadísticas -)

· El Rapport annuel d'activité de l'Assemblée nationale -Informe anual de actividades de la Asamblea Nacional-

____________

1 El Prefecto francés -préfet- es el representante del Estado y el administrador general del departamento.

2 Boletín publicado por el Servicio de comunicación de la Asamblea los días de sesión, además de las publicaciones previstas por el Reglamento en el Journal Officiel.

3 Société Nationale des Chemins de Fer-Compañía nacional de ferrocarriles franceses-

4 No existe un término equivalente en español, se trata de presidentes del Consejo de administración de una sociedad anónima que garantiza la responsabilidad del buen funcionamiento de la empresa en última instancia.

5 El Médiateur de la République es una figura equivalente al Defensor del Pueblo en España.

6 Loi de Règlement