Eléments d’information sur le droit européen applicable ou en cours d'élaboration
sur le projet de loi n° 1769 portant réforme du crédit à la consommation et
sur la proposition de loi n° 1897 relative à la suppression du crédit revolving, à l’encadrement des crédits à la consommation et à la protection des consommateurs par l’action de groupe
(Application de l’article 86, paragraphe 7, du Règlement)

I.– Le crédit à la consommation

A.- Une directive récente

Les crédits aux consommateurs font l’objet de nouvelles règles communautaires, prévues par la directive 2008/48/CE du 23 avril 2008, dont le texte est annexé ci-joint et qui a remplacé celles antérieurement en vigueur de la directive 87/102/CEE du 22 décembre 1986. Ce texte repose sur le principe de l’harmonisation maximale. Il ne permet donc pas, lorsqu’il prévoit des dispositions harmonisées, le maintien, ni l’introduction, de dispositions autres dans le droit national.

Les Etats membres doivent le transposer dans leur droit interne avant le 11 juin 2010 (cf. rectificatif du 11 août 2009).

La base juridique retenue a été l’article 95 du traité instituant la Communauté européenne (le traité de Rome) sur le rapprochement des législations des Etats membres pour le fonctionnement du marché intérieur.

Il faut néanmoins rappeler que la protection des consommateurs, qui constitue l’un des objectifs du traité, est prévue à son article 153 dans les termes suivants :

« 1. Afin de promouvoir les intérêts des consommateurs et d'assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, la Communauté contribue à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ainsi qu'à la promotion de leur droit à l'information, à l'éducation et à s'organiser afin de préserver leurs intérêts.

« 2. Les exigences de la protection des consommateurs sont prises en considération dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques et actions de la Communauté.

« 3. La Communauté contribue à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1 par:

« a) des mesures qu'elle adopte en application de l'article 95 dans le cadre de la réalisation du marché intérieur;

« b) des mesures qui appuient et complètent la politique menée par les États membres, et en assurent le suivi. (…). ».

Le traité de Lisbonne reprend à son article 169 ce même dispositif.

Sur le fond, le dispositif de la directive 2008/48/CE contient non seulement les éléments essentiels à l’harmonisation, mais également de nombreuses précisions de détail.

Son champ d’application est large et concerne tous les contrats de crédit à la consommation de montants compris entre 200 euros et 75.000 euros, sous réserve néanmoins de certaines exceptions telles que, notamment, les crédits hypothécaires et les facilités sans frais, ou les crédits de très courte durée d’au plus de trois mois et entraînant des frais négligeables du type « paiement en trois mois sans frais ».

S’agissant de la publicité pour les crédits, la directive mentionne les informations de base qui doivent nécessairement y être incluses, notamment sur le taux débiteur et les frais, le montant total du crédit, le taux effectif global (TEG) et, le cas échéant, durée du contrat.

Les informations précontractuelles à communiquer au consommateur sont également précisées par la directive, notamment le type de crédit, l’identité et la localisation du prêteur, et s’il y a lieu, de l’intermédiaire de crédit, le montant total du crédit et les conditions de prélèvement, la durée du contrat de crédit, le taux débiteur, le TEG, le montant total dû, le montant et la périodicité des paiements ainsi que le taux d’intérêt applicable en cas de retard de paiement.

Des exigences spécifiques sont fixées pour certaines facilités de découvert et certains contrats de crédit particuliers.

Des dérogations aux règles sur les informations précontractuelles sont par ailleurs prévues pour les fournisseurs de biens et prestataires de services agissant à titre accessoire en qualité d’intermédiaires de crédit.

La directive prévoit également l’obligation pour le prêteur d’évaluer la solvabilité du consommateur. En retrait par rapport à la proposition initiale, qui prévoyait la notion de « prêt responsable », celle-ci impose d’évaluer la solvabilité à partir d’un nombre suffisant d’informations, lesquelles sont fournies, le cas échéant, par le consommateur et, si nécessaire, en consultant la base de donnée appropriée. Cette évaluation doit être de nouveau opérée en cas d’augmentation significative du montant du crédit en cours de contrat.

S’agissant des éléments qui doivent obligatoirement figurer dans le contrat de crédit, lequel doit être soit écrit sur support papier, soit établi sur tout autre support durable, le dispositif de la directive est particulièrement détaillé : il reprend et complète notamment en ce qui concerne le coût et les versement les éléments à communiquer dans le cadre de l’information précontractuelle, notamment le taux effectif global (TEG), calculé selon des modalités harmonisées.

Pour ce qui concerne le droit de rétractation du consommateur, un délai communautaire harmonisé de 14 jours est prévu : cette durée s’impose, en effet, en droit communautaire comme la norme, pour le délai de réflexion, dans les relations entre les consommateurs et les professionnels. La rédaction retenue permet cependant le maintien, dans certaines conditions et selon certaines modalités, d’un délai national spécifique d’une durée réduite, applicable sur demande du consommateur.

Les modalités de remboursement anticipé sont également précisées par la directive. Si le droit du prêteur à une indemnité « équitable et objective » est reconnu, les Etats membres peuvent également prévoir qu’une telle indemnité n’est exigible que pour les contrats d’un montant supérieur à un certain seuil, lequel ne peut excéder la somme de 10.000 euros sur une période de douze mois.

Enfin, parmi les autres mesures les plus essentielles, la directive prévoit l’obligation pour les Etats membres de prévoir le contrôle des prêteurs par une autorité ou un organisme indépendant des institutions financières, ou une réglementation, et précise également certaines obligations des intermédiaires de crédits vis-à-vis des consommateurs : information sur leurs relations avec les prêteurs (exclusivité ou courtage indépendant, notamment) ; frais à verser, le cas échéant, à l’intermédiaire de crédit par le consommateur ; communication de ces derniers au prêteur pour leur prise en compte dans le calcul du TEG.

Pour ce qui concerne le crédit hypothécaire, non couvert par la directive même lorsqu’il s’agit d’un crédit à la consommation garanti par une hypothèque, la Commission européenne a publié le 18 décembre 2007 un Livre blanc sur l'intégration du marché du crédit hypothécaire de l'Union européenne (document COM(2007)807), à la suite du Livre vert du 19 juillet 2005 et après avoir recueilli les contributions correspondantes. Aucune mesure législative européenne n’est proposée, mais le principe de telles mesures pour l’avenir n’est pas non exclu.

B.- La résolution de l’Assemblée nationale du 25 mai 2006

La proposition de directive correspondante (document E 2103) a fait l’objet d’une résolution de l’Assemblée nationale, considérée comme définitive, en application de l'article 151-3 du Règlement, le 25 mai 2006 (Texte adopté n° 578).

La proposition de résolution initiale, présentée par M. Robert Lecou, rapporteur (cf. rapport d’information n° 3006), a d’abord été approuvée par la Délégation pour l’Union européenne le 4 avril 2006, puis adoptée, sans modification, par la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, le 10 mai 2006, M. Lecou étant également rapporteur (cf. rapport n° 3076).

Le texte de la résolution, qui demande plusieurs aménagements et plusieurs garanties, notamment sur le taux d’usure, le statut des prêteurs (seules les personnes morales pouvant exercer cette fonction en France), le champ couvert, le délai de réflexion de 7 jours, la faculté d’un maintien de la résiliation sans indemnité, est le suivant :

« L'Assemblée nationale,

« Vu l'article 88-4 de la Constitution,

« Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit aux consommateurs (COM [2002] 443 final/n° E 2103),

« Vu la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux contrats de crédit aux consommateurs modifiant la directive 93/13/CE du Conseil (COM [2005] 483 final),

« Considérant que l'objectif de l'achèvement du marché intérieur pour le crédit aux particuliers, notamment le crédit à la consommation, doit être atteint dès lors qu'il permet, entre autres, aux établissements prêteurs d'exercer leur activité sur un marché plus large et au consommateur de bénéficier d'offres plus avantageuses grâce à une gamme plus étendue de produits, qu'il peut comparer ;

« Estimant qu'avec un champ d'intervention plus restreint que ce qu'aurait exigé une pleine harmonisation des droits des consommateurs, de manière à faciliter l'obtention d'une position commune au Conseil, la proposition modifiée représente une meilleure base de négociation et permettra, en outre, aux États membres d'apporter, le cas échéant, des améliorations à la protection du consommateur dans les domaines qui ne seront pas couverts ;

« Observant de plus que son dispositif, plus clair, comprend des dispositions essentielles et, dans l'ensemble, adaptées, notamment sur la publicité, l'information précontractuelle, l'accès aux bases de données, les informations contractuelles, les informations sur le taux débiteur et l'harmonisation de l'assiette du taux annuel effectif global ;

« 1. Insiste néanmoins sur l'intérêt pour les États membres de pouvoir conserver un dispositif de plafonnement des taux des crédits consentis aux particuliers tel que celui actuellement en vigueur en France ;

« 2. Considère également que les États membres doivent pouvoir réserver la faculté de délivrer des crédits, dans le cadre de l'exercice de leurs activités commerciales ou professionnelles, aux seuls établissements constitués sous la forme de personnes morales, à l'exclusion des personnes physiques ;

« 3. Juge nécessaire de garantir au consommateur un haut niveau de protection en intégrant dans le régime de droit commun les contrats de prêts inférieurs à 300 € notamment, ainsi qu'en prévoyant les conditions de résiliation des contrats de mise à disposition d'une réserve d'argent (« revolving ») ;

« 4. Estime, par ailleurs, que les règles régissant l'ensemble des crédits à la consommation doivent faire l'objet d'une mise en cohérence, indépendamment des garanties dont ces crédits sont le cas échéant assortis, de manière à permettre au consommateur d'arbitrer en toute clarté entre les différents types d'offres qui lui sont faites ;

« 5. Demande que le consommateur dispose d'un véritable délai de réflexion durant lequel le contrat de prêt ne fait l'objet d'aucun début d'exécution, estimant qu'un équilibre est actuellement atteint en France avec un délai de sept jours qui peut être réduit à trois jours en cas de demande de livraison rapide des biens par l'acquéreur, et souhaite qu'en cas de contrat de crédit lié à un contrat d'achat, la rupture de l'un des contrats puisse toujours entraîner celle de l'autre ;

« 6. Considère, en outre, que le consommateur doit pouvoir être dispensé de toute indemnité en cas de remboursement anticipé, dans les États membres où les dispositions nationales le prévoient ou le prévoiraient ;

« 7. Affirme, enfin, son attachement à l'unité du droit applicable au contrat et demande par conséquent que le principe de la reconnaissance mutuelle ne s'applique pas aux dispositions régissant les relations entre un particulier et un prêteur. »

II.– L’action de groupe

Le 1er décembre 2008 la Commission européenne a transmis au Conseil un Livre vert sur « les recours collectifs pour les consommateurs ». Ce document, qui ne concerne pas les victimes d’ententes et d’abus de position dominante, souligne que treize des Etats membres de l’Union européenne disposent actuellement de mécanismes judiciaires de recours collectifs. Ils n’ont été utilisés que dans un nombre de cas relativement faibles (326). Le bénéfice moyen tiré par les consommateurs des mécanismes de recours collectif s’est situé entre 32 € (Portugal) et 332 € (Espagne).

Il existe quelques instruments au niveau européen pour faciliter les possibilités de recours des consommateurs : il s’agit, d’une part, de deux recommandations de la Commission destinées à faciliter le règlement alternatif des litiges (Recommandation 98/257/CE et 2001/310/CE) qui ne présentent pas de caractère obligatoire et, d’autre part, de la directive (98/ 2001/27/CE) du Parlement et du Conseil relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts de consommateurs, qui établit une procédure permettant à des associations de consommateurs et aux autorités publiques de faire cesser des infractions commises à l’étranger.

S’agissant des litiges transfrontaliers de masse (petits litiges concernant un grand nombre d’individus), il faut noter que le règlement instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges (règlement (CE) n° 861/2007 du 11 juillet 2007) ne s’applique que depuis le 1er janvier 2009, il est donc prématuré d’en tirer un bilan.

Les consultations entreprises à la suite de la publication du Livre vert ont conduit la Commission européenne à engager une réflexion sur la rédaction d’une proposition de directive européenne sur l’action de groupe mais, à ce jour, le Collège des commissaires n’a pas encore arrêté de position à ce propos.