Eléments d’information sur le droit européen
applicable ou en cours d'élaboration
sur la proposition de loi n° 1992 de M. André Chassaigne et les députés du
groupe GDR
sur le droit au revenu des agriculteurs
(Application de l’article 86, paragraphe 7, du Règlement)
Droit européen de la concurrence et agriculture
I. Droit européen de la concurrence
Les articles 101 et suivants du traité sur l’Union européenne (anciennement
articles 81 et suivants) interdisent les ententes et les abus de position
dominante :
- les ententes
Par le terme « entente », on désigne notamment tout partage de marché,
fixation de quota de production ou accord sur les prix entre entreprises pour
les maintenir artificiellement élevés. Ces différents comportements faussent le
marché, au détriment des consommateurs et des autres producteurs. Un régime
d'exemption peut cependant autoriser un certain type de coopération qui améliore
la distribution de produits ou permet le progrès technique, dans un secteur
d'activité donné.
- les abus de position dominante
Lorsqu'une entreprise domine un marché donné, elle peut avoir tendance à
profiter de cette situation pour imposer des conditions de vente déloyales :
prix abusifs, accords de vente exclusifs, primes de fidélité visant à détourner
les fournisseurs de leurs concurrents. On parle alors d'abus de position
dominante. Le droit communautaire de la concurrence ne sanctionne pas les
positions dominantes en tant que telles mais seulement leurs abus.
Par ailleurs le Traité institue un contrôle des concentrations. Une
concentration d'entreprises n'est pas interdite en soi, sauf si celle-ci crée ou
renforce une position dominante susceptible de déboucher sur des abus. On parle
de concentration lorsque plusieurs entreprises fusionnent pour donner naissance
à une nouvelle firme (fusion) ou lorsqu'une entreprise en rachète une autre
(acquisition). A l'origine, ce contrôle n'était pas prévu par le traité.
L'accroissement des rapprochements d'entreprises au sein du marché commun
(parfois dans le but d'échapper à la législation sur les ententes) a rendu
nécessaire l'intervention communautaire. Celle-ci est longtemps demeurée
informelle. Le règlement n°4064/89 du 21 décembre 1989 en a posé les fondements
juridiques, remplacé en 2004 par le règlement n°139/2004. Le contrôle des
concentrations est en quelque sorte un contrôle par anticipation des abus de
position dominante. Conformément au principe d'attribution des compétences, la
Commission intervient uniquement si les rapprochements envisagés ont une
dimension communautaire.
II. Droit européen de la concurrence appliqué à l’agriculture
Les spécificités de l’application du droit de la concurrence en agriculture
résultent de l’articulation de plusieurs textes communautaires. L’article 42 du
Traité sur l’Union européenne (ancien article 36) laisse au Conseil et au
Parlement européen le soin de déterminer dans quelle mesure les règles
communautaires de concurrence s’appliquent à la production et au commerce des
produits agricoles, en tenant compte des objectifs de la politique agricole
commune (PAC). Ces objectifs, énumérés par l’article 39 (anciennement 33), sont
les suivants: accroissement de la productivité, garantie apportée à la
population agricole d’un niveau de vie équitable, stabilisation des marchés,
sécurité d’approvisionnement et prix raisonnable pour le consommateur.
Le règlement (CE) n°1184 /2006 du Conseil du 24 juillet 2006 portant
application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce
des produits agricoles prévoit trois exceptions au droit de la concurrence :
celles s’insérant dans une organisation nationale de marché, celles nécessaires
à la réalisation des objectifs de la PAC dans le cadre des organisations
communes de marché et celles entre exploitants agricoles et coopératives les
regroupant. Ces exceptions sont strictement encadrées.
Les accords dans le cadre d’une organisation nationale de marché sont
interprétés de façon très restrictive, dans la mesure où la Commission a une
marge d’appréciation importante. En 1974, dans l’affaire Frubo (1), la Cour de
Justice des Communautés européennes avait approuvé la Commission pour avoir
sanctionné un accord imposant une exclusivité d’approvisionnement en fruits et
légumes sur les places de ventes aux enchères, au motif que l’accord n’était pas
indispensable pour assurer la productivité de l’agriculture ou pour assurer un
niveau de vie équitable pour la population agricole. En 1995 (2), la Cour a jugé
contraires au droit de la concurrence certaines dispositions statutaires de
sociétés coopératives laitières qui imposaient le paiement d’une indemnité de
départ aux adhérents désireux de quitter la coopérative. Elle a en effet estimé
que si des restrictions pouvaient être imposées aux adhérents pour garantir leur
fidélité et constituer en cela un facteur d’efficacité, elles ne pouvaient
excéder ce qui est nécessaire pour garantir le bon fonctionnement de la
coopérative et en particulier, lui garantir une base commerciale suffisamment
large et une certaine stabilité de la participation sociale.
Plus récemment, en 2003, l’affaire de la viande bovine française a eu un fort
retentissement. Alors que ce secteur traversait une crise sanitaire et
économique grave, les autorités françaises avaient pris des mesures pour tenter
de rééquilibrer la situation : suspension des importations et application d’une
grille de prix d’achat minimum de la viande par les transformateurs. La
Commission européenne a estimé dans une décision du 2 avril 2003, confirmée par
le Tribunal de première instance (3), dont l’arrêt fait l’objet d’un recours devant
la Cour, que ces mesures constituaient une violation de deux principes
fondateurs du droit communautaire, la libre circulation des marchandises et la
liberté des prix.
Dans le rapport d’information sur la filière laitière (4), le Sénat fait
l’analyse suivante : « Les accords passés dans ce cadre ne sont pas considérés
comme licites s’ils ne sont ni le seul moyen ni le meilleur pour atteindre les
objectifs de la politique agricole commune. Un accord conclu dans une
organisation nationale de marché doit par ailleurs favoriser la réalisation de
l’ensemble des objectifs de la PAC et pas seulement quelques uns d’entre eux,
condition qu’il est très difficile de remplir. En tout état de cause, comme l’a
montré l’affaire de la viande bovine en 2003, des accords sur les prix
constituent des infractions au droit de la concurrence systématiquement
sanctionnées ».
Les organisations communes de marché (5) (OCM) prévoient des règles particulières
portant notamment sur les normes de commercialisation, la mise en place
d’organisations de producteurs autorisées à réguler l’offre et les mises sur le
marché des produits, à optimiser les coûts de production, à mettre en place des
contrats types, à promouvoir la qualité des produits et à orienter la production
vers certains débouchés. Les dispositions contenues dans les OCM exemptent ce
type d’activités de l’application du droit de la concurrence, mais à des
conditions strictes. Sont ainsi interdits les accords de cloisonnement de
marché, les distorsions de concurrence non nécessaires à la satisfaction des
tous les objectifs de la PAC et les mesures aboutissant à la fixation des prix
ou à des discriminations. Les marges de manœuvre sont donc quasiment nulles pour
mettre en œuvre des accords ou pratiques se réclamant des objectifs de la PAC,
qui sont supposés être contenus dans l’OCM.
Les producteurs peuvent se regrouper dans le cadre d’organisations de
producteurs (OP) relevant d’un seul Etat membre et conclure ainsi des accords
qui, sans fixer de prix déterminé, concernent la production ou la vente de
produits, ou l’utilisation d’installations communes (stockage, traitement,
transformation). Si les OP sont en principe admises dans tous les secteurs
agricoles, le règlement communautaire ne l’organise que dans certains secteurs :
houblon, huiles d’olive et de table, fruits et légumes et vins.
Les secteurs agricoles peuvent, comme tout secteur économique, déroger au
droit de la concurrence si quatre conditions posées par l’article 101 du Traité
sont réunies : contribuer à améliorer la production ou la distribution de
produits ou promouvoir le progrès technique ou économique ; réserver aux
producteurs une part équitable du profit ; ne pas imposer aux entreprises des
restrictions non indispensables aux objectifs précités et ne pas donner à des
entreprises la possibilité d’éliminer la concurrence.
Sur la base de ces principes, en France, l’Autorité de la concurrence a rendu
plusieurs avis, notamment en 2008 sur l’organisation économique de la filière «
Fruits et légumes » (6). Rappelant le caractère fragmenté, aléatoire et non
stockable des produits en cause, l’Autorité de la concurrence (ex Conseil de la
concurrence) conclut que l’inélasticité de l’offre peut entraîner une forte
volatilité des prix susceptible de provoquer des problèmes de trésorerie pour
les producteurs qui sont confrontés en outre à un rapport de force inégal avec
les producteurs. Dans ce contexte, l’Autorité de la concurrence se montre
favorable aux associations d’organisations de producteurs de commercialisation
mais rappelle que l’OCM pose une limite à cette concentration de l’offre, à
savoir l’interdiction d’aboutir à une position dominante. De même, elle ne voit
pas d’inconvénient à ce que les producteurs procèdent à un échange
d’informations régulier et détaillé, au motif que le marché n’est pas
oligopolistique au niveau de l’offre et que les échanges d’information seraient
dés lors probablement générateurs de faibles effets négatifs, en raison du
caractère atomisé du marché et de l’absence de barrières à l’entrée. Un
raisonnement similaire avait été suivi en 2002 (7) dans un avis portant sur un
contrat cadre relatif à la situation du marché de la pêche et de la nectarine,
le Conseil de la concurrence estimant que les échanges d’informations qui
seraient prohibés en situation normale parce qu’ils auraient pour objet de
restreindre volontairement l’accès au marché des produits pour faire face à une
chute des prix de cession, s’inscrivaient ici dans un contexte de programmation
des mises en production et des apports qui sont l’essence même de l’activité des OCM. Cependant, est affirmée l’opposition à toute démarche qui pourrait aboutir
à la fixation de prix en commun. Cette pratique avait été sanctionnée dans le
cadre d’un barème de prix agricoles pour le séchage du maïs (8) et d’un mécanisme de
prix de cession à la première mise en marché (avis précité du 1er octobre 2002).
Le rapport précité du Sénat indique que « l’interprétation très stricte de ces
conditions ne permet pas d’appliquer cette exemption de droit commun aux
pratiques de régulation des marchés agricoles, en particulier aux pratiques
d’encadrement des prix. Une exemption notable reste cependant admise : les
accords fixant des prix minimum à la production en échanges d’exigences de
qualité particulière, à condition que la concurrence entre filières de qualité
demeure et que la fixation du prix au niveau du consommateur reste libre, n’ont
pas été condamnées par les autorités nationale ou européenne de la concurrence
».
Dans son avis du 2 octobre 2009 (9) sur le secteur laitier, l’Autorité de la
concurrence estime que « sans préjuger de ce que l’examen d’une saisine
contentieuse révélerait, l’émission de recommandations de prix au niveau
national, voire au niveau régional, par l’Interprofession présente un réel
risque juridique au regard des règles de la concurrence ».
(1) CJCE, 15 mai 1975, aff ,71/74, Frubo.
(2) CJCE, 12 décembre 1995, aff. , C-265/95, H.G.Oude Luttikhuis.
(3) Aff.jts. T-217/03.
(4) « Filière laitière : à la recherche d’une nouvelle régulation ». Rapport
d’information n° 73 de M. Jean-Paul Emorine et Gérard Bailly au nom de la
Commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du
territoire.
(5) Réunies depuis 2007 dans une OCM unique.
(6) Avis n°08-A-07 du 8 mai 2008.
(7) Avis n°02-A-12 di 1er octobre 2002.
(8) Décision n°07-D-16 du 9 mai 2007.
(9) Avis n°09-A-48 du 2 octobre 2009.
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