DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 70

Réunion du jeudi 11 mars à 9 heures 30

Présidence de M. Henri Nallet

I. Rapport d'information de Mme Nicole Ameline sur des projets d'actes de l'Union européenne (UE 154 à UE 177)

Mme Nicole Ameline, Rapporteur, a indiqué, à titre liminaire, que l'analyse des projets d'actes relevant du « troisième pilier » de l'Union européenne (justice et affaires intérieures) s'inscrivait dans le cadre juridique préexistant à la révision constitutionnelle du 25 janvier 1999, puisque ces textes ont été transmis au Parlement avant la date de celle-ci. Elle a toutefois évoqué la possibilité de déposer une proposition de résolution sur un texte particulièrement important (UE 172), dans l'hypothèse ou le Gouvernement en saisirait le Parlement au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Elle a indiqué par ailleurs que l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, qui devrait avoir lieu dans quelques semaines, aurait pour effet de « communautariser » partiellement et progressivement des matières figurant jusqu'ici dans le troisième pilier.

Abordant l'examen des projets d'actes, elle a regretté que le texte de compromis élaboré pour l'action commune relative à la corruption dans le secteur privé (UE 154, 162, 169 et 175), avait pour effet d'en limiter la portée. M. Maurice Ligot a jugé que cette initiative, pour satisfaisante qu'elle soit sur le plan moral, pénaliserait les entreprises européennes par rapport à leurs concurrentes dans la compétition internationale, tant que celles-ci n'auraient pas adopté des règles similaires. Approuvé par M. Yves Fromion, il s'est donc prononcé en faveur d'une convention internationale associant un grand nombre de pays. Le Rapporteur a précisé qu'une convention de l'O.C.D.E. sur la lutte contre la corruption était en cours de ratification.

Evoquant le projet d'acte du Conseil établissant la convention portant création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d'asile, ainsi que le projet d'acte du Conseil établissant un protocole visant à étendre la portée rationae personae de la convention Eurodac (UE 155, 171, 176 et 177), le Rapporteur a rappelé que le projet de convention, en négociation depuis le début de 1996, permettait le relèvement des empreintes des demandeurs d'asile et la création d'un fichier, afin de faire échec aux demandes d'asile multiples et aux demandes frauduleuses. Elle a précisé que ce système avait vocation à s'étendre à la saisie des empreintes de tout étranger âgé d'au moins quatorze ans appréhendé après le franchissement irrégulier d'une frontière extérieure, ainsi qu'à la saisie des empreintes des étrangers en situation irrégulière appréhendés dans la zone frontalière ou à l'intérieur du territoire.

Elle a considéré que l'action commune concernant l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des produits du crime (UE 156, 160 et 161), qui avait déjà fait l'objet d'un examen par la Délégation, n'appelait pas d'observation nouvelle.

Abordant le projet d'action commune relative à la lutte contre la pédopornographie sur Internet (UE 157, 167, 168 et 173), le Rapporteur a estimé que ce texte, proposé sous la présidence autrichienne, permettrait d'adapter le droit des Etats membres aux technologies nouvelles. A cet effet, mais sans que le dispositif retenu soit très contraignant, il engage les Etats membres à mettre en place un système de veille encourageant les utilisateurs d'Internet à signaler aux autorités répressives la diffusion du matériel pornographique utilisant des enfants. Mme Ameline a ajouté que l'action commune préconisait une réaction rapide des autorités répressives, lorsque des faits relatifs à ces infractions sont portés à leur connaissance et invitait les Etats membres à pratiquer une large coopération. Elle a jugé que cette initiative ne pouvait que susciter l'approbation.

Elle a approuvé également l'acte du Conseil adoptant la réglementation sur la protection du secret des informations d'Europol (UE 158), en date du 3 novembre 1998, qui établit des mesures de sécurité pour les informations traitées par Europol.

S'agissant de l'acte du Conseil adoptant les règles applicables aux fichiers d'Europol créés à des fins d'analyse (UE 159), adopté le même jour, Mme Nicole Ameline a précisé que ce document contenait une liste des données de caractère personnel qui pouvaient être stockées dans les fichiers constitués à des fins d'analyse, l'Etat qui les fournit étant responsable de ces données.

Le projet de convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale (UE 163 et 174) se heurte au problème de l'interception légale des télécommunications par satellite par les autorités d'un Etat membre, lorsque la « personne cible » se trouve dans un autre Etat membre. Rappelant que certains Etats, dont la France, restant attachés à la préservation des droits des Etats membres requis, étaient réservés sur l'opportunité d'imposer une procédure uniforme, elle a regretté l'enlisement de la négociation.

A propos du projet d'action commune relative au régime du transit aéroportuaire (UE 164), Mme Nicole Ameline a considéré que cette initiative tendait à remettre en cause l'acquis du régime de Schengen. La participation du Royaume-Uni et de l'Irlande à cette négociation a eu pour effet de retirer le Bangladesh et le Pakistan de la liste commune des Etats soumis au visa de transit aéroportuaire. Après avoir fait valoir qu'il aurait été préférable que le Royaume-Uni et l'Irlande prennent position sur les décisions Schengen concernant le transit aéroportuaire et adhérent à cette coopération, elle a estimé que l'engagement d'une double procédure ne pouvait que générer une gestion plus complexe du dispositif en vigueur.

Le Rapporteur a conclu son exposé en proposant des conclusions marquant la désapprobation de la Délégation à l'égard du projet d'action commune relative au régime du transit aéroportuaire.

M. Alain Barrau a approuvé l'analyse du Rapporteur face à une situation qu'il a jugée surprenante dans une période marquée par la ratification du Traité d'Amsterdam. Il a jugé surprenante la logique qui anime ce texte et qui conduirait à tout renégocier au motif que deux Etats membres vont désormais participer au régime en vigueur.

La Délégation a adopté les conclusions proposées par le Rapporteur sur le document UE 164.

La Délégation,

« Vu le projet d'action commune relative au régime du transit aéroportuaire (document UE 164),

- constate que la négociation de ce projet d'action commune a pour effet de remettre en question l'harmonisation du régime du transit aéroportuaire acceptée par les Etats Parties à la Convention de Schengen et conduit, en l'état actuel du projet, à un régime moins uniforme et plus complexe ;

- demande la suspension de la négociation dans l'attente de l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union. »

Le Rapporteur a présenté l'analyse de deux textes relatifs à Europol : un acte du Conseil arrêtant les règles relatives à la réception par Europol d'informations émanant de tiers (UE 165), adopté le 3 novembre 1998 et un projet d'acte du Conseil arrêtant les règles relatives à la transmission de données à caractère personnel par Europol à des Etats et des instances tiers (UE 266). S'agissant de ce dernier texte, Mme Nicole Ameline a fait ressortir le caractère rigoureux de l'encadrement juridique du dispositif retenu : la transmission de ces données est appelée à jouer, soit sur la base d'un accord conclu entre Europol et un Etat tiers ou une instance tierce, soit à titre exceptionnel lorsque le directeur d'Europol considère cette transmission comme absolument nécessaire. Après avoir souligné que la conclusion des accords requérait l'unanimité du Conseil, elle a précisé que la procédure prévue prévoyait les critères, le contenu et la gestion de la transmission de ces données, ainsi que les conditions de leur effacement.

S'agissant du projet de convention sur la loi applicable aux obligations non contractuelles (UE 170), Mme Nicole Ameline a indiqué que ce texte tendait à assurer une plus grande sécurité juridique à ces obligations en déterminant la loi applicable dans les situations comportant un conflit de lois. Il pose le principe de l'application de la loi du lieu de survenance directe du dommage, principe auquel la France est attachée, mais qui suscite l'hostilité de certains Etats membres, qui souhaitent maintenir le choix de la loi la plus adaptée à chaque situation.

Les projets d'action commune concernant respectivement la protection temporaire des personnes déplacées et la solidarité dans l'accueil et le séjour de ces mêmes personnes (UE 172) ont fait l'objet d'un large débat.

Mme Nicole Ameline a indiqué que cette initiative de la Commission était liée aux situation de crise ayant provoqué dans certains Etats membres un afflux massif de ressortissants de l'ex-Yougoslavie, d'Irak et des régions limitrophes. Cet état de fait a conduit les Etats membres à réfléchir à l'opportunité d'une action commune débouchant sur l'attribution d'un statut provisoire aux étrangers fuyant massivement leur pays en guerre et ne bénéficiant pas du statut de réfugié. Ces textes prévoient des règles d'accueil et de rapatriement, ainsi que la mise en place d'une solidarité financière entre les Etats membres, afin de permettre à ceux qui sont les plus touchés de recevoir des aides financées sur le budget communautaire. Si les décisions de mettre en _uvre cette solidarité et de procéder à une répartition des populations déplacées entre Etats membres devront être prises à la majorité qualifiée, l'évolution de la négociation tend à faire prévaloir le principe du volontariat ; la situation politique des pays d'origine ferait l'objet d'un examen annuel par la Commission ; un droit de suspension de la procédure de reconnaissance du statut de réfugié serait ouvert aux Etats membres ; les étrangers concernés bénéficieraient d'un titre de séjour, du regroupement familial, d'une autorisation de travail et de droits sociaux.

Après avoir souligné que les prises de position divergentes exprimées sur ces textes justifiaient leur approfondissement, Mme Nicole Ameline s'est interrogée sur leur articulation avec la Convention de Genève relative au statut de réfugié et avec la Convention de Dublin sur la détermination de l'Etat responsable de la demande d'asile. Elle a jugé imprécises, outre la notion de « mouvement massif de personnes » les règles de solidarité prévues pour leur accueil et leur séjour ainsi que les conditions de leur rapatriement. Mme Nicole Ameline a donc proposé l'adoption de conclusions défavorables à ces projets. Elle a suggéré que la Délégation puisse approfondir sa réflexion en analysant les incidences de la communautarisation des questions d'immigration sur les législations des Etats membres et déposer une proposition de résolution.

M. Yves Fromion a jugé dangereux ces projets, qui porteraient atteinte à l'autonomie de la France dans les relations internationales, les Quinze Etats membres n'ayant pas une position identique sur les situations de crise provoquant un afflux de personnes aux frontières de l'Union.

M. François Guillaume a considéré que cette initiative se situe dans la logique du Traité d'Amsterdam, qu'il réprouve, mais dont l'Assemblée nationale vient d'autoriser la ratification.

M. François Loncle, partageant les réticences du Rapporteur, a observé que le Traité d'Amsterdam n'avait pas pour but d'uniformiser les législations nationales sur le droit d'asile, mais de faire en sorte que l'ensemble du territoire européen puisse traiter cette questions de façon harmonisée, en évitant les difficultés éprouvées récemment par l'Italie.

Le Président Henri Nallet a rappelé que le Gouvernement avait transmis ces projets d'action commune au Parlement avant l'intervention de la révision constitutionnelle du 25 janvier 1999, qui a étendu la procédure du contrôle parlementaire aux projets d'actes de l'Union européenne. C'est pourquoi, il a adressé un courrier au ministre délégué chargé des affaires européennes afin d'obtenir la saisine du Parlement au titre des nouvelles dispositions constitutionnelles, de telle sorte que l'Assemblée nationale puisse se prononcer par voie de résolution sur ces deux projets d'action commune.

Dans l'examen des conclusions proposées par le Rapporteur, le Président Henri Nallet a souhaité que le considérant fasse mieux apparaître la question centrale posée par l'afflux des réfugiés : l'Union européenne accepte-t-elle de prendre en charge cette situation dans le cadre d'une politique commune fondée sur la solidarité ou laisse-t-elle cette action aux Etats membres ?

M. Maurice Ligot s'est interrogé sur la notion d'afflux important de personnes fuyant leur pays d'origine vers les Etats membres, dès lors qu'il s'agit de personnes se trouvant aux frontières avant qu'on ait pris la décision d'accueil. Il a donc proposé la suppression de cet alinéa.

Mme Michèle Alliot-Marie a jugé, au contraire, cette mention indispensable pour distinguer les cas individuels des situations d'afflux, qui seules créent des difficultés d'organisation collective aux pays de destination.

M. Pierre Lequiller ayant souhaité mettre en cohérence cet alinéa avec la suite du texte, de tonalité plus critique, le Rapporteur a indiqué que son texte approuvait le principe d'une intervention communautaire, tout en exprimant un désaccord sur les procédures et les modalités envisagées.

Redoutant que les pays qui seraient confrontés à ces difficultés ne pratiquent une politique laxiste en comptant sur la solidarité communautaire, M. François Guillaume a proposé de limiter le considérant à une réflexion commune entre Etats membres sur ces situations et de ne pas mentionner de politique commune fondée sur la solidarité.

M. Yves Fromion a proposé une rédaction précisant que la réflexion commune pourrait déboucher sur une politique commune fondée sur la solidarité.

La Délégation a adopté le considérant dans les termes résultant des suggestions de MM. Pierre Lequiller, Yves Fromion, et de celles du Président et du Rapporteur.

La Délégation a adopté les paragraphes 1 à 8 du projet de conclusions dans la rédaction proposée par le Rapporteur, après que M. François Loncle eut fait remarquer que ce dispositif pourrait sembler prématuré en l'absence d'une politique étrangère commune.

Sur la suggestion de M. François Loncle, elle a adopté, dans une rédaction modifiée par Mme Michèle Alliot-Marie, un nouveau paragraphe insistant sur la nécessité d'harmoniser les législations nationales en matière d'asile.

Au paragraphe 10, la Délégation a adopté un amendement de précision de M. François Guillaume, avant de rejeter un autre amendement du même auteur, dont l'objet consiste à faire figurer les pays en voie de développement parmi les destinataires de l'action des Quinze, MM. François Loncle, Pierre Lequiller et le Rapporteur ayant fait ressortir le caractère politique - et non économique - du dispositif proposé par la Commission. Elle a adopté un amendement du Rapporteur demandant au Gouvernement de lui soumettre au titre de l'article 88-4 de la Constitution les projets d'action commune relatifs à la protection temporaire des personnes déplacées.

A l'issue de ce débat, la Délégation a adopté les conclusions dans le texte suivant :

« La Délégation,

Vu le projet d'action commune concernant la protection temporaire des personnes déplacées et le projet d'action commune relative à la solidarité dans l'accueil et le séjour des bénéficiaires de la protection temporaire des personnes déplacées (document UE 172) ;

Considérant que les situations d'afflux important de personnes déplacées fuyant leur pays d'origine vers les pays membres de l'Union appellent une réflexion commune pouvant déboucher sur une politique commune appropriée fondée sur la solidarité ;

1. Désapprouve l'institution par l'Union européenne d'un cadre juridique général pour prendre en compte les situations d'afflux important de personnes déplacées et s'interroge sur les risques liés à la création d'un statut pouvant bénéficier à de très nombreux groupes de personnes, compte tenu des situations de conflits localisés et de violations des droits de l'homme dans plusieurs parties du monde ;

2. Considère qu'il serait très difficile de définir précisément les situations justifiant l'adoption du régime de protection temporaire ;

3. S'oppose à ce que le Conseil puisse adopter à la majorité qualifiée des mesures imposant une répartition des personnes déplacées sur le territoire des Etats membres ;

4. S'interroge sur les incidences des dispositions relatives à l'examen des demandes d'asile sur l'application de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres de la Communauté européenne ;

5. Constate que l'articulation entre l'application du régime de protection temporaire et celle de la procédure de reconnaissance du statut de réfugié au titre de la convention de Genève est insuffisamment précisée ;

6. Souligne l'importance des droits attachés au statut de protection temporaire, en termes d'accès à l'emploi, de droits aux prestations de sécurité sociale, de droit au logement et de droit à l'éducation ;

7. Relève que les dispositions relatives aux critères et à la mise en _uvre de la solidarité entre les Etats dans l'application du régime de protection temporaire sont imprécises ;

8. Déplore que les difficultés posées par le retour des personnes déplacées dans leur région d'origine ne soient pas prises en compte par les projets ;

9. Insiste sur la nécessité d'harmoniser les politiques d'asile des Etats membres ;

10. Demande au Gouvernement de défendre au cours de la négociation la solution consistant à définir, au cas par cas, le traitement des situations de crise, à inclure une action des Quinze en direction de la zone géographique touchée, à privilégier la solidarité financière des Quinze et à prévoir un mécanisme d'aide communautaire aux pays les plus concernés par l'afflux de personnes fuyant la zone de crise ;

11. Demande au Gouvernement de soumettre au Parlement, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, les projets d'action commune relatifs à la protection temporaire des personnes déplacées. »

II. Rapport d'information de M. Henri Nallet sur le projet de statut des député(e)s au Parlement européen (E 1209)

Le Président Henri Nallet a souligné que, si la volonté de doter les membres du Parlement européen d'un statut commun est légitime, dès lors qu'ils sont élus depuis 1979 au suffrage universel, la réalisation de ce projet s'est jusqu'à présent heurtée à des obstacles d'ordre constitutionnel, juridique, fiscal et politique. Le Traité d'Amsterdam mentionne, pour la première fois, cette notion : « Le Parlement européen fixe le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions de ses membres, après avis de la Commission et avec l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité » (article 190, paragraphe 5, du traité instituant la Communauté européenne). Avant même l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, le Parlement européen a élaboré un projet qui, examiné une première fois par le Conseil « Affaires générales », a suscité des oppositions et ne paraît pas susceptible d'être approuvé par l'unanimité des Etats membres.

Le principal apport de ce projet est l'instauration d'une indemnité unique, relevant du budget communautaire, égale à la moyenne arithmétique des indemnités nationales qui leur sont annuellement versées. Cette proposition soulève une question de principe : peut-on aller vers une indemnité unique, très supérieure dans certains Etats aux indemnités actuelles, alors que l'Union européenne n'est pas un Etat fédéral ? En outre, la disposition prévoyant de ne pas appliquer le nouveau statut aux députés européens réélus, mais seulement aux nouveaux élus, est très contestable.

Après avoir évoqué les autres difficultés que recèle ce texte - notamment le régime des incompatibilités et les dispositions fiscales - le Président a considéré qu'il ne pouvait être adopté en l'état.

Il a donc proposé à la Délégation de se prononcer par une proposition de résolution exprimant les réserves qu'inspire ce texte.

M. Alain Barrau a approuvé dans son principe le projet d'un statut unique pour tous les députés européens, qui répond au souci légitime du Parlement européen d'harmoniser la situation de ses membres et de devenir budgétairement responsable des différentes indemnités qui leur sont versées. Si ce projet comporte un certain nombre d'aspects juridiques non satisfaisants, il convient de veiller à ce que les critiques qui lui sont portées ne soient pas utilisées pour alimenter la campagne récurrente dont les députés européens font l'objet.

Approuvant cette intervention, le Président a ajouté que, s'il est justifié de vouloir unifier le statut des députés européens, le projet présenté ne saurait être approuvé sous cette forme, les objections qu'il soulève devant être présentées de manière à ce qu'elles ne puissent être interprétées comme une mise en cause du Parlement européen.

Abordant l'examen de la proposition de résolution, la Délégation a adopté trois amendements d'ordre rédactionnel, le premier de M. Maurice Ligot tendant à préciser que la Délégation approuve l'initiative du Parlement européen d'élaborer un projet de statut, les deux autres de Mme Michèle Alliot-Marie modifiant l'ordonnancement du texte et demandant que des modifications soient apportées au projet de statut avant que le Gouvernement ne l'approuve.

La Délégation a adopté la proposition de résolution dans le texte suivant :

« L'Assemblée nationale,

- Vu l'article 88-4 de la Constitution,

- Vu le projet de statut des député(e)s au Parlement européen (document E 1209),

1. Approuve l'initiative du Parlement européen d'élaborer un projet de statut des députés européens, sur la base de l'article 190 du traité instituant la Communauté européenne, dans la rédaction issue du traité d'Amsterdam ;

2. Observe toutefois que le texte adopté par le Parlement européen soulève de nombreux problèmes juridiques et des difficultés de fond ;

3. Souligne que le statut des députés au Parlement européen ne doit pas porter atteinte au principe d'égalité et, en particulier, ne pas établir de discrimination entre les parlementaires selon la date de leur élection ;

4. Estime que l'élaboration d'un tel statut devrait être concomitante au rapprochement des modalités d'élection des députés européens dans les Etats membres, qu'envisage également l'article 190 du traité ;

5. Demande au Gouvernement de ne pas approuver le projet de statut tant que n'y auront pas été apportées les modifications, précisions et clarifications indispensables. »

III. Examen de propositions d'actes communautaires (Décharge à donner à la Commission sur l'exécution du budget pour l'exercice 1997 / E 1223. Budget autonome de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée / E 1197)

Le Président Henri Nallet a présenté le document E 1197, relatif à l'acceptation par la Communauté de l'établissement d'un budget autonome pour la Commission générale des pêches pour la Méditerranée. Ce texte permettrait à cet organisme subsidiaire de la F.A.O., et dont la Communauté est membre depuis 1998, de se doter d'un budget autonome - dont le montant n'est pas encore défini - ce qui lui permettra de financer les nouvelles activités qu'il envisage de conduire.

Le Président a ensuite abordé le projet de recommandation que le Conseil va adresser au Parlement européen sur la décharge que celui-ci est invité à donner à la Commission pour l'exécution du budget de l'exercice 1997 (document E 1223).

Il a rappelé l'importance de cet exercice et les débats auxquels il a donné lieu dernièrement au Parlement européen, qui a refusé, jusqu'à présent, l'octroi de la décharge au titre de l'exercice 1996 en raison des soupçons de fraudes et d'irrégularités pesant sur certains aspects de la gestion de la Commission. Dans son projet de recommandation sur la décharge pour le budget 1997, le Conseil n'a que brièvement fait état de la fraude au budget communautaire, tout en soulignant le caractère prioritaire de la protection des intérêts financiers des Communautés.

Se fondant sur les analyses conduites par la Cour des comptes européenne dans ses rapports annuels et spéciaux, ainsi que dans sa déclaration d'assurance, le Conseil, tout en saluant certaines améliorations dans la gestion de la Commission, en a également stigmatisé les lacunes (pratiques jugées contraires aux dispositions du Règlement financier ou de l'accord interinstitutionnel du 13 octobre 1998 sur les bases légales et l'exécution du budget ; irrégularités dans les opérations de paiement ; retards dans l'exécution des programmes de coopération Phare et Meda, respectivement consacrés aux pays d'Europe centrale et orientale et aux pays tiers méditerranéens,...). Le Conseil a également formulé des observations à l'égard des Etats membres et invité la Cour des comptes à une plus grande vigilance dans le contrôle des politiques internes.

Le Président Henri Nallet s'est félicité de ce que le Gouvernement ait décidé, pour la troisième année consécutive et malgré l'avis du Conseil d'Etat, de soumettre la recommandation de décharge au Parlement, a toutefois regretté la brièveté du délai qui lui est imparti pour son examen : soumis à l'Assemblée nationale le 4 mars dernier, ce texte doit être adopté par le Conseil Ecofin le 15 mars prochain.

Le Président s'est par ailleurs demandé quelles raisons incitent le Conseil à confirmer dans la présente recommandation son intention de ne pas actualiser les méthodes statistiques d'évaluation des P.N.B., alors que le système européen des comptes économiques intégrés 1979 pourrait être remplacé par un dispositif élaboré en 1995.

Suivant son Rapporteur, la Délégation a décidé de clore l'examen de ces deux textes.