DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

COMPTE RENDU N° 72

Réunion du jeudi 25 mars 1999 à 9 heures 30

Présidence de M. Maurice Ligot, Vice-Président,
puis de M. Alain Barrau, Président

I. Election du Président de la Délégation

M. Maurice Ligot, Vice-président, a indiqué à la Délégation que le mandat de député du Président Henri Nallet avait pris fin en raison de la prolongation au-delà de six mois de la mission qui lui a été confiée par le Gouvernement en application de l'article L.O. 144 du Code électoral. Il a salué son action à la tête de la Délégation au cours d'une période particulièrement riche pour l'Union européenne, évoquant notamment les travaux et les débats auxquels ont donné lieu le Traité d'Amsterdam, les textes relatifs à l'Agenda 2000 - réforme de la PAC, des fonds structurels et du cadre financier de l'Union - ainsi que la révision constitutionnelle. Il s'est félicité de l'esprit d'ouverture dont il avait fait preuve au cours de sa présidence.

Saisie de la seule candidature de M. Alain Barrau, la Délégation a élu par acclamation M. Alain Barrau président de la Délégation.

Présidence de M. Alain Barrau, Président.

Le Président Alain Barrau a remercié ses collègues de la confiance qu'ils venaient de lui témoigner. Il a tenu à rendre hommage à Henri Nallet, qui a présidé la Délégation avec tant de compétence et de courtoisie et dont l'expérience lui a été précieuse et a formé le v_u que les fonctions qu'il exercera dans l'avenir donneront à la Délégation l'occasion de travailler avec lui. Le Président Alain Barrau a souligné qu'il serait animé du même esprit d'ouverture et de respect des opinions de tous les membres de la Délégation.

Evoquant les questions auxquelles la Délégation était particulièrement attentive, à savoir les conclusions du Conseil européen de Berlin, la politique étrangère et de sécurité commune, le programme d'action de la nouvelle Commission européenne, l'élargissement de l'Union européenne, le renouvellement de la Convention de Lomé, la politique de l'Union européenne à l'égard de l'Amérique latine, les prochaines négociations dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce, il fait part de son intention de proposer, dès la prochaine réunion, de nouveaux thèmes de rapports d'information.

Il a conclu son propos en se félicitant du rôle accru de la Délégation à l'égard des questions européennes du fait de la révision constitutionnelle du 25 janvier 1999.

II. Audition de MM. Pavlos Sarlis et Johannes Swoboda, rapporteurs du Parlement européen sur les propositions de directives relatives aux chemins de fer communautaires (E 1163)

Le Président Alain Barrau a remercié MM. Pavlos Sarlis et Johannes Swoboda, membres de la commission des transports et du tourisme du Parlement européen, d'avoir accepté de venir présenter à la Délégation leurs travaux sur les propositions de directives relatives aux chemins de fer communautaires.

Il a rappelé que M. Pavlos Sarlis est rapporteur de la proposition tendant à modifier la directive 91/440 relative au développement des chemins de fer communautaires et que M. Johannes Swoboda a rapporté la proposition modifiant la directive 95/18 portant sur les licences des entreprises ferroviaires, ainsi que la proposition de directive - particulièrement controversée - concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.

Il a rappelé que la Délégation a désigné M. Didier Boulaud comme rapporteur d'information sur ces textes et qu'elle a procédé à l'audition, sur le même thème, de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, le 17 décembre dernier.

M. Pavlos Sarlis a rappelé que le Parlement européen avait approuvé par une résolution du 13 janvier 1998 et sous réserve de quelques observations, la stratégie que la Commission avait exposée dans son livre blanc intitulé « Une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires ». Dans le droit fil de cette résolution, il a souligné que la libéralisation des transports ferroviaires devait se faire par étapes, comme pour les transports maritimes, les transports aériens et les télécommunications, parallèlement à la mise en _uvre des mesures d'accompagnement nécessaires, et qu'il fallait commencer par la libéralisation des transports internationaux de marchandises, conformément aux amendements approuvés par le Parlement européen voici un mois au sujet de la directive 91/440/CEE. Or, dans une communication de la Commission européenne sur l'application de cette directive, la Commission a retenu une approche différente consistant à ouvrir le transport de marchandises sans faire de distinction entre le secteur intérieur et le secteur international et à procéder par étapes en ouvrant dès maintenant 5 % du marché des transports de marchandises et à poursuivre cette ouverture pour atteindre 15 % au bout de cinq ans et 25 % au bout de dix ans.

M. Pavlos Sarlis a souligné que le rapport de M. Paul Chollet, présenté en février 1996 au nom de la Délégation, intitulé « Les chemins de fer : à la recherche du temps perdu », avait inspiré sa propre réflexion : ce rapport soulignait la relative inertie de ce secteur et préconisait sa libéralisation progressive.

M. Johannes Swoboda a insisté sur le fait que l'objet de la réforme était de créer, étape par étape, les chemins de fer européens : si des entreprises privées opèrent à travers toute l'Europe dans le secteur des transports, il n'existe pas aujourd'hui de chemin de fer européen. Cette situation présente des dangers, car les entreprises de fret ou de transport de marchandises ont tendance à utiliser d'autres réseaux de communication que le rail, en particulier le réseau routier, qui, étant régi par les Etats membres de manière très comparable, constitue, de fait, un réseau européen. Pour le rail, à l'inverse, les règles divergent sensiblement d'un pays à l'autre.

Il convient donc de procéder par étapes, en commençant par le fret, où la concurrence est la plus vive et pour lequel le rail est en déclin par rapport à la route. Les entreprises étant particulièrement attachées à la rapidité du transport, il convient de supprimer tous les obstacles qui freinent celle-ci. L'accroissement du transport ferroviaire de marchandises qui en résulterait permettrait d'alléger le réseau routier, actuellement très chargé. La réforme envisagée n'est donc pas dirigée contre le secteur ferroviaire, mais en sa faveur.

Toutefois, une réglementation aussi détaillée que celle proposée par la Commission n'est pas nécessaire et peut même aller à l'encontre de l'objectif poursuivi. Elle n'a pas encore trouvé le point d'équilibre entre ce qui doit relever de la réglementation communautaire et ce qui doit rester régi par les Etats membres : la Communauté devrait définir les principes généraux, en particulier pour les droits accordés aux clients et le régime de tarification, et laisser aux pouvoirs publics nationaux le soin de fixer les points de détail. Il conviendrait également de créer un organisme chargé de contrôler le respect de la réglementation.

La concurrence entre le rail et la route n'est pas équitable, car les coûts externes de l'utilisation du réseau routier ne sont pas facturés et les conditions de travail ne sont pas harmonisées.

En amendant les propositions de directives proposées par la Commission, on peut parvenir à une situation plus satisfaisante. Il convient d'ouvrir le rail aux seules entreprises ferroviaires et non, comme le propose la Commission, aux « entreprises autorisées », c'est-à-dire à toute entreprise ou collectivité.

La garantie de l'accès équitable au marché de toute entreprise ferroviaire détentrice d'une licence devrait être assurée et les licences devraient être attribuées par le gestionnaire de l'infrastructure en fonction des seules situations concurrentielles. La réforme devrait être complétée par la création d'un organe de réglementation indépendant capable de surveiller les gestionnaires nationaux. Ce contrôle devrait notamment s'exercer sur la répartition des capacités d'accès au marché, la tarification et la gestion des coûts marginaux d'exploitation du réseau. Sur ce dernier point, il s'est déclaré favorable à ce que les gestionnaires de réseau puissent dégager des profits « raisonnables » et a estimé, contrairement à la Commission, qu'il était légitime de permettre aux sociétés prestataires de services de percevoir des redevances plus élevées, à condition que les gains ainsi générés soient réinvestis et servent à l'amélioration du réseau tout entier.

La décision du Conseil sur les propositions de directives a été reportée à une date ultérieure, compte tenu du calendrier très chargé de la présidence de l'Union européenne et alors même que celle-ci avait souhaité un traitement rapide de cette question. Le nouveau Parlement européen aura donc à se prononcer sur ces textes.

En conclusion, la libéralisation du marché doit être progressive et ne saurait se confondre avec la privatisation des sociétés nationales, cette question relevant de la seule compétence des Etats membres.

M. Didier Boulaud, rapporteur d'information, a douté de la possibilité de convaincre les citoyens européens de ce que les réformes proposées par la Commission vont permettre de désencombrer les routes. En effet, si le transport de marchandises est appelé à doubler dans les vingt-cinq ans, la part du transport routier restera de 80 % et pourrait même atteindre 90 % si le transport ferroviaire ne devient pas plus compétitif, l'élargissement de l'Union européenne étant par ailleurs susceptible d'aggraver ces évolutions.

Evoquant la volonté affichée par la Commission de revitaliser le transport ferroviaire, il s'est demandé si elle ne relevait pas d'une pétition de principe et ne tendait pas, en réalité, à dissimuler certains de ses errements. En effet, dès 1969, elle a préconisé la libéralisation du transport ferroviaire au lieu de mettre l'accent sur la coopération, en s'inspirant de l'exemple d'Airbus, ce qui aurait permis de surmonter les difficultés actuelles. Certes, l'amendement voté par le Parlement européen à l'article 33 de la proposition de directive concernant la répartition des capacités d'infrastructure impose aux organes de contrôle nationaux de travailler ensemble afin d'harmoniser leurs critères de décision. Mais ne vient-il pas un peu tard ? S'agissant du principe de la libéralisation progressive des transports ferroviaires adopté par le Parlement européen, M. Didier Boulaud s'est demandé s'il suffira à empêcher les dérives que l'on a pu constater dans le transport routier, ainsi que dans le système britannique, où le gouvernement a choisi la voie de la libéralisation parce qu'il a renoncé, depuis cinquante ans, à effectuer les investissements nécessaires.

Selon lui, l'amendement adopté par le Parlement européen à l'article 10 de la directive 91/440/CEE - qui tend à accorder aux entreprises ferroviaires le libre accès aux infrastructures des Etats membres ainsi que des droits de transit aux fins de l'exploitation de services de transports internationaux de marchandises - ne permettra pas d'instaurer une concurrence équitable, en l'absence d'harmonisation des normes techniques, des péages, des conditions de travail et de formation des cheminots. En effet, les opérateurs de plusieurs Etats membres profiteront, par exemple, de la bonne qualité du réseau français, alors que les entreprises françaises opérant en Grande-Bretagne devront procéder aux investissements que l'organe de gestion des infrastructures, Railtrack, n'a pas voulu réaliser.

En réponse au rapporteur, M. Pavlos Sarlis a indiqué que la libéralisation n'entravait pas la coopération, dès lors que l'on n'assimile pas libéralisation et privatisation. Seule la Grande-Bretagne a procédé à une privatisation globale, qui s'étend aux infrastructures et qui est considérée comme un échec ; dans les autres Etats membres, on estime au contraire que la gestion des infrastructures doit relever de la puissance publique.

Tout en déclarant comprendre les craintes que peuvent susciter en France les perspectives de libéralisation du transport ferroviaire, il a estimé que celle intervenue dans le transport aérien n'avait nullement empêché des compagnies nationales, telles qu'Air France ou Lufthansa, de rester sous le contrôle de l'Etat. On peut donc envisager la libéralisation progressive du transport ferroviaire selon les modalités préconisées par le Parlement européen, d'autant que ses propositions se limitent au seul transport international des marchandises et ne toucheront pas à la gestion nationale des réseaux des Etats membres.

La France, qui possède le meilleur réseau ferroviaire de l'Union européenne, ne doit pas redouter la libéralisation du transport ferroviaire, qui n'affectera ni l'économie française ni le statut des cheminots.

Pour autant, la France et l'Allemagne doivent jouer un rôle moteur dans ce processus de libéralisation. Il leur incombe de garantir un développement correct des flux de marchandises avec les autres Etats membres, sans lequel le marché unique ne peut fonctionner. Voici déjà trente ans que l'on attend une libéralisation du transport ferroviaire.

M. Pavlos Sarlis a estimé en conclusion que les cheminots français prenaient conscience de la situation d'ensemble du transport ferroviaire en Europe, qui doit conquérir une part équitable du transport de marchandises en Europe.

Pour M. Johannes Swoboda, il faut se garder de concevoir de manière antinomique la coopération entre les entreprises ferroviaires et la concurrence, car il s'agit de mesures complémentaires, dont l'absence pénalise le consommateur : l'exemple du transport aérien montre bien que les prix restent élevés lorsqu'il y a un opérateur unique sur une ligne. Quelles formes doit revêtir la coopération entre les entreprises et de quels pouvoirs doivent disposer les institutions de l'Union ? Etablissant une comparaison avec le secteur aéronautique, M. Johannes Swoboda a observé que ni la Commission, ni les Etats ne peuvent créer une véritable industrie européenne, alors que les autorités publiques des Etats-Unis ont, dans ce domaine comme dans d'autres, trouvé les moyens de protéger leurs intérêts nationaux. Dans le secteur ferroviaire, il serait bon que l'Europe dispose de trois ou quatre grands opérateurs en matière de fret international et que ceux-ci coopèrent entre eux.

Mme Michèle Alliot-Marie s'est interrogée sur la cohérence entre les intentions affichées et les politiques conduites. Une première incohérence lui paraît affecter la politique des infrastructures : les institutions européennes, qui soutenaient la modernisation de celles-ci, se désengagent financièrement depuis quelques années pour s'en remettre aux Etats, voire aux collectivités locales.

En second lieu, alors que le transport ferroviaire est pénalisé par l'incertitude qui pèse sur l'acheminement des marchandises en raison des grèves, ni la Commission, ni le Parlement européen n'ont réfléchi aux mesures d'harmonisation législative qui seraient nécessaires, ni élaboré de propositions tendant à instituer un service minimum.

Il convient enfin de rappeler que, si la route est avantagée par rapport au rail, c'est à cause du facteur prix : non seulement l'autoroute est gratuite dans certains Etats, mais les transporteurs peuvent choisir le pays d'achat du carburant. La Commission et le Parlement européen ne proposent pas de prendre en compte le coût réel du transport routier, qui devrait intégrer l'amortissement des équipements et le coût environnemental. Le développement du transport par rail supposerait au préalable une comparaison de l'ensemble des coûts, ainsi qu'une révision en conséquence des tarifications.

Le Président Alain Barrau a rappelé l'intérêt porté par la France à l'idée, contenue dans le Livre blanc de la Commission, d'un emprunt européen en faveur des grandes infrastructures, notamment ferroviaires. Des projets communs ont été retenus lors du Conseil européen de Corfou et les besoins de financement existent. Il est regrettable que cette question, d'un grand intérêt pratique, soit trop souvent abordée de manière théologique.

Le président a également estimé, à l'instar de Mme Alliot-Marie, que les études comparatives sont souvent tronquées, car elles ne prennent pas en compte, outre l'usure des chaussées, le coût des accidents, les aspects écologiques et les incidences sur la santé du transport routier. La Commission des transports du Parlement européen a-t-elle élaboré des recommandations en ce domaine ?

M. Johannes Swoboda a convenu du caractère insuffisant du financement des infrastructures. Il a rappelé que le recours à des moyens autres que ceux du budget avait été envisagé dans le Livre blanc présenté par M. Jacques Delors en 1993. En ce domaine, les instruments existent, même s'ils sont insuffisamment utilisés, comme la Banque européenne d'investissement, mais les gouvernements hésitent à se lancer dans cette voie. L'Autriche a proposé que les fonds nécessaires soient recueillis par voie d'emprunt et puissent être dépensés de manière coordonnée dans les Etats membres, sans qu'il y ait lieu d'instituer une centralisation des décisions à la Commission européenne. Jamais les Etats européens n'auraient pu construire un réseau ferroviaire aussi dense si les gouvernements d'autrefois avaient eu un état d'esprit aussi étroit ; il reste à souhaiter que les nouvelles institutions insuffleront une nouvelle ambition.

Les incertitudes qui affectent la rapidité du transport ferroviaire sont d'autant plus durement ressenties par les entreprises qu'elles travaillent sans stock, en flux tendus. Mais la diversité est telle, entre les Etats membres, dans l'exercice du droit de grève, qu'il n'a pas été possible jusqu'à présent de définir un régime de service minimum. Un pays comme l'Autriche n'a pas connu de grève depuis trente ans ; dans d'autres, ce droit est exercé de manière très active ; il figure dans la Constitution de certains Etats membres.

Les coûts marginaux - notion qui constitue le fondement des propositions de directives - varient sensiblement selon les pays, les régions, les entreprises. On a envisagé de recourir à une tarification en fonction du coût marginal pour les poids lourds : à cet effet, une décision de principe doit d'abord être prise, à la suite de laquelle il sera possible de réduire l'écart de tarification entre la route et le rail pour le transport des marchandises.

La libéralisation n'est pas une fin en soi, elle constitue le moyen de fournir à l'utilisateur un meilleur service et une plus grande capacité de choix.

M. Pavlos Sarlis a rappelé que le Conseil européen d'Essen avait donné son accord à treize projets d'infrastructures routières, ferroviaires et aériennes d'intérêt communautaire, qui sont en cours d'exécution, ainsi qu'à vingt autres, qui n'ont pas encore reçu les financements correspondants. En ce domaine, des pays comme la France et l'Allemagne peuvent dénouer la situation : ces deux pays sont au c_ur de l'Europe et de son système de transports ; une solution au financement des infrastructures dépend de leur approche commune.

Un autre obstacle provient du fait que la Commission a perdu son sens de l'orientation sur beaucoup de points et n'a pas réagi comme elle aurait dû. Les choses vont changer avec, bientôt, une autre Commission et déjà un autre état d'esprit au Conseil, comme le montre la réaction des Etats membres à l'égard du Kosovo.

S'agissant des grèves, les cheminots prennent conscience du fait que les problèmes débordent les frontières nationales. Leur statut, plus favorable que celui des chauffeurs routiers, grève les coûts du transport ferroviaire. Un rapprochement des conditions de travail devrait être étudié.

Il convient de rappeler que l'injection de capitaux privés dans le transport aérien a permis d'obtenir de bons résultats, non seulement pour la modernisation du service rendu au client, mais aussi pour la conservation de l'emploi.

Abordant enfin la question des études comparatives relatives aux infrastructures, M. Pavlos Sarlis a précisé que la Commission avait consacré des sommes élevées - ce qui a été parfois contesté par certains membres du Parlement européen - à la réalisation de telles études, sur lesquelles l'assemblée de Strasbourg a souvent fondé sa position, mais dont la lecture est parfois malaisée.

III. Examen de propositions d'actes communautaires

Sur le rapport du Président Alain Barrau, la Délégation a examiné six propositions d'actes communautaires récemment soumises à l'Assemblée Nationale.

Présentant deux propositions de règlement tendant à mieux intégrer la dimension environnementale dans la politique communautaire d'aide au développement (E 1217) et à promouvoir la conservation durable des forêts tropicales (E 1218), le Président a souligné la nécessité de mettre en place une stratégie communautaire de conservation durable des forêts, cette question constituant un enjeu important pour l'Union européenne. Après avoir relevé que l'objet de ces textes était de prolonger au-delà du 31 décembre 1999 l'utilisation des financements communautaires et de mettre à jour le cadre institutionnel et juridique existant, il a proposé à la Délégation, qui l'a suivi, d'approuver ces textes.

La Délégation a également statué sur deux propositions de décision tendant à faire approuver par la Communauté des amendements à la Convention de Barcelone pour la protection de la Méditerranée contre la pollution et à un de ses protocoles relatif à la prévention de la pollution par les opérations d'immersion effectuées par les navires et aéronefs (E 1216), ainsi qu'un nouveau protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée (E 1221). La Délégation a estimé que la participation de la Communauté à ces accords internationaux se justifiait pleinement, le champ couvert par ces accords relevant d'une compétence communautaire partagée avec les Etats, la Communauté étant déjà partie à la Convention de Barcelone et à ses quatre protocoles.

Abordant l'examen du document E 1226 (contingents tarifaires autonomes pour certains produits de la pêche), le Président Alain Barrau a précisé qu'il s'agissait d'une proposition traditionnelle de la Commission, qui prévoit chaque année des réductions de droits de douane pour certains produits de la pêche, afin d'assurer un approvisionnement continu et compétitif des industries de transformation communautaires. Il a souligné à quel point l'équilibre entre les intérêts de ces dernières et ceux des producteurs, notamment français, est parfois difficile à réaliser. Après une intervention de Mme Béatrice Marre, la Délégation a considéré que ce texte n'appelait pas, de sa part, un examen plus approfondi.

Présentant le document E 1228, qui tend à proroger et à améliorer l'accord relatif à l'établissement réciproque de contingents tarifaires pour certains vins conclu avec la Roumanie, le Président Alain Barrau a regretté que l'octroi d'un contingent supplémentaire de 10.000 hectolitres à la Roumanie ne s'inscrive pas dans une stratégie d'ensemble de gestion du marché viti-vinicole. Sur sa proposition, la Délégation a décidé de reporter l'examen de ce document après l'adoption par le Conseil du projet de réforme de l'OCM viti-vinicole.