I. Rapport d'information de M. Pierre Lellouche sur l'ouverture européenne du marché de l'art

M. Pierre Lellouche, Rapporteur, a indiqué que la réflexion sur le marché de l'art revêtait un caractère d'actualité tout particulier : le 22 octobre, au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, l'Assemblée nationale a été saisie d'un amendement, qui a été adopté dans un premier temps, puis rejeté à la demande du Gouvernement lors d'une seconde délibération, tendant à intégrer les _uvres d'art dans l'assiette de l'impôt sur la fortune. Aujourd'hui même, se tient une réunion du Conseil Marché intérieur sur la proposition de directive communautaire relative au droit de suite au profit de l'auteur d'une _uvre d'art originale (document E 641). Enfin, le respect de la diversité culturelle est l'une des questions majeures qui sera discutée à la Conférence de Seattle qui va lancer un nouveau cycle de négociations à l'OMC.

Le marché de l'art n'échappe ni à la libéralisation des échanges en Europe ni au phénomène de mondialisation. Toutefois, la domination croissante des Etats-Unis et du Royaume-Uni sur ce marché est inquiétante ; elle est liée à une plus forte attractivité de la place américaine par rapport à l'Union européenne et de la place britannique vis-à-vis des autres Etats membres. Elle accentue la marginalisation du marché français de l'art et le déficit des échanges subi par notre pays dans ce domaine. Le montant des ventes d'_uvres d'art a crû de 44 % aux Etats-Unis et de 46 % dans les autres pays tiers entre 1993/1994 et 1996/1997, mais seulement de 21 % dans la Communauté au cours de la même période. La situation de la France est particulièrement inquiétante : ce montant y a diminué de 24 % au cours de cette période et le solde entre les exportations et les importations d'objets d'art se traduit par une hémorragie de l'ordre de deux milliards de francs par an. Ce phénomène est d'autant plus préjudiciable que le marché de l'art représente 30 milliards de francs par an et 60 000 emplois.

Cette situation résulte à la fois d'obstacles communautaires et de handicaps propres à la France. S'agissant des aspects communautaires, la TVA à l'importation applicable aux _uvres d'art constitue une véritable barrière douanière à l'entrée de ces _uvres dans l'Union et une incitation à l'exportation, qui est exemptée de cette taxe. Dans un contexte marqué par l'accroissement des exportations d'objets d'art vers les pays tiers, la taxe constitue une source d'appauvrissement des patrimoines nationaux. Méconnaissant la spécificité du marché de l'art, rapportant peu (une quarantaine de millions de francs par an), cette taxe a fait en outre l'objet d'un taux dérogatoire de 2,5 % au profit du Royaume-Uni jusqu'au 30 juin 1999, contre 5 % au minimum pour les autres Etats membres, ce qui a fortement désavantagé la France. De surcroît, le Royaume-Uni ne semble pas s'être soumis à la règle communautaire à la date prévue.

En second lieu, l'application du droit de suite par huit Etats de la Communauté les pénalise car de nombreux pays tiers, en particulier les Etats-Unis, ne prévoient pas une telle imposition. De même, les disparités de réglementation de ce droit au sein de l'Union engendrent des distorsions de concurrence. Enfin, le régime communautaire de protection des « trésors nationaux » est d'une efficacité limitée, comme en témoigne la difficulté de récupérer des objets volés ou illicitement exportés.

Quant aux handicaps nationaux, ils tiennent, en premier lieu, au caractère dissuasif de notre contexte fiscal d'ensemble, qu'il s'agisse du montant global des prélèvements obligatoires, du niveau élevé de la TVA interne, du droit de suite, du droit de reproduction sur les objets destinés à la vente ou de la menace récurrente d'intégrer les _uvres d'art dans l'assiette de l'impôt sur la fortune. Ils découlent également de la fixation réglementaire des commissions d'enchères payées par l'acheteur et d'un dispositif normatif trop lourd, tant en matière de protection des « trésors nationaux » et de droit de préemption que de ventes publiques.

Dans ce contexte, l'examen de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit de suite au profit de l'auteur d'une _uvre d'art originale, qui vise à harmoniser et à généraliser ce droit dans la Communauté, pourrait être l'occasion de remédier, au moins en partie, à ces difficultés. A la suite du rapport présenté par Mme Nicole Ameline en janvier 1997, la proposition de directive a été largement remaniée. Le texte présenté au Conseil Marché intérieur du 21 juin 1999 en limite le champ d'application, accentue la dégressivité des taux, précise les conditions auxquelles les ressortissants des pays tiers pourront en bénéficier et étend le délai de transposition.

Pour le Rapporteur, trois réformes communautaires seraient à promouvoir : supprimer la TVA à l'importation ; adopter la proposition de directive en cours sur le droit de suite, en la modifiant sur plusieurs points, en particulier concernant les taux et la durée du droit, de manière à concilier au mieux la consécration de cette mesure d'équité et la préservation du marché de l'art européen ; enfin, adapter le dispositif de protection des « trésors nationaux », en définissant plus précisément cette notion et en prévoyant un mécanisme de restitution des _uvres d'art volées ou illicitement exportées à la fois simple, rapide et efficace. Ces réformes devraient s'accompagner d'une large adaptation de la réglementation du marché de l'art français au contexte international grâce à la création d'un environnement fiscal d'ensemble plus favorable, la réduction et la simplification des impositions grevant le marché de l'art, un dispositif de protection des « trésors nationaux » compatible avec les intérêts des acteurs économiques, l'amélioration du régime du droit de préemption, des mécanismes de déduction fiscale plus incitatifs - pour les entreprises comme pour les particuliers - et une politique culturelle plus cohérente en faveur des _uvres d'art.

Le Rapporteur a insisté sur l'enjeu essentiel que recouvre ce sujet : ce n'est pas seulement un important secteur économique qui est en cause ; ce sont aussi les patrimoines nationaux et, au travers d'eux, les identités nationales. C'est particulièrement le cas en France, où le marché de l'art est très populaire.

Après l'exposé du Rapporteur, le Président Alain Barrau, ayant rappelé qu'il était favorable à ce que des membres de l'opposition puissent, au même titre que ceux de la majorité, présenter des rapports au sein de la Délégation, s'est félicité des conditions dans lesquelles cette pratique a été mise en _uvre jusqu'à présent sur les sujets les plus divers. S'agissant du rapport présenté par M. Lellouche, il a noté que son examen intervenait à une date qui n'est pas neutre, puisqu'elle se situe peu de temps après le débat quelque peu conflictuel qui a eu lieu sur l'introduction des _uvres d'art dans l'assiette de l'ISF lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, et peu de temps avant un colloque organisé à l'initiative de M. Lellouche sur le thème du marché de l'art. De surcroît, l'exposé présenté oralement par le Rapporteur gomme les critiques systématiques de la situation française qui figurent dans son rapport écrit. Il défend une thèse de manière militante et en attaque une autre, qui est celle de la majorité. Il ne peut donc être considéré comme reflétant la position de la Délégation. Ces difficultés sont encore accrues par le fait qu'il est consacré, en grande partie, aux aspects français du problème du marché de l'art et qu'il procède à une mise en cause vigoureuse de la réglementation française, ce qui ne relève pas de la compétence de la Délégation. Reconnaissant toutefois l'intérêt du travail réalisé par le Rapporteur, le Président Alain Barrau a souhaité qu'il soit possible de parvenir à une solution écartant tout malentendu sur les positions respectives du Rapporteur et de la Délégation. Il a souligné que la proposition de résolution élaborée par M. Lellouche ne traitait, quant à elle, que des aspects communautaires du marché de l'art et que les dispositions qu'elle contenait lui paraissaient, sous réserve d'être éventuellement amendées, susceptibles d'être adoptées.

Mme Nicole Feidt a indiqué que le projet de loi sur les ventes de meubles aux enchères publiques, que l'Assemblée va examiner prochainement, n'abordait pas l'aspect fiscal, la ministre de la culture s'étant engagée à ce qu'il soit traité dans un texte spécifique. La suppression du monopole dont bénéficiaient jusqu'à présent les commissaires-priseurs ne manquera pas d'avoir des incidences sur le fonctionnement du marché ; c'est de la confiance que mettront en eux les acteurs de ce marché que dépendra leur rôle futur.

M. Pierre Brana s'est déclaré intéressé par le rapport de M. Lellouche, estimant qu'il pose des questions judicieuses, auxquelles des réponses devront être apportées. Il a souligné le caractère anormal des distorsions engendrées par le taux dérogatoire de TVA en vigueur au Royaume-Uni jusqu'au 30 juin 1999, et noté qu'elles perdurent depuis cette date, aggravées par le phénomène des importations temporaires. Il a estimé opportun de revoir la définition juridique de l'_uvre d'art originale, qui suscite parfois des difficultés, par exemple pour les lithographies, et s'est déclaré favorable à une amélioration de la coopération douanière, policière et judiciaire, de façon à permettre la restitution, aujourd'hui quasiment impossible, des _uvres d'art exportées frauduleusement. Partageant le point de vue exprimé par le Rapporteur sur le droit de suite, il a estimé que celui-ci conservait toutefois son utilité pour les héritiers de créateurs décédés jeunes dont les _uvres ne prennent une valeur importante que plusieurs années après le décès. Il a également approuvé la proposition du Rapporteur consistant à établir un barème pour le droit de suite permettant que le montant du droit ne soit pas supérieur au coût de délocalisation de l'objet sur le principal marché concurrent. Il a également jugé intéressante la proposition consistant à accorder une déduction fiscale aux particuliers qui acquièrent des _uvres d'art, afin de favoriser la constitution progressive de collections. Il a insisté sur le fait que des mesures courageuses seraient à prendre pour porter remède au recul que subit la France dans ce domaine, sachant qu'il entraîne aussi un déclin de la création artistique.

Mme Béatrice Marre s'est étonnée que le rapport n'aborde pas les problèmes auxquels sont confrontés les créateurs, dont elle aurait aimé connaître le point de vue. Elle aurait souhaité qu'une comparaison soit effectuée entre le droit d'auteur et le droit de suite. Elle s'est par ailleurs déclarée en accord avec le Président Alain Barrau sur les difficultés soulevées par la tonalité générale du rapport, et par son objet, qui n'est pas exclusivement communautaire. Abordant les propositions formulées par le Rapporteur, elle a estimé que la définition des « trésors nationaux » doit, en vertu du principe de subsidiarité, relever exclusivement de la compétence nationale. Contrairement à l'opinion du Rapporteur, il n'y a pas lieu, pour elle, de faire de l'aboutissement de la proposition de directive sur le droit de suite une priorité de la présidence française. Elle a considéré enfin qu'il est préférable de passer des accords multilatéraux de restitution plutôt que des accords bilatéraux.

M. Jean-Bernard Raimond a estimé que le contenu du rapport devait être préservé et suggéré qu'un accord soit trouvé sur les passages qui ont suscité des observations de la part du Président.

Mme Nicole Ameline a félicité le Rapporteur pour son travail, qui constitue une analyse approfondie des causes du déclin du marché de l'art en France, et souligné l'urgence des questions posées par le rapport. Elle s'est ensuite interrogée sur les incidences que peuvent avoir les nouvelles technologies sur le fonctionnement du marché de l'art. S'agissant du droit de suite, qui est appliqué de manière inégale par les Etats membres de la Communauté européenne, la proposition de directive est le résultat d'un compromis entre les Etats du Nord, qui n'ont pas de marché de l'art, et des pays comme la Grande-Bretagne qui, ayant un marché très actif, sont hostiles à l'application d'un tel droit. La TVA frappant les _uvres d'art à l'importation devrait également être réformée car elle entraîne des distorsions de concurrence.

Mme Nicole Catala a fait ressortir la complexité des questions abordées, qui touchent à la fois à des _uvres de grande valeur et des objets plus courants. Elle a souhaité que l'on réfléchisse à la manière de stimuler la création artistique, promouvoir le rayonnement de l'art français à l'étranger et maintenir en France les _uvres qui relèvent du patrimoine national. Elle a suggéré que la Délégation procède à des auditions de professionnels du marché de l'art.

Le Président Alain Barrau a donné lecture d'un courrier de M. Daniel Paul faisant état de son désaccord avec les développements du rapport qui préconisent un alignement sur les pratiques en vigueur aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne. Le Président s'est déclaré opposé à ce que le travail de la Délégation soit utilisé sous un angle polémique pour aborder des questions qui ont trait au système fiscal français et qui font actuellement l'objet d'un débat politique à la commission des finances et en séance publique. Il a donné lecture des passages du rapport évoquant le niveau des prélèvements obligatoires et leur incidence sur la délocalisation des _uvres d'art et appelant à une imitation du modèle américain. Il a estimé que ces analyses ne pouvaient recueillir l'assentiment d'une majorité des membres de la Délégation pour l'Union européenne. S'agissant de l'usage du droit de préemption, critiqué par le Rapporteur, le Président Alain Barrau a jugé qu'il y avait une contradiction entre un discours qui revendiquait un accroissement du budget alloué aux musées nationaux et la remise en cause d'un droit qui permettait à l'Etat de préserver un patrimoine.

Répondant aux intervenants, M. Pierre Lellouche a rappelé que la réforme en cours de discussion des ventes mobilières aux enchères publiques était la conséquence directe de la réglementation communautaire et souligné que ce seul fait suffisait à établir l'impossibilité de séparer le débat sur la législation nationale, qui relèverait de la seule compétence des commissions permanentes, et la discussion d'un projet de texte communautaire qui, seul, incomberait à la Délégation. La réforme contenue dans le projet de loi aura d'ailleurs un impact très fort sur le marché de l'art et en particulier sur l'hôtel des ventes de Drouot. Les tableaux peuvent revenir à Paris à condition d'appliquer une réglementation et une fiscalité compétitives. L'avenir de Monaco comme marché de l'art dépend du contenu de la future loi. Si Christie's ou Sotheby's peuvent exercer à Paris dans des conditions de réelle compétitivité, elles y transféreront leurs activités de vente. Face à la mondialisation des échanges, le marché de l'art est comparable à celui de l'armement : il ne sert à rien de refuser une évolution inéluctable, il faut au contraire créer les conditions de la constitution d'entreprises de taille européenne. Sur ce point, le Président Alain Barrau a observé que le Rapporteur ne pouvait à la fois établir un tel parallèle et soutenir la spécificité du marché de l'art ; il s'est déclaré surpris d'entendre pareils propos de la part d'une personne dont il pensait jusqu'à présent qu'elle était favorable à la défense de l'exception culturelle - voulue par le Président de la République, le Gouvernement et une grande majorité de l'Assemblée nationale - dans le cadre des négociations de l'OMC.

M. Pierre Lellouche a fait valoir que sa seule préoccupation était de servir au mieux le patrimoine national et de réfléchir aux moyens de sa sauvegarde. Pour atteindre cet objectif, on peut, certes, défendre des approches politiques différentes, en choisissant de renforcer le poids de l'Etat, ou en explorant d'autres voies, comme celles que recouvrent les mesures suggérées dans son rapport et dans la proposition de résolution qu'il soumettra à la Délégation.

La coopération judiciaire et douanière pour la restitution des _uvres d'art donne encore des résultats très insuffisants et mérite d'être améliorée. L'institution de la sécurité sociale des artistes, d'ailleurs coûteuse pour les bénéficiaires, a changé la donne à propos du droit de suite. Le produit de ce droit bénéficie principalement, en pratique, à des ayants droit fortunés et de surcroît non-résidents. C'est pourquoi il n'y a aucun inconvénient à circonscrire la protection assurée par le droit de suite à la première génération, pour une durée de vingt ans, et à prévoir le versement des recettes que ce droit procure après la mort de l'artiste à un fonds d'encouragement à l'art contemporain. Si les activités de création artistique sont actuellement localisées à Londres et à New York, c'est parce qu'un mécénat privé s'y est développé. On peut faire, en France, un choix politique différent et reconnaître à l'Etat un rôle premier dans l'impulsion donnée à la création : mais l'Etat n'a pas aujourd'hui les moyens de jouer ce rôle.

Le seuil d'achats d'_uvres d'art retenu, à titre indicatif, pour l'application de la déduction fiscale proposée correspond au produit moyen actuel, pour de jeunes créateurs, de la vente de deux objets d'art. Cette mesure tend à permettre la constitution d'un patrimoine privé qui pourrait, à terme, enrichir les collections nationales.

Compte tenu de l'évolution mondiale du marché de l'art, la future présidence française de l'Union européenne devrait considérer comme prioritaires la réforme de la TVA sur les _uvres d'art importées et celle du droit de suite. Les accords bilatéraux sont actuellement le moyen le plus efficace d'obtenir des restitutions d'_uvres d'art de la part de pays comme les Etats-Unis et le Japon. On ne peut encore évaluer les répercussions de l'apparition de l'Internet sur l'organisation des ventes aux enchères. Il est cependant très probable que l'Internet sera un instrument de vente courant pour les objets de valeur faible ou moyenne, la vente aux enchères conservant toute sa place pour les biens de grande valeur.

Répondant ensuite aux observations du Président Alain Barrau, M. Pierre Lellouche s'est dit étranger à tout désir d'utilisation polémique de sa mission de Rapporteur de la Délégation. Au demeurant, le colloque organisé à son initiative le 2 novembre prochain dans les locaux de l'Assemblée nationale bénéficie du haut patronage du Président de celle-ci et de la participation de la ministre de la culture et de la communication. La présence, dans sa propre circonscription, de l'hôtel Drouot et de nombreux professionnels du marché de l'art et des antiquités le rend particulièrement sensible aux problèmes de ce marché.

Sur le fond, la fuite des plus gros patrimoines, qui explique la baisse manifeste du rendement de l'impôt de solidarité sur la fortune, est un fait reconnu par l'administration des Finances, et qui a des conséquences sur le marché français de l'art, déserté par les acheteurs français. Ces effets sont ressentis et déplorés par tous les intéressés, qu'ils soient collectionneurs, galeristes, experts ou antiquaires.

Le Président Alain Barrau a observé que le contenu du rapport témoignait d'une analyse argumentée à partir d'une perspective politique précise, qui n'est pas partagée par tous. Il a souhaité que la discussion de la proposition de résolution permette la recherche d'un accord pour soutenir les positions françaises concernant les aspects européens de la question. Le Président et le Rapporteur ont proposé à la Délégation, qui les a suivi, d'introduire dans le rapport un avertissement du Président, permettant de faire apparaître que le contenu de ce document, qui sera publié, n'engage que son auteur.

Mme Nicole Catala a suggéré qu'il soit demandé au Gouvernement français de saisir la Cour de justice des communautés européennes du refus britannique d'appliquer dans les conditions requises la TVA frappant l'importation des _uvres d'art.

M. François Loncle a soutenu la position de principe selon laquelle tout rapport demandé à l'un de ses membres par la Délégation doit être publié. Il a relevé que les analyses contenues dans le projet présenté par le Rapporteur présentaient une grande analogie avec les thèses largement diffusées par les professionnels du marché de l'art, qui n'en méritent pas moins discussion. Le débat sur l'inclusion des _uvres d'art dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune reprend chaque année à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances, depuis qu'en 1981, François Mitterrand, président de la République, a pris la décision justifiée de les en exclure. Il faut bien constater que depuis sa disparition, ce débat a pris une tournure nettement plus vive au sein de la majorité, même s'il a été clos, deux années de suite, par le vote intervenu à la demande du Gouvernement en seconde délibération, lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances.

A l'issue de ce débat, la Délégation a décidé d'examiner la proposition de résolution lors de l'une de ses prochaines réunions.

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II. Informations relatives à la Délégation

La Délégation a désigné comme Rapporteurs d'information :

- M. Didier Boulaud, sur la mise en _uvre de la politique régionale ;

- M. Alain Barrau, sur la PESC et la défense européenne.

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